Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской Империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). - Одесса, типография "Техник", 1912 г.

§1. Возникновение и развитие Московского государства

17 окт. 1905 г. в истории России началась новая эра. Российский император, унаследовавший от предков неограниченную власть, уступил часть своих державных прав в пользу народного представительства, и Российская империя вступила в новые условия государственного существования.

Русский абсолютизм в общем может считать за собой шесть веков существования и в своем происхождении тесно связан с возникновением и историческими судьбами Московского государства. Московскому периоду единодержавия предшествовал "удельно-вечевой", состоявший в том, что при господстве его все русские земли были раздроблены на более мелкие и более крупные княжества, "уделы", государи ("князья") которых находились в постоянной вражде между собой. Начало такому порядку вещей положил в начале XI в. Владимир Святой, разделивший свои владения между многочисленными сыновьями. Потомки Владимира действовали в том же направлении, увеличивая число соперников за обладание более богатыми и потому более привлекательными княжествами. Для того чтобы понять подобное соперничество, надо иметь в виду, что княжества удельно-вечевого периода являлись монархиями, ограниченными народными собраниями. С этими собраниями, носившими название "вече", князья должны были заключать договоры при вступлении на престол относительно условий будущего управления. На этом основании население считало себя вправе изгонять князей в случае нарушения упомянутых условий и приглашать новых. В свою очередь князья, располагавшие собственными сильными наемными войсками ("дружины") или пользовавшиеся популярностью, насильно свергали слабейших или вели против них сложные интриги. Среди княжеств наиболее привлекательными считались сперва Киевское, а с XIII в. Владимирское, именовавшиеся великими.

Постоянные раздоры и вражда удельных князей привели к тому, что татары без особого труда подчинили себе русские земли. Как известно, однако, татарские государи, "ханы", не ввели в них собственного управления, а лишь оставили за собой государственное верховенство, обложив княжества данью, причем князья сделались как бы татарскими наместниками. При таких условиях, само собой понятно, народные собрания потеряли прежнее значение, а за их счет возвысилась единоличная власть князя. Новым положением вещей наиболее дальновидно и политически расчетливо воспользовались князья московские.

Московский удел, вначале состоявший из незначительного города Москвы с несколькими селами и деревнями, в начале XIV ст. вступает в борьбу с сильным Тверским княжеством за великокняжеский Владимирский престол, т. е. за великокняжеский титул. В этой борьбе московские князья, умевшие нравиться татарским повелителям, одерживают верх благодаря покровительству ханов; мало того, они даже получаюсь право собирать с других княжеств дань и отвозить ее к ханам в Орду. Этим путем Москва получила возможность влияния на прочие удельные княжества и возвысила собственный авторитет.

К концу XIV в. Московское государство усилилось настолько, что в соединении с ленными княжествами пыталось сбросить монгольское иго: московский князь Дмитрий Донской в 1380 г. одержал блистательную победу над татарскими войсками. Однако татары скоро восстановили свое господство, и окончательное освобождение от монгольского владычества последовало лишь сто лет спустя, при великом князе Иоанне III. Добиваясь независимости извне, этот выдающийся монарх направил свои стремления к тому, чтобы расширить свои владения за счет еще сохранившихся удельных княжеств и двух вольных городов. Из числа последних он подчинил Новгород, из числа вторых - Тверь и некоторые мелкие уделы. В управление сына его Василия III потеряли свою независимость вольный город Псков, удельные княжества Рязанское и Северское. С этого момента под властью московских государей объединилась вся северо-восточная Россия.

Иоанн IV, за свою жестокость прозванный Грозным, в 1547 г. уже принял титул царя, считая для себя великокняжеский титул незначительным. При царе Иоанне IV к Московскому государству были присоединены образовавшиеся на развалинах Золотой Орды царства Казанское и Астраханское и покорена Сибирь. Россия достигла высокой степени могущества, но вскоре после Иоанна IV (1584 г.) русская держава подверглась сильнейшим потрясениям.

Иоанн IV оставил после себя двух сыновей. Из них младший, Дмитрий, умер в десятилетнем возрасте в царствование своего старшего брата, слабовольного Федора, который сдал все управление брату жены своей, вельможе-боярину Борису Годунову. Царь Федор скончался в 1598 г. без потомства, и вместе с ним прекратился на московском престоле род Владимира Святого. Населением города Москвы на царство был избран Годунов. Еще когда он был только фактическим правителем, народ обвинял его в умерщвлении малолетнего Дмитрия. Теперь имя этого царевича принял неизвестный человек, объявивший себя спасшимся от руки убийц сыном Грозного. Обстоятельства сложились в пользу смелого самозванца. Ему удалось свергнуть фамилию Годуновых и занять московский престол, но ненадолго. Вскоре Лжедмитрий сам погиб во время народного возмущения; его заменил избранный небольшой партией влиятельных приверженцев Василий Шуйский, на ограничительных условиях. Народные волнения, однако, не прекращались; появился второй самозванец, объявивший себя спасшимся Лжедмитрием. Неумение Шуйского справиться с беспорядками привело его к низложению. После этого особое собрание из семи вельмож-бояр, захватившее в свои руки управление государством, предложило на ограничительных условиях московскую корону польскому королевичу Владиславу, сыну Сигизмунда III. Владислав принял предложение, но Сигизмунд сам заявил притязания на московский престол, и дело расстроилось. Между тем Московское государство распадалось. Мирная жизнь почти приостановилась; польские и шведские войска, шайки разбойников расхаживали свободно по территории, и сама Москва находилась в неприятельских польских руках. Отчаявшись в какой бы то ни было помощи со стороны временного правительства, народ сам нашел вождей и с ними двинулся на освобождение отечества. Поляки были выбиты из Москвы, а затем в 1613 г. на собрании земских чинов последовало избрание на царство Михаила Романова. Правительству новой династии стоило немалых трудов восстановить порядок и снова поднять значение Московского государства. Собрание земских чинов в царствование Михаила заседало почти беспрерывно. При сыне Михаила, Алексее, однако, московская Россия оправилась уже настолько, что вела завоевательные войны с западными соседями и присоединила к себе в 1654 г. на условиях личной унии Малороссию. Алексею наследовал сын его Федор, брату которого, Петру, суждено было вывести Россию на новый путь сближения с Европой и усиленного подражания ей в государственной жизни.

§ 2. Власть и управление в Московском государстве

Хотя и в семнадцатом столетии, накануне своего преобразования в империю, Московское государство продолжало развиваться, тем не менее в эту эпоху оно приобрело, по сравнению с предшествовавшим временем, черты законченности.

К чертам подобного рода прежде всего надо отнести закрепление разрядов населения за определенными обязанностями по отношению государства. Древняя Россия не знала сословий в западноевропейском смысле слова; отдельные же, подобные сословиям, классы представляли собой: высший - "служилые люди" различных наименований, "бояре", "дети боярские", "дворяне", а затем горожане и крестьяне. Все эти классы вначале располагали полной свободой распоряжения своей личностью. Служилые люди могли служить у какого угодно князя и уходить от него когда заблагорассудится. Крестьяне, не обладая земельным имуществом, свободно переходили с земли одного владельца на земли другого на чисто частноправных условиях. Горожане, по характеру деятельности более связанные с местом жительства, не были прикреплены к нему юридически.

Пока слагалась власть московских монархов, они терпели такой порядок; но как только власть эта окрепла, она вступила в борьбу с вольностями населения. Прежде всего последовали ограничения свободы служилых людей, хотя Московское государство им было многим обязано в своем возвышении. Иоанн III уничтожил право отъезда вольных слуг от московского монарха; при Иоанне IV отъезд считался уже государственной изменой. Вольные слуги стали невольными, обязанными военной и гражданской службой за вознаграждение земельное из государственных имуществ или жалованье. В противовес помнившим о своих вольностях служилым людям московские монархи поощряют образование особого класса "дьяков", письменных людей, выходивших из низших классов и допускаемых в администрацию наравне с представителями высшего класса.

Городское и сельское население объединялось в московской России под общим именем "тяглых" людей. Подобно тому как "служилые" обязаны были не выезжать из московских пределов и служить, горожане и крестьяне "тянули тягло" - несли бремя денежных и натуральных повинностей, а для обеспечения этого обязательства не имели права удаляться из среды общин, в которых числились. Члены этих общин по выполнению повинностей были связаны круговой порукой.

Горожане - "посадские" были прикреплены к общине с 1613 г. Что же касается крестьян, то их история несколько сложнее. Они тянули "тягло" или находясь на государственных землях и подчиняясь непосредственно государству, или на землях частновладельческих, допуская между собой и государством посредников в лице собственников и владельцев земли. Прежде всего была ограничена свобода государственных "черных" крестьян; им было запрещено переходить с государственных земель на владельческие, а в XVI в. были прикреплены к местам своего жительства и остальные. Ввиду того, что число "черных" общин постоянно уменьшалось, в XVII столетии большинство крестьян находились в крепостной зависимости, от которой отличалась личная зависимость, рабство в точном смысле этого слова - "холопство"; позднее оба понятия смешались друг с другом.

Во главе этого закрепощенного населения стоял неограниченный монарх - сначала великий князь, потом царь. Неограниченная власть московских монархов называлась также "самодержавием", а монарх "самодержавцем" (с греческого - бэфпксЬфщс). Московское самодержавие фактически сложилось уже при Иоанне III и сыне его Василии, а при Иоанне Грозном в его переписке с князем Курбским получило даже некоторое теоретическое освещение. При своем образовании самодержавию приходилось долго сталкиваться с открытой и тайной оппозицией со стороны закрепощенных бывших вольных слуг - бояр. Даже позднее, когда царская власть окончательно сложилась, бояре перед избранием Михаила Романова пытались ограничить самодержавие в смысле большей неприкосновенности жизни и имущества подданных. Попытки эти, в отношении влияния на будущее, не имели успеха. Московское самодержавие в семнадцатом веке сохранилось в том же объеме, который был приобретен его созидателями. Зато династия Романовых отвела известную долю участия в высшем управлении боярам и народному началу - без ущерба, однако, своим самодержавным правам. Это участие выразилось в деятельности так называемой Боярской думы - коллегии государственных сановников и Земских соборов - собраний земских чинов. Эти учреждения являлись непосредственными помощниками монарха в делах законодательства, высшего управления и суда - советниками короны. Церковное управление также было подчинено монарху: великому князю и царю принадлежало право участия в выборе и низложении высших представителей церкви - епископов, митрополитов, патриархов. При Алексее Михайловиче высший со времен Феодора Ивановича чин церкви - патриарх в лице Никона пытался было провести во взаимных отношениях царей и патриархов теорию "двух мечей", но неудачно. Несмотря на фактическую полную неограниченность, существо самодержавия не было выражено в законе до конца бытия Московского государства.

Что касается преемства власти, то в московской России применялись два способа: наследование и избрание. Наследование в виде общего основания престолонаследия существовало в XIV, XV и XVI вв., причем оно выражалось в наследовании старшего сына - по обычаю или другого лица из среды династии - по завещанию монарха. С конца XVI века выступает принцип избрания сперва в исключительных случаях (Годунов, Шуйский, Владислав, Михаил), но затем сохраняется и при обычных условиях. Сын и законный преемник Михаила Федоровича Романова, царь Алексей, был избран земскими чинами в 1645 г.; по смерти сына Алексея, Федора народ выбрал брата его - Петра. Титул "царь" византийского происхождения (сокращенное Цезарь - Цесарь) и означал внешнюю независимость монарха. С Иоанна III московские самодержцы именовались еще "государями".

Среди советников неограниченного монарха ближе к нему стояла Боярская дума. Это учреждение за четырехсотлетний период существования Московского государства претерпело ряд существенных изменений. В XIV в. князья московские считали своей обязанностью советоваться с боярами, которые при неуважении к их личности могли покинуть своего повелителя; в XV в. обязательство это для монарха получает нравственный характер, а в XVI в. московские самодержцы его уже отрицают и силой заставляют бояр отказываться от старых привилегий. Бояре оказывают оппозицию, пытаются ограничить абсолютную власть, но только со второго десятилетия семнадцатого века между обеими сторонами устанавливаются нормальные отношения: советники перестают посягать на полноту прав монарха, а последний - отводит подобающее вспомогательное место первым. Бояре и князья становятся членами постоянно функционирующего учреждения, но рядом с ними в противовес заседают и не столь высокородные люди: думные дворяне и дьяки - элемент демократический, своим возвышением обязанный монархам. Проникновение в Думу этих людей началось с начала XVI столетия. Хотя Дума юридически являлась советом царя, но монарх не всегда присутствовал в ней, и некоторые вопросы Дума могла разрешать или вполне самостоятельно, или с последующего утверждения самодержца.

Земские соборы - собрание земских чинов - имели для верховной власти в важнейших случаях то же, но только временное значение, как и Боярская дума. Возникновение этого учреждения относится к половине XVI в., но особое значение и развитие земские соборы получили в XVII столетии, когда на них избирались цари, обсуждались законопроекты (при содействии собора в 1648 году было издано "Уложение" - сборник законов, касающийся всех вопросов государственной жизни), высказывались суждения по вопросам внешней политики и проч. Между прочим земский собор обсуждал присоединение Малороссии (в 1653г.). На соборах присутствовали Боярская дума, высшее духовенство, некоторые высшие должностные лица, а затем представители различных разрядов "служилых" людей, посадских и свободных крестьян. Решения соборов не связывали монарха; тем не менее после 1653г. соборы более не созывались. Объясняется это тем, что в означенную эпоху правительство вступило на реформаторский путь и ему было неприятно наткнуться на возможное отрицательное отношение к нему со стороны консервативно настроенных масс населения.

Центральное подчиненное управление осуществлялось при помощи приказов. Возникновение этих учреждений относится к началу XVI в., когда отдельные высшие должностные лица начали получать поручения заведовать той или другой частью управления; в помощь им назначались дьяки, а иногда и особые "товарищи". В канцелярии приказа работали писцы - подьячие; приказы возникали и уничтожались в зависимости от потребностей управления без системы и без теоретического установления взаимных отношений или круга власти. Одни из приказов заведовали определенными разрядами дел (приказы Финансовые, Посольский - для внешних сношений, Разбойный - для дел уголовно-полицейских); другим в управление были предоставлены целые области в отношении административном и судебном (Сибирский, Владимирский приказы). Число различных приказов доходило до 40.

Местное управление Московской России пережило три эпохи: до половины XVI в. существовала система так называемых "кормлений". Назначенные монархом начальники областей, "наместники", представляя, с одной стороны, государственные интересы, с другой - извлекали для себя средства жизни из установленных денежных и натуральных повинностей с населения; неудовлетворительность этой системы заставила правительство прибегнуть к самоуправлению, которое, однако, не могли вполне развиться вследствие падения свободы средних и низших слоев населения в Московском государстве. Органы самоуправления превратились в выборные органы центрального правительства, в значительной степени подчиненные назначаемым с начала XVII в. областным начальникам - воеводам. Отсутствие организованного надзора, сложность судопроизводства, отдаленность областей от центра - все содействовало тому, что злоупотребления администрации развились в эту эпоху до колоссальных размеров.

§ 3. Возникновение империи и существо императорской власти

С момента действительного вступления царя Петра I в дела государственного управления начинается новая эпоха в истории России. Московское государство вступает на путь коренных преобразований, подготовленных в ближайшие предшествовавшие царствования, и вдвигается в семью европейских держав. Что касается стремления Петра В. преобразовать русское управление по западноевропейскому образцу, то, за исключением церковной области, не имеется почти ни одной реформы, которой в том или другом виде не было положено начало его отцом, царем Алексеем. Сама личность Петра, с ее усиленным, тяготением к Европе, сложилась под влиянием множества иностранцев, проживавших в Москве и имевших там свой целый квартал - Немецкая слобода. Первые же следы все возраставшего воздействия Европы на Московскую Россию относятся еще в конце XV в. ко времени женитьбы Иоанна III на долго жившей в Риме Софии Палеолог.

При Петре с 1721 г. прекращает свое существование Московское царство, превратившееся с этого времени в Российскую империю; с Петра начался "петербургский" период русской истории. Однако форма правления и существо власти от этого нисколько не изменилось: она по-прежнему пребывала неограниченной, сосредоточиваясь в руках монарха, но зато получила теоретическое освещение и ясное выражение в законе. Теоретическая формулировка русского абсолютизма точно так же произошла под влиянием тогдашней европейской государственно-правовой философии, между прочим - теории Гобза и Пуффендорфа. В связи с теоретическими рассуждениями, развитыми подвижником Петра, европейски образованным архиепископом Феофаном Прокоповичем, в специальном сочинении "Правда воли монаршей", императором было указано в законе, что: "Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах отчета дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомыслию управлять". Фактически старое московское самодержавие в новой оболочке приняло еще более резко выраженный характер. Помимо земских соборов Московская Россия признавала за населением право петиций - "челобитий", которые ложились даже в основу законодательных актов. Отказав народу в доверии, Петр уничтожил и это право; о восстановлении же земских соборов не могло быть и речи.

С Петра I воля и повеление - "указ" монарха делаются единственным источником положительного права с внутренней и внешней стороны; вместе с тем сильно развивается бюрократия, на руки которой, в лице ее высших представителей, ближайшие преемники Петра В. фактически сдают все управление государством и даже законодательство. Так, в царствование императрицы Екатерины I и Петра II от имени верховной власти всем заведовал Верховный тайный совет. Этот совет после смерти Петра II пытался даже юридически ограничить полноту императорского самодержавия, предложив корону племяннице Петра I Анне, герцогине Курляндской, под условием подписания ограничительного, главным образом в пользу совета, обязательства. Герцогиня Анна сперва подписала, а затем разорвала этот документ. При этой императрице (1730- 1740), юридически оставшейся неограниченной, делами государства полновластно управлял ее любимец Бирон и высший совет - Кабинет министров. При императрице Елизавете (1741-1761), свергнувшей младенца Иоанна VI, владычествовал учрежденный Петром I, но заслоненный потом Верховным советом и Кабинетом Сенат. Лишь Екатерина II (1762-1796), сделавшая в 1767 г. попытку привлечь представителей населения к совещательному участию в законодательстве, положила конец фактической узурпации прав верховной власти со стороны отдельных сановников и бюрократических учреждений. Сын императрицы Екатерины, Павел I (1796-1801), энергично пользовался самодержавной властью. Император Александр I (1801-1825) даровал конституционное устройство вновь присоединенным к империи областям: Финляндии и Польше. Им же был задуман план общих преобразований в том же направлении, но не приведен в исполнение. При императорах Николае I (1825-1855), Александре II (1855-1881) и Александре III (1881-1894) никаких изменений в положении самодержавия не произошло, и честь обновления русского государственного строя всецело выпала на долю императора Николая II.

Незыблемый порядок преемства власти в империи установился не скоро. Петр В., устранив от наследования своего сына, утвердил завещательный порядок (1722 г.), но преемника себе не назначил. Произвольно была возведена на престол супруга Преобразователя Екатерина I; она назначила наследниками - Петра II и эвентуально - Анну Голштинскую. Однако по смерти Петра II произвольно корона была предложена Анне Курляндской, завещание которой в пользу Иоанна Брауншвейгского было нарушено переворотом великой княжны Елизаветы, дочери Петра I. В свою очередь Екатерина II свергла назначенного завещанием Елизаветы Петровны Петра III. Наконец, лишь император Павел создал устойчивый, до сих пор действующий закон о порядке преемства императорской власти (1797 г.).

В императорский период русское государство значительно расширило старую московскую территорию. По Ништадтскому мирному договору (1721 г.) Россия приобрела Ингерманландию, Лифляндию, Эстляндию, часть Финляндии. После разделов Польши к России были присоединены: Белоруссия, Литовский край, в 1795 г. Курляндия; при императоре Александре I в состав России вступили остальные части Финляндии и большая часть земель герцогства Варшавского (Царство Польское); в царствование Александра I присоединилась к империи также Грузия, Имеретия; завоевание же всего Кавказа последовало при Николае I и Александре II. При последнем императоре Россия приобрела Приамурский, Уссурийский край и остров Сахалин, а в Средней Азии - Туркестан, Кокан, Закаспийскую область, в Европе - закончила начатое Александром I приобретение Бессарабии. При императоре Александре II Хивинское и Бухарское ханства попали в сферу влияния России; при Александре III добровольно присоединился Мерв. По Портсмутскому договору империя потеряла южную часть Сахалина.

§ 4. Сословия и организация управления в империи

В империи деление населения приобретает сословный характер наподобие западноевропейского, но не вполне. Петр I, образовывая русские сословия, придавал лишь внешнюю европейскую форму закрепощенным в отношении государства старым московским классам; Екатерина II желала влить в эти формы и соответственное содержание, соответственный дух. Достигнуть этого, однако, не удалось: вследствие того, с одной стороны, что действительная сословность противоречила исстари сложившемуся укладу жизни, а с другой - вследствие того, что сословный строй - образец в эту эпоху - начал отменяться в Европе. Всех сословий возникло пять: дворянское - из высших разрядов служилых людей; мещанское - из горожан; сословие казенных крестьян - из низших разрядов служилых людей, а также черносошных; крепостных - из владельческих крестьян и холопов; духовное - из детей белого духовенства.

Время превращения служилых людей в дворянство не может быть определено одним точным термином. Тому способствовал целый ряд узаконений: указ 1714г., предоставивший служилому классу в собственность населенные крестьянами казенные земли, поместья, которые раньше давались главным образом во владение за службу; "Табель о рангах" 1721 г., установившая по западноевропейскому образцу лестницу военных и гражданских чинов и соединившая с приобретением определенных рангов дворянское достоинство; Манифест 1762 г., освободивший дворян от обязательной службы; "Жалованная грамота Екатерины II 1785г.", точно определившая личные и корпоративные права дворянского сословия.

Мещанское городское сословие, делившееся на разряды высшие и низшие, было создано узаконениями, определявшими устройство городов. "Регламент Главному магистрату" 1719 г. указал объем нового сословия в соответствии с границами тогдашнего немецкого бюргерства. Жалованная грамота городам 1785 г. и Манифест 1775 г. несколько расширили это понятие. Образование городского сословия было самым слабым местом русской сословности. В одно целое пытались соединить слишком разнородные элементы; отсюда получились разряды городского сословия, одни - по правам приближавшиеся к дворянам (свобода от телесного наказания, от подушной подати, от рекрутской повинности); другие - никакими привилегиями не обладавшие. Вследствие этого городское сословие распалось на две главные части: податных и неподатных; податные непривилегированные получили наименование мещан в собственном смысле слова. Высшие разряды при Екатерине именовались купцами и именитыми гражданами; Александр I заменил именитых граждан первостатейным купечеством, а император Николай I в 1832 г. вместо того ввел почетное гражданство.

Что касается крепостного сословия, то относительно превращения прежнего тяглого сельского населения в новое зависимое положение специальных законов издаваемо не было. Старый характер крестьянства утратился, так сказать, отраженным путем, как следствие узаконений, касавшихся других вопросов. Законы, создававшие дворянство, попутно создавали и новое крепостное сословие. В особенности тому содействовал Манифест 1762 г., подчинивший крестьян землевладельцам по личному праву, без всяких за то обязательств со стороны последних в отношении государства. Ранее того закон 1719 г. об установлении поголовной подати уничтожил московское различие между крестьянами, закрепленными за землей, и холопами, закрепленными за господином. Сохранившееся по имени настоящее крепостное право превратилось в институт рабства со всеми его ужасными последствиями. Произвол помещиков-дворян, так как только они могли владеть крестьянами*(1), порождал в XVIII столетии частые отдельные возмущения и вызвал наконец в 1772 г. знаменитый Пугачевский мятеж, потрясший государство. Конец XVIII столетия отмечен особым ростом рабовладения ввиду той щедрости, с какой монархи раздавали отдельным лицам в собственность государственных "казенных" крестьян. Даже просвещенная Екатерина II, в начале своего царствования мечтавшая об облегчении рабства, в конце - закрепостила свободных крестьян Малороссии.

В XIX в. верховная власть ясно сознала невозможность пребывания большей части населения в полном бесправии. Начались разные паллиативные меры в отношении массы крестьянства; последовало в 1803г. освобождение без земли крестьян Эстляндии и Курляндии, но только в царствование императора Александра II Освободителя в 1861 г. рабство было уничтожено вполне.

Центральное управление подверглось преобразованию с первых лет XVIII в. Около 1700 г. Петр I уничтожил Боярскую думу. В 1711 г. он создал своеобразное высшее совещательно-исполнительное учреждение, наименованное "Сенат". С неопределенно широким кругом власти, это учреждение во время пребывания царя в дальних отлучках действовало его именем. Состав Сената был чисто бюрократический. Вместе с Сенатом впервые был организован надзор за законностью, сначала - тайный, через посредство "фискалов", а потом явный - через прокуроров, во главе которых стоял сенатский генерал-прокурор, зависевший только от монарха. Значение Сената в разные эпохи было различно. При Елизавете он полновластно распоряжался делами государства; Екатерина же II свела его деятельность главным образом к функциям высшего суда и надзора. Права Сената по надзору были юридически усилены при реформе названного учреждения при Александре I; но фактически вновь созданные центральные органы текущего управления, министры, имея право личного доклада императору, свободно избегали сенатского контроля. Учреждение законосовещательного Государственного совета в 1813 г., получившего права апелляционной инстанции в отношении Сената, возникновение Комитета министров, как совета монарха по делам исполнительным, и соединение обязанностей генерал-прокурора с должностью министра юстиции совершенно подорвали значение Сената.

При Петре I произошла крупная перемена в области церковного управления. После смерти патриарха Адриана Преобразователь не назначал более нового, а создал в 1721 г. взамен того по протестантскому образцу духовную коллегию - Св. Синод с обер-прокурором, равным по власти сенатскому генерал-прокурору.

Московские приказы, по совету Лейбница, в большей части были заменены в 1720 г. Петром I коллегиями по шведскому образцу. Преобразователь возлагал на коллегиальное устройство высших присутственных мест большие надежды, которые, однако, не оправдались. Поэтому уже Екатерина II прибегла к передаче различных отраслей управления в руки отдельных лиц. Коллегии постепенно закрылись. Павел восстановил их, но ненадолго. Вскоре после учреждения министерств в 1811 г. эти учреждения были уничтожены окончательно.

Обратило на себя внимание Преобразователя и крайне неудовлетворительное состояние местного управления. Однако здесь реформаторские опыты Петра I оказались неудачными: он несколько раз изменял вновь введенный порядок. Сделанное им еще более ухудшилось ближайшими преемниками, и Екатерине II пришлось все почти создавать заново. Ее учреждения 1775г. оказались, наоборот, настолько живучи, что некоторые из них в основных чертах сохранились до последнего времени; таковы, напр., губернское правление, казенная палата, исправник и др. Наоборот, сложная, построенная на сословном принципе система судебных установлений Екатерины II оказалась крайне неудобной и потребовала упрощения в ближайшее же царствование Павла. Принципы современного судоустройства и судопроизводства введены в 1864 г. императором Александром II.

Городское управление было создано Петром I наподобие муниципальных учреждений Прибалтийского края с Главным магистратом из чиновников в Петербурге и с выборным составом магистратов по городам. Магистратское устройство было чисто сословное. Екатерина II, сохранив господствующим сословный характер, создала общие собрания из представителей "гласных" горожан - общие думы и их исполнительный орган - шестигласную думу из шести человек. Следующей крупной реформой городского управления было введение в 1870 г. царем-Освободителем самостоятельного самоуправления на всесословном начале. Несколько ранее такое же самоуправление, земство, было дано и внегородскому населению (1864 г.). Эти реформы положены в основу действующего по данному предмету законодательства.

§ 5. Россия накануне коренного обновления

Попытка Верховного тайного совета ограничить самодержавие при Анне Иоанновне оказалась бесплодной. Задуманная кружком сановников в олигархических интересах, она не встретила сочувствия среднего дворянства; низшие же классы в эту эпоху к политическим вопросам относились безразлично. В течение всего XVIII в. покушения на ограничение верховной власти больше не повторялись; но это не значило, что идея желательности ограничения абсолютизма нисколько не подвинулась вперед в сознании по крайней мере отдельных частей населения. Недаром Екатерина II в своем знаменитом "Наказе" сочла своей обязанностью настаивать на том, что для России наиболее соответственной формой правления является неограниченная монархия. Недаром, кроме того, в конце своего царствования она воздвигла гонение на литературу, усилила цензуру, подвергла преследованию масонство и лиц, заподозренных в принадлежности к нему.

Суровый режим в последние годы правления Екатерины II перешел в нечто мрачное в царствование императора Павла, что содействовало усилению общественного недовольства и конституционных мечтаний. Конечно, указанные настроения по-прежнему охватывал лишь небольшие круги высшего сословия; непривилегированные массы, неся на себе главным образом всю тяжесть государственного неустройства, тем не менее еще не в состоянии были осмыслить положение вещей. Сохранились даже известия, что в то время, как офицеры ненавидели, солдаты обожали Павла.

Однако настроение либерального меньшинства после трагической смерти Павла в начале XIX в. оказалось настолько влиятельным, что им увлекся даже сам новый император Александр I. По его поручению, наряду со многими либеральными начинаниями, известным Сперанским и приближенным государя Новосильцевым были выработаны проекты общеимперского конституционного устройства, но изменившийся образ мыслей монарха в конце царствования воспрепятствовал осуществлению этих предположений. Неудовлетворенные ожидания, в связи с влиянием освободительных французских идей, с которыми русские гвардейские офицеры вошли в близкое соприкосновение после взятия Парижа, привели к образованию в офицерской среде политическая заговора. Он проявился военным возмущением 14 декабря 1825 г. в Петербурге и, несколько дней спустя, в Киевской губернии. Утверждают, однако, что цель возмущения - введение конституционного образа правления - была известна только заговорщикам-офицерам; солдаты же не изменяли самодержавию, полагая, что отстаивают права на престол отрекшегося великого князя Константина. Император Николай I, на первые дни царствования которого выпало декабрьское возмущение, решил железной рукой задавить какие бы то ни было проявления неудовольствия и конституционные стремления. Но как одно, так и другое, при господстве крепостного права, административном и судебном неустройстве, при чудовищных злоупотреблениях должностных лиц и задавленности общества, затаившись, пошло в глубину, расширилось и коснулось средних классов. Происходило любопытное явление. Правительство, в XVII и XVIII в. опасавшееся консервативных частей общества, теперь перенесло свое недоверие на противоположную сторону. Произошло это оттого, что правительство выпустило из своих рук руководящую роль в деле государственного и общественного развития. В смысле понимания ширины государственных задач и нужд, образованные части общества переросли правительство, которое, под влиянием оппозиции, заняло оборонительное положение. Вначале вопрос даже не шел о непременном юридическом ограничении абсолютизма. Целая школа убежденных сторонников реформ*(2) желала только восстановления старинного московского общения власти с народом, т. е. совещательного представительства и исправления вопиющих недостатков управления. В темных же народных массах самодержавие еще пользовалось по-прежнему громадным обаянием. Но когда на путь возвращения доверия земским чинам пожелал стать император Александр II, соответственный момент уже был пропущен.

Реформы царя-Освободителя были горячо приветствуемы; введение законосовещательного представительства увенчало бы их, но император медлил. Из нескольких в этом смысле представленных проектов - графа Валуева, великого князя Константина Николаевича и Лорис-Меликова - он утвердил в конце своего царствования, 17 февраля 1881 г., последний; но мученическая смерть императора воспрепятствовала обнародование нового закона, который еще мог бы примирить общество с властью.

Императору Александру III предстояло выполнить эту великую задачу, и, как говорят, он лично не был против этого, но кружок доверенных лиц повлиял на него в противоположном направлении. Осуществления не получил не только проект Лорис-Меликова, но и предложение о собрании земского собора графа Игнатьева. Мало того, Александр III, к сожалению, не только не обновил России, чего жаждали образованные классы общества, но даже сократил объем реформ своего предшественника в области городского, земского и крестьянского самоуправления, суда; почти все внимание правительства во внутренних делах было обращено на борьбу с деятельностью тайных союзов и конституционными стремлениями общества. Между тем не находивший себе выхода яд раздражения отравлял общественный организм.

Наступление царствования императора Николая II пробудило надежды на лучшее будущее, но теперь вопрос удовлетворения общественных желаний стоял более остро. Поэтому в высшей степени серьезные начинания правительства, как, напр., организация совещаний о нуждах сельскохозяйственной промышленности 1902 г., для пересмотра крестьянского законодательства 1904 г., Манифест о предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка, встречены были холодно. Только указ 12 декабря 1904 г. вызвал интерес. Этот указ намечал целую программу реформ в области управления и указывал намерение правительства стать на новую дорогу. Во главу угла ставилось улучшение положения крестьянского сословия; затем следовало обещание принять меры к охранению полной силы закона; предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведывании различными сторонами местного благоустройства; внести единство в устройство судебных установлений империи и обеспечить им необходимую самостоятельность; ввести государственное страхование рабочих; пересмотреть стеснительные исключительные положения, которыми богато русское законодательство; устранить правовые стеснения так называемых старообрядцев, иноверцев и диссидентов; пересмотреть узаконения, ограничивающие права некоренного населения империи, и, наконец, освободить печать от излишних стеснений.

Некоторые из этих предначертаний даже были осуществлены в самом непродолжительном времени. Так, напр., высочайше утвержденным положением Комитета министров 21 января 1905 г. были сокращены административно-карательные права в отношении печати; 17 апреля того же года последовало допущение почти полной свободы исповедания и проч. Ряд совещаний между тем работал над другими вопросами, намеченными упомянутым Указом 12 декабря.

К сожалению, реформаторская деятельность правительства совпала с усилением волнений, последовавших за неудачами русского оружия в Японской войне. Столетиями копившееся массовое неудовольствие сконцентрировалось и вырвалось наружу. Вместе с тем, мыслящие круги понимали, что без гарантий в виде народного представительства никакие реформы не будут прочны и потрясенное государство не получит успокоения.

В феврале 1905 года было объявлено о намерении императора призвать народных представителей к участию в законодательстве, но на условиях простой совещательности. 6 августа того же года последовало обнародование закона о правах народного представительства и порядке выборов; закон этот был выработан особым совещанием под председательством, бывшего министра внутренних дел Булыгина. Закон 6 августа, помимо того что учреждал лишь совещательное народное представительство, отводил ему роль менее значительную, нежели Государственному совету. Предусматривалась возможность представления законопроектов на утверждение монарха даже без заключений Думы. В отношении министров народное представительство становилось в неестественное, зависимое положение. Самый состав Думы в значительной степени определялся экономическим принципом. Выборы являлись косвенными; выборщики разделялись на сословные курии, причем число выборщиков от крестьян превышало количество таковых от землевладельцев.

Государственная дума 6 августа 1905 года не вошла в жизнь. Реформа, подобного рода произведенная в минуту крайнего народного возбуждения, не могла удовлетворить общественных запросов, хотя немного ранее она, быть может, могла бы явиться венцом желаний большинства; начавшиеся крупные беспорядки и, наконец, громадная неслыханная стачка, грозившая остановить всю жизнь империи, вызвали к жизни знаменательный манифест 17 октября 1905 г., выведший Россию на новый государственный путь. Условия, при которых появился Манифест, запечатленные во вводной части манифеста, несколько омрачили великий акт, но не подорвали его громадного значения.

23 апреля 1906 года последовало издание новых "Основных законов", в которых реформационные начала 17 октября получают дальнейшее развитие и приводятся в систему. Называя эти законы новыми, приходится, однако, оговориться, что в некоторых частях они сохраняют правоположения, содержащиеся в старых "Основных законах", не имевших, несмотря на свое название, никакого конституционного значения. Старые основные законы, как теперь новые, составляли 1-ю часть I тома Свода законов.

§ 6. Государственно-правовая природа Российской империи

До издания манифеста 17 октября 1905 года Россия по форме своего государственного устройства представляла собой во всех отношениях юридически неограниченную монархию. Лишь два обязательства, лежавшие на императоре, нравственно стесняли беспредельность его власти: обязательство исповедывать православную веру и соблюдать установленные императором Павлом I законы о наследовании престола (Св. зак., т. I, ч. I, ст. 17 и 42 изд. 1892 г.). 17 октября 1905 г. положение это изменилось. Кроме указанных дотоле нравственных обязательств появились новые - юридические, развитые и дополненные Органическим законом 23 апреля 1906 года. Император Николай II добровольно ограничил власть российских монархов в области общего законодательства соучастием народного представительства, в области же общего управления - обусловлением непротиворечия императорских указов закону. Эти ограничения ясно выражены в п. 3 Манифеста 17 октября и в соответственных статьях "Основных законов" 23 апреля.

Манифестом 17 октября император выразил непреклонную волю: 1) даровать населению незыблемые основы гражданской свободы, 2) расширить по сравнению с законом 6 августа 1906 года избирательные права граждан и 3) установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы. Ввиду превращения после 17 октября старого Государственного совета в Верхнюю палату ст. 7 Основных законов содержание 3 п. Манифеста 17 октября выражает следующим образом: "Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственными советом и Государственной думой. Это ограничительное правило подтверждает ст. 86 Осн. зак., которая говорит: "Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения Государя Императора". Ограничительный характер приведенных статей в отношении порядка издания новых законов не оставляет сомнения. Это признано и самой верховной властью в Манифесте, сопровождавшем обнародование новых основных законов. Там, между прочим, сказано: "В видах укрепления основ обновляемого государственного строя Мы повелели свести воедино постановления, имеющие значение Основных законов и дополнили их положениями, точно разграничивающими область принадлежащей Нам нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательной". Помимо того, как было указано выше, императорская власть связывается законом и во всецело принадлежащей ей области управления. Согласно ст. 11 Осн. зак., "Император издает в порядке верховного управления указы в соответствии с законами в этой области, но вместе с тем он не делит правительственной власти ни с кем".

Новые Основные законы 23 апреля 1906 г. содержат в себе косвенные гарантии соблюдения вышеприведенных законоположений. На основании ст. 91 Осн. зак. вообще обнародывающий все законы Правительствующий сенат не вправе обнародовать законодательного постановления, если порядок его издания не соответствует требованиям 7 и 86 ст. ст. Осн. зак. Согласно ст. 24 Осн. зак., указы и повеления императора скрепляются председателем Совета министров или подлежащим министром, которые, на основании ст. 123 и 124 Осн. Зак., ответственны перед монархом за все свои должностные действия. Тем не менее, несмотря на устанавливаемый этими актами новый государственный строй, несомненно, что ввиду свободного самоограничения верховных прав Манифестом 17 октября и Основными законами 23 апреля как Манифест так и Основные законы не могут считаться источниками власти русских государей; в них содержатся лишь пределы осуществления таковой власти, которые от нового порядка выигрывают в определенности и нравственной силе.

Несмотря на ясный ограничительный смысл указанных законоположений, в русской литературе и парламентских прениях, однако, обсуждался вопрос относительно того, Манифестом 17 окт. и Основными законами 28 апр. создана ли в России новая форма правления или же обновлен старый государственный строй без нарушения его коренных основ*(3). Между прочим, по этому поводу происходили горячие прения в начале первой сессии Третьей думы - при обсуждении ответного адреса на приветствие монарха. В доказательство своей правоты защитники того взгляда, что после 17 октября в форме правления никакой перемены не произошло, ссылаются на три обстоятельства.

"Прежде всего, говорят они, если в разделе первом новых Основных законов опущено содержавшееся в старых слово "неограниченный" монарх, то тем не менее в ст. 4 сказано, что "императору всероссийскому принадлежит верховная власть самодержавная"; Самодержавие же есть не что иное, как синоним неограниченности. Затем, если слово "неограниченный" опущено в первом разделе Основных законов, то оно сохранено в разделе втором, где в ст. 222 говорится, что император, как "неограниченный самодержец" имеет право лишать неповинующихся ему членов императорского дома их прерогатив. Наконец, если бы власть русского монарха была ограничена, он не мог бы без участия народного представительства издать новый выборный закон 3 июня 1907 г.".

По этому поводу необходимо заметить следующее. Что касается слова "самодержавие", то оно в старом русском законодательстве действительно отожествлялось с словом "неограниченность", но в новых законах, ввиду изменившегося положения вещей, должно было изменить свой смысл. Иначе оно стало бы в непримиримое противоречие как с Манифестом 17 октября, так и с вышеприведенными 7, 86 и 11 ст. ст. Осн. зак. 28 апреля. Очевидно, законодатель не мог желать такого противоречия и придавал в новых Основных законах слову "самодержец" новый смысл. Но какой?

Некоторые полагают, что в новых Основных законах слово "самодержавие" употреблено для обозначения внешней независимости Российской империи в лице русского императора. Такое толкование, однако, представляется натянутым, так как во время составления Органического закона 28 апреля никто внешней самостоятельности русского государства и монархии не оспаривал и подчеркивать таковую самостоятельность было ни к чему. С большей достоверностью можно было бы предположить, что сохранением слова "самодержавие" власть подчеркивала свой "не производный", а самостоятельный "внутренний" характер. Ведь в момент составления новых Основных законов стремления некоторых политических партий шли далеко за пределы установления представительной монархии и ударялись в полную мечтательность. Но даже помимо таких крайних, находились более умеренные, которые тем не менее требовали учредительного собрания и парламентарной конституции по бельгийскому образцу. При таких обстоятельствах во избежание каких бы то ни было недоразумений, ввиду свободного пожалования представительного строя императором (октроирования), а не создания его учредительной народной волей, составители законов 23 апреля могли считать уместным подчеркнуть независимость происхождения власти русского суверена. Но подобному предположению противоречит то обстоятельство, что в 59 ст. Осн. законов независимость императорской власти без того ясно выражена в словах титула: "Божьей милостью Мы, император и самодержец всероссийский". Можно поэтому предложить третье толкование, сводящееся к тому, что под "самодержавием" законодатель желал выразить особое положение российского императора как главы государства, как носителя государственной власти, все функции которой замыкаются в его особе. В таком смысле, по-видимому, избегая слова "самодержец", составители ответного адреса в Третьей думе именовали императора верховным вождем российским*(4).

Такое понимание слова "самодержец" как носителя верховной власти могло образоваться у составителя Основных законов 13 апреля, между прочим, под влиянием конституций Баварской (ст. 1)*(5)), Баденской*(6) (§ 5) и Саксонской (§ 4*(7)).

Большие сомнения, на первый взгляд, нежели слово "самодержец", представляет выражение "самодержец неограниченный", содержащееся в ст. 222 Осн. зак. Это выражение как бы не допускает никаких многосторонних толкований; с внешней стороны смысл его вполне ясен. Но как же тогда согласить его с несомненным ограничением верховной власти, установленным Манифестом 17 октября и Основными законами 23 апреля? Есть ли это простой редакционный недосмотр или следствие непонимания со стороны составителей Основных законов правовых свойств того положения вещей, которое создано после 17 окт. 1905 г.? Последнее оскорбительное предположение, конечно, само по себе недопустимо, как равным образом недопустимо умышленное внесение в текст новых законов необъяснимых и непримиримых противоречий с целью подорвать значение великой реформы. Большую вероятность представила бы догадка, объясняющая сохранение слова "неограниченный" редакционной оплошностью*(8), но в действительности и это предположение неверно. Правда, редакция новых основных законов вообще с точки зрения редакционной, конечно, заставляет желать многого; они составлялись наспех, в исключительном порядке, при исключительных условиях и потому не могли быть чужды недостатков. Тем не менее нахождение в тексте новых Основных законов слова "неограниченный" к таковым недостаткам все-таки быть отнесенным не может. Дело заключается в том, что Основные законы 23 апреля делятся на два раздела, существенно различающиеся по своему значению. Первые представляют собой в некотором роде конституционную хартию и заключают в себе общие правовые положения; второй раздел, наоборот, говорит лишь об одном, и притом строго специальном предмете - нравах и преимуществах членов императорского дома. Помимо того, самое происхождение обоих разделов различно. Первый раздел является переработкой и существенным дополнением части текста старых основных законов; второй раздел есть, наоборот, буквальное воспроизведение другой части последних, именно так называемого "Учреждения о императорской фамилии": при этом если почин изменения законоположений первого раздела принадлежит только императору, то все-таки обсуждение законопроекта должно происходить в общем порядке не иначе как при содействии народного представительства; наоборот, положения раздела второго, ст. 126-223, могут быть изменены и дополняемы единственно лично государем, если изменения и дополнения Учреждения не касаются законов общих и не вызывают общего расхода из казны" (ст. 125 Осн. зак.).

В последнем случае монарх в установлении правовой нормы закона в материальном и формальном смысле по-прежнему ничем не стеснен, ничем не ограничен. Ясно, что в указанной области по отношению к членам императорской фамилии, вообще поставленным в исключительные условия, император, как и до 17 октября, является монархом неограниченным, будучи ограниченным в области общего законодательства и по отношению к прочим подданным. Отсюда вполне понятно и закономерно наименование Императора в ст. 222 раздела второго новых Основных законов "неограниченным самодержцем". Подобная неограниченность, толкуемая стеснительно, является особенностью нового государственного строя России наравне с такой же неограниченностью в области специального военного и военно-морского законодательства, поскольку оно не касается общих законов и новых ассигнований из казны (ст. ст. 96 и 97 Осн. зак.) (об этом ниже - §4 Права монарха в области законодательной).

Не более, чем слова "самодержец" и "неограниченный", кажущееся сильное оружие в руках защитников идеи якобы сохранившейся полной неограниченности власти российского императора представляет собой изданный им, вопреки ст. 7 и 86 Осн. зак., без участия народного представительства новый выборный закон 8 июня 1907 г. Ближайшее изучение вопроса, однако, свидетельствует, что этот закон является нарушением Основных законов, но вовсе не правовым прецедентом. На нем только лишний раз можно видеть как близко соприкасаются в публично-правовой области факт и право, и больше ничего.

Переходя к выяснению сомнения, прежде всего безусловно следует признать неправильной попытку некоторых авторов объяснить издание Закона 3 июня осуществлением предоставленного монарху ст. 87 Осн. зак. права издавать в силу крайней необходимости распоряжения с силой закона*(9). Ст. 87 требует, чтобы после издания исключительного указа в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы на рассмотрение народного представительства был внесен соответственный законопроекта, причем самый указ не может касаться некоторых предметов, между прочим, порядка выборов в Государственный совет или Думу. Между тем указ 3 июня имеет содержанием именно выборы и на рассмотрение Думы вносим не был.

Несомненно, с юридической точки зрения Указ 3 июня является правонарушением, могущим иметь лишь фактические объяснения. Эта мысль не чужда Манифесту, сопровождавшему указ об изменении избирательного закона. Не на неограниченную власть изменять закон по усмотрению ссылается верховное правительство: "От Господа Бога вручена нам власть царская над народом нашим. Перед престолом Его дадим ответ за судьбы державы нашей", гласит Манифест. Обосновывая издание Закона 3 июня требованиями момента, Манифест опирается на безответственность монарха! Он еще раз подтверждает силу всех дарованных Манифестом 17 окт. и Основными законами прав и указывает, что исключительный путь изменения выборного закона избран лишь вследствие невозможности внести в действующее право поправку иным правомерным способом. "Изменения в порядке выборов не могут быть проведены обычным законодательным путем через ту Государственную думу, состав коей признан нами неудовлетворительным, вследствие несовершенства самого способа избрания ее членов". Из этих слов явствует, что император, считая принятый им способ изменения закона необычным, был бы готов последовать обычному пути, если бы мог надеяться, что этот путь даст возможность достигнуть цели - создать работоспособное и проникнутое русским национальным духом представительство. Надеяться на это, однако, было трудно ввиду крайне оппозиционного настроения большей части тех кругов населения, которые имели более всего шансов попасть в Думу на основании старого выборного закона. Ведь если распущенная из-за оппозиции Первая дума, объявив войну правительству, избрала легальный путь парламентской борьбы, то социал-демократические части Второй не поколебались примкнуть к политическому заговору.

Вот в каких словах рисует Манифест 3 июня 1907 года положение дел данного момента.

"Созванная Нами Вторая Государственная дума призвана была содействовать, согласно державной воле Нашей, успокоению России: прежде всего работой законодательной, без которой невозможны жизнь государства и усовершенствование его строя, затем рассмотрением росписи доходов и расходов, определяющей правильность государственного хозяйства, и, наконец, разумным осуществлением права запросов правительству в целях укрепления повсеместно правды и справедливости. К прискорбию Нашему, значительная часть состава II Государственной думы не оправдала ожиданий Наших. Не с чистым сердцем, не с желанием укрепить Россию и улучшить ее строй приступили многие из присланных от населения лиц к работе, а с явным стремлением увеличить смуту и способствовать разложению государства. Деятельность этих лиц в Государственной думе послужила непреодолимым препятствием к плодотворной работе. В среду самой Думы внесен был дух вражды, помешавший сплотиться достаточному числу членов ее, желавших работать на пользу родной земли. По этой причине выработанные правительством Нашим обширные мероприятия Государственная дума или не подвергала вовсе рассмотрению, или замедляла обсуждением, или отвергала, не остановившись даже пред отклонением законов, каравших открытое восхваление преступлений и сугубо наказывавших сеятелей смуты в войсках. Уклонившись от осуждений убийств и насилий, Государственная дума не оказала и в деле водворения порядка нравственного содействия правительству, и Россия продолжает переживать позор преступного лихолетья. Медлительное рассмотрение Государственной думой росписи государственной вызвало затруднение в своевременном удовлетворении многих насущных потребностей народных... Право запросов правительству значительная часть Думы превратила в способ борьбы с правительством и возбуждения недоверия к нему в широких слоях населения. Наконец, свершилось деяние, неслыханное в летописях истории. Судебной властью был раскрыт заговор целой части Государственной думы против государства и царской власти. Когда же правительство Наше потребовало временного, до окончания суда, устранения обвиняемых в преступлении этом пятидесяти пяти членов Думы и заключения наиболее уличаемых из них под стражу, то Государственная дума не исполнила немедленно законного требования властей, не допускавшего никакого отлагательства".

Возможно, что перечисленные факты, в связи с отголосками недавней революции, в виде бесконечных убийств, грабежей и поджогов во всех частях империи, содействовали тому, что русское общество сравнительно очень спокойно приняло известие о совершенном нарушении Основных законов и своим участием в выборах по Указу 3 июня молчаливо признало неправомерный факт правом, не придавая ему, однако, значения прецедента.

Итак, существование в России в настоящее время ограниченной монархии не подлежит сомнению. Остается только решить вопрос с какого момента должно считать введение нового в империи государственного строя, с 17 ли октября 1905 года или с 27 апреля 1906 года, т. е., с момента первого созыва парламента? Некоторые из исследователей новейшего русского государственного права признают правильной вторую дату, отрицая за Манифестом 17 октября юридическое значение*(10). Такое мнение представляется ошибочным.

Манифест 17 октября не простое обещание, не только программа предстоявших преобразований: в п. 3-м, касающемся Государственной думы, это закон. Им были расширены права юридически уже существовавшей Государственной думы 6 августа 1905 года, даровано право участия в законодательстве и право надзора за закономерностью действий министров, т. е. созданы новые юридические нормы. Помимо существа дела на это прямо указывает Манифест 20 февраля 1906 г. об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы: "Манифестом 17 октября минувшего года Мы предоставили Государственной думе новые в законодательных путях полномочия". Таким образом, § 3 Манифеста 17 октября является законом в материальном смысле. Таковым же представляется он и в формальном смысле, так как Манифест был издан монархом в ту пору, когда всякое письменное с правовым содержанием его волеизъявление должно было считаться законом, согласно ст. 47 старых Основных законов, выводившей весь закон от самодержавной власти. Даже самая внешняя форма акта 17 октября не противоречит выставленному положению, так как на основании 53 ст. старых Основных законов законы могли быть издаваемы и в виде Высочайших Манифестов. В такой форме, между прочим, в 1874 г. было доведено до всеобщего сведения об установлении всеобщей воинской повинности.

Не противоречит юридическому значению Манифеста 17 октября, как акта, устанавливающего новый государственный строй, и то обстоятельство, что после 17 октября 1905 г. по 23 апреля 1906 г. император своей властью издал целый ряд временных законов, в большей или меньшей степени ставивших многие юридические нормы в соответствие с новыми формами быта и государственного устройства. Юридическое ограничение власти монарха с момента издания Манифеста 17 октября уже существовало, но приведение в действие новых форм требовало времени; еще фактически не существовало того учреждения, которому предоставлялось разделить с монархом право законодательства. Между тем дело ближайшего правового улучшения положения печати, вопрос о собраниях и проч. требовал скорейшего осуществления. В итоге получилось по отношению к действию п. 3-го Манифеста 17 октября некоторое vactio legis, закончившееся 27 апреля 1906 г., в день первого созыва парламента. В этот промежуток император, уже будучи ограниченным, тем не менее законодательствовал в условиях старого порядка по праву, за отсутствием требуемого законом нового законодательного органа. Даже по отношению к Государственной думе правотворчество верховной власти являлось необходимым, так как иначе Дума с расширенными полномочиями должна была бы собраться на основании Правил 6 августа 1905 г., вопреки содержавшемуся в п. 2 Манифеста 17 октября обещанию привлечения к участию в Думе более широких кругов населения.

§ 7. Территория Российского государства

Россия представляет собой единое государство. Это положение ясно выражено в статье I новых Основных законов, которые гласят: "Государство Российское едино и нераздельно". Кажущиеся сомнения может вызывать ст. 26 тех же Основных законов, как бы предусматривающая в составе империи еще два особых государственные тела - Царство Польское и Великое княжество Финляндское. Ст. 26 гласит: "С императорским всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого княжества Финляндского". В действительности упоминание о престоле Царства Польского является лишь словесным пережитком того порядка, когда под этим именем в составе империи существовала привилегированная область, а упоминание о Финляндии указывает на существование до настоящего времени особой привилегированности другой части Русского государства. Привилегированность Финляндии удостоверяется наравне со значением ее, как части империи, ст. 2 Основных законов: "Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних делах своих управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства".

Что касается привилегированного положения тех частей бывшего Герцогства Варшавского, которые по Венскому трактату отошли к России, то, получив наименование Царства Польского, они приобрели волей императора Александра I конституционное устройство... Тем же монархом было установлено коронование особой польской короной. Однако несмотря на такие внешние признаки особой государственности, Царство Польское, как создание русской государственной власти, и притом зависевшее от нее, в действительности и тогда не могло представлять собой самостоятельного государственного тела. По верному замечанию Еллинека*(11) с 1815 г., со времени дарования Царству Польскому конституционного устройства, по 1832 год, когда вследствие восстания польская конституция была отменена, Польша находилась в отношении России в том же юридическом положении, как Канада с дарованной английским парламентом конституцией в отношении Великобритании. В 1832 г., несмотря на отмену конституции, за польскими губерниями была сохранена значительная административная автономия; восстание 1863 г. повлекло за собой уничтожение этих последних остатков прежней привилегированности, и Царство Польское вполне слилось с остальными областями империи.

Широкие привилегии Финляндии, в особенности ее конституционное устройство, при отсутствии такового в недавнее время в самой империи, заставляли предполагать в условиях юридического существа Великого княжества Финляндского наличность некоторой государственной самостоятельности. Не только финляндские, но даже русские государствоведы Энгельман и Романович-Славатинский признавали Финляндию государством, находящимся с Россией в реальной унии. Но уже в дореформенную эпоху, наряду с русскими учеными, придерживавшимися противоположного взгляда, лишь привилегированной провинцией признавал Финляндию такой крупный авторитет в области государственного права, как Еллинек*(12). Помимо всяких историко-теоретических соображений в настоящее время спор о правовой природе Финляндского княжества решен с одной стороны вышеприведенной ст. 2 Основных законов, а с другой - Законом 17 июня 1910 г., согласно которому установлены разряды общеимперских дел и порядок их разрешения при посредстве имперского парламента, в который введены названным законом представители от Финляндии. Этим путем, путем проведения названного закона, касающегося Финляндии, через имперский Парламент, резко подчеркнуто подчиненное положение Финляндского княжества, законодательству которого отныне отводится тесный круг нормирования чисто местных интересов.

Из единства империи, представляющей собой единое государственное тело, вытекает единство территории Русского государства. Существующие деления империи имеют лишь административный характер, за исключением Финляндии, как указано выше, обладающей своеобразным привилегированным положением.

§ 8. Российское подданство*(13)

Представляя собой единое государство, Россия вместе с тем знает возникшие исторически особенности местного управления; население империи, при единстве понятия подданства, делится на многочисленные разряды. Прежде всего различают природных подданных и инородцев. Природные подданные в свою очередь делятся на сословия: дворянское, духовное, городское и крестьянское. Городское и отчасти крестьянское сословия равным образом распадаются на отдельные категории. Под именем инородцев прежде всего разумеются различные оседлые, кочевые и бродячие племена, обитающие в России и стоящие на низком уровне культуры: таковы, например, башкиры, самоеды, калмыки и др. Эти племена, ввиду их малой культурности, наряду с ограничением в общих правах, пользуются некоторыми выгодными привилегиями по отношению к исполнению воинской повинности и др. Затем к инородцам закон относит, несмотря на их культурность, евреев-талмудистов, пока они исповедуют иудейскую веру. В качестве инородцев евреи-талмудисты не только не пользуются какими-либо привилегиями, но, наоборот, сильно стеснены в правах. Особо стоят иностранцы.

Русское подданство приобретается различными способами: рождением от русских подданных, натурализацией (укоренением), а для иностранок - браком с русским подданным.

Условие натурализации*(14) - предварительное пятилетнее "водворение" в пределах империи. Водворением именуется не всякое фактическое пребывание, а такое, которое связано с выполнением определенных формальностей. Именно: желающий водвориться доводит о том до сведения местного губернатора с указанием, каков был род его занятий в отечестве и чем он намерен заняться в России. С этого момента начинается срок предварительного водворения, по истечении которого подается особое прошение на имя министра внутренних дел о принятии в подданство. Если с отечеством желающего вступить в русское подданство заключена картель о выдаче лиц, подлежащих воинской повинности, то от лиц мужского пола требуется еще удостоверение о выполнении этой обязанности. Принятие в подданство зависит от дискреционной власти министра внутренних дел. В русское подданство не могут быть, в силу закона, принимаемы: 1) замужние иностранки отдельно от мужей, 2) евреи, 3) дервиши. Самый переход в подданство совершается посредством принесения присяги в определенных присутственных местах.

От указанного порядка в отдельных случаях существуют отступления: 1) срок предварительного водворения по усмотрению министра внутренних дел может быть сокращаем для иностранцев, оказавших России особые услуги, известных талантами, ученостью, поместивших в русские общеполезные предприятия большие капиталы; 2) дети иностранцев, рожденные и воспитанные в России или получавшие здесь среднее и высшее образование, могут вступать в русское подданство по истечении года со дня достижения ими совершеннолетия, равно как и дети русской подданной, вышедшей за иностранца и овдовевшей, и дети иностранцев, принявших русское подданство; 3) иностранцы, состояние на русской государственной службе, переходят в новое подданство путем принесения одной присяги, допускаемой во всякое время; 4) приамурский и туркестанский ген.-губернаторы могут принимать собственной властью в русское подданство первый - китайцев и корейцев, а второй - подданных среднеазиатских ханств.

Принятые в русское подданство приобретают все права и несут все обязанности природных подданных в соответствии с тем сословием, к которому они причисляются. Выход из русского подданства происходит или сам собой по праву, или путем особого увольнения. Само собой прекращается подданство в случае выхода русской подданной замуж за иностранца, и в случае вдовства или расторжения брака такая бывшая русская подданная может снова возвратиться в прежнее подданство посредством простого удостоверения перед местным губернатором о прекращении брака с иностранцем. Увольнение из русского подданства совершается на основании специального соизволения императора, испрашиваемого министром внутренних дел через Совет министров. Самовольный переход в иностранное подданство наказывается.

§ 9. Сословное деление*(15)

а) Общие замечания. Введенная правительством в эпоху подражания западноевропейским образцам русская сословность, не имея корней в истории, с самого начала своего возникновения представлялась явлением искусственным. Постепенное уничтожение прежних межсословных перегородок - введение всеобщей воинской повинности, упразднение подушной подати, отмена телесного наказания и принудительных работ, допущение всех сословий на государственную службу, установление равенства в правах свободного передвижения, равенство всех перед законом - подорвало и без того слабое юридическое значение сословных различий, выражавшихся в привилегированности высших и непривилегированности низших сословий. Помимо того, русским сословиям вообще таковое наименование можно придавать лишь с большой оговоркой. Так, относительное единство принадлежит лишь крестьянскому сословию; дворяне распадаются на два разряда - потомственных и личных, не имеющих между собой ничего общего; духовенство делится по вероисповеданиям; горожане заключают в своей среде почетных граждан, купцов, мещан и цеховых. При всем этом не все сословные права передаются по наследству, а некоторые даже не являются пожизненными. Так, личные дворяне своего достоинства не передают детям; не передаются личное почетное гражданство и права духовного сословия; правами купеческого состояния лицо пользуется до тех пор, пока платит особые сборы.

Если в настоящее время в России и существуют сословные особенности, то они главным образом выражаются в правах не личных, а корпоративных. Потомственные дворяне по губерниям, купцы, цеховые и мещане по городам, крестьяне по селам и деревням образуют общества, обладающие, между прочим, дисциплинарными правами по отношение своих членов.

Приобретение сословных прав совершается различными способами: пожалованием со стороны монарха, службой, общеполезной деятельностью, унаследованием от отца, образованием, припиской для низших сословий, для женщин - браком с лицом высшего сословия. Брак с лицом низшего сословия у женщины приобретенных высших прав не уничтожает.

Лишение и ограничение сословных прав, или, как их также называет закон, прав состояния происходит не иначе, как по суду и за преступление.

б) Дворянство*(16). Дворянское достоинство бывает потомственное, передаваемое - сообщаемое - детям, и личное, к потомству не переходящее.

Потомственное дворянство приобретается: 1) получением на военной службе чина полковника, на гражданской - чином действительного статского советника (IV класс); 2) получением орденов св. Владимира и св. Георгия первых трех степеней, а остальных - только первых степеней; 3) законным происхождением от потомственного дворянина; 4) для женщин - браком с потомственным дворянином; 5) в исключительных случаях высочайшим пожалованием.

Личное дворянство приобретается достижением 1) первого офицерского чина на военной службе и чина титулярного советника (IX класса) - на гражданской; 2) получением ордена какой угодно степени; 3) для женщин - браком с личным дворянином; 4) пожалованием. Кстати, приходится заметить, что если личные права потомственного дворянства почти не имеют никакого значения, то о правах личных дворян и совсем не приходится говорить.

Чины и ордена сообщают дворянство только в том случае, если получены на действительной гражданской, военной и военно-морской службе.

Потомственное дворянство в свою очередь разделяется на шесть разрядов: 1) действительные дворяне - пожалованные дворянским достоинством; 2) получившие дворянство на службе военной; 3) выслужившиеся на службе гражданской; 4) иностранные роды, признанные в русском дворянском достоинстве императорами; 5) титулованные дворяне, 6) древние, могущие доказать свое благородное происхождение за сто лет до издания "Грамоты" дворянству 21 апреля 1785 года. Дворянские титулы суть: князья светлейшие, князья с титулом сиятельство, графы и бароны; но ни с названными титулами, ни с разрядами никаких особых прав не соединено.

Как было указано выше, личные права потомственного дворянства теперь ничтожны: они лично располагают лишь правом иметь родовой герб и учреждать заповедные - неотчуждаемые имения. Кроме того, потомственным дворянам предоставляется преимущественное право замещать должность земских начальников (органы надзора за крестьянским самоуправлением), помещать детей в привилегированные учебные заведения.

Корпоративные права потомственных дворян, напротив, весьма значительны. Дворяне каждой губернии образуют общества. Органами этого общества являются 1) губернское и уездные дворянские собрания; 2) дворянское депутатское собрание; 3) губернский и уездные предводители дворянства и 4) уездные дворянские опеки.

Не все дворяне данной губернии обладают равными правами в корпоративном самоуправлении. Степени участия следующие: 1) присутствовать в дворянских собраниях могут все дворяне, внесенные в губернскую родословную книгу, достигшие совершеннолетия и не опороченные по суду; 2) правом голоса во всех вопросах, кроме выборов, располагают дворяне, обладающие, кроме вышеуказанных данных, недвижимым имением и классным чином, русским орденом, аттестатом среднего или высшего учебного заведения или определенным служебным по выборным должностям цензом; 3) всеми правами, в том числе и избирательным, пользуются дворяне, удовлетворяющие всем перечисленным условиям и, кроме того, владеющие недвижимостью, дающей право на участие в земских избирательных собраниях. Мелкопоместные дворяне, владеющие не менее одной двадцатой полного участка, участвуют в выборах через избираемых на уездных собраниях уполномоченных. Дворянин, не владеющий полным участком, может, однако, лично осуществлять все права по участию в дворянском самоуправлении, если он на государственной службе приобрел чин, сообщающий потомственное дворянство или пенсию не ниже 900 рублей в год. От всякого имущественного ценза освобождены дворяне, прослужившие полное трехлетие предводителями дворянства. Кроме личного участия в выборах владельцев полных участков, закон предусматривает представительство последних: каждый такой дворянин может послать вместо себя одного из своих внесенных в родословную книгу губернии совершеннолетних сыновей; обладающие полным земельным цензом дворянки вправе передать свой голос мужу, сыну или зятю, если эти последние имеют право участвовать в постановлениях дворянских собраний, наконец - всякому дворянину, имеющему право личного участия в выборах.

Вообще не могут участвовать в выборах и постановлениях дворянских собраний дворяне, земли которых находятся в аренде или состоят под опекой, пребывающие под судом и следствием, несостоятельные, кроме несчастных, исключенные из дворянских собраний.

Особые условия ценза установлены для области войска Донского, для некоторых губерний - Ставропольской, Таврической и др. За отсутствием достаточного числа дворян дворянские сословные учреждения отсутствуют в губерниях Архангельской, Олонецкой, Вятской, Пермской и сибирских, а также в "областях", за исключением указанной Области войска Донского.

Центр тяжести дворянского самоуправления лежит в губернских собраниях; уездные имеют лишь подготовительный характер. Губернские собрания бывают обыкновенные и чрезвычайные; обыкновенные созываются каждые три года в сроки, назначаемые губернатором, который приводит дворян к присяге, но сам присутствовать в собрании не может; там председательствует губернский предводитель.

В круг ведомства губернских собраний входят прежде всего выборы. Собрание всей губернии выбирает губернского предводителя и секретаря; поуездно - уездных предводителей, депутатов дворянского собрания и заседателей дворянской опеки. В некоторых губерниях выбирают еще почетных попечителей гимназий, членов местного отделения дворянского поземельного банка и т. п.

Избираемы быть могут все совершеннолетние, неопороченные местные потомственные дворяне, хотя бы они и не имели права голоса в собрании. Не могут быть избираемы лица, находящиеся за границей; не желающий служить по выборам должен заранее отказаться; без этого условия, будучи выбранным, дворянин должен выполнять возложенные на него обязанности. Избрание происходит на три года. Совмещение дворянских выборных должностей с государственными подлежит ограничениям; так, право совмещения по отношению гражданской службы предоставляется только дворянам губерний столичных и некоторых других. В губернские предводители избираются два кандидата, представляемые через министра внутренних дел монарху, который утверждает одного из них; на прочие должности избирают по одному кандидату; утверждает каждого из них губернатор.

Дворянским собраниям принадлежит право представления правительству о своих пользах и нуждах и об устранении неудобств, замечаемых в местном управлении.

Ввиду отсутствия у русских подданных общего права петиций указанное право дворянских собраний, в особенности право при особых условиях представлять ходатайство непосредственно верховной власти, получает серьезное значение.

Кроме выборов и представления ходатайств собрания могут еще устанавливать так называемые "складки", денежные взносы на необходимые для всего губернского дворянства или общеполезные надобности, а также на предметы, общей надобности не представляющие. Денежные складки устанавливаются не иначе, как по предложению губернского предводителя и на собраниях обыкновенных. На чрезвычайных собраниях складки допускаются лишь с особого разрешения монарха в особо уважительных случаях. Складки общеполезные и общедворянские обязательны для всех дворян, изъявивших на то согласие. Постановленные единогласно общеполезные и общедворянские складки утверждаются министром внутренних дел; постановления, вызвавшие разногласия, министр через Совет министров представляет на благоусмотрение императора.

Собраниям принадлежит также право исключения из своей среды дворян, судом хотя бы и не опороченных, но за которыми всем известен "явный и бесчестный поступок". Для исключения требуется постановление большинства двух третей. Жалобы на такое постановление допускаются лишь по формальным основаниям и подаются в Сенат.

Из остальных органов дворянского самоуправления дворянское депутатское собрание состоит из губернского предводителя и депутатов - от каждого уезда по одному. Депутатское собрание рассматривает справедливость предъявляемых притязаний на дворянство, ведет родословную губернскую книгу, выдает из нее выписки и т. под.

Уездные дворянские опеки состоят из заседателей, под предводительством уездного предводителя, и ведают дела по опеке дворянских сирот.

Наиболее важным значением обладают губернские и уездные предводители дворянства, которые помимо прямых обязанностей по дворянскому самоуправление несут целый ряд обязанностей по общему местному управлению и самоуправлению. В соответствии с господствующим положением губернских собраний выдающуюся роль играет губернский предводитель дворянства, о функциях которого, между прочим, уж говорено было выше. Помимо этих функций губернский предводитель, в частности, приводит избранных лиц к присяге, увольняет от службы выборных по болезни и проч.

Личные дворяне не обладают своими корпоративными правами и к корпоративности потомственного дворянства никакого отношения не имеют.

в) Городское сословие*(17). Городское сословие распадается на несколько разрядов, имеющих очень мало общего между собой. Высший из этих разрядов, "почетное гражданство", даже не находится ни в какой связи с городом. Оно делится, как и дворянство, на личное и потомственное. Что касается потомственного почетного гражданства, то оно приобретается - 1) рождением, 2) при особых условиях личным ходатайством, 3) причислением на основании особых представлений подлежащих министров и 4) для женщин, не принадлежащих к высшему сословию,- браком. По рождению к потомственному гражданству принадлежат дети: 1) личных дворян, 2) священнослужителей признанных христианских вероисповеданий, 3) православных церковнослужителей, имеющих ученые степени, и некоторые другие разряды лиц. Просить о причислении к "потомственному гражданству" могут лица: 1) имеющие ученые степени не ниже магистра; 2) получившие сельскохозяйственное образование после определенного числа лет практики; 3) артисты императорских театров по прослужении 15 лет; 4) коммерции и мануфактур-советники; 5) купцы, получившие орден или чин или пробывшие не менее 20 лет в первой гильдии и др. Удостоены причисления к потомственному гражданству по представлениям министров могут быть различные разряды лиц, главным образом по аттестатам технических учебных заведений через определенные промежутки времени после окончания этих заведений.

Личное почетное гражданство приобретается ispo jure усыновлением со стороны потомственных дворян или почетных граждан; рождением от церковнослужителей, не имеющих ученых степеней; рождением от лиц, получивших чины не выше IX класса; для женщин, если они не принадлежат к высшему сословию, браком с личным гражданином. Кроме того, личное гражданство может быть приобретено по личному ходатайству и по особым представлениям, как и потомственное, на основании аттестатов различных учебных заведений, несения определенных обязанностей и вообще общеполезной деятельности. Удостоение почетного гражданства по особым представлениям совершается указом монарха; удостоение остальных идет через Сенат.

Из перечисленного видно, какой пестрый состав имеет почетное гражданство. При создании его имелось в виду создать особо почетный класс в среде городского сословия, для чего почетным гражданам предоставлена была свобода от подушной подати, от телесного наказания и право именоваться почетным гражданством. В настоящее время после реформ императоров Александра II и Николая II, уничтоживших и подушную подать, и телесное наказание, почетное гражданство, не имеющее притом никакого корпоративного устройства, потеряло всякий смысл своего существования.

Следующий разряд городского сословия представляют купцы, разделяющиеся на две гильдии в зависимости от специально уплачиваемых в казну сборов и размера их: уплаты промыслового сбора и гильдейских пошлин. Пользование купеческими правами продолжается до того времени, пока купец платит требуемые сборы, но зато в купеческом сословии числятся все члены семейства, внесенные плательщиком в купеческое свидетельство. Впрочем, теперь, при уравнении сословий, это преимущество потеряло свое значение. Личные преимущества купца сводятся к праву получения за особые заслуги чинов и орденов; купцы первой гильдии, кроме того, пользуются правом приезда к высочайшему двору, ношения губернского мундира и правом после 12 лет пребывания в гильдии получать звание коммерции- или мануфактур-советника.

Купечество каждого города образует корпорацию - купеческое общество. Нормальными органами этой корпорации являются выборные органы: купеческие старосты с товарищами; старосты считаются на государственной службе в XIV классе. В Москве, Петербурге и Одессе купеческое управление составляют: собрание выборных, сословные старшины и управы. Собрания выборных, под председательством старшин, являются представителями купеческого общества и действуют его именем. Исполнительные органы - управы - образуются под председательством купеческого старшины из выборных членов.

Старшины, их помощники и члены управы числятся на государственной службе в различных классах. Купеческая корпорация может подавать министру торговли заявления о классовых нуждах.

Мещане. Мещанские права приобретаются происхождением от мещан, припиской, усыновлением и для женщин низшего происхождения - браком с мещанином. Мещане каждого города образуют корпорацию - мещанское общество. Вступление в эту корпорацию посторонних, при соблюдении известных условий, называется припиской, которая происходит на основании постановления - "приговора" самой корпорации. Без такого постановления вступать в мещанскую корпорацию могут лица, не принадлежащие ни к какому сословию и обязанные избрать род жизни; эти лица "приписываются" на особо льготных условиях, сводящихся к простым формальностям. Имеются, однако, города, куда подобная льготная приписка не допускается. Это - обе столицы, Москва и Петербург, соседние с Петербургом городские поселения и города Прибалтийского края.

Принадлежность к мещанскому сословию устанавливается рождением и усыновлением, для женщин - браком. Лично мещане никакими особенными преимуществами не пользуются. Особые права принадлежат лишь "мещанским обществам", признаваемым юридическими лицами. Мещанское управление выражается или в образе "мещанского старосты" с помощниками, избираемым на три года с утверждения губернатора, или в виде "мещанской управы". Круг ведомства этих органов тот же самый: попечение о всех сословных делах. В некоторых городах, напр. в Петербурге, Москве и Одессе, организация мещанского корпоративного управления, подобно купеческому, имеет особенности. Здесь действуют особые собрания выборных, сословные старшины и мещанские управы. Собрания выборных составляют общественные приговоры, выбирают старшину - председателя и членов управы. В распоряжении управы находятся низшие органы: старосты, их помощники и сборщики податей.

Отдельный разряд мещан образуют "цеховые" - горожане, занимающееся ремеслами. Они обладают особым корпоративным устройством. Каждый цех образует "цеховое собрание" - сход из мастеров цеха; этот цех выбирает цехового старшину и двух его товарищей, образующих цеховую управу. Цеховые старшины вместе с особо выбираемыми на то представителями цехов выбирают ремесленного "голову", который вместе со всеми цеховыми старшинами города входит в состав "ремесленной управы", являющейся исполнительным органом общего ремесленного схода. Сход этот составляется под председательством ремесленного головы из мастеров всех цехов. В столицах отдельно существуют русские и иностранные цехи. Чтобы стать мастером, нужно пробыть подмастерьем три года, достигнуть совершеннолетия и выдержать особое испытание. Цеховой сход может исключить из своей среды порочного члена с согласия ремесленной управы.

К мещанам же относятся так называемые "рабочие люди", правом голоса в мещанских собраниях не обладающие.

г) Крестьянское сословие*(18). Крестьяне носят различные наименования: крестьяне в собственном смысле, поселяне и проч. К крестьянам относятся башкиры, малороссийские казаки, войсковые обыватели. Несмотря, однако, на различие в наименовании, юридически все эти разряды сельского населения обладают одними и теми же сословными правами, за исключением войсковых обывателей, т. е. тех казаков, которые, не обладая высшими сословными правами и состоя в военном ведомстве, подчиняются особым законам. Малороссийского казачества как войска более не существует. Сохранились только особенности гражданского оборота так называемых казачьих земель. Как было указано выше, с настоящее время крестьяне в личных правах сравнены с остальными сословиями. Особенности сословные лежат в корпоративности, выражающейся в существовании особого сословного управления, суда и общинного землевладения. Впрочем, и в этом отношении в ближайшем будущем предвидятся преобразования, предуказанные 12 декабря 1904 года. Между прочим, Законом 14 июня 1910 года облегчен свободный выход крестьян из земельной общины и освоение выделенного участка. Предстоит подчинение крестьян общим законам в области семейных и имущественных отношений.

Права крестьянского сословия приобретаются путем приписки к "сельскому обществу" или высшей единице сословного управления - волости; рождение от крестьян, даже вне законного брака; браком для женщин, не имеющих прав высшего сословия и не принадлежащих к крестьянскому, и, наконец, усыновлением. По желанию прекращается пользование крестьянскими правами переходом в высшее сословие. В общем же порядке по временному Закону 6 октября 1906 года крестьяне, даже приобретшие высшие сословные права, могут оставаться в составе сельских обществ. Для приписки к сельскому обществу или к волости требуется приемный приговор волостного или сельского общества. Приписывающиеся к волости не участвуют в общинном землевладении.

В корпоративном устройстве крестьян особенностью является то обстоятельство, что крестьянские установления помимо сословных дел ведают и общеполицейские, но только в отношении лиц своего сословия. Органы сельского управления разделяются на сельские и волостные, у казаков - хуторские и станичные. В состав сельского общества входят все жители селения. Волость составляется обыкновенно из нескольких селений и по возможности приурочивается к церковному приходу. В состав волости входит число жителей от 300 до 2000 человек мужского пола. Участвовать в собрании сельского общества (сход) имеют право все неопороченные домохозяева, даже несовершеннолетние, а также женщины. Кроме схода органом исполнительным у сельского общества является выборный сельский староста. В отличие от сельского схода, волостной основан на представительном начале. На волостной сход представителей выбирают сельские сходы по одному на каждые 10 домохозяев, в том числе и от приписанных к волости. Исполнительный орган волостного схода - выборный волостной старшина, который вместе со всеми сельскими старостами и сборщиками податей образуют волостное правление. Делопроизводством в правлении заведует волостной писарь, могущий быть приглашаемым и по найму. Кроме того, из выборных организуется особый волостной суд. Круг ведомства сельских сходов составляет, между прочим, избрание сельских должностных лиц и представителей на волостной сход, удаление из общества опасных членов, прием новых, раскладка повинностей, дела общинного землепользования; компетенция волостного схода, за некоторыми исключениями, та же, как и у сельских, но касается интересов всей волости. Сельский и волостной староста обладают в отношении лиц крестьянского сословия дисциплинарными правами (штраф до 1 рубля и арест до двух дней). В помощь старосте сельское общество может выбирать различных других должностных лиц: сборщиков податей, смотрителей хлебных магазинов, училищ. Для действительности постановлений сельского схода требуется присутствие сельского старосты и не менее половины домохозяев общества; для действительности постановлений волостного схода необходимо присутствие волостного старшины и не менее двух третей членов схода.

Для надзора за поземельными отношениями и сословным крестьянским управлением в 1861 году были учреждены особые мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия.

В 1874 году мировые посредники и съезды в тех губерниях, где введены земские учреждения, были заменены уездными по крестьянским делам присутствиями и "непременными членами". В 1889 году созданы новые органы крестьянского надзора - земские начальники.

ж) Духовенство*(19). Духовенство в России в наименьшей степени может быть названо сословием. Раздробленное по исповеданиям, оно пополняется представителями других сословий и прав своих не передает по наследству. Закон делит существующее духовенство на православное и неправославное. То и другое, за исключением протестантского, разделяются на белое - приходское, и черное - монашеское. Кроме того, имеется деление на священнослужителей и церковнослужителей, несущих при богослужении лишь вспомогательные обязанности. Правами духовного сословия пользуются, однако, лишь церковнослужители - "причетники" православного и армяно-григорианского исповедания.

Белое духовенство. Права белого духовенства приобретаются посвящением в сан. Для протестантских проповедников - получением особой грамоты, принятием на службу в разряд церковнослужителей. Браком сообщается право принадлежности к духовному сословию жене - не дворянке. Вдовы не принадлежащих к дворянству православных и армяно-григорианских священнослужителей пользуются правами личного дворянства; те же вдовы церковнослужителей получают права личного почетного гражданства. Дети священнослужителей не из дворян всех исповеданий признаются потомственными почетными гражданами, равно как и дети православных церковнослужителей, получившие духовное образование; вообще же дети православных и армяно-григорианских церковнослужителей не из дворян принадлежат к личному почетному гражданству. Особое преимущество - свободы от воинской повинности - принадлежит лишь священнослужителям всех исповеданий, а из церковнослужителей - только одному разряду - православным "псаломщикам". Наоборот, стеснение в правах гражданских распространяется в одном случае на все духовенство: и священнослужители, и церковнослужители не могут брать промысловых свидетельств. Кроме того, никто из духовенства не может представительствовать по чужим делам, а православное духовенство - и обязываться векселями.

Поступление в духовенство лиц бывших податных сословий (состояний) обусловливается у православных удостоверением епархиального начальства в том, что имеется много незамещенных духовных должностей без соответственных кандидатов и что проситель удовлетворяет нравственным и образовательным требованиям. Прием бывших податных в духовенство других исповеданий зависит под контролем губернатора от местного духовного начальства. Слагающие с себя духовное звание возвращаются в то сословие, к которому они принадлежат по рождению или правам образования; не имеющие прав высших сословий обязаны приписываться в мещанство или крестьянство.

Черное духовенство. Поступление в православное черное духовенство обусловливается разрешением местного епархиального архиерея-епископа. Поступающий - "постригающийся" должен иметь: 1) мужчина - 30 лет, женщина - 40 лет от роду; 2) служащие представляют увольнительное свидетельство от начальства; кроме того, воспрещается поступать в монашество: 1) мужу при жизни жены; при желании обоих супругов постричься вступление в монашество дозволяется, если у постригающихся нет малолетних детей; 2) не принимаются обязанные долгами и состоящие под судом. Поступление в монашество других исповеданий представляет некоторые особенности. Так, в католические монастыри можно поступать 22 лет, и притом с разрешения министра внутренних дел; в армяно-григорианские принимают с разрешения Эчмиадзинского армяно-григорианского синода.

С поступлением в монашество прекращаются все имущественные отношения к частным лицам и финансовые обязанности к государству. Постригающийся передает свое благоприобретенное имущество кому желает; остальное переходит к законным наследникам. Монах не может приобретать никакого недвижимого имущества ни по договорам, ни по наследству, не вправе ходатайствовать по чужим делам, заниматься торговлей, за исключением продажи своих изделий. Монахи имеют право возводить строения внутри монастырей, поступающие после их смерти во владения последних. Той же судьбе следуют и денежные сбережения монашествующих. Только монастырские власти имеют право делать завещания. Выходящий добровольно из монашества возвращается в то сословие, к которому он принадлежал по рождению, без возврата преимуществ, чинов и отличий, приобретенных прежней до пострижения службой. Вышедший из православного монашества не может поступать на государственную службу и жить в Петербурге, Москве и губернии, где он был монахом, в течение семи лет. Лишенные монашеского звания по суду под угрозой вечной ссылки в Сибирь лишаются навсегда права пребывания в вышеуказанных городах и губерниях.

§ 10. Инородцы*(20) и иностранцы

Инородцами именуются русские подданные, на основании племенного происхождения не подпадающие вполне действию общих законов или пользующиеся особым управлением, основанным на родовом, племенном начале. Правовое положение отдельных разрядов инородцев весьма разнообразно; общая же черта их заключается в том, что состояние инородчества не приобретается иным способом, кроме рождения от инородцев. Закон различает следующие разряды инородцев: 1) сибирских инородцев; 2) самоедов Архангельской губернии; 3) кочевых инородцев Ставропольской губернии; 4) калмыков, кочующих в Астраханской и Ставропольской губерниях; 5) киргизов Внутренней Орды; 6) инородцев областей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской; 7) инородческое население Закаспийской области и 8) евреев.

Среди этих разрядов особое положение занимают евреи, принадлежность которых к инородчеству обусловливается не только племенным происхождением, как этнографическим признаком, но и религией. Инородец первых семи разрядов по принятии христианства на основании одного этого факта не перестает быть инородцем, тогда как еврей, сделавшийся христианином, к инородцам более не принадлежит и пользуется всеми правами прочих подданных, "природных обывателей". Кроме того, оседлые инородцы могут свободно переходить в городские и крестьянское сословия, евреи же этого права лишены.

а) Восточные инородцы. Все инородцы разделяются на оседлых, кочевых и бродячих. Под оседлыми разумеются постоянно живущие в деревнях и городах и занимающиеся хлебопашеством, ремеслами и торговлей; под кочевыми разумеются такие, которые, занимаясь скотоводством, по времени года целым племенем переменяют местопребывание в пределах принадлежащих им земель; наконец, к бродячим инородцам относятся не имеющие никакого определенного местопребывания; они отдельными родами или семействами переходят с одного места на другое по лесам и рекам для рыболовства или охоты. Инородцы, за исключением евреев, широко пользуются в своих официальных и частных отношениях обычным правом. Оседлые сибирские инородцы приравниваются к природным сельским обывателям; вообще кочевые и бродячие обладают особенностями управления, причем бродячие по общему правилу не платят прямых денежных налогов.

Что касается особенностей устройства инородческого управления, то оно очень разнообразно. Так, например, сибирских кочевых инородцев каждые пятнадцать и более семейств образуют родовой союз (улус), во главе которого стоит выборный староста с помощниками; несколько улусов становятся в административную зависимость от инородной управы, состоящей из головы и особых выборных. У самоедов имеется особое родовое управление по "тундрам" - полосам земли, отведенной для кочевья; кочевые киргизы Внутренней Орды (в степях между Каспийским морем, Уральской областью и Астраханской губернией) имеют особый совет из русских чиновников и представителей орды. Вся орда разделяется на семь частей с особыми правителями из киргизов; части делятся на старшинства, а старшинства - на аулы. Астраханские калмыки в своем родовом управлении делятся на семь улусов, но у калмыков "улус" означает соединение нескольких родов "аймаков", в свою очередь делящихся на более мелкие союзы. В улусах и аймаках существуют сходы-собрания. Аймачные сходы выбирают своих старшин и старост, а во главе улусов стоят назначаемые правительством попечители из чиновников. Кроме того, у калмыков существуют особые суды - "улусные зарго".

б) Евреи*(21). Особенности правового положения евреев все отрицательного свойства и относятся только к так называемым талмудистам. "Караимы", иудеи, не пользующиеся Талмудом, приравниваются к природным обывателям.

Прежде всего стеснения евреев относятся к праву передвижения. По общему правилу евреи замкнуты в черте оседлости, т. е. в круге определенных местностей, где им разрешается свободное проживание и передвижение; по преимуществу это губернии царства Польского, северо- и юго-западные, малороссийские, за исключением г. Киева. Вне черты оседлости евреям разрешается пребывать лишь временно в точно указанных законом случаях. Общее правило, однако, допускает исключения. Правом повсеместного жительства пользуются евреи: 1) не менее пяти лет состоящие в первой гильдии; 2) имеющие ученые степени; 3) получающие и получившее высшее образование и 4) вспомогательный врачебный персонал. Даже в черте оседлости запрещается евреям вновь селиться вне городов и местечек, а также приобретать и принимать в залог недвижимые имущества. Ограничение указанного права поселения также имеет, однако, ряд исключений. Прежде всего под действие его не подпадают евреи, имеющие право повсеместного жительства (см. выше), затем - различные ремесленники. Запрещается поселение евреев на расстоянии 50 верст от границы в западных и Бессарабской губерниях. Евреи, поступающие в казенные средние и высшие учебные заведения, принимаются лишь в определенном проценте; не имеющие ученых степеней не могут поступать на государственную гражданскую службу; евреи на ограничительных условиях допускаются к участию в городском самоуправлении, а в С.-Петербурге совсем не допускаются к участию в городских выборах. Наконец, евреи не вправе носить отличительную одежду, а еврейки - брить головы.

§ 11. Иностранцы

Иностранцы*(22). Иностранцам принадлежат некоторые политические права и по общему правилу с ограничением - все гражданские. Из политических прав иностранцы обладают, например, возможностью поступать на государственную службу по учебной части; художники, капиталисты, крупные промышленники могут приобретать личное почетное гражданство. Ограничение иностранцев в области гражданских прав сводится к тому, что в некоторых местностях иностранцам не разрешается приобретать право собственности и владения на недвижимые имущества*(23). Наем здесь допускается лишь для личного проживания. Наследовать в таких местностях недвижимости может лишь иностранец, поселившийся в России с 1887 г.; остальные должны продавать унаследованные имущества в трехлетний срок. В губерниях б. Царства Польского иностранцы не могут быть даже управляющими недвижимостей.

Особые ограничения существуют для иностранцев - евреев-талмудистов, для въезда которых в Россию и занятия промыслами требуется особое разрешение министра иностранных дел, а также министров внутренних дел и финансов. Ограничение въезда имеется для иностранного восточного духовенства и иезуитов. Кроме того, вообще правительство вправе запретить въезд отдельным лицам.

§ 12. Финляндские обыватели

Финляндские обыватели. Особым юридическим положением, и притом привилегированным, пользуются финляндские обыватели, т.е. лица, обладающие правом гражданства в Великом княжестве Финляндском. Сами они, находясь в пределах империи, пользуются всеми правами природных русских подданных; русские же природные подданные в Финляндии не пользуются теми же правами: они не имеют прав государственной службы, права участия в общинных, городских и сеймовых выборах; русские дворяне не приравниваются к дворянам финляндским, и само приобретение русскими прав финляндского гражданства обставлено весьма стеснительными условиями.

§ 13. Обязанности и гражданские права подданных

Что касается обязанностей, то Основные законы предусматривают воинскую повинность и платеж налогов и пошлин.

Воинской повинности*(24) по общему правилу подлежит все мужское население, достигшее 21 года, без различия сословий. Вооруженные силы империи делятся на регулярные и иррегулярные. К последним принадлежат казаки и различные инородцы, отбывающие повинность на особых условиях. Регулярные войска делятся на постоянные и запас. В постоянных срок службы в сухопутной армии продолжается от 3 до 4 лет, во флоте - до 5; в запасе - от 6 до 8 лет, после чего военнослужащий переходит в ополчение до 43 лет, созываемое в исключительных случаях. Число лиц, требуемых для пополнения армии и флота, определяется ежегодно в законодательном порядке. Из числа явившихся к отбыванию повинности и годных посредством жребия берется необходимое количество, а остальные зачисляются в ополчение. Лица, вынимающие жребий, делятся на имеющих льготу по семейному положению и не имеющих. Льготы установлены трех разрядов - главным образом по соображению с ценностью призываемого, как опоры родителей, сестер и братьев, к труду неспособных. Льготой первого разряда, между прочим, пользуются единственные сыновья. Жребий вынимают сперва не имеющие льготы, потом постепенно призываемые с льготой третьего, второго и, наконец, первого разряда. Для лиц болезненных, учащихся и некоторых других установлены отсрочки по явке к отбыванию воинской повинности; они могут являться спустя 2 года по достижении 20-летнего возраста и даже 8 лет - в зависимости от условий отсрочки (до 28 лет - для приготовляющихся к профессорскому званию). Лица, неопороченные по суду и обладающие определенной степенью образования, вместо отбывания воинской повинности по жребию могут отбывать ее на правах вольноопределяющихся. Преимущество такого порядка несения повинности заключается в том, что сроки службы сокращаются, поступление разрешается вместо 20 в 17 лет*(25).

Некоторые разряды подданных по соображениям политическим и этическим совершенно освобождаются от воинской повинности. К таковым принадлежат некоторые инородцы, священнослужители христианских исповеданий, представители секты менонитов. Последние в силу своих религиозных убеждений, не дозволяющих носить оружия, отбывают воинскую повинность в различных нестроевых командах.

Лица, состоящие в запасе, привлекаются в ряды постоянных войск для их усиления в военное время, но есть отдельные должности, которые освобождают от явки из запаса в армию и флот на время пребывания в этих должностях.

Понятие гражданских прав введено в русское законодательство новыми Основными законами. Согласно им никто не может подлежать преследованию за преступное деяние иначе, как в порядке, законом определенном (ст. 72); никто не может быть задержан иначе, как в случаях, законом определенных (ст. 73); никто не может быть судим и наказан иначе, как за преступление, предусмотренное действовавшими во время совершения этих деяний уголовными законами (ст. 74); жилище каждого неприкосновенно (ст. 75); каждый подданный имеет право свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество, беспрепятственно выезжать за пределы государства (ст. 76); собственность подданных неприкосновенна; отчуждение недвижимых имуществ на государственную и общественную пользу допускается не иначе, как за справедливое вознаграждение (ст. 77); русским подданным обеспечивается право устройства мирных без оружия собраний в целях, допускаемых законом (ст. 78); подданным предоставляется право высказывать письменно и устно свои мысли (ст. 79); образовывать не противоречащие закону общества и союзы (ст. 80); русские подданные в указанных законом пределах пользуются свободой веры (ст. 81).

Из приведенных положений видно, что новые Основные законы признают за гражданами права: неприкосновенности жилища, личности, собственности, право свободного передвижения и гражданского оборота, право собраний, союзов, свободу печатного и устного слова, исповедания. Не предусматривается лишь неприкосновенность переписки. Действующее законодательство об условиях, в пределах которых допускается беспрепятственное осуществление этих свобод, не приведено, однако, пока в соответствие с упомянутыми правоположениями Основных законов. Право союзов, собраний и печати и отчасти исповедания упорядочивается временным законодательством освободительной эпохи; остальные же гражданские свободы в смысле их ограничения наталкиваются на построенные на противоположных началах законоположения дореформенной эпохи, допускавших широкое усмотрение властей без достаточной гарантии их ответственности. Широкое применение исключительных положений различной силы становится в еще большее противоречие с гражданскими правами, провозглашенными основными законами. Что касается права петиций, то оно в точном смысле этого слова русским гражданам не предоставлено; вид петиций в России представляют некоторым образом жалобы частных лиц на действия органов высшей власти, просьбы таковых лиц о милостях или помиловании. Такие петиции поступают на высочайшее имя и подаются в канцелярию Е. И. Величества по принятию прошений. Право представлять о своих нуждах правительству принадлежит дворянским собраниям (об этом выше), также городским думам и земским собраниям, но лишь через губернатора. Что же касается дворянских собраний, то они могут подавать ходатайства непосредственно министру внутренних дел, а в исключительных случаях - и самому государю. О законоположениях, ограничивающих гражданские свободы, см. ниже (в отделе управления).

I. Монарх

II. Народное представительство

§ 26. Правовые условия деятельности органов администрации и суда

До установления современного государственного строя в России трудно было проводить различие между законом и распоряжением, когда дело шло о волеизъявлении монарха. По существу, всякое такое волеизъявление с правовым содержанием должно было быть рассматриваемо как закон. Основанием к такому положению вещей являлась 47 ст. старых Основных законов, которая гласила: "Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих". Некоторые из исследователей русского дореформенного государственного права тем не менее пытались установить различие между законом и Высочайшим указом. Так, профессор Градовский*(58) полагал, что только те предписания императора, которые утверждены его подписью, имеют силу закона; словесные же повеления должны относиться к области распоряжений - административных правил. Градовский опирался в данном случае на текст ст. 54 старых О. з., гласивший, что новый закон постановляется не иначе, как за собственноручным Высочайшим подписанием. Но названный ученый как бы игнорировал то обстоятельство, что на основании других законоположений подавляющее большинство выходивших новых законов подписи монарха не содержали, а дополнения и изъяснения закона объявлялись по словесным Высочайшим повелениям, лицами и учреждениями на то уполномоченными. (Ст. 53, 55 старых Основных законов, Свод законов, т. I, ч. I, изд. 1892 г.).

Ученик Градовского профессор Коркунов*(59) предлагал другую конструкцию указа и закона. Ввиду того что, согласно ст. 49 старых Основных законов, все предначертания законов должны были рассматриваться в Государственном совете и потом восходить на высочайшее усмотрение, Коркунов думал, что лишь рассмотренные Государственным советом законопроекты по утверждении их верховной властью получают значение законов. Такое мнение, однако, точно так же не может быть принято. Не говоря уже о том, что по вопросам военного и военно-морского законодательства с Государственным советом на равных правах конкурировали Военный и Адмиралтейств-советы, ст. 53 старых О. з. прямо предусматривала издание законов в форме Всеподданнейших докладов, удостоенных высочайшего утверждения. Этой формой широко пользовались отдельные министры, и в особенности Комитет министров, сильно конкурировавший в указанном отношении с Государственным советом. Ввиду приведенных соображений большинство ученых склонялись к тому мнению, что всякое правовое волеизъявление монарха в дореформенную эпоху являлось законом.

Действительно, различие между законом и указом оказалось возможным в России установить лишь после Манифеста 17 октября 1905 года и после реализации его в новых Основных законах, с какого времени стало возможным также различие между законом в формальном и материальном смысле.

а) Закон: Ст. 86 новых О. з. дает новое и законченное определение признаков закона: "Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения государя императора".

Предварительное прохождение через Думу и Совет есть тот общий установленный порядок, который имеет в виду ст. 84 н. О. з., гласящая, что "Российская империя управляется на твердом основании законов, изданных в установленном порядке".

Исключение из этого правила составляет, как то было указано выше, лишь область военно-морского и военного законодательства, а также законодательство в круге прав членов императорской фамилии.

По действующему законодательству инициатива закона прежде всего принадлежит императору по всем предметам законодательства, а в отношении основных законов - только ему одному; затем - обеим палатам. Ни отдельные министры, ни Совет министров в точном смысле слова законодательной инициативой не обладают. Внесение министрами законопроектов в палаты нужно отличать от инициативы; это лишь простое выполнение административного поручения или со стороны монарха, или палат. Ст. 162 Учреждения министерств (Свод. зак., т. I, ч. II, по продолж. 1908 г.) гласит, что министры входят с представлениями в законодательном порядке не иначе, как с высочайшего соизволения, но лишь по поводу отмены или изменения действующих законов. О новых 162 ст. не упоминает. Однако в этом отношении пробел дополняется ст. 174, гласящей, что никакой вопрос, на который не имеется закона, не может быть разрешен без представления его монарху (См. Пальме, стр. 98-99).

Что же касается формы утверждения закона, то согласно ст. 64 Учреждения Государственного совета "Законоположения издаются за собственноручной подписью или утверждением императора, с изъяснением в них, что они последовали с одобрения Совета и Думы". Собственноручное утверждение отдельных законоположений выражается словами: быть по сему*(60).

Изданный в установленном порядке закон не может быть отменен иначе, как только силой закона (О. з., ст. 94); каждый закон имеет силу лишь на будущее время, кроме тех случаев, когда в самом законе постановлено, что сила его распространяется и на время, предшествующее ему, что он есть только подтверждение или изъяснение закона прежнего. (О. С. ст. 89).

Ввиду того что общее хранение законов полагается в Правительствующем сенате, все законы должны быть вносимы в подлиннике или в заверенных списках в Сенат, который подвергает их обнародованию. (О. з., ст. 90). Законодательные постановления не подлежат обнародованию, если порядок их издания не соответствует положениям Основных законов. (О. з., ст. 92). По обнародовании закон получает обязательную силу со времени назначенного для того в самом законе срока, при неустановлении же такового срока - со дня получения на месте листа Сенатского издания, где закон напечатан (О. з., ст. 93), т. е. "Собрания узаконений и распоряжений правительства". В самом законе, однако, может быть указано на обращение его в действие до обнародования по телеграфу (Ibid.). Изданные в новом порядке законы вносятся в общий систематизированный сборник, именуемый "Свод законов Российской империи". Этот сборник, предпринятый и законченный в царствование императора Николая I, представляет собой завершение ряда попыток кодификации накопившегося за целое столетие законодательного материала, из которого было выброшено все устаревшее и противоречивое. Материал, послуживший основанием "Своду законов", собран и размещен в хронологическом порядке в особом сборнике, называемом "Полное собрание законов Российской империи". В Полном собрании, изданном императором Николаем I, содержатся старые законы начиная с 1649 года по 12 декабря 1825 года, т. е. по день издания 1-го Манифеста вышеупомянутого императора. Изданный на основании "Полного собрания" Свод законов появился в 1832 году в количеств 15-и томов*(61) и затем в целом виде был два раза переиздан; последний раз - в 1857 году; после того не было полных целостных изданий "Свода"; издавались лишь по мере накопления нового материала отдельные тома, к которым в 1892 году был прибавлен еще один - "Судебные уставы императора Александра II". Ввиду того что в промежуток между новыми изданиями отдельных томов "Свода" накапливается законодательный материал, требующий кодификации, издаются так называемые "Продолжения к Своду", содержащие лишь появившиеся новые изменения. Наряду с новыми изданиями томов "Свода" и его продолжениями идет составление Продолжения "Полного собрания законов". Вторая серия последнего сборника обнимает законодательные акты царствования императоров Николая I и Александра II; третья, еще не законченная серия начинается с Первого Манифеста Александра III. Новое издание томов "Свода", "Полного собрания" и Продолжений к "Своду" возложено на Государственную канцелярию*(62).

Несмотря на значительный объем в количестве 16, томов Свод законов далеко не обнимает всего русского законодательства. В особых сборниках содержится законодательство военное, военно-морское, православно-духовное; кроме того, сохранилось действие особых местных законов в Остзейском крае, в губерниях бывшего Царства Польского; вполне особое местное законодательство сохраняется в Финляндии.

б) Распоряжение. С установлением в России нового государственного строя стало возможным различие между законом и административным распоряжением, исходящим не только от подчиненных органов, но и от самой верховной власти. Возможность такого различия явствует из ст. 11-й нов. О. з., где говорится, что император издает в порядке верховного управления указы в соответствии с законами.., а равно повеления, необходимые для исполнения законов. Подзаконный характер актов верховного управления вполне ясно выражается в приведенной статье. Исключение составляет только применение исключительных мер в соответствии с полномочиями, предусмотренными О. з., ст. 87 (см. права монарха в области управления). Если таким образом при новом государственном строе право указной деятельности самой верховной власти постановлено в определенные рамки, тем более в таких рамках должно находиться право издания указов со стороны органов подчиненного управления. Это требование точно выражено в О. з., ст. 122.

"Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, гласит названная статья, издаваемые Советом министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными установлениями, не должны противоречит закону". Что касается предусматриваемых ст. 122, кроме министров, субъектов права издания обязательных постановлений, то в общем порядке прежде всего к ним принадлежать генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, затем органы земского и городского самоуправления, как иные учреждения, преследующие задачи государственная управления.

Судебные решения

Судебные решения должны основываться на законе, хотя в некоторых случаях могут быть основаны и на обычном праве. Но иногда они могут явиться также самостоятельным источником права для регулирования отдельных вопросов, ввиду того что суд не имеет права приостанавливать решение дела под предлогом неполноты или неясности закона.

§ 27. Организация центральных органов высшего управления

Управление в России заключает в себе два момента: управление верховное, выполняемое лично монархом, и управление подчиненное, принадлежащее отдельным правительственным учреждениям. Правительственные учреждения помогают монарху также и в делах верховного управления, но там характер их деятельности вспомогательный; в подчиненном же управлении деятельность названных учреждений получает вполне самостоятельное значение. Положение это ясно вытекает из ст. 10-й нов. О. з., в которой говорится, что в управлении верховном власть императора действует непосредственно; "в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется им, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем по его повелениям". Это подчиненное управление в свою очередь делится на высшее и низшее - подчиненное.

К высшим правительственным учреждениям принадлежат: департаменты и присутствия Государственного совета, Правительствующий сенат, Святейший синод, Комитет финансов, Опекунский совет, Совет министров, Военный совет, Адмиралтейств-совет. Из приведенного перечисления видно, какой сложный аппарат представляет собой высшее управление в России.

После 17 октября в области гражданского общего управления центральное и господствующее место занимает Совет министров; в области военной и военно-морской се ним в известной мере конкурируют советы Военный и Адмиралтейств, равно как и Синод в области управления духовного; Сенату принадлежит власть высшего надзора над некоторыми должностными учреждениями и лицами.

§ 28. Центральные органы подчиненного управления

К центральным органам подчиненного управления принадлежат министерства и управления им равные.

а) Министерства. Основные начала организации министерств, в ведении которых находятся отдельные отрасли подчиненного управления, определяются особым законом, носящим название Общего учреждения министерств. Согласно этому закону, во главе министерства становится министр, главноуправляющий или главноначальствующий с помощниками - "товарищами" (Ст. 1 и 2).

Главные части, министерство составляющие, суть: 1) департаменты: (управления, канцелярии); 2) совет министра; 3) общее присутствие в каждом департаменте; 4) особенные установления, при некоторых министерствах состоящие.

Департамент и канцелярия делятся на отделения, отделения - на столы. Каждый департамент и канцелярия состоят в управлении директора. В департаментах и канцеляриях кроме директоров состоят вице-директора. Во главе отделения стоит начальник отделения или делопроизводитель, а стол управляется столоначальником или помощником делопроизводителя.

Помимо департаментов в составе некоторых министерств имеются учреждения, стоящие выше департаментов по кругу своей власти. Такие учреждения обыкновенно именуются главными управлениями, а стоящие во главе их начальники по большей части приравниваются к товарищам министров.

В большинстве министерств для рассмотрения наиболее важных дел образуется совет министра, под его председательством, из товарища министра, директоров департаментов, а иногда и особых членов по высочайшему назначению.

Общее присутствие департамента составляется, под председательством директора, из начальников отделений.

В числе особенных установлений, находящихся в составе министерств, имеются различные технические и ученые комитеты, специальные советы и проч.; помимо начальников отдельных частей и им подчиненных лиц в министерстве могут находиться зависящие непосредственно от министра чиновники особых поручений, а также различные инспектора. Среди особых установлений заслуживают внимания также коллегии, которые состоят не только из чиновников данного министерства, но также и из представителей других министерств. Особенность этих коллегий заключается в том, что, если при постановлении подлежащего исполнению решения один из представителей постороннего министерства не согласится с большинством и его поддерживает его главный начальник - министр, дело вызывает необходимость соглашения обоих министров: того, в ведомстве которого находится коллегия, и того, чей представитель не согласился с большинством. Если соглашения между названными министрами достигнуто не будет, дело переходить в Совет министров*(75).

Как начальники подчиненных частей, министры действуют не иначе, как в пределах общих законов и определенного круга ведомства. Однако, при обстоятельствах, когда дело не может быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба, министры уполномочиваются действовать всеми способами, с обязательством доносить в то же время о принятых ими мерах и о причинах настоятельности Сенату (Учреждение министерств, ст. 158).

Подчиненные места и лица обязаны исполнять приказания министра в точности и беспрекословно (ст. 188), но власть его вместе с тем исключительно подзаконная. Если бы поэтому в предписании министра или объявленном им повелении монарха подчиненный усмотрел отмену закона, учреждения или объявленного прежде высочайшего повеления, тогда он обязан представить о том министру. Если же и затем предписание будет подтверждено от лица министра, тогда случай представляется Прав. Сенату на окончательное разрешение (ст. 190).

Если бы в исполнении предписаний министра подчиненный усмотрел крайние неудобства, он обязан представить о том министру и потом поступать по его приказанию, не входя снова с представлением (ст. 192).

Товарищи министров заменяют министров в случае отсутствия, болезни, или по особым поручениям несут отдельные обязанности своих начальников, или же управляют отдельной частью министерства.

"Общему учреждению министерств" известны следующие главные части управления, носящие наименование министерств: министерства иностранных дел, военное, морское, внутренних дел, финансов, путей сообщения, юстиции, народного просвещения, императорского двора*(76), торговли и промышленности; кроме того, два главных управления: 1) землеустройства и земледелия и 2) государственного коннозаводства и одно учреждение с наименованием - государственный контроль.

б) Установления, равные министерствам. Таковыми являются установления, не предусматриваемые "Общим учреждением министерств", но равные им по своим правам. К таким прежде всего относятся отдельные части обширного секретариата монарха: 1) Собственная Его императорского Величества канцелярия, 2) Собственная Его императорского Величества канцелярия по учреждениям (установлениям) императрицы Марии, 3) Канцелярия Е. И. В. по принятию прошений, подаваемых на высочайшее имя.

Своеобразное министерство представляет собой совокупность различного рода бюрократических установлений при Св. Синоде, именуемых "ведомством православного исповедания".

Во главе канцелярий Е. И. В. стоят главноуправляющие, во главе бюрократических установлений Св. Синода - обер-прокурор.

§ 29. Местное управление

§ 30. Самоуправление

§ 31. Организация судебных учреждений

§ 32. Государственная служба

Государственная служба и ответственность должностных лиц

а) Общие замечания. Изложению условий государственной службы посвящен целый том (т. III) Свода законов, к сожалению, в настоящее время весьма неудобный в смысле пользования им и руководства. Эти неудобства происходят, с одной стороны, по той причине, что в этом томе содержатся многие законоположения, уже отжившие и потому более не применяемые или почти уничтоженные многочисленными изъятиями (исключениями); с другой стороны - потому, что многочисленные отдельные статьи, представляющие отражение отдельных эпох, местных, а иногда даже совершенно случайных требований, отнимают у него необходимую целостность и единство. Вследствие указанных причин построение общего учения о русской государственной службе представляет большие трудности.

Что касается устарелости третьего тома Свода законов, то прежде всего приходится указать на сословность, полагаемую им в основание государственной службы. По главному правилу, по букве закона, право государственной службы принадлежит дворянам; некоторая терпимость устанавливается в отношении некоторых других разрядов привилегированных лиц; податные же классы устраняются совершенно; исключение в пользу представителей последних допускается лишь при условии обладания ими определенного образовательного ценза. Эти законоположения, уже давно знавшие целую массу исключений по отдельным ведомствам, потеряли наконец всякое значение после изданного на основании 87 ст. Осн. зак. 5 октября 1906 г. высочайшего указа, которым постановлено: "Предоставить всем безразлично от их происхождения, за исключением инородцев, одинаковые в отношении государственной службы права применительно к таковым правам дворянского сословия"; названным указом, таким образом, упразднены все особые преимущества на занятие по определению от правительства должностей в зависимости от сословного происхождения.

Вторым остатком старины являются законом устанавливаемые размеры пенсий, даваемых чиновникам, выходящим в отставку. В действительности эти размеры, в некоторых случаях незначительные до смешного (за 35 лет службы 85 руб. 80 коп. в год), также не назначаются. Далее, по общему правилу чиновник не может занимать ту или другую должность, если он не имеет соответственного чина; допускаемые из этого правила исключения, однако, не только многочисленны, но даже по некоторым ведомствам так значительны, что на должности высоких, сравнительно, разрядов (до VI класса) разрешают назначать лиц, вовсе чинов не имеющих. Точно так же ст. 156 "Устава о службе по назначению от правительства" (т. III Св. зак.) запрещает прием женщин во все правительственные учреждения даже по вольному найму. Вслед за этим запрещением в законе тотчас же следует ряд исключений, число которых увеличивается из года в год. Независимо от того отдельным министрам прямо предоставлено расширять по своему усмотрению пределы допущения женщин для работы в подведомственных им учреждениях. Такое право принадлежит, между прочим, государственному контролеру, министром путей сообщения, морскому, юстиции, главноуправляющему землеустройством и земледелием. Независимо от этого некоторым из женщин, занимающим определенные должности, предоставляются даже права государственной службы, за исключением прав на чины и ордена, но с правом на пенсии и другие служебные преимущества.

Поступление на государственную службу обусловлено состоянием в русском подданстве, но по некоторым ведомствам на государственной службе могут находиться и иностранцы (по ведомству учебному, горному).

б) Условия поступления на службу. Эти условия заключаются прежде всего в образовательном цензе, собственно, очень минимальном: требуется по меньшей мере умение читать и писать и знакомство с основаниями грамматики и арифметики. При таких невысоких требованиях образовательной подготовки закон, однако, косвенно поощряет поступление на службу лиц с большим образовательным цензом. Так, в зависимости от степени образования чиновники имеют право получать чины на более льготных условиях, нежели служащие, никакими дипломами не обладающее. Это преимущество имело ранее большое значение, пока соблюдалось требование соответствия чина с занимаемой должностью. Затем, ученые степени доктора и магистра дают право занимать по прослужении коротких сроков прямо сравнительно высокие должности пятого класса без прохождения низших служебных ступеней.

Следующим условием принятия на государственную службу является возраст: не менее 16 лет. Абсолютно лишены права государственной службы евреи, не имеющие ученых дипломов, исключенные за пороки из духовного сословия причетники, молодые люди, воспитывавшиеся от 10 до 18 лет не в России, лишенные прав состояния, исключенные из службы. На время лишаются права поступления на государственную службу так называемые отрешенные от должности, т. е. специально лишенные на определенный срок указанного права (на 3 г.) в целях наказания; священнослужители, сложившие с себя сан добровольно или лишенные его. По судебному ведомству не могут быть принимаемы на службу объявленные несостоятельными должниками и расточители.

Желающий поступить на службу должен подать о том просьбу на высочайшее имя в то учреждение, куда он желает поступить. Определение на все должности первых четырех классов и на некоторые 5-го класса зависит от высочайшей власти; на должности пятого и шестого класса назначает министр; на должности низших классов в центральных учреждениях назначает директор департамента, в местных же учреждениях - местное губернское начальство. Поступивший на службу обязан принести присягу на верность.

в) Обязанности служащих. Таковые обязанности прежде всего заключаются: 1) в добросовестном, согласном с законами, исполнении должности; 2) верности монарху и подчинении начальству и 3) соблюдении достоинства правительственного органа не только в служебных отношениях, но и в частной жизни. В понятие верности монарху входит, по русскому законодательству, охрана чиновниками его власти и прав, а также хранение вверенных им по службе тайн. В связи с обязанностью строго исполнять должность находится требование проживать в месте служения. Для увольнения в отпуск необходимо разрешение начальства. Обыкновенно увольняет в отпуск внутри империи то начальство, от которого зависит назначение на службу. Определяемые к должностям по высочайшему назначению увольняются в отпуск не иначе, как с высочайшего разрешения, за исключением сенаторов, увольнение коих в отпуск на один месяц разрешает министр юстиции. Равным образом министры вообще увольняют чиновников в заграничный отпуск. По общему правилу отпуска даются на срок не более 4 месяцев, а с сохранением жалованья - не более как на 2 месяца. При увольнении кого-либо в отпуск ставится условие, чтобы на месте оставалось достаточное число чиновников для беспрепятственного выполнения дел. Просрочившие без уважительных причин подвергаются вычету из жалованья за все время просрочки, если же просрочка превышает 4 месяца, то виновный увольняется от службы. Законные причины просрочки суть: 1) болезнь; 2) арест; 3) "помешательство в явке к должности от неприятеля"; 4) лишение ума; 5) перенесенное бедствие от огня или воды; 6) смерть родителей или управляющего имением; 7) другие чрезвычайные обстоятельства, которые начальство признает заслуживающими внимания.

Для некоторых должностных лиц установлено вакантное время для: преподавателей учебных заведений, профессоров, членов департаментов Г. совета, сенаторов, чинов судебного ведомства, чиновников Государственной канцелярии и Г. думы и др.

г) Ограничения служащих. Чиновникам запрещается участвовать в приобретении имуществ, продажа которых поручена им как должностным лицам; им запрещается брать прямо и косвенно подряды и поставки, как своим именем, так и именем жен своих, в тех местах, где они служат. Лицам первых трех классов, а также других, занесенным в особые списки, запрещается участвовать в образовании некоторых коммерческих и промышленных предприятий, а также занимать в них какие-либо должности. Такое участие запрещается: 1) в железнодорожных, пароходных, страховых и других долевых товариществах и компаниях на акциях, кроме товариществ и компаний, предмет деятельности которых ограничивается исключительно обработкой на месте сельскохозяйственных произведений принадлежащих тем лицам имений, и 2) в общественных и частных кредитных установлениях, кроме предназначенных для целей благотворительности, а также кроме сельских ссудосберегательных товариществ, ссудосберегательных касс чиновников и обществ потребителей. Все остальные должностные лица, хотя бы служащие в правительственных учреждениях по вольному найму, для участия в учреждении упомянутых предприятий или для службы в них обязаны получать разрешение своего начальства. Нарушившие эти правила должны в трехмесячный срок подать в отставку, иначе они увольняются без прошения. Служащим чиновникам без дозволения своего начальства запрещается издавать в свет сочинения, заключающие в себе что-либо, касающееся до "внешних и внутренних отношений Российского государства".

д) Права и преимущества чиновников. К таковым правам прежде всего относится содержите, которое состоит из трех частей: 1) жалованья; 2) столовых денег и 3) квартирных денег. Значение этого деления сводится к тому, главным образом, что в тех случаях, когда чиновник занимает две должности, квартирные деньги он получает лишь по одной. Важное право представляет собой пенсия. Она назначается в полном размере за 35 лет беспорочной службы, половина - за 25 лет. За меньшие сроки пенсию можно получить лишь при выходе в отставку по расстроенному здоровью или вследствие неизлечимых болезней. Пенсию получает и семейство чиновника: вдова 1/2 пенсии мужа, дети (лишь до определенного срока) по 1/4, в общей сложности, однако, не более той суммы, на которую имел право сам служащий. Из этих общих правил, однако, существуют весьма многочисленные исключения: по отдельным ведомствам, по отдельным местностям. В последнем отношении наиболее льготными пенсионными правами пользуются служащие в Сибири и некоторых других отдаленных окраинах. Из второстепенных имущественных выгод можно еще указать на так называемые "подъемные", "суточные" и "прогонные" деньги, выдаваемые при командировании и перемещении должностных лиц.

Чиновники, находящиеся при исполнении служебных обязанностей, пользуются особой охраной со стороны уголовного закона.

Чиновники имеют право на почетные награды, которые составляют, главным образом, чины и ордена.

Чины созданы в 1722 году "Табелью о рангах" Петра Великого. Вначале было установлено 14 чинов - классов, но в настоящее время их только 12. Согласно петровскому законодательству, чины должны соответствовать занимаемым служащими должностям, но впоследствии соответствие это нарушилось, и теперь чины представляют собой почти исключительно лишь почетные наименования. Табель (расписание) чинов представляется в следующем виде:*(121) Классы: I. действительный тайный советник первого класса; II. действительный тайный советник второго класса; III. тайный советник; IV. действительный статский советник; V. статский советник; VI. коллежский советник; VII. надворный советник; VIII. коллежский асессор; IX. титулярный советник; X. коллежский секретарь; XII. губернский секретарь; XIV. коллежский регистратор.

Что касается пожалования чинов, то различается: 1) пожалование первого чина; 2) производство в чины до V класса за выслугу лет и 3) пожалование всяких чинов за особые заслуги (за отличие). По общему правилу в первый классный чин XIV класса производятся только по прослужении определенного срока в особом звании "канцелярского служителя". Лица, не окончившие курса по крайней мере уездного училища, должны сдать особый экзамен. Получившие высшее образование при поступлении на службу сразу получают чины XII, X, IX и даже VIII класса, смотря по различию учебных заведений и приобретенных ученых степеней. После получения первого чина последующие вплоть до V приобретаются постепенно, по прослужении определенных сроков на должности соответственного класса; занятие некоторых должностей, например профессорских, влечет за собой производство в чин соответствующей должности; чины же выше V класса даются лишь за особые служебный заслуги. Но не только высшие и чины низших классов могут быть даваемы не только за выслугу лет, но и в виде чрезвычайной награды, значение которой весьма относительно. В действительности большую или меньшую ценность представляет обладание чинами IX класса, сообщающим права личного дворянства, и IV, дающим право дворянства потомственного. Остальные преимущества чинов, предусматриваемые законом в смысле обладания известным чином для занятия той или другой должности, по существу, являются мнимыми, так как допускают многочисленные изъятия и обход закона.

К таким же по преимуществу чисто почетным наградам, какими являются чины, относятся и ордена*(122). Русские ордена весьма многочисленны: Св. Станислав имеет 3 степени; Св. Анна - 3 степени; Св. Владимир - 4 степени: Белый Орел - 1 степень. За военные заслуги жалуется орден Св. Георгия Победоносца - 4 степени. Нужно, однако, заметить, что пожалование орденами (кроме Св. Георгия) не представляет собой привилегии одних служащих. За особые заслуги ордена могут получать и лица, на государственной службе не состоящие; для женщин установлен высокого ранга орден Св. Великомученицы Екатерины. Что касается чиновников, то только ордена Св. Анны 3-й степени и Св. Владимира - 4-й, между прочим, им жалуются и за выслугу лет; остальные даются за отличие, причем для получения их установлены особые сроки, постепенность и зависимость от класса занимаемой чиновником должности или пребывания в определенном чине. Порядок очереди пожалования орденами начинается со знака Св. Станислава 3-й степени. Юридически пожалование наград за отличие зависит от высочайшей власти, причем ордена Владимира 1-й степени, Св. Андрея и Александра Невского с украшениями жалуются монархом по личному усмотрению. О пожаловании прочими орденами министры ходатайствуют перед высочайшей властью. Ходатайства эти предварительно рассматриваются в "Комитете о службе чинов гражданского ведомства и о наградах". Комитет состоит, под председательством главноуправляющего Собственной Его императорского величества канцелярией, из товарища главноуправляющего и членов, назначенных по высочайшему усмотрению. Так как оценка заслуг и представление к наградам зависит от ведомства, которое испрашивает награды, то комитет не входит в рассмотрение представлений по существу заслуг, а лишь следит за точным соблюдением всех постановлений, касающихся указанных в законе правил награждения.

е) Увольнение от службы зависит от той же власти, распоряжением которой чиновник был принят. Об увольнении прежде всего может просить само должностное лицо; увольнение может затем произойти на основании судебного приговора, далее в дисциплинарном порядке с истребованием объяснений и, наконец, в дисциплинарном же порядке, но без всякого разбирательства и объяснения причин по усмотрению начальства. На увольнение без объяснения причин нельзя жаловаться; вследствие этого получается полная зависимость чиновника от начальствующих над ним лиц.

Собрание подробных сведений о службе всех чиновников лежит на обязанности инспекторского отдела Собственной Е. и. в. канцелярии.

§ 33. Ответственность должностных лиц

а) Общие замечания. Ответственность должностных лиц имеет в России громадное значение ввиду чрезвычайно многочисленного класса чиновников, с одной стороны, и громадного их влияния на общественную и государственную жизнь страны - с другой. Ответственность эта делится на уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Первые два вида осуществляются в судебном порядке, последний - в административном. Ответственность чиновников в русском праве, однако, поставлена весьма несовершенно. С одной стороны, должностным лицам в отношении уголовной и гражданской ответственности предоставлены излишние преимущества, а с другой - в области дисциплинарной чиновник лишен простейших необходимых гарантий. Большими достоинствами, впрочем, по сравнению с общей отличается ответственность должностных лиц судебного ведомства.

б) Уголовная ответственность представляет ту особенность, что по общему правилу предание суду за должностные преступления зависит от усмотрения начальства, назначившего "обвиняемого на должность; по исключению должностные лица IV и V классов, утверждаемые в должности высочайшей властью, предаются суду Первым департаментом Сената; особы первых трех классов привлекаются к ответственности в том же порядке, как члены Г. думы и Г. совета*(123). Некоторые особенности представляет собой порядок предания суду лиц судебного ведомства; в этом случае в зависимости от должности камерами предания суду являются судебная палата и соединенное присутствие 1-го и кассационных департаментов Сената.

в) Гражданская ответственность*(124) предусматривает особый порядок рассмотрения дел в тех случаях, когда предъявляются иски о вознаграждении за вред и убытки, причиняемые нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностных лиц административного ведомства. Такие иски, касающиеся чиновников от XIV до V класса, рассматриваются в особом составе суда с участием представителей администрации в роли экспертов (между прочим, ближайшего начальника ответчика). Иски в этом случае предъявляются против лиц, занимающих должность до VIII класса, в окружном суде; против служащих до V класса - в судебной палате. Иски против особ выше V класса рассматриваются в соединенном присутствии Гражданского кассационного и Первого департаментов Сената. Что касается убытков, причиненных незаконными действиями лиц судебного ведомства, то просьбы о разрешении отыскивать такие убытки рассматриваются предварительно в отношении чинов окружного суда и мировых судей судебной палатой, а членов высших судебных учреждений - Соединенным присутствием Первого и Гражданского кассационного департаментов Сената. Названные учреждения указывают окружной суд, куда должен быть направлен иск, признанный имеющим основания.

г) Дисциплинарная ответственность должностных лиц предусмотрена целым рядом статей, разбросанных по отдельным томам Свода законов, но тем не менее дисциплинарное законодательство является неполным, разрозненным и устарелым*(125). По общему правилу дисциплинарное взыскание может быть наложено на чиновника не иначе, как по истребовании от него объяснений. Дисциплинарные взыскания состоят: в замечаниях, выговорах без занесения их в послужной список, в вычетах из жалованья, перемещениях с высшей должности на низшую, удалении от должности и аресте до 7 дней. Замечания и выговоры налагаются на виновного ближайшим начальством; остальные взыскания - начальством, от которого зависит назначение на должность. Особым видом дисциплинарных наказаний служит уже упомянутое удаление со службы без объяснения причин (по третьему пункту) тех чиновников, которые, по убеждению начальства, неспособны к исправлению возложенных на них должностей, или почему-либо неблагонадежны, или сделали вину известную начальству, но такую, которая не может быть доказана фактами*(126). Закон советует, однако, начальству в этих случаях действовать осмотрительно, не допуская пристрастия. Тем чиновникам, которые будут удалены от службы и о причинах удаления будет указано в приказе, предоставляется право, если они считают себя невиновными, жаловаться на такое увольнение высшему начальству и просить суда. Но те чиновники, которые по усмотрению начальства будут просто уволены от службы без означения причин увольнения, на такое распоряжение не могут жаловаться.

Особый порядок дисциплинарного производства существует для чинов судебного ведомства*(127). Прежде всего перечень дисциплинарных взысканий здесь не содержит удаления от должности, которое может произойти только по суду. Затем, судейский состав подлежит только предостережениям и вычетам из жалованья. Наконец, при наложении взысканий применяется порядок, в большей мере обеспечивающий права и интересы привлекаемого к ответственности.

Дела, подлежащие дисциплинарному производству, ведаются: 1) о председателях и членах судебных палат, председателях окружных судов, обер-прокурорах, прокурорах судебных палат, их товарищах, а также о чинах канцелярий кассационных департаментов Правительствующего сената и Общего собрания - Высшим дисциплинарным присутствием; 2) о товарищах председателей и членах окружных судов, старших нотариусах, судебных следователях и мировых судьях, а также прокурорах окружных судов и их товарищах - судебными палатами; 3) о прочих чинах судебного ведомства - теми судебными местами, при которых они состоят.

При разбирательстве дела допускается отвод судей, обвиняемый дает объяснения, прокурор дает свое заключение. Разрешается обжалование и протест прокуратуры.

Жалобы и протесты препровождаются в высший суд для решения: в судебной палате - в общем собрании ее департаментов, а в Правительствующем сенате - в Высшем дисциплинарном присутствии. На решения судебной палаты, постановленные ею на правах дисциплинарного суда второй степени, а также на все решения Высшего дисциплинарного присутствия Правительствующего сената жалобы и протесты не допускаются.

Дисциплинарное производство возбуждается: относительно судей, в том числе и судебных следователей - или определениями самих судов и съездов мировых судей по принадлежности, или же предложениями министра юстиции; относительно прочих чинов судебного ведомства - или распоряжениями председателей, или предложениями лиц прокурорского надзора.

В области земского самоуправления вопросы о дисциплинарной ответственности председателей и членов земских управ возбуждаются губернаторами или подлежащими земскими собраниями.

§ 34. Надзор за управлением и административная юстиция

а) Общие замечания. Надзор за управлением и административная юстиция представляют собой одну из самых слабых сторон правительственной организации империи. И в том, и другом прежде всего отсутствует систематичность. Надзор, поскольку он касается органов управления, страдает отсутствием строгости выполнения. Настоящих специальных органов административной юстиции не только германского, но даже французского образца не существует вовсе; административная юстиция выполняется некоторыми органами общего и специального управления попутно с главными лежащими на них обязанностями, в число которых входит и надзор. Отсюда получается то странное явление, что в вопросах административной юстиции некоторые должностные лица в одно и то же время являются и судьями, и стороной в рассматриваемых делах. Только административный Сенат до некоторой степени имеет черты сходства с германским высшим судом, замыкающим цель соподчиненных низших установлений - (уездных управ и окружных управ), и французским Государственным советом, являющимся второй инстанцией для местных советов префектур.

б) Надзор прежде всего выражается в обязанности органов управления и самоуправления представлять в порядке подчиненности отчеты начальствующим учреждениям и лицам; отчетностью перед императором, как главой исполнительной власти, обязаны министры, генерал-губернаторы и губернаторы. Земские управы обязаны отчетом перед земскими собраниями, городские управы перед думами.

В том же порядке подчиненности по общему правилу выполняется непосредственный текущий надзор начальственных лиц за закономерностью действий должностных лиц и учреждений. Начальники обязаны постоянно проверять подчиненных, и в случае обнаружившихся со стороны последних преступлений могут быть привлекаемы к ответственности "за бездействие власти" в смысле слабости надзора. В более широких формах вне условий непосредственного начальствования и подчиненности принадлежит право надзора за законностью действий народному представительству, в известной мере Сенату, начальникам губерний, земским начальникам (об этот смотри выше).

Особой формой надзора является организованное постоянное наблюдение за приемом, хранением и расходованием правительственными органами казенных денег. Высшее учреждение такого рода называется Государственным контролем*(128). По своим правам начальник его, государственный контролер, приравнен министру. С внешней стороны и самая организация Г. контроля подобна организации министерства. Власть управления находится в руках государственного контролера; при нем состоит его помощник с правами товарища министра. Государственный контроль образуют: совет, канцелярия, 3 департамента, центральная бухгалтерия, комиссия для проверки отчетов частных железных дорог. Местными органами контроля служат контрольные палаты и контрольные учреждения на железных дорогах. От надзора Государственного контроля освобождены: Министерство двора, ведомство императрицы Марии, коммерческие операции Государственного банка и суммы, ассигнуемые на известное императору назначение.

в) В числе средств надзора необходимо также назвать ревизию, заключающуюся в непосредственном ознакомлении с положением дел контролируемого учреждения. Право ревизий прежде всего принадлежит по особым высочайшим повелениям отдельным сенаторам, которые для этой цели снабжаются особыми полномочиями и инструкциями. В министерствах министр лично или через доверенных чиновников ревизует департаменты*(129); директор департамента при помощи своих чиновников может ревизовать учреждения, подведомственные департаменту. По поводу ревизии местных учреждений закон говорит следующее: "Генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка, во всех частях (вверенного ему края) непрестанно ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных". Равным образом губернатору*(130) предоставлено во всякое время производить ревизию ему подчиненных учреждений. Земские собрания и городские думы ревизуют соответственные управы.

г) Административная юстиция и судебные права администрации. Органами административной юстиции являются*(131): Сенат, министры, губернские правления и акцизные управления, разные присутствия смешанного состава, как губернские, так и уездные. Министру жалобы на подчиненные ему места и лица могут быть не только присылаемы письменно, но и подаваемы лично.

Помимо жалоб на действия органов правительственной власти и разрешения в некоторых случаях пререканий (конфликтов), возникающих между отдельными учреждениями, рассмотрению в административно-судебном порядке подлежат также нарушения со стороны частных лиц правил казенного (фискального) управления, общественного благоустройства и благочиния. Таковы, например, нарушения правил таможенных, акцизных, почтовых, биржевых, постановлений врачебных, правил о порядке собраний и проч. Такого рода правонарушения рассматриваются без всякого предварительного следствия на основании протоколов, составленных подлежащими органами власти; дела, возникающие между казенными управлениями и частными лицами по поводу подряда или поставки, по желанию частного лица, также могут быть рассматриваемы в административном порядке.

§ 35. Иностранные дела

Как уже было указано в параграфе, посвященном изложению прав монарха в области управления, высшее руководительство внешними сношениями принадлежит императору. Непосредственным помощником монарха в этом случае является министр иностранных дел с подчиненными ему учреждениями*(132). Сношения с иностранными государствами в общем порядке происходят через посредство дипломатических и консульских агентов русских за границей и иностранных в России.

В особых отношениях находится Российская империя с Хивой и Бухарой.

В 1873 г. Хивинское ханство было занято русскими войсками, но окончательно не присоединено к России. Хивинский хан признал себя "покорным слугой императора всероссийского" и отказался "от всяких непосредственных сношений с соседними владетелями и ханами без ведома и разрешения высшей русской власти в Средней Азии". Таким путем было установлено покровительство России (протекторат) над Хивой. Россия выговорила себе исключительное право судоходства по Амударье; русские купцы пользуются доступом во все места ханства без уплаты всяких торговых повинностей. Русские подданные могут приобретать в ханстве недвижимые имущества, причем налоги с этих имуществ устанавливаются по соглашению с русской высшей властью в Средней Азии (Туркестанским генерал-губернатором).

Протекторат над Бухарой осуществляется на более льготных для нее условиях. Русские подданные пользуются в Бухаре правом судоходства, торговли и владения недвижимостью наравне с бухарцами. Но большая независимость Бухары выражается в том, что для постоянных сношений с высшей русской властью в Средней Азии эмир назначает своего представителя; в свою очередь при эмире находится постоянный уполномоченный русской власти.

§ 36. Военное управление

а) Общие замечания. Верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского государства принадлежит императору*(133). Ближайшими помощниками монарха в делах военного управления являются военный и морской министры с подчиненными им учреждениями*(134).

Вооруженные силы империи состоят из постоянных войск и ополчения, созываемого в случае войны. Постоянные войска делятся на сухопутные и морские. Постоянные сухопутные войска состоят из армии, запаса, казачьих войск и милиции. В состав морских сил входят действующие команды и запас флота. Комплектование вооруженных сил производится на основании всеобщей воинской повинности, общие правила которой изложены в параграфе, посвященном изложению прав и обязанностей граждан. Особенности представляет собой отбывание воинской повинности казаками. Казаки служат бессрочно и поголовно: бессрочно - потому, что числятся на военной службе до смерти; поголовно - потому, что все годные к службе зачисляются в войско по спискам без всякого вынутия жребия. Помимо того, казаки отбывают военную повинность на собственные средства в смысле вооружения и лошадей. Казачьи войска состоят из служащих казаков и ополчения. Служащие делятся на 3 разряда: приготовительный, строевой и запасный. Строевые казаки находятся или на действительной службе в полках, или на льготе, т. е. проживают дома, но каждую минуту должны быть готовы к исполнению военных обязанностей. Обыкновенно действительная служба продолжается 4 года и пребывание на льготе - 8 лет. Указанные особенности обусловливаются свойствами общественного устройства казаков, пользующихся в других отношениях особыми преимуществами. Вместе с милицией казаки считаются иррегулярными войсками, и в мирное время из них находится на службе лишь 1/3 способных носить оружие*(135).

б) По своему назначению и характеру деятельности сухопутные регулярные войска (а отчасти казачьи) делятся на полевые, или крепостные и команды вспомогательные.

Полевые войска

а) Полевая пехота состоит из пехотных и строевых дивизий, отдельных стрелковых бригад и собственного Е. и. в. сводного полка. Кроме того, вся пехота делится на гвардию, гренадеров и армию, отличающихся формой обмундирования; гвардия обладает также некоторыми служебными преимуществами. Дивизия состоит из 2 бригад, бригада - из 2 полков. В состав пехотного полка входят 4 батальона; стрелковые полки состоят некоторые из 4, другие из 2 батальонов, смотря по тому, образуют ли они дивизии или бригады. Каждый батальон заключает в себе 4 роты. В составе пехотных и стрелковых полков находятся пулеметные команды. б) Кавалерия также слагается из дивизий, бригад и отдельных полков и также делится на гвардейскую и армейскую. В дивизии - по 2 бригады, в бригаде - по 2 полка. Кавалерию составляют кирасиры (только гвардейские), драгуны, гусары, уланы, казаки. В кирасирских полках и казачьих гвардейских числится по 4 эскадрона; в отдельных гвардейских и армейских - по 6 эскадронов; в эскадроне по 4 взвода. При кавалерийских полках также имеются пулеметные команды, в) Полевая артиллерия делится на: 1) легкую, 2) горную, 3) мортирную, 4) конную и 5) артиллерийские парки. Легкая артиллерия состоит из артиллерийских бригад и отдельных стрелковых артиллерийских дивизионов, действующих совместно с пехотой. В бригаде 6 батарей, а в дивизионе 3. Горную артиллерию составляют горные дивизионы, а мортирную - мортирные. Батареи вооружены орудиями различного калибра в количестве от 6 до 8. Артиллерийские парки предназначены для перевозки в военное время боевых запасов. г) Технические войска состоят главным образом из саперных понтонных батальонов уменьшенного состава, предназначенных для разных военно-инженерных работ; существуют еще особые команды: телеграфные, воздухоплавательные, железнодорожный полк двубатальонного состава и самостоятельные батальоны, служащие для постройки, исправления и эксплуатации как постоянных, так и временных железных дорог.

Эти различные разряды войск соединяются в высшие строевые единицы - корпуса: гвардейский, гренадерский, армейские. Обыкновенный состав корпуса: 2 пехотных дивизии, 1 кавалерийская, некоторое количество артиллерии и 1 саперный батальон.

Крепостные войска, составляющие гарнизоны крепостей, состоят из артиллерии и инженерных войск: артиллерийских батальонов, артиллерийских отдельных рот, саперных, минных, телеграфных команд.

Войска вспомогательного назначения: обозные войска, состоящие из батальонов и отдельных рот; местные команды, несущие караульную службу там, где нет других войск; дисциплинарные батальоны и роты, предназначаемые для исправления нижних чинов, отправляемых сюда по приговорам военных судов; конвойные команды, служащие для сопровождения арестантов и охраны тюрем; жандармы, находящиеся при войсках для несения военно-полицейской службы,- "полевые жандармы", и несущие общеполицейскую службу, между прочим, на железных дорогах. Последние, т. е. несущие общеполицейские обязанности, подчинены министру внутренних дел, тогда как конвойные команды - министру юстиции. Корпус пограничной стражи находится в ведении министра финансов, но в военное время может поступать в распоряжение военного министра. Пограничная стража состоит из бригад, разделяющихся на отделы; отделы делятся на отряды, отряды на кордоны численностью 15-20 человек. Бригады заключают в себе пешие роты и конные сотни; заамурская стража имеет еще артиллерийские батареи. В распоряжении пограничной стражи находятся также паровые суда.

в) В полном смысле иррегулярным войском является милиция, состоящая из туземного населения некоторых племен на Кавказе и в Закаспийской области и несущая местную службу.

г) Морские силы. Корабли военного флота разделены на 14 классов: 1) линейные корабли; 2) броненосные крейсера; 3) крейсера; 4) эскадренные миноносцы; 5) миноносцы; 6) миноноски; 7) заградители; 8) подводные лодки; 9) канонерские лодки; 10) речные канонерские лодки; 11) транспорты; 12) посыльные суда; 13) яхты; 14) портовые суда.

Флот делится на действующий и резервный первого и второго разряда. В действующем флоте состоят корабли, удовлетворяющие современным боевым требованиям и пребывающие в нем одни определенное количество лет, другие - неопределенное, в зависимости от сохранения ими боевых качеств. В первый резерв переходят те суда, которые пробыли в действующем флоте установленные сроки (10 лет) и остаются здесь еще 10 лет. Во второй резерв поступают корабли, не удовлетворяющие требованиям действующего флота и первого резерва.

Суда действующего флота соединяются в эскадры и отряды. Эскадра в полном составе образуется из дивизии линейных кораблей, бригады броненосных крейсеров, дивизии крейсеров, дивизии эскадронных миноносцев и вспомогательных судов. Наименьший состав эскадры: 1 бригада линейных кораблей и по одной бригаде крейсеров и эскадронных миноносцев. Соединение кораблей в меньшем составе называется отрядом. Дивизия линейных кораблей и крейсеров делится на 2 бригады по 4 суда в бригаде; дивизия эскадронных миноносцев состоит из 2 бригад по 2 дивизиона в бригаде по 9 судов в дивизионе. Управление морскими силами в морях Балтийском, Черном и Тихом океане принадлежит особым начальникам морских сил, подчиненных непосредственно морскому министру. При названных начальниках состоит штаб, в состав которого входят 2 отделения: оперативное и распорядительное. Оперативное заведует по преимуществу вопросами организационного и боевого характера; распорядительное - личным составом. Кроме того, имеются специальные чины штаба: артиллерист, минер, инженер-механик, корабельный инженер и др.

Центральными подчиненными морскому министру учреждениями и лицами являются: товарищ министра, канцелярия, главный военно-морской суд, морской генеральный штаб, главный морской штаб, главное гидрографическое управление, главное управление кораблестроения и снабжения, морской технический комитет, управление главного медицинского инспектора флота, архив. (С. з., т. I, ч. II, Учреж. мин., ст. 865).

§ 37. Финансовое управление*(136)

§ 38. Местные финансы

Местные финансы России делятся на земские, городские и крестьянские. Города и земства являются крупнейшими представителями местного хозяйства. Средства для покрытия их расходов составляются из доходов от общинных имуществ, различного рода предприятий частноправного характера, специальных налогов и других источников.

а) Земские финансы. Прежде всего, источником земских доходов являются специальные налоги. Земствам, между прочим, принадлежит самостоятельное право назначать сборы: а) с недвижимых имуществ в городах и уездах, б) со свидетельств на право торговли и промыслов. Общим основанием размера обложения недвижимостей служит ценность и доходность их. Но по общему правилу земские сборы с недвижимостей не могут быть повышаемы по усмотрению земских учреждений более, нежели на 3 % в год. Кроме того, ряд имуществ не подлежит обложению земскими сборами. Сюда относятся имущества императора, занятые правительственными учреждениями казенные здания, железнодорожные земли и постройки, так называемые защитные леса и др.

Сборы с промысловых свидетельств назначаются в процентном отношении к цене, уплачиваемой за названные документы в казну. Размер этих сборов определяется по усмотрению земских собраний, но также не должен превышать установленных законом норм. Самым крупным источником земских доходов служат два указанные налога.

Помимо налогов в пользу земств поступают судебные пошлины и сбор с бумаги, взимаемые по гражданским делам, производящимся в мировых учреждениях и у земских начальников, сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми съездами на право ходатайства по чужим делам, и др. Наконец, всем губернским земствам вместе из государственного казначейства ежегодно дается пособие в размере одного миллиона рублей.

В губерниях, где существуют земские учреждения, итог земских доходов на 1906 год достиг суммы 124225000 руб.; расходы же, которые делятся на обязательные и необязательные, были исчислены в размере 124185000 руб. Среди обязательных расходов многие имеют чисто общегосударственный, а не местный земский характер.

б) Городские финансы. Источники городских доходов гораздо богаче, нежели источники земские. В пользу городского поселения установляются прежде всего следующие сборы: 1) оценочный с недвижимых имуществ; 2) с документов на право торговли и промыслов; 3) с трактирных заведений. В случае надобности от городской думы зависит также вводить в пользу города сборы: 4) с извозного промысла; 5) с лошадей и экипажей, содержимых частными лицами; 6) с собак и 7) с перевозного промысла. Оценочному сбору подлежат все находящиеся в пределах города недвижимые имущества, за исключением тех, которые освобождены от означенного сбора на основании особых постановлений закона. Это главным образом имущества, уже упомянутые выше как не подлежащие земскому обложению. Размер оценочного сбора определяется думой в процентах с чистого дохода имуществ, определенного общественным управлением посредством оценки или, при невозможности определения чистого дохода, по стоимости имуществ. Размер этот не может превышать десяти процентов чистого дохода с имуществ или одного процента стоимости их.

Сборы с промысловых свидетельств устанавливаются в размерах, не превышающих установленных законом пределов. Пределы, впрочем, существуют и для других, более мелких городских налогов: с лошадей и экипажей. Независимо от указанных сборов в доходы городских поселений поступают: 1) сборы с различных актов; 2) сборы за клеймение мер и весов; 3) за употребление общественных мер и весов на торговых местах; 4) сбор с некоторых аукционных продаж движимого имущества; 5) сборы, взимаемые в пользу некоторых городов на основании особых высочайше утвержденных постановлений - с привозимых и отвозимых товаров и за стоянку или проход судов в городских водных сообщениях и 6) пособия, даваемые некоторым городам из Государственного казначейства, и из земских сборов. Но и этим перечнем не исчерпываются источники городских доходов, которые усиливаются разными другими сборами: адресными, больничными и т. п.*(141).

По Закону 8 июня 1903 г. в пользу города Петербурга ежегодно передается половина взимаемого с города государственного квартирного налога.

Собственные предприятия в городах России, как источник доходов, до сих пор еще не получили значительного развития.

Подобно земским многие городские расходы обладают чисто общегосударственным значением.

в) Крестьянские финансы. Доходы крестьянских обществ получаются главным образом от устанавливаемых ими сборов на различные потребности. При разложении этих сборов между плательщиками объектом обложения является в одних случаях земля, в других - наличная рабочая мужская сила. Общественные крестьянские доходы и расходы согласно общему административному делению крестьянских поселений на волости и сельские общества делятся на волостные и сельские по всем губерниям Европейской России, за исключением трех Прибалтийских. Общая сумма крестьянских доходов в названных губерниях в 1905 г. достигала 78485100 руб.; в этом числе волостных доходов - 29983200 руб. и сельских 48501900; расходы в общем итоге выразились в сумме 73004800 р.; из них волостных расходов 28.185.200 р. и сельских 44819600 р.

§ 39. Охрана порядка

§ 40. Исключительные положения

В действующем праве, как будет выяснено ниже, относительно порядка объявления местностей находящимися в исключительном положении существует некоторая непоследовательность.

Закон предусматривает несколько видов такой исключительности: 1) усиленную охрану*(151); 2) чрезвычайную охрану*(152); 3) военное положение и 4) чрезвычайную охрану на железных дорогах*(153).

В согласии с 15 ст. О. з. первые три вида исключительных положений устанавливаются высочайшей волей: военное положение - непосредственным высочайшим повелением, усиленная и чрезвычайная охрана - высочайше утвержденным положением Совета министров по докладу министра внутренних дел. Что же касается объявления чрезвычайной охраны на железных дорогах, то оно производится распоряжением министра путей сообщения, а в случаях, не терпящих отлагательства,- начальниками дорог. Последнее отступление от общего правила, содержащегося в 15 ст. О. з., объясняется, по-видимому, необходимостью принятия возможно скорейших мер для обеспечения непрерывности и правильности железнодорожного движения. По истечении одного года со дня введения положения усиленной охраны и шести месяцев со дня введения чрезвычайной о продолжении этих мер министр внутренних дел входит с представлением в Совет министров. Совершенное прекращение исключительного положения влечет за собой немедленное восстановление полной силы действующих в обыкновенное время законов и отмену всех временных постановлений. Чрезвычайная охрана на железных дорогах прекращается распоряжением министра путей сообщения. В случае необходимости высочайше утвержденным положением Совета министров могут быть несколько расширены также полномочия органов власти губерний, соприкасающихся с находящимися на исключительном положении.

В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по охранению государственного порядка и общественной безопасности возлагаются на генерал-губернаторов - как постоянных, так и временно в эти местности назначенных, а в губерниях им неподведомственных - на губернаторов и градоначальников. В пределах этих местностей упомянутые начальствующие лица могут: 1) издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности; 2) устанавливать за нарушение таковых обязательных постановлений взыскания, не превышающие трехмесячного ареста или денежного штрафа в пятьсот рублей; 3) разрешать в административном порядке дела о нарушениях изданных ими обязательных постановлений; 4) воспрещать всякие народные, общественные, даже частные собрания; 5) закрывать всякие вообще торговые и промышленные заведения как срочно, так и на все время объявленного положения усиленной охраны и 6) воспрещать отдельным личностям пребывание в местностях, объявленных в положении усиленной охраны. От генерал-губернаторов, а в губерниях им не подчиненных - от министра внутренних дел зависит: 1) передавать на рассмотрение военного суда по законам военного времени отдельные дела о преступлениях; 2) требовать рассмотрения в судах различных дел при закрытых дверях.

Утверждение всех приговоров военного суда принадлежит генерал-губернаторам, а в местностях им не подчиненных - командующим войсками. Генерал-губернаторам и другим высшим должностным лицам предоставлено право удалять со службы всех должностных лиц местного самоуправления, за исключением служащих по выборам. В отношении же последних названные начальники могут высказывать свое мнение о возможности ими занятия должностей. Допускается арест подозрительных лиц.

Чрезвычайная охрана. Все правила усиленной охраны сохраняют свою силу и при положении чрезвычайной охраны, поскольку они не изменяются особыми специальными полномочиями органов власти. Генерал-губернаторам присваиваются изложенные ниже права главноначальствующих, а в случае надобности, по особым каждый раз высочайше утвержденным положениям Совета министров, и права главнокомандующих армией в военное время. В местностях, не подчиненных генерал-губернаторам, указывается высочайшей властью то лицо, на которое возлагаются права главноначальствующего. Главноначальствующему предоставляется в пределах подведомственной ему местности: 1) право подчинять некоторые из местностей особо для того назначенным лицам и относить к предметам ведомства последних не только гражданское управление, но и командование войсками, если упомянутые лица принадлежат к военному званию; 2) право учреждать для содействия существующим органам полиции особые военно-полицейские команды; 3) право изъятия из общей подсудности дел об известного рода преступлениях с передачей их к производству военного суда или с подчинением их административному разрешению; 4) право налагать на срок объявленного положения чрезвычайной охраны секвестр на недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них; 5) право подвергать в административном порядке лиц заключению в тюрьме или крепости на три месяца, или аресту на тот же срок, или денежному штрафу до трех тысяч рублей как за нарушение обязательных постановлений, так и за проступки, об изъятии коих из ведомства судов будет заранее объявлено; 6) право устранять от должности на время объявленного положения чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях за исключением только лиц, занимающих должности первых трех классов; 7) право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения означенных собраний; 8) право приостанавливать периодические издания на все время объявленного чрезвычайного положения и 9) право закрывать учебные заведения на срок не долее одного месяца. О причинах принятия последней меры главноначальствующий обязывается сообщить подлежащему начальству учебного заведения, а также министру внутренних дел, который, если бы признавал настоятельно необходимым продлить срок закрытия учебного заведения, вносит о том представление в Совет министров. На действия подчиненных главноначальствующему учреждений жалобы могут быть приносимы в порядке подчиненности в двухнедельный срок.

Военное положение*(154), характеризуется тем, что при объявлении его высшее направление действий по охранению общественного порядка переходит к главнокомандующему или командующему армией. По точному смыслу закона военное положение применяется в местностях, входящих в район театра военных действий, но практика расширяет пользование этой исключительной мерой. Что касается прав военных начальников в отношении поддержания спокойствия, то они в общем мало чем отличаются от прав генерал-губернаторов и губернаторов при господстве чрезвычайной охраны.

Чрезвычайная охрана на железных дорогах выполняется особо учреждаемыми при управлении дороги комитетами. Комитеты эти под председательством начальника дороги состоят из заведующего передвижением войск и жандармского железнодорожного начальника. Меры, которые комитет может принимать, в общем соответствуют мерам поддержания порядка на основании положения об усиленной охране.

§ 41. Места заключения*(155)

Гражданские места заключения суть: 1) арестные дома для содержащихся по приговорам мировых, городских судей и земских начальников; 2) исправительные приюты для несовершеннолетних; 3) арестные помещения при полиции; 4) губернские и уездные тюрьмы; 5) исправительные арестантские отделения; 6) тюрьмы для осужденных в каторжные работы; 7) тюрьмы для пересылаемых в Сибирь. В Петербурге, кроме того, находится дом предварительного заключения. В некоторых законом определенных случаях лица гражданского ведомства содержатся в военных местах заключения: на гауптвахтах и в крепостях. Кроме того, закон предусматривает заключения в монастырях. Некоторые из указанных мест заключения (арестные дома, помещения при полиции) содержатся на средства городов и земств, остальные, кроме заведений для несовершеннолетних, допускающих частную инициативу, учреждаются и содержатся на счет государства.

Главное заведование гражданскими местами заключения принадлежит Министерству юстиции и осуществляется при посредстве главного тюремного управления. Высший надзор за тюрьмами для государственных преступников принадлежат Министерству внутренних дел. Органами местного тюремного управления являются тюремные отделения губернских правлений с тюремным инспектором под общим надзором губернаторов.

Заботы о нравственном и физическом состоянии арестантов поручены состоящему при Министерстве юстиции и находящемуся под высочайшим покровительством попечительному о тюрьмах обществу. Это общество, председателем которого состоит министр юстиции, имеет свои комитеты и отделения в губернских и уездных городах. Состав членов смешанный: часть его составляют местные должностные лица ex officio, другая часть вербуется из высших классов населения.

Прокуроры и судьи наблюдают, чтобы никто не содержался в заключении без законного основания. Помимо того, прокуроры просматривают переписку арестованных.

§ 42. Меры охранения народного здравия*(156)

Главное заведование гражданской медицинской и ветеринарной частями принадлежит министерству внутренних дел и разделяется между управлением главного врачебного инспектора, главным управлением и советом по делам местного хозяйства, ветеринарным управлением и ветеринарным комитетом. Кроме того, в составе Министерства внутренних дел существует медицинский совет, который есть высшее в империи врачебно-ученое установление. Военное и Военно-морское министерства имеют свои особенные медицинские центральный и местные установления. Отчасти к народному здравию имеет отношение ведомство императрицы Марии.

Для заведования медицинской частью в губерниях в составе губернских правлений имеются врачебные отделения с губернским врачебным инспектором во главе и ветеринарный инспектор. Врачебное управление по уездам и городам*(157) составляют уездные, городские, сельские врачи и ветеринары со вспомогательным персоналом. К местному врачебному управлению принадлежать также: управление разных больничных заведений и минеральных вод, "оспенные комитеты" и "карантинные учреждения".

Для занятия должностей по медицинскому управлению и для частной практики необходимо обладание дипломом соответственного русского специального учебного заведения; для врачей - дипломы университетов, Военно-медицинской академии и женского медицинского института. Врачи, желающие заниматься частной практикой, обязаны заявлять о том губернскому врачебному управлению. От малоимущих врачи должны получать вознаграждение по таксе, которая, однако, не применяется, т. к. установление ее относится к концу XVIII и началу XIX столетия. Все врачи обязаны немедленно доносить медицинскому начальству о замеченных ими случаях заразных болезней. О том должны доводить до сведения полиции также все домохозяева.

Гражданские больницы главным образом учреждаются и содержатся на земские, городские средства и на средства приказов общественного призрения; но имеются также больницы правительственные, содержимые на счет государства. Для открытия частного лечебного заведения требуется разрешение губернского начальства.

Что касается минеральных вод, то лечебные источники, по общему правилу, находятся в заведовании Министерства внутренних дел; но существуют и такие, которыми управляет Министерство торговли и промышленности (например, кавказские минеральные воды).

Аптеки. Для открытия аптеки требуется разрешение губернского врачебного управления. Учреждать аптеку может кто угодно, но управлять ею должно лицо, достигшее 25-летнего возраста и выдержавшее испытание на звание аптекаря. Лекарства продаются по общеобязательной таксе. Деятельность аптек строго регламентирована; отпуск ядовитых веществ обусловлен особыми правилами, как и вообще торговля названными товарами, производимая вне аптек.

Санитарная полиция. Прежде всего заботы о предупреждении как отдельных, так и эпидемических заболеваний лежит на обязанности местных медицинских органов и общей полиции под руководством и наблюдением губернаторов. Вспомогательную роль играет городское и земское самоуправление. В уездах, кроме того, действуют уездные комитеты общественного здравия, состоящие из представителей местной администрации, сословных и общественных организаций и частных лиц. Общая полиция наблюдает за соблюдением правил об охранении чистоты воздуха, воды, безвредного приготовления съестных припасов, погребения умерших и пр.

Интенсивная санитарная деятельность проявляется при обнаружении или возможности появления эпидемических болезней. Для объединения мер, принимаемых в этом отношении различными ведомствами, существует особая высочайше учрежденная комиссия для борьбы с чумой и холерой, состоящая из министров и главноуправляющих. В качестве специальных учреждений для охраны государства от чумы, желтой лихорадки и холеры и других особенно опасных повальных болезней по северному побережью Черного моря существуют постоянные морские карантины различных видов. Для выполнения карантинных обязанностей в Кавказском крае учреждены сухопутные и морские врачебно-наблюдательные пункты и станции, разобщаемые по соглашению министра внутренних дел с кавказским наместником. В распоряжения карантинных учреждений имеется специальная стража, усиливаемая в случае надобности полевыми войсками и флотом. Карантины находятся под ближайшим начальством управляющего и состоят из карантинных агентов, врачебного персонала и других должностных лиц. Служащие в карантинных учреждениях пользуются особыми служебными преимуществами, но вместе с тем подлежат и некоторым ограничениям частноправового характера: они не могут вступать ни в какие сделки с находящимися в карантине лицами и наследовать после них в завещательном порядке. В случаях особой важности в городах, где имеются карантины, могут быть созываемы карантинные советы смешанного состава. В этих советах, в случае желания, имеют право участвовать и иностранные консулы.

К санитарным мерам в России можно отнести регламентацию проституции, которая, главным образом преследует предупредительно-санитарную цель. Надзор за городской проституцией нормируется правилами, изданными министром внутренних дел 8 октября 1903 г. На основании этих правил санитарные и полицейские действия сосредоточиваются или во врачебно-полицейском комитете, или же распределяются между полицией и общественным управлением. Осмотр проституток производится во всякое время, когда комитетом или санитарным бюро (городским) это будет признано нужным. В случае разделения полицейских и санитарных функций санитарное бюро производит осмотры проституток, присылаемых комитетом на смотровые пункты, направляет в больницы, наблюдает за санитарным состоянием домов терпимости и проч. Врачебно-полицейские комитеты составляются из представителей местного медицинского управления, депутатов от военного и военно-морского ведомства и членов распорядителей из полицейских чиновников. Председательствует вице-губернатор или начальник местной полиции. В некоторых городах (Петербурге, Варшаве и др.) действуют особые правила о врачебно-полицейском надзоре, в общем, однако, сходный с правилами 8 октября 1903 г.

§ 43. Благотворительность

а) Общая благотворительность*(158). Русское законодательство о благотворительности представляется крайне неполным. В осуществление задач благотворительности государство, в точном смысле этого слова, принимает весьма незначительное участие. Заботы о борьбе с бедностью во всех ее видах возложены прежде всего на органы сословного крестьянского и общественного самоуправления. Представляется также широкое поле деятельности частной благотворительности. На обязанность полиции возлагается задержание нищих, причем в столицах задержанные поступают непосредственно в распоряжение органов городского самоуправления, а в прочих местах они передаются в губернские и областные попечительные о тюрьмах комитеты и уездные их отделения*(159). Хотя, как было указано выше, по закону в тех местах, где введено земское и городское самоуправление, общая благотворительность и борьба с нищенством входят в круг ведомства общественных учреждений, тем не менее вопрос этим путем решается лишь относительно. Как земства, так и города, основываясь на слишком общих указаниях закона, полагают, что благотворительность является их правом, а не обязанностью. Но и при таких условиях и земствами и отчасти городами все-таки многое делается для благотворительности. Расход земств в 1906 г. на названный предмет достиг 6280 тысяч рублей. Московское городское управление, со своей стороны, приступило к борьбе с бедностью на широких началах по образцу Эльберфельдской системы с разделением города на особые участки и привлечением к исполнение обязанностей участковых попечителей, частных лиц; то же предполагается сделать и в Петербурге. В большинстве остальных городов благотворительность обладает более случайным характером. Там, где не существует земского самоуправления, заботы о благотворительности лежат на приказах общественного призрения.

Благотворительные общества и учреждения частной благотворительности находятся главным образом в ведении Министерства внутренних дел. Существуют, кроме того, самостоятельные благотворительные ведомства, из которых важнейшим нужно признать "Ведомство учреждений императрицы Марии". В распоряжении названного ведомства находятся воспитательные дома, детские приюты, богадельни. Из отдельных учреждений "Ведомства императрицы Марии" заслуживает особого внимания "Попечительство императрицы Марии Александровны о слепых" и "Попечительство Марии Феодоровны о глухонемых". Второе место в ряду особых благотворительных ведомств занимает "Императорское человеколюбивое общество", которому в 1905 г. принадлежало 257 благотворительных заведений разного рода. Заслуживают также упоминания состоящие под покровительством императрицы Александры Феодоровны "Попечительство о трудовой помощи" и "Российское общество Красного Креста".

б) Специальная благотворительность. К мерам специальной благотворительности поскольку в данном случае взаимопомощь является не столько фактической, сколько юридической, нужно отнести: помощь сельскому населению отдельных местностей, пострадавших от неурожая. Эта помощь в отношении 46 губерний регламентируется Законом 12 июня 1900 г. Согласно названному закону общее руководство мерами обеспечения нуждающихся крестьян хлебом для пропитания и зерном для обсеменения полей находится в руках Министерства внутренних дел по земскому отделу. Местный надзор и заведование делом продовольствия принадлежит генерал-губернаторам; 2) губернским присутствиям в их административном составе, куда в этом случае в земских губерниях входят все члены губернской земской управы; 3) уездным съездам в административном составе с присоединением членов уездной земской управы; 4) земским начальникам; 5) волостным и сельским начальствам и 6) особым попечителям продовольственных участков.

Каждая волость образует продовольственный участок, которым, если нет особого попечителя, заведует волостной старшина. Продовольственные средства состоят: 1) из запасов зернового хлеба в специальных складах и 2) из денежных капиталов. Последние делятся на общественные (сельских общин), губернские и общеимперский. Каждая сельская община сама делает постановление относительно того, каким способом она предпочитает организовать продовольственную помощь: желательны ли сборы зерна для образования специальных хлебохранилищ или более предпочтительными являются денежные сборы для составления продовольственного капитала. Разрешается также применение и смешанного порядка. Размер хлебных запасов определяется на целую губернию министром внутренних дел по соглашению с министром финансов в соответствии с количеством крестьянского населения губернии, не выше, однако, 4 пудов на человека. Сборы производятся в определенном размере ежегодно в течение 12 лет, пока полное количество хлеба не поступит в запасные склады.

Для составления продовольственного капитала с сельской общины взимается ежегодный сбор, не превышающий 1/12 всей необходимой суммы. Общественные продовольственные капиталы находятся в распоряжении уездных съездов; губернскими капиталами заведуют губернские присутствия, а общеимперским капиталом - земский отдел Министерства внутренних дел. Лицам, не входящим в состав сельских общин, разрешается образовывать особые частные продовольственные капиталы.

Ссуды производятся по постановлению общин, но являются личным долгом пользующихся и должны быть возвращены в определенные сроки. Ссуды выдаются натурой, а возвращаются как зерном, так и деньгами, в зависимости от того, из каких источников они были выданы. В известных случаях могут быть выдаваемы и безвозвратные ссуды из сумм капиталов общеимперского и губернских.

Для населения местностей, пострадавших от неурожая, Законом 15 сентября 1901 г. предусматривается также организация трудовой помощи. Помощь эта заключается в участии в работах, производимых Министерством путей сообщения и Главным управлением землеустройства и земледелия. Однако общее заведование устройством работ с продовольственной целью все-таки лежит на обязанности Министерства внутренних дел.

§ 44. Охрана труда

Русское рабочее законодательство возникло с 1882 г., когда появился закон о работе малолетних и фабричной инспекции. Затем последовали законы в 1884 г.- о школьном обучении малолетних; в 1885 г.- о воспрещении ночной работы подростков и женщин; в 1886 г.- о найме рабочих и взаимных отношениях между ними и работодателями; в 1894 г.- о преобразовании фабричной инспекции; в 1897 г.- о продолжительности рабочего времени; в 1899 г.- о преобразовании фабричных присутствий; в 1903 г.- об учреждении старост у рабочих в промышленных предприятиях и о вознаграждении рабочих, потерпевших от несчастных случаев. Все указанные важнейшие законы вместе с остальными, имеющими второстепенное значение, в настоящее время введены в XI том Свода законов, в "Устав о промышленности".

Общий надзор за охраной труда работающих в частных промышленных предприятиях находится в ведении Министерства торговли и промышленности по отделу промышленности. Ближайшее наблюдение на местах осуществляется фабричными инспекторами и губернскими по фабричным и горнозаводским делам присутствиями, подчиненными в смысле органов административной юстиции главному по фабричным и горнозаводским делам присутствию. Главное присутствие образуется под председательством министра торговли и промышленности из представителей этого министерства, представителей других ведомств и промышленности. В известных пределах фабричные инспектора подчиняются кроме своего непосредственного начальства губернаторам.

Что касается норм, охраняющих интересы рабочих, то они заставляют еще желать многого. В особенности желательным является установление большей устойчивости в отношении уже существующих общих положений, значение которых подрывается слишком широкими исключениями. Общие же положения главным образом заключаются в следующем.

Дети, не достигшее 12 лет, к работам вовсе не допускаются. Малолетние от 12 до 15 лет не могут быть обременяемы работой более 8 часов в сутки, не включая времени, необходимого для еды, посещения школы и отдыха. При этом работа не должна продолжаться более 4 ч. подряд. По исключению, однако, названные малолетние могут быть задерживаемы на работе в течение 9 часов, а непрерывность работы может продолжаться в отдельных случаях от 41/2 до 6 час. Затем, указанные малолетние не могут быть занимаемы работой между 9 час. вечера и 5 час. утра, а также в праздничные дни. Правило это, однако, также допускает исключения. Малолетние не должны быть допускаемы к таким работам, которые являются для них изнурительными; им должна быть предоставлена возможность посещения школ.

Несовершеннолетние от 15 до 17 лет и все лица женского пола при обработке волокнистых веществ освобождаются от работ в ночное время. Допускаются отступления*(160). Для взрослых рабочих, занятых исключительно в дневное время, рабочее время не должно превышать 11 с пол. ч. в сутки, а накануне праздников - 10 ч. У рабочих, занятых хотя бы отчасти в ночное время, работа не должна продолжаться более 10 ч. в сутки. Однако, но взаимному соглашению управляющего промышленным заведением и рабочих могут быть устанавливаемы, в изъятие из приведенного правила, так называемые "сверхурочные" работы и в нерабочее время.

Рабочим должны быть выдаваемы расчетные книжки, где обозначаются все условия найма и отмечается производимая работа, а также налагаемые денежные взыскания за неаккуратность и нарушение порядка. Если промышленные заведения имеют для рабочих лавки, бани, столовые и жилища, то цены за пользование этими удобствами таксируются. Воспрещается платить рабочим вместо денег условными знаками, хлебом, товарами или какими-либо иными предметами.

Для посредничества между рабочими, с одной стороны, и хозяевами и правительственными органами - с другой, избираются старосты из рабочих не моложе 25 лет. Старосты уполномочиваются заявлять управлению промышленного заведения и надзирающим должностным лицам о профессиональных нуждах и ходатайствах разряда рабочих, выбравших уполномоченного.

При несчастных случаях владельцы предприятий обязаны вознаграждать рабочих без различия пола и возраста за утрату более чем на три дня трудоспособности от телесного повреждения, причиненного самой работой или вследствие ее. Если последствием несчастного случая была смерть рабочего, вознаграждением пользуются члены его семейства. Владелец предприятия лишь тогда освобождается от обязательности вознаградить потерпевшего, если докажет допущенную со стороны его грубую небрежность или злой умысел. Всякие соглашения, имеющие целью ограничить право на вознаграждение за смерть и увечье, признаются недействительными. Вознаграждение производится в виде пенсий и пособий. Пенсия при полной утрате потерпевшим трудоспособности должна достигать 2/3 его годового заработка. Действие правил о вознаграждении пока распространено лишь на частные, земские и городские предприятия фабрично-заводской, и горной промышленности. Для казенных и им приравненных предприятий существуют по поводу вознаграждения потерпевших особые правила, в общем, однако, сходные с вышеизложенными. Что касается остальных правил охраны труда, то некоторые из них распространяются не только на частные, но и на правительственные предприятия; сюда относятся, между прочим, правила о работах малолетних до 15 лет и условия продолжительности рабочего времени для взрослых (кроме предприятий, принадлежащих военному и военно-морскому ведомству).

§ 45. Управление в области духовной жизни

§ 46. Хозяйственное управление

а) Сельское хозяйство

В настоящее время заведование мерами содействия сельскому хозяйству принадлежит главному управлению землеустройства и земледелия до департаменту земледелия. Ближайшее же попечение о местных нуждах сельского хозяйства возлагается на особых инспекторов. Узаконения, касающиеся сельского хозяйства, собраны в специальном уставе (т. XII, ч. II, Свод законов, изд. 1903 г.).

Косвенно имеющими отношение к сельскому хозяйству являются законы о переселении крестьян и мещан на свободные земли внутри империи и о выходе крестьян из общины.

Переселение нормируется законами 6 июня 1904 года и 26 апреля 1906 года*(165). Только такое переселение вызывает содействие правительства, которое отвечает соображениям его политики. Содействие это заключается в следующем. Казенные земли отводятся переселенцам в бессрочное пользование; выдаются пособия путевые и на хозяйственное устройство; безвозмездно предоставляется лесной материал для построек; в течение первых 5 лет переселенцы не платят никаких податей, а затем 5 лет уплачивают лишь половину; отбывание воинской повинности отсрочивается на 3 года. Для заведования переселением в Министерстве землеустройства и земледелия существует особое переселенческое управление.

Закон 14 июня 1910 года о выходе из общины был вызван желанием облегчить крестьянам переход от общинного владения землей к владению личному на правах собственности. Было замечено, что крестьянская община, созданная главным образом ради исправного сбора с крестьян прямых налогов, очень неблагоприятно влияла на крестьянское хозяйство; она понижала энергию домохозяев, не уверенных в спокойном пользовании своим земельным участком, распоряжение которым зависело от общины. Сущность Закона 14 июня 1910 года в главных чертах сводится к следующему.

1) В определенных крестьянских обществах и селениях участки, состоявшие ко времени обнародования настоящего закона в бесспорном постоянном (не арендном) пользовании отдельных домохозяев, признаются личной их или, в подлежащих случаях, общей с другими членами семьи собственностью.

2) Каждый домохозяин, владеющий надельной землей на общинном праве, может во всякое время требовать укрепления в личную его или, в подлежащих случаях, в общую с другими членами семьи собственность причитающуюся выходящим из общины часть означенной земли.

Применение Закона 9 ноября 1906 г. об укреплении земли в личную собственность, по полученным в Министерстве внутренних дел донесениям губернаторов, выразилось на 1 января 1911 г. в следующих результатах. К указанному сроку за домохозяевами было вообще укреплено 10734091 дес.; об укреплении за ними земли в личную собственность заявили требования 2046420 домохозяев и окончательно в этом виде укреплена была к указанному сроку земля за 1478269 домохозяевами.

б) Лесное хозяйство*(166). Сбережение лесов регулируется: Законом 4 апреля 1888 года. Действию этого закона подлежат все леса, принадлежащие казне, удельному ведомству, разным установлениям, обществам и частным лицам. Леса, с которыми в интересах общественной пользы признано необходимым обращаться с особой осторожностью, именуются "защитными". К таковым закон относит леса, защищающие селения, водные и сухопутные пути сообщения от летучих песков, ледохода, размывов, удерживающее оползание почвы. В таких лесах не только запрещаются произвольные вырубки деревьев, но может быть возбраняема пастьба скота и другие виды пользования лесным имуществом. В лесах, не признанных "защитными", собственник менее стеснен в пользовании, но и в этом случае он не имеет права рубить лес бесконтрольно, без соблюдения требования особого плана рубки деревьев и пасти скот в молодой поросли. Признание лесов "защитными" и утверждение планов лесного хозяйства в остальных зависит от особых коллегиальных местных учреждений смешанного состава, "лесоохранительных комитетов". Право заявлять комитетам о необходимости признания определенных лесов "защитными" принадлежит исключительно органам земского самоуправления отдельным ведомствам. Меры содействия к сбережению лесов и лесоразведению, между прочим, выражаются: 1) в освобождении "защитных" лесов бессрочно, а искусственно разведенных в течение 30 лет от всяких сборов; 2) назначении инструкторов для подачи советов частным лесовладельцам; 3) в дешевой продаже семян и молодых деревьев; 4) в установлении премий и наград за лесоразведение и проч.

Лесная администрация находится в заведовании главного управления землеустройства по лесному департаменту. За нарушение правил о сбережении лесов виновные подвергаются различным взысканиям. Для тушения лесных пожаров созывается окрестное сельское население на расстоянии 15 верст, обязанное работать бесплатно.

в) Охота и рыболовство*(167). Содействие охоте и рыболовству лежит на обязанности главного управления землеустройства, по департаменту земледелия. Охота регулируется Законом 3 февраля 1892 года с позднейшими дополнениями. Согласно действующему законодательству по общему правилу никому не разрешается охотиться без выданного уездным исправником охотничьего свидетельства, а на чужой земле - кроме того, без дозволения владельца. Охотничьи свидетельства обложены особым сбором, но в некоторых случаях допускается освобождение от этого, обора. Охотничьи свидетельства не выдаются: 1) не достигшим 17-летнего возраста; 2) состоящим под надзором полиции; 3) виновным в нарушении правил об охоте. В некоторых местностях северной и восточной России и Кавказа по исключению охота разрешается и без названного свидетельства. Далее, закон устанавливает различные сроки для охоты на отдельные породы животных четвероногих и пернатых в зависимости от периодов и условий их размножения. В интересах сохранения охота на некоторых вымирающих пород (зубров) не разрешается вовсе. Запрещается пользование разными мучительными способами ловли и разорение гнезд. Охота на вредных животных допускается без всяких ограничений. Не подлежит ограничениям в отношении времени года звериный охотничий промысел в Сибири. Для поддержания сроков дозволенной охоты запрещается перевозить и продавать дичь спустя 10 дней после срока, с наступлением которого охота не дозволяется.

Законодательство о рыболовстве дает очень мало общих правил и говорит главным образом о рыболовстве по отдельным речным системам и водным бассейнам. Немногие общие правила вместе с прочими находятся в Уставе сельского хозяйства (Свод законов, т. XII, ч. II, изд. 1903 года с продолжениями). Общие правила сводятся к следующему: воды морские находятся в общем и свободном для всех пользовании; изъятия допускаются лишь для определенных местностей по особым привилегиям. Также свободно рыболовство на всех озерах, не состоящих в частном владении. Прибрежные владельцы обязаны оставлять в общее пользование полосу по берегу шириной в 10 саженей (бечевник) для остановок рыбаков. Рыбная ловля на всех реках предоставляет собой собственность береговых владельцев. Запрещаются мучительные способы ловли и употребление орудий, препятствующих свободному выходу и входу рыбы из рек в море и свободному речному судоходству.

г) Горное дело. Центральным органом управления горным делом является Министерство торговли и промышленности, в котором для этой цели существуют горный департамент, горный совет и ученый комитет. Относящееся к горному делу законодательство главным образом содержится в Горном уставе (Свод зак., т. VII, изд. 1893 года). В основе русского действующего горного права лежат 2 противоположных принципа: горной свободы и распространения прав земельной собственности на недра. Горная свобода в качестве права свободного частного добывания ископаемых на чужой земле установлена, за некоторыми исключениями, в отношении казенных земель, а также частных земель в губерниях б. Царства Польского. Для разработки недр поверхности, принадлежащей частному собственнику, требуется разрешение последнего. Свободной разработке на казенных землях подлежат: 1) металлы, кроме золота и платины; 2) каменный уголь; 3) графит; 4) сера; 5) глина, камни, асбест. Разработка драгоценных камней на Урале, золота, платины и нефти на казенных землях производится на основании особых правил. Производство горного промысла на свободных казенных землях дозволяется как русским подданным, так и иностранным; белое духовенство устраняется. Пользование горной свободой закон разделяет на 3 момента: поиски ископаемых, разведки и самую разработку недр. Поиски, заключающиеся в поверхностном обследовании местности, снятии планов и сборе образцов горных пород производятся без всякого разрешения. Разрешение требуется для разведок, соединенных с рубкой леса и разрытием почвы. Дозволительное свидетельство на разведку имеет силу в течение трех лет. Горнопромышленник, желающий производить разработку найденных ископаемых, должен просить об отводе указанного законом участка земли. Местное управление казенными землями обязано в течение месяца дать разрешение на разведку или объяснить причины отказа. Разрешение на разработку дается по удостоверении должностными лицами правильности приведенных в прошении сведений о свойствах поверхности, недра которой предполагается разработать. Осуществление права разработки совершается при соблюдении определенных законом условий, причем горнопромышленник платит за пользование землей особую горную подать. Он обязан начать разработку в течение трех лет по получении на то разрешения. Горнопромышленные предприятия бывают вообще или частные, или казенные, или частные, получающие разного рода пособия от казны; последние носят особое специальное наименование "посессионных заводов".

д) Промышленность и торговля. Дела, касающиеся частных промышленных заведений и торговли, находятся в заведовании Министерства торговли и промышленности по отделам того же наименования. Известную долю власти по специальным вопросам имеет главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие. В качестве совещательного учреждения существует Совет торговли и мануфактур в С.-Петербурге с отделением его в Москве. В городах с развитой торговлей и промышленностью с той же целью могут быть образуемы комитеты торговли и мануфактур. Члены совета избираются Министром торговли; совету предоставлено представлять кандидатов. В совете председательствует товарищ министра. Члены комитетов выборные. Законоположения, касающиеся торговли и промышленности, содержатся главным образом в Уставах о промышленности и Торговом (Св. зак., т. XI, ч. II, изд. 1903 года). По общему правилу занятие промыслами и торговлей является свободным и предоставляется как русским подданным, так и иностранцам, с некоторыми ограничениями. Из русских подданных не могут брать промысловых свидетельств священнослужители всех исповеданий и церковные причетники; не могут вести торговых операций некоторые разряды должностных лиц в области, касающейся их обязанностей, например акцизные чиновники; торговлей не вправе заниматься состоящие на государственной службе консулы, биржевые маклеры; иностранцы не могут быть содержателями пороховых заводов; занятие же нефтяным промыслом вообще обусловливается особым разрешением. Нехристиане не могут торговать иконами.

Учреждение акционерных компаний обусловлено правительственным разрешением.

В частности, относительно промышленности существуют следующие правила. Монополии предоставляются только государству: ведомству императрицы Марии принадлежит монополия выделки карт, доход с которых обращается на содержание воспитательных домов. Пушечные и оружейные заводы, кроме заведений, выделывающих охотничьи ружья, являются монополией казны. Пороховые заводы не могут быть устраиваемы в некоторых губерниях, и при устройстве их должны быть соблюдаемы особые правила. Для устройства промышленных заведений требуется разрешение соответственного местного начальства и выполнение требований санитарной, строительной и противопожарной полиции. О взаимоотношениях хозяев и рабочих было говорено выше, в § об охране труда.

Что касается торговли, то по главному правилу занятие ею обусловливается приобретением надлежащего промыслового свидетельства. Однако, как было указано выше, в отдельных случаях для производства отдельных видов торговли требуется специальное разрешение (например, для торговли ядовитыми веществами). Торговля спиртом и хлебным вином представляет собой монополию государства. Произвольное возвышение цен со стороны торговцев запрещается под страхом уголовного наказания. Для борьбы с недобросовестной торговой спекуляцией в области предметов первой необходимости городским самоуправлением могут быть устанавливаемы таксы. Торговые заведения подлежат правительственному надзору в смысле соблюдения общих и специальных правил полиции безопасности.

В деле упорядочения взаимных отношений главы коммерческого предприятия и служебного персонала русское торговое законодательство держится весьма устарелых взглядов: оно рассматривает их с точки зрения отношения домохозяина и домочадцев, хотя в настоящее время такой взгляд не отвечает ни фактическому положению вещей, ни тому требование закона, чтобы каждый приказчик обладал личным свидетельством на право производства торгового промысла. Для разбирательства торговых дел в некоторых городах*(168) существуют специальные коммерческие суды, руководствующиеся в своей деятельности правилами особого судопроизводства. Биржевые маклеры должны быть русскими подданными и в своих званиях утверждаются Министерством торговли и промышленности.

Товарные знаки и привилегии на изобретения. Товарные знаки и привилегии защищаются законом 1896 года. Пользование торговым знаком со стороны промышленника и торговца не обязательно; лить по исключению на изделиях из золота и серебра*(169) промышленник, изготовивший предмет, обязан выбить свое клеймо. Желающий приобрести право на исключительное пользование торговым знаком должен заявить этот знак отделу торговли Министерства торговли и промышленности и получить от него свидетельство с уплатой за то установленной пошлины. Торговые знаки должны соответствовать определенным в законе требованиям. Свидетельство имеет силу на срок от одного года до десяти лет. Употребление чужого товарного знака влечет за собой гражданскую и уголовную ответственность. Привилегии на изобретение выдаются комитетом по техническим делам, состоящим при отделе промышленности Министерства торговли. Действие привилегий срочное. Они не разрешаются в отношении изобретений и усовершенствований, касающихся средств обороны государства: пушек, ружей и проч. Приобретение привилегии оплачивается пошлиной. Закон охраняет также право исключительного срочного пользования заявленными фабричными моделями и рисунками.

е) Монета, мера, вес. О монете сказано выше, § 37, отдел "Монетная регалия".

Основанием русских мер и веса служит фунт=0,40951241 килограмма; 40 фунтов=1 пуду; фунт=32 лотам или 96 золотникам; лот=8 золотникам; золотник =96 долям. Существует еще аптекарский фунт=7/8 русского фунта или 12 унциям; 1 унция=8 драхмам; 1 драхма=3 скрупулам; скрупул==20 граммам. Основанием линейных мер является аршин=0,711200 метра; 3 аршина = 1 сажени; 500 саженей=1 версте; 1 сажень=также 7 футам; фут=12 дюймам; дюйм=10 линиям; 1 аршин=16 вершкам или 28 дюймам; вершок=1,75 дюйма. Для измерения площадей служат квадраты или произведение двух линейных мер; для измерения поверхности земли применяется десятина - 2400 квадратных саженей; для измерения объемов служат кубы или произведение трех линейных мер; основная мера сыпучих тел - "четверик", вмещающий при температуре 162/3° стоградусного термометра 64 фунта чистой воды при нормальном атмосферном давлении 8 четвериков=1 четверти и 2 осьминам; 1 четверик=8 гарнцам. Основание измерения жидкостей есть "ведро", вмещающее при температуре 162/3° 30 фунтов чистой воды при вышеуказанном условии; 1 ведро=10 штофам; 1 штоф=10 чаркам; 1 чарка=2 шкаликам. Различают еще бутылку=1/20 ведра.

Указанные измерения употребляются при всех казенных и частных сделках. По взаимному соглашению сторон разрешается пользоваться метрической системой.

Образцовый фунт и аршин хранятся в состоящей в составе Министерства торговли главной палате мер и весов, которая вообще наблюдает за сохранением однообразия и верности мерительных приборов, применяемых в промышленности и торговле. Для производства поверки и наложения правительственного клейма (штемпеля) в различных местностях империи существуют особые учреждения - "поверочные палатки".

ж) Кредит, банки, сберегательные кассы

Кредитные учреждения разделяются на государственные, общественные и частные*(170).

К государственным учреждениям относятся: Государственная комиссия погашения долгов; Государственный банк с его конторами и отделениями; Государственные сберегательные кассы; Государственные дворянский и крестьянский поземельные банки; казенные ломбарды. Все они состоят в ведомстве Министерства финансов. Общественные учреждения суть банки: городские, дворянских, купеческих и крестьянских обществ, городские ломбарды. Частными кредитными учреждениями являются все остальные.

Государственную комиссию погашения долгов составляют: правление с канцелярией, отделы и касса. Управление состоит из управляющего и директоров. Комиссия ведет государственную долговую книгу и в числе прочих обязанностей уплачивает проценты по займам.

Государственный банк. Государственный банк имеет целью облегчение денежных оборотов, содействие при посредстве краткосрочного кредита торговле, промышленности и сельскому хозяйству, а также упрочение денежной системы. Высшее руководство деятельностью банка принадлежит Министру финансов; текущее управление возложено на совет банка и управляющего. При совете состоят отделы, центральная бухгалтерия, инспекция, канцелярия. Банк производит разнообразные операции: учет векселей; выдачу ссуд и открытие кредитов; прием денежных вкладов всякого рода и проч. Ему же принадлежит право выпуска государственных кредитных билетов на следующих основаниях. Сумма золота, обеспечивающего билеты, должна быть не менее половины общей суммы выпущенных в обращение кредитных билетов, когда последняя не превышает 600 миллионов рублей.

Кредитные билеты, находящиеся в обращения свыше указанной суммы, должны быть обеспечены золотом по крайней мере рубль за рубль. Государственный банк разменивает кредитные билеты на золотую монету без ограничения суммы; размен этот обеспечивается всем достоянием государства, вследствие чего государственные кредитные билеты обращаются по всей империи наравне с золотой монетой. Государственные билеты установлены следующих видов: в 500 руб., 100 руб., 50 руб., 25 руб., 10 руб., 5 руб. и 3 руб.

Государственные сберегательные кассы имеют целью прием вкладов с уплатой на них процентов для доставления населению способов накопления сбережений. Правительство принимает на себя ответственность за целость вложенных капиталов. Вклады сберегательных касс не подлежат никаким взысканиям, кроме случаев, особо указанных в законе. Кассы производят по поручению вкладчиков операции по покупке государственных процентных бумаг. Управление кассами состоит при совете Государственного банка. Заведование управлением возложено на особого управляющего под общим наблюдением управляющего Государственным банком.

Государственный дворянский земельный банк учрежден с целью поддержать землевладение потомственного дворянства посредством выдачи наличными деньгами срочных ссуд под залог принадлежащих дворянам земель. Действие банка распространяется на всю Европейскую Россию, за исключением Финляндии, Варшавского генерал-губернаторства, губерний Прибалтийских и Закавказья. Управление банком возлагается на совет и управляющего с помощником. Местными учреждениями являются отделения банка.

Крестьянский поземельный банк имеет целью оказывать содействие крестьянам по приобретению находящихся в продаже земель. Действия банка распространяются на отдельные местности империи постепенно по соглашению Министров финансов и внутренних дел.

Управление его сходно с управлением банка дворянского.

Правительственные ломбарды ("ссудные кассы"). Их существует два: в Петербурге и в Москве. Они предназначены для оказания помощи имеющим безотлагательную нужду в деньгах и избавления их от ростовщиков. Ссуды выдаются под залог движимостей. Управление ломбардами возлагается в Петербурге на одного из членов Государственного банка, а в Москве - на управляющего местной конторой названного банка.

Кредитные установления частные и общественные

Учреждение акционерных, с основным капиталом не свыше 5 миллионов рублей, банкирских контор, не обладающих уставом, а также установлений взаимного кредита зависит от разрешения Министерства финансов. Городские общественные банки разрешаются Министерством финансов по соглашению с Министром внутренних дел. Кредитные установления, принадлежащие дворянским и купеческим обществам, существуют на основании особых уставов.

Мелкий кредит (Закон 7 июня 1904 года). Учреждения мелкого кредита имеют целью облегчить сельским хозяевам, земледельцам, ремесленникам и промышленникам производство, хозяйственных операций и улучшений. К учреждениям мелкого кредита относятся: 1) кредитные товарищества; 2) товарищества ссудосберегательные; 3) земские кассы, сельские банки и т. п. Они дают ссуды, посредничают при покупке и продаже произведений хозяйства, принимают вклады и проч. Устройство и порядок их действий определяются образцовыми уставами. Общее заведование ими принадлежит Государственному банку и возлагается на управление по делам мелкого кредита. При управлении состоят ревизоры, а при отделениях банка - инспектора мелкого кредита.

Мелиоративный кредит (Закон 29 мая 1900 года).

Мелиоративный кредит заключается в выдаче срочных ссуд на сельскохозяйственные улучшения из особого капитала, составляющего специальные средства Министерства земледелия. Главное распоряжение операциями выдачи ссуд принадлежит отделу сельской экономии названного министерства; обсуждение просьб о ссудах свыше 5000 руб. происходит в особом комитете при центральном управлении, а на суммы меньшие - в местных губернских комитетах, решения которых подлежат утверждению главноуправляющего землеустройством. Ссуды выдаются на производство работ обводнительных, осушительных, лесоразведения, разведения плодовых садов, виноградников и проч. Губернские комитеты суть учреждения смешанного состава под председательством местного начальника управления землеустройства.

з) Страхование

Страхование от огня*(171). Для страхования строений от огня в каждой губернии учреждается земское взаимное страхование; заведуют им губернские земские учреждения. Страхование это обязательно лишь для крестьянских строений. Взаимное страхование может быть учреждено также в городах, причем страхование вводится в виде страховых обществ или для одного города или, нескольких городов вместе. Страхование ни для кого обязательности не имеет. Общее наблюдение за противопожарным взаимным страхованием сосредоточивается в Министерстве внутренних дел по отделу страхования главного управления по делам местного хозяйства. Уставы обществ взаимного страхования утверждаются Министерством внутренних дел.

Взаимное страхование виноградников от филоксеры*(172) является обязательным там, где оно введено, и находится в заведовании земства или учреждений, его заменяющих. Страхование от филоксеры вводится по соглашению министра внутренних дел с главноуправляющим земледелием, а в некоторых случаях и с военным министром (для Области войска Донского). Земские учреждения также принимают меры по страхованию от градобития, от повальных болезней домашних животных и т. п.

Правительственное страхование капиталов и доходов происходит через посредство государственных сберегательных касс.

и) Торговое мореплавание*(173) представляется свободным.

Лишь каботаж (перевозка грузов и пассажиров между русскими портами) принадлежит исключительно кораблям, плавающим под русским флагом. Необходимыми корабельными документами для русских судов являются: 1) письменный документ, указывающий собственника корабля; 2) патент на право плавания под русским флагом; 3) список служащих на корабле; 4) таможенный паспорт и мерительное свидетельство, определяющее вместимость корабля. К занятию должностей судоводителей допускаются лишь русские подданные, имеющие дипломы на судоводительское звание. Лоцманская часть находится в заведовании Морского министерства, а для заведования торговым мореплаванием существует особый отдел в Министерстве торговли и промышленности.

§ 47. Строительная полиция

Главное управление гражданской строительной частью в империи сосредоточивается в Министерстве внутренних дел в техническо-строительном комитете. Наблюдение за постройкой казенных зданий посторонних ведомств Министерству внутренних дел не принадлежит. На местах надзор за строительным делом возлагается на губернатора, губернское правление и полицию. Всякого рода постройки производятся не иначе, как под наблюдением архитекторов или лиц, получивших установленные свидетельства от техническо-строительного комитета. Для построения православных церквей их планы и фасады помимо органов строительной полиции должны быть представлены на предварительное рассмотрение духовных властей. Фасады церквей и молитвенных домов в С.-Петербурге представляются на благоусмотрение императора. Построение церквей иностранных христианских исповеданий, а также синагог и мечетей требует разрешения департамента духовных дел иностранных исповеданий Министерства внутренних. дел.

Частные постройки в городах должны сообразоваться с особо утвержденными планами города, причем каждое частное здание может быть построено только с разрешения городской управы, предварительно удостоверяющейся, удовлетворяют ли планы требованиям Строительного устава. Фасады некоторых зданий в зависимости от улиц в С.-Петербурге вносятся на высочайшее утверждение. Строительный устав дает ряд правил возведения городских построек. Так, например, каменные здания длиннее 12 сажен должны иметь брандмауеры. Деревянные дома должны быть возводимы с промежутками и длиной не могут простираться более 12 сажень и т. п. В своих предписаниях Строительный устав руководится соображениями гигиеническими, противопожарными и вообще преследует цели ограждения жизни и здоровья обитателей домов. Что касается сельских зданий, то помимо определения ширины улиц закон предписывает строить дома группами с переулками и проездами между ними шириной не менее 6 сажен; той же ширины должны быть промежутки и между самыми домами. Всякого рода строения, в которых нужен продолжительный огонь, располагаются подальше от жилых помещений и поближе к воде. Планы самих селений составляются уездными земскими управами по соглашению с местными земскими начальниками. Организация борьбы с пожарами предоставлена земскому и городскому самоуправлениям.

Большинство водных путей, железные дороги и некоторые из дорог шоссейных находятся в непосредственном заведовании Министерства путей сообщения по управлению внутренних водных путей и шоссейных дорог и управлению железных дорог. Для сооружения новых железнодорожных линий существует управление по сооружению железных дорог. Большинство шоссейных и им подобных дорог, сооруженных на средства земств и учреждений, их заменяющих, состоят в заведовании Министерства внутренних дел по главному управлению местного хозяйства наравне с водными путями сообщения, входящими в городскую черту. Правила, касающиеся путей сообщения, заключаются в Уставе путей сообщения, Железнодорожном уставе и Положении о подъездных путях. (Свод законов, т. XIII, ч. I).

Водные пути, как судоходные реки, так и каналы, предоставлены общему пользованию. Общее их протяжение вне Кавказа и Финляндии достигает 98047 верст. Русское право кроме судоходных знает еще "сплавные" реки, неудобные для судоходства, но годные для сплава срубленных деревьев. Они также являются общим достоянием. По всем сплавным и судоходным рекам и озерам установлен особый сервитут общественного значения: для общего пользования из частного владения выделяется прибрежная полоса шириной в 10 саженей, известная под именем "бечевника". Министерство путей сообщения издает правила для речного судоходства и сплава. Надзор за морскими устьями рек принадлежит Министерству торговли и промышленности.

Сухопутные дороги, не подходящие под тип железнодорожных сообщений. Среди сухопутных дорог различаются шоссированные и нешоссированные. Все эти дороги делятся на 5 классов в зависимости от ширины отведенной для них полосы земли: для дорог 1-го класса 60 саженей, II, III и IV классов в 30 саженей и V класса (дорог проселочных) в 3 сажени. Дороги Министерства путей сообщения содержатся на счет казны, остальные - на средства земского самоуправления или вообще на местные для этой цели сборы. Движение по шоссированным и другим дорогам регулируется законом.

Железные дороги и подъездные к ним пути

Общие сведения о положении железнодорожного дела в России см. выше, в § "Финансовое управление", отдел б. Предположения о постройке новых казенных железных дорог рассматриваются в Государственной думе; разрешение сооружения частных дорог без пособий от казны и некоторых подъездных путей зависит от Государственного совета. При проведении железнодорожных линий допускается принудительное отчуждение имуществ в определенном законом порядке. Местная организация правительственного железнодорожного управления заключается в том, что во главе дороги стоит ее начальник с помощниками; для хозяйственных вопросов существуют особые советы из представителей Министерства путей сообщения и финансов; в совет входит в качестве председателя также начальник дороги. В 1891 году Россия примкнула к Бернской железнодорожной конвенции.

Почта, телеграфы и телефоны. Управление почтой, телеграфами и правительственными телефонами принадлежит Министерству внутренних дел по главному управлению почт и телеграфов. В 1874 г. Россия подписала Бернскую почтовую международную конвенцию. Условия пользования почтой и телеграфом содержатся в соответственных уставах*(174). О почте и телеграфе, как регалиях, сказано выше. Телефонное законодательство приложено к телеграфному уставу и предусматривает как правительственные телефонные сообщения, так и частные. Для устройства всяких телефонных линий требуется разрешение министра внутренних дел; частные телефонные сети подлежат надзору главного управления почт и телеграфов.