Кашкин С.Ю., Четвериков А.О., Комментарий к договору, устанавливающему Конституцию для Европы - 2005 г.

3.2.1. Первичное право Европейского Союза

Термин "первичное право" обозначает категории источников, имеющие основополагающий характер в правовой системе и обладающие высшей юридической силой.

В рамках Европейского Союза данные источники по своей форме являются международными договорами, которые подписаны и ратифицированы всеми государствами-членами и для своего изменения, по общему правилу, нуждаются в согласии каждого из них.

Первым таким договором, с которого началось формирование первичного права "старого" Союза, послужил Договор о ЕОУС 1951 г., ныне не действующий (см. пункт 3.1 комментария). Со временем система первичного права "старого" Союза приобретала все более сложный и разветвленный характер. В настоящее она время складывается из нескольких групп источников:

- прежде всего, это учредительные документы (договоры) организации: Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г., Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. и Договор о Европейском Союзе 1992 г. Все три договора связывают одни и те же страны и, вместе взятые, образуют современную "конституцию" Европейского Союза;

- во-вторых, к первичному праву Союза относятся договоры или акты о внесении изменений и дополнений в учредительные документы (в доктрине их называют "ревизионные" договоры). Последним такого рода источником стал Ниццкий договор 2001 г.*(76);

- в-третьих, составной частью первичного права Союза выступают договоры о присоединении новых государств-членов: договор 1972 г. о присоединении Великобритании, Дании и Ирландии; договор 1980 г. о присоединении Греции, договор 1985 г. о присоединении Испании и Португалии и договор 2003 г., на основании которого членами Союза стали 10 стран Восточной Европы и Средиземноморья.

К каждому из договоров о присоединении прилагается специальный документ ("акт об условиях присоединения"), который устанавливает сроки и процедуру постепенной интеграции новых стран в экономическую и правовую систему Союза.

К актам об условиях присоединения, в свою очередь, приложены многочисленные протоколы и приложения, являющиеся их составной частью (подобно тому как сами эти акты являются частью договоров о присоединении).

Большинство норм упомянутой группы источников первичного права имеют переходный характер и со временем утрачивает силу. Однако среди них есть и такие, которые рассчитаны на постоянное применение, и, следовательно, продолжают действовать поныне (например, положения о Гибралтаре из Акта 1972 г. об условиях присоединения Великобритании, Дании и Ирландии).

Таковы основные элементы системы первичного права "старого" Союза. Конституция 2004 г. выступает актом кодификации указанной системы, т.е. призвана творчески переработать и объединить вышеназванные документы в едином источнике и дополнить их новыми положениями.

Сделано это следующим образом (статья IV-437):

- ныне действующие учредительные договоры отменяются, за исключением Договора о Евратоме 1957 г. (см. п. 3.1 комментария) Таким образом, со дня вступления в силу Конституции 2004 г. официально прекратят существование Договор о ЕС 1957 г. и Договор о Европейском Союзе 1992 г.;

- одновременно утрачивают силу все подписанные в прошлом "ревизионные" договоры и акты, т.е. документы, направленные на внесение изменений и дополнений в учредительные договоры "старого" Союза.

Перечень "ревизионных" договоров и актов, подлежащих отмене, зафиксирован в специальном протоколе к Конституции: "Протокол об актах или договорах, изменивших или дополнивших Договор об учреждении Европейского сообщества и Договор о Европейском Союзе"*(77);

- ранее заключенные договоры о присоединении отменяются. Положения этих документов, сохраняющие свою актуальность, стали частью специальных протоколов к Конституции, которых было решено подготовить два.

Первый протокол касается договоров о присоединении тех стран, переходный период для которых уже закончился: "Протокол относительно договоров и актов о присоединении Королевства Дания, Ирландии, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Греческой Республики, Королевства Испания, Португальской Республики, Австрийской Республики, Финляндской Республики и Королевства Швеция*(78).

Данный Протокол касается тех стран, которые присоединились к Сообществам и Союзу до 1995 г. включительно В нем воспроизведены, преимущественно, лишь те положения ранее действовавших договоров о присоединении, которые рассчитаны на постоянное применение (например, об информационном обмене в сфере атомной энергетики, об Аландских островах).

Второй протокол заменяет собой Договор и Акт от 16 апреля 2003 г., на основании которых произошло последнее расширение Европейского Союза на восток: "Протокол относительно Договора и Акта о присоединении Чешской Республики, Эстонской Республики, Республики Кипр, Латвийской Республики, Литовской Республики, Венгерской Республики, Республики Мальта, Республики Польша, Республики Словения и Словацкой Республики"*(79).

В связи с тем, что вступление в Союз восточноевропейских и средиземноморских государств произошло сравнительно недавно, большинство переходных положений Договора и Акта от 16 апреля 2003 г. еще не утратили своего значения и были сохранены в тексте упомянутого протокола. Из-за этого последний имеет весьма большой объем*(80).

Итак, Конституция 2004 г. кодифицирует первичное право "старого" Союза. Произведенная ею кодификация является всеобъемлющей, за исключением сферы атомной энергетики, которая по-прежнему будет подчиняться Договору о Евратоме 1957 г. Все остальные учредительные, ревизионные договоры и договоры о присоединении отменяются, а их уместные положения инкорпорированы в текст Конституции.

Система первичного права "нового" Союза, таким образом, становится более простой и понятной, чем ныне действующая. Однако со временем она также должна усложниться. Подобно тому, как это произошло в "старом" Союзе, ее дополнительными элементами могут стать:

- во-первых, новые ревизионные договоры или акты, направленные на пересмотр Конституции для Европы (статьи IV-443 - IV-445). В этой связи необходимо отметить, что, в отличие от практики "старого" Союза, полный пересмотр или иные существенные изменения текста Конституции 2004 г. будут нуждаться в созыве нового Конвента, включающего представителей не только государств-членов, но также Европейского парламента и Европейской комиссии;

- во-вторых, договоры о присоединении новых государств-членов (Болгария, Румыния, Хорватия и др.);

- в-третьих, договоры о выходе из состава Союза действующих государств-членов, возможность заключения которых впервые предусмотрена в тексте Конституции (см. п. 3.6 комментария).

Развитие первичного права Европейского Союза иллюстрирует следующая схема:

          |                        |                       |

3.2.2. Вторичное право Европейского Союза

Категория "вторичного права" Европейского Союза включает в себя документы, которые принимаются на основании учредительных договоров организации и не должны им противоречить. Именно в этих документах сосредоточена наибольшая по объему и постоянно меняющаяся по содержанию часть "европейского права".

В отличие от права первичного, которое служит результатом совместного нормотворчества государств-членов, выраженного в договорной форме, вторичное право имеет своим основным источником акты, издаваемые компетентными институтами (руководящими органами) Союза. Данные акты по общему правилу не нуждаются в ратификации со стороны государств-членов, а последние лишь в отдельных случаях (число которых еще более сокращено Конституцией) располагают в отношении них правом вето.

Таким образом, если система первичного права Союза по преимуществу носит международно-правовой характер, то право вторичное, напротив, сближает данную организацию с государственными (федеративными) образованиями.

Система вторичного права Союза начала складываться в 1950-е годы в рамках Европейских сообществ, и поныне свыше 90% европейского законодательства издается именно в рамках первой "опоры" - главным образом, на основании Договора о ЕС 1957 г. Последний в статье 249 установил следующую "номенклатуру" правовых актов*(81):

- регламент ЕС (от французского regle: правило, норма) - нормативный акт, который имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Посредством регламентов европейские институты производят унификацию национального права (т.е. введение единых правил поведения в конкретной сфере жизни), а сами регламенты фактически выступают как "законы" ЕС в материальном смысле слова.

- директива ЕС имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована (в подавляющем большинстве случаев директивы адресуются сразу всем государствам-членам), в отношении результата, которого требуется достичь. При этом за национальными инстанциями сохраняется компетенция в отношении формы и способов достижения результата, предписанного директивой.

Директива ЕС служит инструментом гармонизации национального права государств-членов (т.е. установления общих рамок правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия).

Если сравнивать директиву с регламентом, то ее можно уподобить основам законодательства, которые действуют не напрямую, а нуждаются в трансформации во внутреннее право государств-членов. "Трансформация" директивы представляет собой приведение государствами своего законодательства в соответствие с ее нормами (путем принятия, изменения или отмены национальных законов, декретов, инструкций и т.д.).

Процесс трансформации директивы должен быть завершен в течение зафиксированного в ней срока, который определяется путем указания на календарную дату: "Государства-члены принимают необходимые законодательные, регламентарные и административные положения, чтобы обеспечить свое соответствие настоящей директиве не позднее ...".

В случае неисполнения этой обязанности государства-члены привлекаются Комиссией к ответственности перед Судом Европейских сообществ. Данная ответственность в итоге может выразиться в наложении на них денежных санкций (штраф или пеня). В свою очередь, граждане и юридические лица, которых директива наделяет правами, могут в подобном случае отстаивать их в судебных спорах с государственными органами и учреждениям, а также требовать от государства-нарушителя (государства, не исполнившего свою обязанность по трансформации директивы) компенсации причиненного вреда;

- решение ЕС является обязательным в полном объеме для указанных в нем адресатов. Оно служит административным актом, посредством которого европейские институты дают предписания в адрес конкретных государств-членов, физических или юридических лиц;

- рекомендация и заключение ЕС, в отличие от всех вышеперечисленных актов, не обладают обязательной силой. Первая служит инструментом для выдвижения предложений, второе - для изложения точек зрения европейских институтов по определенным вопросам.

Итак, в рамках Европейских сообществ европейские институты уполномочены издавать пять видов правовых актов: нормативные (регламенты и директивы), индивидуальные (решения) и рекомендательные (рекомендации и заключения). Все эти документы служат актами первой "опоры" Союза и, следовательно, не могут приниматься по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, т.е. в рамках второй и третьей "опор".

Договор о Европейском Союзе 1992 г. установил для этих "опор" отдельные "номенклатуры" документов, которые имеют другие названия и юридические свойства.

В рамках общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) издаются общие стратегии (документы программного характера), общие позиции (определяют подход Союза к конкретным внешнеполитическим проблемам), общие акции (служат основой для практических мероприятий Союза, в том числе для проведения им военных операций за рубежом) и решения (принимаются во исполнение принципов и ориентиров ОВПБ, общих стратегий, позиций или акций).

По вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере принимаются рамочные решения (основы законодательства в сфере уголовного права и процесса, сходные с директивой ЕС), решения (юридически обязательные акты по иным вопросам), общие позиции (аналогичны общим позициям ОВПБ) и проекты конвенций (предлагаются государствам-членам Союза для подписания и ратификации).

Сказанное выше позволяет сделать несколько критических выводов относительно системы правовых актов "старого" Союза в целом, определить ее основные недостатки:

а) данная система не является единой, так как складывается из трех компонентов (подсистем), соответствующих трем "опорам" организации. Несмотря на то, что в Союзе действует единый "институциональный механизм", европейские институты и органы по-прежнему издают свои акты от имени отдельных "опор": "регламент ЕС/Евратома", "общая позиция ОВПБ", "рамочное решение ПВД"*(82) и т.д.;

б) количество видов правовых актов очень велико, а их свойства не всегда определены достаточно четко (особенно для актов второй "опоры") или дублируют друг друга (например, в отношении директив и рамочных решений);

в) названия актов не всегда являются удачными, например, термин "общая акция" для обозначения документов ОВПБ или "директива" как вид нормативных актов;

г) наконец, в существующей системе отсутствует разделение на законодательные и иные, в том числе подзаконные акты. Это подчас создает трудности в определении их юридической силы. Например, регламенты ЕС, если они изданы на основании учредительного договора Сообщества, равнозначны законам; регламенты "о применении" первых являются подзаконными нормативными актами.

Преодоление указанных недостатков - одно из главных достижений Конституции для Европы. Введенная ею система правовых актов "нового" Союза будет являться единой (без деления на "опоры"), более компактной, понятной и приближенной к государственно-правовым стандартом.

В соответствии со специальной статьей Конституции (ст. I-33 "Правовые акты Союза") для реализации своих полномочий Союз будут иметь в собственном арсенале шесть видов "правовых инструментов".

Эти "инструменты" (акты), в свою очередь, подразделяются на две категории: законодательные (ст. I-34 "Законодательные акты") и незаконодательные (ст. I-35 "Незаконодательные акты").

К законодательным актам "нового" Союза относятся европейские законы и европейские рамочные законы.

Европейские законы - это акты общеобязательного характера и прямого действия; их определение корреспондирует определению регламента ЕС в Договоре об учреждении Европейского сообщества 1957 г.

Европейские рамочные законы, дефиниция которых воспроизводит определение директивы ЕС, будут служить основами законодательства, подлежащими трансформации в национальное право государств-членов.

Правом издавать европейские законы и рамочные законы наделены исключительно законодательные институты Союза - Европейский парламент и Совет министров - действующие, по общему правилу, совместно друг с другом (т.е. необходимо одобрение каждого из этих институтов).

Таким образом, выделение категории "законодательных актов" одновременно приводит к более четкому закреплению принципа разделения властей на европейском уровне.

К незаконодательным актам "нового" Союза Конституция относит европейские регламенты, европейские решения, рекомендации и заключения.

Европейские регламенты - это незаконодательные акты нормативного характера, содержащие общие правила поведения. Они призваны обеспечивать претворение в жизнь законов Союза или отдельных положений Конституции (в случаях, прямо предусмотренных в ее тексте).

В частности, европейские регламенты будут выступать формой реализации нормотворческих полномочий, делегируемых Европейской комиссии со стороны законодательных институтов (Европейского парламента и Совета), и в этом случае могут в ограниченных пределах вносить изменения или дополнения в законы и рамочные законы (статья I-36 "Делегированные европейские регламенты").

Они также могут служить актами, направленными на исполнение юридически обязательных предписаний Союза (статья I-37 "Исполнительные акты").

Поскольку законы "нового" Союза будут выступать в двух формах, различных по порядку своей реализации, Конституция ввела гибкое определение европейского регламента. Оно изложено в виде альтернативы ("либо - либо"):

- либо европейский регламент выступает нормативным актом прямого действия (в этом случае он применяется так же, как европейский закон),

- либо европейский регламент адресуется государствам-членам, которые приводят в соответствии с ним свое внутреннее право, как и в случае издания европейского рамочного закона.

Таким образом, под названием "европейский регламент" на деле скрываются два вида актов, неодинаковых по способу применения. На практике они будут различаться с помощью специальных указаний в тексте конкретных документов.

Если европейский регламент предназначен для непосредственного применения, то, подобно нынешним регламентам ЕС, его будет завершать фраза: "Настоящий Европейский регламент является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах". В заключительную статью европейских регламентов второго типа по аналогии со нынешними директивами, вероятно, будет включаться положение: "Адресатами настоящего Европейского регламента являются государства-члены".

Следующий вид документов рассматриваемой категории - европейские решения - определяется Конституцией как незаконодательные акты, обязательные в полном объеме. В отличие от европейских регламентов европейские решения служат источником юридически обязательных предписаний Союза, которые не имеют общерегулятивной направленности.

В частности, речь идет об индивидуальных предписаниях (в этом случае в европейском решении должен быть назван конкретный адресат или адресаты), о мерах в сфере внешней политики (вместо существующих ныне общих стратегий, позиций, акций), а также об организационных, финансовых или оперативных мероприятиях Союза, которые в настоящее время также часто оформляются решениями (их называют решения sui generis - "особого рода").

Вместе с европейскими регламентами европейские решения "нового" Союза будут использоваться в качестве его исполнительных актов (статья I-37), а также служить правовыми инструментами в рамках Европейского сообщества по атомной энергии.

В качестве незаконодательных актов, лишенных юридически обязательной силы, Конституция сохраняет рекомендации и заключения.

Круг субъектов, уполномоченных издавать незаконодательные акты Союза, является более широким, чем для законов. Таким правом в разном объеме наделены:

- в отношении европейских регламентов: Совет Европейского Союза, Европейская комиссия и Европейский центральный банк;

- в отношении европейских решений: те же институты плюс Европейский совет;

- в отношении рекомендаций: Совет, Комиссия и Европейский центральный банк;

- в отношении заключений: все институты.

3.3.1. Система институтов, органов и учреждений Европейского Союза

"Новый" Союз наследует от "старого" всю существовавшую в нем систему руководящих и иных органов, которая будет теперь иметь трехуровневый характер:

1) высший уровень, как и в настоящее время, займут институты Союза. В этом качестве Конституция, в первую очередь, признает Европейский парламент, Европейский совет, Совет министров (Совет), Европейскую комиссию и Суд Европейского Союза (статья I-19).

В силу их особой важности статус института также предоставлен двум органам специальной компетенции: Европейскому центральному банку (статья I-30) и Счетной палате (статья I-31);

2) подразделения, не получившие статус института Союза, по сложившейся традиции будут именоваться его органами. В отличие от институтов, число последних не является фиксированным (органы могут учреждаться как непосредственно Конституцией, так и правовыми актами институтов Союза).

Подобный статус, в частности, будут иметь: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов (статья I-32), а также другие консультативные и вспомогательные органы, например, Комитет по социальной защите (статья III-217); Европейский омбудсман (статьи I-49 и III-335); Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством (учреждено в 1999 г. Европейской комиссией); Европейская прокуратура в случае ее создания (статья III-274);

3) наконец, Конституция впервые выделяет в отдельную категорию учреждения Союза (в "старом" Союзе они считались разновидностью органов). Термин "учреждения" используется для обозначения тех подразделений Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридического лица (см. выше, пункт 3.1 комментария). Институты и органы Союза, напротив, юридическими лицами не являются, за исключением Европейского центрального банка.

3.3.2. Политические институты Европейского Союза

Наиболее серьезным изменениям Конституция, естественно, подвергает политические институты Союза, т.е. те руководящие инстанции, совместными усилиями которых осуществляется разработка и претворение в жизнь политики Союза по всем ее направлениям*(84).

А. Европейский парламент

Европейский парламент (статья I-20 и статьи III-330 - ст. III-341) - институт Союза, представляющий народы Союза, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. - Ассамблея Европейских сообществ, после 1987 г. - Европейский парламент).

С 1979 г. члены Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин Союза может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает (статьи I-10, II-99 и III-126).

Численный состав Европарламента в "новом" Союзе не претерпит существенных изменений. Он не должен превышать 750 человек (ныне 732), а количество депутатов, избираемых в каждой стране, зависит от ее численности населения.

В течение нынешней легислатуры (2004 - 2009 гг.) данное количество будет определяться по системе квот, унаследованной от "старого" Союза (ст. 1 Протокола - "О переходных положениях, относящихся к институтам и органам Союза")*(85). В дальнейшем квоты государств-членов станет фиксировать европейское решение, издаваемое Европейским советом по предложению Европарламента и с его согласия (параграф 2 статьи I-20).

Величина новых квот будет устанавливаться согласно методу "убывающей пропорциональности", в силу которого соотношение между представительством в Европарламенте более населенных и менее населенных государств-членов должно быть меньше соотношения между численностью их населения (разница между государствами-членами в стенах Европарламента тем самым частично "нивелируется"). При этом, независимо от количества избирателей, в каждом государстве-члене должно избираться минимум 6 депутатов, но не более 96 (это условие особенно важно для самых малочисленных государств-членов, таких как Мальта и Люксембург).

Как и в настоящее время, общие принципы избирательной процедуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, после вступления в силу Конституции будет определять специальный нормативный акт - "Акт об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием" (см. раздел 2 комментария).

Согласно Конституции (параграф 1 статьи I-20) Европейский парламент в системе институтов "нового" Союза призван осуществлять четыре функции, первые две из них - совместно с Советом министров:

1) законодательная функция - принятие европейских законов и рамочных законов.

Конституция (статья I-34) впервые устанавливает, что по общему правилу законодательные акты Союза должны издаваться совместно Европарламентом и Советом в рамках "обычной законодательной процедуры" (статья III-339), которая выступает аналогом нынешней процедуры совместного принятия решений (ст. 251 Договора о ЕС).

Предметная сфера применения указанной процедуры значительно возрастет, что свидетельствует о серьезном усилении позиций Европейского парламента в "новом" Союзе. Тем не менее в отношении ряда законопроектов, преимущественно, в уголовно-правовой сфере, по вопросам социального обеспечения и налогообложения, Конституция в порядке исключения из общего правила сохраняет консультативную процедуру, в рамках которой европейский закон или рамочный закон принимается в окончательной редакции Советом министров, постановляющим после консультации с Европейским парламентом (последний в данном случае может лишь отсрочить утверждение проекта, но не воспрепятствовать этому).

Консультативная процедура, которая является исторически первой формой участия Европарламента в законодательном процессе (существует с 1950-х годов), будет является одной из "специальных законодательных процедур", применяемых только в случаях, прямо указанных в Конституции.

Другими, реже встречающимися разновидностями подобных (специальных) процедур будет служить порядок, когда европейский закон/рамочный закон издает единолично Парламент, но после одобрения Советом министров, или, напротив, единолично Совет после одобрения Европейского парламента. Первый вариант предусмотрен для издания законов о правовом положении депутатов Европарламента (параграф 2 статьи III-330), об осуществлении Парламентом следственных полномочий (статья III-333) и о статусе Европейского омбудсмана (параграф 4 статьи III-335). Второй вариант будет применяться, например, при утверждении многолетнего финансового рамочного плана, которым определяются предельные величины расходов Союза (статья I-55), закона о создании и статусе Европейской прокуратуры (статья III-274);

2) бюджетная функция - принятие бюджета Европейского Союза и контроль за его исполнением.

Бюджет "нового" Союза, в отличие от нынешнего, будет издаваться уже не в качестве правового акта sui generis ("Общий бюджет Европейского Союза"), а в форме европейского закона (статья I-56). С учетом особого предмета последнего разработка и принятие бюджета, как и в настоящее время, должны происходить в рамках особой - бюджетной - процедуры (статья III-404), которая похожа на обычную законодательную процедуру в том, что дает право решающего голоса и Парламенту, и Совету (такой порядок был установлен еще в 1970-е годы).

Конституция отказалась от ставшего уже архаическим деления расходов "старого" Союза на "обязательные" и "необязательные" (при утверждении первых большие права имел Совет, при утверждении вторых - Европейский парламент)*(86).

Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолетний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом с согласия Европейского парламента (см. выше). Срок действия финансового плана - не менее 5 лет (статья III-402).

В том, что касается контроля за исполнением бюджета, права Европейского парламента в данной области в настоящее время достаточно широки и не подверглись изменению. В частности, именно Парламент (по рекомендации Совета) утверждает исполнение бюджета Европейской комиссией (см. ниже), что, как показывает практика последних лет, является весьма действенным инструментом контроля за финансовыми операциями последней.

Несмотря на призывы многих членов Европейского конвента, Конституция также не затронула права Европарламента в области источников доходной части бюджета Европейского Союза. Хотя Союз еще с начала 1970-х годов перешел на финансирование из "собственных ресурсов" (таможенные пошлины, сельскохозяйственные сборы, часть доходов от НДС, ежегодные отчисления государств-членов и некоторые другие), категории этих ресурсов определяет специальный нормативный акт Совета (в настоящее время - решение*(87), в будущем - европейский закон).

В отступление от общего определения европейского закона (см. пункт 3.2.2 комментария), упомянутый акт может вступить в силу лишь после ратификации государствами-членами. Роль Парламента в его подготовке чисто консультативная (параграф 3 статьи I-54).

Таким образом, о финансовой самостоятельности "нового" Союза, как и его предшественника, можно говорить только с оговорками: государства-члены не могут по своей инициативе лишить Союз причитающихся ему средств, но и Союз не способен увеличить их объем без согласия каждого из государств;

3) функция политического контроля - одно из традиционных направлений деятельности парламентов, вытекающее из их демократической природы.

Европейский парламент в качестве представительного института Союза осуществляет политический контроль, прежде всего, за Европейской комиссией. Результатом подобного контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия - важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь, из-за сложной процедуры, сохраненной и в Конституции (статья III-340)*(88).

В контексте взаимоотношений Парламента с Комиссией более серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии, которое в силу его особой важности указано Конституцией вместе с основными функциями Европарламента. Отдельного вотума доверия со стороны Парламента требует и утверждение состава Комиссии в целом (см. ниже)

4) консультативная функция - старейшая из функций Европейского парламента, посредством которой он участвует в обсуждении и принятии решений на уровне Союза, но с правом совещательного голоса (в форме консультативных заключений или юридически необязательных резолюций).

С начала пятидесятых годов и до начала семидесятых годов XX века консультативная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне. Сохранение данной функции Конституцией, хотя и в более ограниченных масштабах, свидетельствует о том, что "дефицит демократии" в "новом" Союзе не будет преодолен в полном мере.

Совещательные (консультативные) полномочия сохранятся за Парламентом, в частности, в отношении следующих вопросов:

- принятие законодательных актов Европейского Союза в ряде сфер (см. выше);

- издание незаконодательных актов Союза (европейских регламентов, решений, иногда рекомендаций) в тех случаях, когда подобные акты принимаются на основании или во исполнение Конституции.

Хотя Конституция, как уже отмечалось (см. пункт 3.2.2. комментария), не относит Европарламент к числу институтов, уполномоченных принимать незаконодательные акты, в ряде случаев она требует, чтобы компетентные институты выносили решение "после консультации с Европейским парламентом". Примером данной ситуации могут служить европейские регламенты Совета о применении конституционных правил в отношении государственной помощи предприятиям (статья III-169), европейские регламенты или решения Совета о создании совместных предприятий (статьи III-253). В указанных случаях Совет перед изданием акта обязан запросить мнение Европарламента, которое носит для него совещательный (консультативный) характер;

- формирование некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами Союза после консультации с Европарламентом (например, Председатель и другие члены Дирекции Европейского центрального банка, члены Счетной палаты);

- большинство мероприятий в сфере внешней политики Союза (раздел V части III "Внешнеполитическая деятельность Союза"), в том числе заключение соглашений с третьими странами и международными организациями (кроме важнейших договоров, которые требуют предварительного одобрения Европейского парламента).

Б. Европейский совет и Совет министров

Европейский совет и Совет министров (Совет) Европейского Союза (статьи I-21 - I-25 и III-341 - III-346) - институты, представляющие на европейском уровне интересы государств-членов Союза:

- Европейский совет возник в середине 1970-х годов в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов (глав государств или правительств) с участием Председателя Комиссии*(89);

- Совет функционирует с момента основания Европейских сообществ и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Отсюда его полное название - Совет министров, вновь признанное Конституцией в качестве официального*(90).

Функцией Европейского совета служит давать Союзу побудительные импульсы для его развития и определять для него общие политические ориентиры и приоритеты (параграф 1 статьи I-21 Конституции, почти дословно воспроизводящий аналогичное положение ст. 4 Договора о Европейском Союзе 1992 г.).

Упомянутые ориентиры и приоритеты оформляются "заключениями" (conclusions), которые принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета, проводимой не реже одного раза в квартал.

Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в официальную "номенклатуру" правовых актов Союза (см. пункт 3.2.2 комментария). В то же время, по причине "высокого" состава принимающего их органа подобные документы играют на практике огромную политическую роль, предопределяя новые шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета полномочий по изданию юридически обязательных актов не давало возможности в "старом" Союзе отнести его к числу институтов. В настоящее время Европейский совет считается "рядовым" органом, что явно не соответствует его реальной роли в управлении интеграционными процессами.

В рамках "нового" Союза подобная "дискриминация" Европейского совета устранена. Согласно Конституции Европейский совет становится полноправным институтом Союза и указан в их перечне под номером два (сразу после Европейского парламента).

Признание Европейского совета институтом, в свою очередь, послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты Союза. Европейский совет сможет делать это в форме европейских решений (статья I-35), которые, напомним, имеют юридически обязательный характер, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов (в отличие от европейских законов, рамочных законов, а также европейских регламентов). Что касается законодательной функции, то ее осуществление Европейским советом прямо запрещено Конституцией (параграф 1 статьи I-21).

К числу полномочий Европейского совета, реализация которых будет оформляться европейскими решениями, относятся, главным образом, утверждение важнейших мероприятий в сфере внешней политики Союза (см. пункт 3.5 комментария), а также некоторые организационные вопросы, которые Конституция оставила для урегулирования Европейским советом, например, о квотах государств-членов при выборах в Европарламент (см. выше).

Посредством европейских решений Европейский совет также сможет осуществлять пересмотр некоторых положений Конституции, в том числе с целью расширения прав Европейского парламента и сокращения круга вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето (статьи IV-444 и IV-445).

Новыми важными прерогативами Европейского совета, кроме того, станут право выдвигать кандидата на пост Председателя Европейской комиссии*(91) и право назначать Министра иностранных дел Союза (статьи I-27 и I-28).

В отличие от Европейского совета, выступающего органом политического руководства Союзом, второй межправительственный институт данной организации - Совет министров (Совет) - осуществляет более разнообразные функции:

1) законодательную и бюджетную функции совместно с Европейским парламентом (см. выше);

2) функцию определения политики, которая реализуется Советом министров, в частности, путем принятия "главных ориентиров экономической политики государств-членов и Союза" (статья III-179), аналогичных ориентиров в отношении политики занятости государств (статья III-206), европейских решений, "необходимых для определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности" Союза (статья III-297);

3) координационную функцию, которая тесно связана с предыдущей и направлена на согласование позиций и действий государств-членов в разных сферах деятельности. Примерами реализации данной функции могут служить право Совета издавать рекомендации в сфере культуры (статья III-280), общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (статья III-311), согласование государствами-членами в рамках Европейского совета или Совета своих внешнеполитических мероприятий с целью определения совместного подхода (параграф 5 статьи I-40).

Кроме полномочий в рамках упомянутых функций Конституция сохраняет за Советом его традиционные прерогативы, которыми он располагал в "старом" Союза#: заключение международных соглашений (статья III-325), назначение членов ряда институтов и органов (Счетная палата, специализированные трибуналы и др.), применение санкций к государствам-членам, нарушающим демократические ценности Союза (статья I-59) и др.

Состав Совета, как и в настоящее время, будет основываться на равноправном представительстве правительств всех государств-членов (один представитель от каждого национального правительства на министерском уровне). Одновременно в "новом" Союзе получает конституционный статус понятие "формации" Совета (статья I-24), под которыми понимаются разные способы комплектования данного института в зависимости от состава его участников: "Совет по общим вопросам" и "Совет по иностранным делам" - в составе, как правило, министров иностранных дел государств-членов; "Совет по экономическим и финансовым вопросам" - в составе министров экономики и/или финансов, "Сельскохозяйственный Совет" - в составе министров сельского хозяйства и т.д.*(92).

К числу важнейших конституционных новелл в правовом статусе обоих межправительственных институтов Союза относятся, с одной стороны, новый механизм принятия решений Европейским советом и Советом, с другой - реформа "председательства" этими институтами.

Что касается механизма принятия решений, то Конституция делает новый шаг в сторону дальнейшего сокращения количества вопросов, применительно к которым Европейский совет и Совет (особенно, последний), обязаны постановлять единогласно. Данный шаг является абсолютно необходимым для эффективного функционирования Европейского Союза. В условиях, когда последний насчитывает свыше 20 стран, предоставление каждой из них права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняет процесс принятия решений на европейском уровне и фактически может парализовать его.

В "новом" Европейском Союзе основным способом принятия решений Советом министров становится квалифицированное большинство. Данный способ также будет применяться в Европейском совете в случаях, прямо предусмотренных Конституцией (например, при выдвижении кандидатов на пост Председателя Комиссии).

Что же будет представлять собой квалифицированное большинство в соответствии с Конституцией для Европы? Вопрос о его новом определении, как уже известно читателю (см. раздел 1 комментария), выступил наиболее серьезным камнем преткновения в ходе работы и Европейского конвента, и Межправительственной конференции 2003 - 2004 гг. Дискуссия, напомним, развивалась вокруг сохранения метода "взвешенного голосования" (определение квалифицированного большинства на основе квот, установленных для каждого государства-члена с учетом его численности населения, но далеко не пропорционально), и методом "двойного большинства", предполагающим устанавливать квалифицированного большинство на основе двух шкал: большинство государств-членов, с одной стороны, и большинство населения Союза - с другой.

В конечном счете победила последняя концепция, которая была изначально заложена в проекте Конституции, одобренном Конвентом. Однако по сравнению с проектом Конвента определение квалифицированного большинства в окончательной редакции Конституции существенно осложнилось (статья I-25), а введение в действие новых правил отсрочено до 1 ноября 2009 г. (до этого дня продолжит использоваться "взвешенное голосование").

"Новое" квалифицированное большинство предполагает выполнение двух основных условий:

- поддержка проекта решения со стороны не менее 55% процентов членов Совета или Европейского совета*(93);

- государства, представителями которых являются члены Совета/Европейского совета, проголосовавшие "за", должны насчитывать, как минимум, 65% населения Европейского Союза в целом*(94).

В качестве дополнительных требований, которые были включены уже на последнем этапе Межправительственной конференции, выступают следующие:

- количество членов Совета/Европейского совета, проголосовавших "за", в абсолютном выражении должно составлять не менее 15 человек. Соответственно, для Союза в составе 25 государств данное условие повышает планку с 14 (55% от 25 членов Совета/Европейского совета) до 15*(95);

- "блокирующее меньшинство" (т.е. количество членов Совета/Европейского совета, способных воспрепятствовать принятию решения), должно включать не менее четырех членов. Вследствие данного требования три крупнейшие государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35% населения Союза, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом/Европейским советом. Для этого им требуется, как минимум, дополнительный голос "против", т.е. поддержка со стороны еще одного государства-члена.

Кроме обычного квалифицированного большинства Конституция предусматривает также своего рода "суперквалифицированное" большинство - для тех случаев, когда Совет/Европейский совет не связаны при принятии решения обязательной правотворческой инициативой Комиссии или Министра иностранных дел Союза (т.е. могут действовать, например, по собственной инициативе или по инициативе отдельных государств-членов).

В рамках "суперквалифицированного" большинства первое условие является более жестким - необходима поддержка проекта решения со стороны, как минимум, 72% членов Совета или Европейского совета. С другой стороны, к "суперквалифицированному" большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования.

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция 2003 - 2004 гг. в Декларации N 5 зафиксировала проект специального правового акта (европейского решения), которым вносятся ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством. Данные уточнения будут действовать, по крайней мере, до 2014 г. и призваны обеспечить "плавный переход" от действующей системы принятия решений взвешенным голосованием к новой системе двойного большинства.

Они предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. "Близость" к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 3/4, которая отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства.

Например, когда Совет принимает правовой акт по предложению Комиссии или Министра иностранных дел Союза, для образования блокирующего меньшинства (т.е. для отклонения проекта) в современных условиях требовалось бы, чтобы противники документа представляли как минимум (25-15) + 1 = 11 государств-членов либо не менее 458 599 000*(96) - (100% - 65%) + 1 = 160 509 651 человек. Соответственно, повторное обсуждение проекта в указанных условиях должно проводиться Советом в случае, если заинтересованные члены данного института представляют 3/4 от указанных величин, т.е. не менее 11 - 3/4 = 9 государств-членов*(97) либо 160 509 х 6513/4=120 382 239 человек.

"Председательство" в Совете и Европейском совете является одной из руководящих должностей в Европейском Союзе, которая играет основополагающую роль как во внутренней политике последнего, так и в международных отношениях (именно Председатель Совета в "старом" Союзе официально выступает его высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

С момента основания Европейских сообществ "председательство" в Совете являлось прерогативой не физических лиц, а государств-членов в целом. Последние через своих министров или иных должностных лиц руководят заседаниями Совета и его вспомогательных инстанций. Высшее должностное лицо государства-председателя Совета, в свою очередь, выступает Председателем Европейского совета*(98).

Право председательства осуществляется в течение одного полугодия и переходит от одного государства-члена к другому в порядке ротации (в соответствии с графиком очередности, установленным Советом).

Указанный механизм председательства в межправительственных институтах Союза имеет как очевидные достоинства, так и недостатки. Его несомненным плюсом является, в частности, тот факт, что периодическое наделение каждого государства-члена "браздами правления" в Европейском Союзе повышает его заинтересованность и компетентность в европейских делах, а равно увеличивает готовность его властей к компромиссам во время осуществления председательских функций другими странам.

Однако шестимесячный срок председательства, как показывает практика, является весьма кратким и не всегда обеспечивает должную последовательность и преемственность в функционировании интеграционных механизмов (так как у сменяющих друг друга государств-членов существуют неодинаковые, иногда противоположные политические приоритеты). С другой стороны, удлинение срока председательства, например, в два раза, тоже является нежелательным вариантом, поскольку в этом случае государствами-членам# придется дожидаться своей очереди четверть века (в настоящее время, когда Союз включает 25 стран, а председательство длится 6 месяцев, срок ожидания уже носит очень длительный характер - двенадцать с половиной лет).

Частая смена председательства создает трудности и для партнеров Европейского Союза на международной арене (в том числе для России), с которыми Председатель Совета официально ведет переговоры от имени представляемой им организации.

Упомянутые сложности и послужили причиной, побудившей авторов Конституции для Европы провести кардинальную реформу председательства в Совете, и, особенно, в Европейском совете.

В "новом" Союзе пост Председателя Совета останется за государствами-членами, которые в порядке ротации будут поочередно руководить работой всех формаций данного института, кроме Совета по иностранным делам (в последнем будет председательствовать Министр иностранных дел Союза).

При этом - в отличие от ныне действующих правил - пост Председателя Совета становится коллективной должностью, которую будут совместно занимать сразу три государства-члена в течение полутора лет, с соответствующим распределением обязанностей между собой. Если бы подобная модель действовала в настоящее время, то сопредседателями Совета с 1 июля 2004 г. по 31 декабря 2005 г. могли бы быть Нидерланды, Люксембург и Великобритания*(99). Таким образом, Конституция производит "слияние" индивидуальных председательств длительностью в полгода в совместное (коллективное), срок которого составляет уже полтора года.

Насколько эффективным окажется механизм коллективного председательства в Совете, станет ясно только после введения его в действие. В частности, лишь тогда можно будет дать ответ на вопрос, не приведет ли данный механизм к возникновению трений и конфликтов внутри руководящего триумвирата, смогут ли государства-сопредседатели эффективно сотрудничать друг с другом при осуществлении своих полномочий.

Правила функционирования нового механизма председательства будут закреплены в специальном европейском решении "Об осуществлении председательства в Совете", которое начнет действовать одновременно со вступлением в силу Конституции (см. Декларацию N 4).

Как бы, однако, ни складывалось функционирование коллективного председательства в Совете министров "нового" Союза, оно больше не сможет оказывать решающего влияния на внешнеполитическую деятельность организации. Конституция для Европы "отбирает" у государств-членов право представлять Европейский Союз на международной арене. Это право переходит от них к Министру иностранных дел Союза и постоянному Председателю Европейского совета.

Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе, - новая должность, не имеющая аналогов в нынешнем ("старом") Союзе. Инициатором ее введения стал Президент Франции Ж. Ширак, которого активно поддержали главы правительств Испании и Великобритании*(100). Впоследствии к сторонникам этой инициативы присоединились руководители еще двух крупнейших стран Союза - Германии и Италии. Ее активным сторонником являлся и Председатель Европейского конвента В. Жискар д'Эстен.

Несмотря на изначальное противодействие малочисленных государств-членов (особенно, восточноевропейских, вступивших в Союз 2004 г.), которые опасались, что постоянный Председатель Европейского совета станет отражать, в первую очередь, интересы крупных стран Союза и ослабит позиции Комиссии, указанная должность была включена в проект Европейского конвента и практически в неизменном виде сохранилась в окончательной редакции Конституции.

Согласно Конституции (статья I-22) Председатель Европейского совета избирается этим институтом сроком на 2,5 года из числа бывших своих членов последнего, т.е. из числа бывших руководителей государств-членов или председателей Комиссии. Наряду с указанными должностными лицами Председатель Европейского совета будет являться членом данного института на правах руководителя.

Откликаясь на опасения небольших государств-членов, Конституция наделяет Председателя Европейского совета ограниченным набором прерогатив, которые сводятся, в основном, к общему руководству деятельностью возглавляемого им института. В этой связи еще в ходе работы Конвента его глава В. Жискар д'Эстен широко использовал английский термин "chairman", который не имеет аналогов в других языках и обозначает лицо, занимающее кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента ("president")*(101).

К сказанному следует добавить, что Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии в соответствии с Конституцией (параграф 4 статьи I-25) не будут располагать правом голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда последний принимает решения квалифицированным большинством: например, при назначении Министра иностранных дел Союза или членов Дирекции Европейского центрального банка.

В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, т.е. максимум 5 лет.

Б. Европейская комиссия

Европейская комиссия (статьи I-26 - I-28 и III-347 - III-352) - институт Европейского Союза, сходный по многим признакам с правительствами национальных государств. Среди европейских институтов Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых "хранителя" Союза и его правовой системы, во-вторых, "мотора", обеспечивающего дальнейшее развитие интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании Конституции и законов Союза.

В Конституции 2004 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (статья I-26):

1) осуществление надзора за применением "европейского права" под контролем Суда Европейского Союза. В рамках данной функции Комиссия выполняет своего рода "общий надзор" за соблюдением правовых норм Союза всеми государствами-членами и, в случае нарушений, может привлекать их к ответственности перед Судом Европейского Союза (самостоятельно "наказывать" государства-члены Комиссия не вправе).

Надзорная функция Комиссии - одна из ключевых прерогатив данного института, которая и обеспечивает ей роль "хранителя" достижений европейской интеграции. В настоящее время данная прерогатива в полном объеме действует только в рамках Европейских сообществ (т.е. первой опоры "старого" Союза). В "новом" Союзе деление на опоры исчезает, что фактически приведет к расширению контроля Комиссии и Суда Европейского Союза за государствами-членами. В частности, Комиссия получит право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства Союза и других мер последнего в уголовно-правовой сфере*(102);

2) исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых Союз финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, гуманитарные и т.д.). При осуществлении указанной функции Комиссия подотчетна Совету и, главным образом, Европейскому парламенту, который утверждает ее отчет об исполнении бюджета Союза за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (статьи III-407 - III-409);

3) координационная, исполнительная и управленческая функции, в рамках которых Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание делегированных регламентов и исполнительных актов (статьи I-36 и I-37), содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, координация в разных формах мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (статьи III-211 - III-213), сбор информации и проведение проверок (статья III-428), участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в зону евро (статья 1 "О Еврогруппе"*(103)) и т.д.;

4) представительство Союза на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Министр иностранных дел Союза и Председатель Европейского совета (см. пункт 3.5 комментария);

5) подготовка инициатив по составлению программ деятельности Союза. Данная прерогатива Комиссии может быть также отнесена к разряду координационных. Однако объектами координации в данном случае выступают не государства-члены, а другие институты Союза (прежде всего, Европейский парламент и Совет), которые совместно с Комиссией несут ответственность за разработку и реализацию политики Союза.

Особо важной прерогативой Комиссии, специально выделенной Конституцией (параграф 2 статьи I-26), является ее "монополия" на правотворческую инициативу, которая будет подтверждена и усилена в "новом" Союзе. Как уже отмечалось, законодательные акты Союза по общему правилу могут издаваться только по предложению Комиссии. Во многих случаях Конституция закрепляет исключительное право Комиссии вносить проекты незаконодательных актов, принимаемых Советом.

Порядок формирования Европейской комиссии не претерпел кардинальных изменений по сравнению с ныне действующими правилами, закрепленными в Договоре о ЕС 1957 г. (в редакции Ниццкого договора 2001 г.). Как и в настоящее время, утверждение состава Комиссии будет осуществляться по взаимному согласию, с одной стороны, межправительственных институтов Союза (Европейского совета и Совета), с другой стороны, института, представляющего народы Союза в целом (Европейского парламента).

Аналогично действующему порядку Конституция требует двух вотумов доверия со стороны европейских депутатов: сначала Председателю, затем - всей Комиссии в целом (статья I-27)*(104). При этом в Конституцию дополнительно введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент. Это условие, в принципе, должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства*(105). Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.

Количественный состав Комиссии в последние годы является предметом весьма острых дебатов, которые с новой силой развернулись при подготовке Конституции для Европы. С одной стороны, Комиссия - институт, который обязан действовать исключительно в общих интересах Союза, а ее члены (комиссары) должны быть полностью независимы от властей национальных государств. Отсюда, в целях более эффективной организации работы Комиссии, желательно сделать ее состав более "компактным", особенно, с учетом необходимости распределения должностных обязанностей между комиссарами.

С другой стороны, многие государства-члены (особенно, из числа вступивших в 2004 г.) проявляют явное нежелание расставаться с традиционной прерогативой располагать "своим" гражданином в составе столь влиятельного европейского института.

По этой причине в проекте Конституции, подготовленном Европейским конвентом, была избрана компромиссная формула:

- состав Комиссии, как и в настоящее время, комплектуется по принципу "один член Комиссии от каждого государства-члена";

- внутри Комиссии выделяется руководящий кабинет - "Коллегия" в составе 15 человек (Председатель, Министр иностранных дел в ранге вице-председателя и 13 "европейских комиссаров");

- члены Комиссии, не вошедшие в состав Коллегии, становятся "комиссарами без права голоса";

- между государствами-членами осуществляется равноправная ротация с целью обеспечить возможность гражданам каждого из них в различные периоды времени работать в Коллегии.

Предложенная Европейским конвентом формула была весьма прохладно встречена государствами-членами с малой численностью населения, опасавшимися ущемления своих прав в пользу более крупных стран. Она также вызвала обоснованную критику со стороны самой Комиссии, которая возражала против концепции деления ее членов на полноправных и неполноправных комиссаров.

С учетом этих опасений и возражений Межправительственная конференция 2003 - 2004 гг. приняла решение отказаться от варианта, избранного Конвентом, и заменила его другой формулой:

- общее число членов Комиссии должно составлять 2/3 от количество государств-членов (18 человек для Европейского Союза в составе 27 стран, 19 человек для Европейского Союза в составе 28 стран и т.д.). При этом, как и в первоначальном варианте, между государствами-членами должна производиться равноправная ротация на предмет присутствия их граждан в Комиссии;

- чтобы сделать количественные параметры Комиссии более гибкими, Европейский совет наделяется правом изменять указанное число. С этой целью он принимает европейское решение, постановляя консенсусом (т.е. с согласия всех государств-членов);

- откликаясь на пожелания ряда государств-членов, решено отсрочить вступление в силу новых правил до 2014 г. Первый состав Комиссии, сформированный на основании Конституции (2009 - 2014 гг.), должен комплектоваться по ныне действующей формуле "одно государство - один комиссар", т.е. будет насчитывать 27 или 28 человек (после планируемого вступления Болгарии, Румынии и, возможно, Хорватии).

3.3.3. Судебная система Европейского Союза

В отличие от реформы политических институтов, осуществленные Конституцией преобразования в судебной системе Европейского Союза носят более "скромный" характер (статьи I-29 и III-353 - III-381, а также "Статут Суда Европейского Союза", содержащийся в Протоколе N 3).

Это обусловлено, с одной стороны, здоровым консерватизмом разработчиков Конституции, их нежеланием разрушать сложившийся механизм европейского правосудия, который функционирует без серьезных сбоев уже свыше полувека и обеспечил себе высокий авторитет в обществе*(106).

С другой стороны, судебная система Союза была подвергнута реформе всего несколько лет назад (поправки Ниццкого договора 2001 г.). Данная реформа в целом имела позитивный эффект и не нуждалась в последующих исправлениях или дополнениях.

Основные изменения, которые претерпит судебная власть Европейского Союза после вступления в силу Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, заключаются в следующем:

1) в качестве общего наименования европейских органов правосудия Конституция вводит новое понятие "Суд Европейского Союза". Суд Европейского Союза, аналогично своему предшественнику (Суду Европейских сообществ), будет являться одним из институтов данной организации (статья I-29).

В отличие от наименования других институтов, выражение "Суд Европейского Союза" используется Конституцией в особом - собирательном - смысле. Оно призвано обозначать не один-единственный орган, а всю систему наднациональных органов правосудия, которая сохранит трехзвенный характер: Суд, Трибунал и специализированные трибуналы*(107).

Суд Европейского Союза

                                  Суд

                                  /-\

                                  | |

                                  \-/

                               Трибунал

                                  /-\

                                  | |

                                  \-/

                           Специализированные

                              трибуналы

               /-\/-\/-\/-\/-\/-\/-\/-\/-\   /-\

               | || || || || || || || || |...| |

               \-/\-/\-/\-/\-/\-/\-/\-/\-/   \-/

Термин "Суд", как видно, не является эквивалентным понятию "Суд Европейского Союза". Последнее обозначает в Конституции всю судебную систему Союза. Слово "Суд" (без эпитетов) служит названием только ее высшего звена.

Вторым звеном судебной системы "нового" Союза выступает Трибунал (бывший Трибунал первой инстанции).

Третий - нижний - уровень образуют специализированные трибуналы, которые могут учреждаться европейскими законами в неограниченном количестве для рассмотрения определенных категорий правовых споров*(108);

2) в целях более профессионального отбора кандидатов в судьи и генеральные адвокаты Конституция впервые предусматривает учреждение специальной квалификационной коллегии ("комитета") в составе бывших членов судов Союза и высших судебных органов государств-членов, а также других высококвалифицированных юристов (статья III-357);

3) наиболее существенный характер носит произведенное Конституцией предметное расширение юрисдикции судов Союза. В отличие от ныне действующей системы, когда судебные органы Европейского Союза полномочны рассматривать дела, главным образом, в рамках первой "опоры" (в рамках Европейских сообществ), в "новом" Союзе подобное ограничение исчезнет.

По общему правилу юрисдикция Суда Европейского Союза будет охватывать все сферы компетенции данной организации - кроме отдельных изъятий, прямо предусмотренных Конституцией. Самым значительным из них служит доставшееся в наследство от "старого" Союза изъятие из юрисдикции его Суда вопросов общей внешней политики и политики безопасности (статья III-376). Соответственно, и в дальнейшем Суд Европейского Союза не будет располагать полномочиями контролировать правомерность актов Европейского совета и Совета министров, принимаемых в данной сфере деятельности (например, правомерность европейских решений о военных операциях Европейского Союза на территории третьих стран, изданных в соответствии со статьей III-309 Конституции);

4) важным достижением Конституции является расширение прав физических и юридических лиц по обращению за защитой в Суд Европейского Союза. Речь идет, во-первых, о предоставлении им возможности оспаривать регламентарные акты европейских институтов (параграф 4 статьи III-365), например, европейские регламенты Совета о фиксировании цен на сельскохозяйственную продукцию и о других мерах в сфере общей сельскохозяйственной политики Союза (параграф 3 статьи III-231).

Во-вторых, несмотря на исключение общей внешней политики и политики безопасности из юрисдикции Суда Европейского Союза, последний уполномочен Конституцией контролировать правомерность европейских решений, которыми вводятся ограничительные меры против физических и юридических лиц (абзац второй статьи III-376). Например, иностранные политики и государственные деятели, которым запрещен въезд на территорию Европейского Союза, отныне смогут оспаривать подобный запрет в его Суде*(109);

5) наконец, следует отметить предоставленные Конституцией дополнительные права по наложению штрафных санкций на государства-члены (параграф 3 статьи III-362). Кроме единовременной суммы штрафа или пени, которую Суд Европейского Союза вправе налагать на государства-члены за неисполнение его решений, после вступления в силу Конституции он сможет применять аналогичные меры в случае, если какое-либо государство-член в установленный срок не отчиталось перед Комиссией о мерах по "трансформации" европейского рамочного закона (т.е. о приведении своего национального права в соответствии с основами законодательства Европейского Союза в определенной сфере).

3.3.4. Другие институты и консультативные органы Европейского Союза

Произведенные Конституцией изменения в правовом положении других институтов и консультативных органов Союза (статьи I-30 - I-32 и III-382 - III-392) носят в целом незначительный характер. Наиболее заметными среди них являются следующие:

1) Европейский центральный банк приобретает статус института Союза, что является констатацией его роли в качестве одного из главных центров принятия решений на европейском уровне.

Конституция изменила порядок формирования Дирекции Европейского центрального банка, которая отныне будет назначаться не правительствами государств-членов по общему согласию, а Европейским советом на основе квалифицированного большинства (статья III-382). В принятии данного решения, как и в настоящее время, смогут участвовать только представители государств-членов, входящих в "зону евро" (к началу 2005 г. - 12 из 25 стран Союза);

2) статус Счетной палаты как института финансового контроля Европейского Союза оставлен в неизменном виде. В ходе работы Конвента рассматривалось, но не получило поддержки предложение отказаться от системы квот при комплектовании данного института. Указанная система ("одно государство-член - один член Счетной палаты") сохранена Конституцией и для "нового" Союза;

3) среди двух главных консультативных органов Союза - Экономического и социального комитета (в составе представителей различных классов, социальных слоев, профессиональных групп европейского общества) и Комитета регионов (состоящего из представителей местных и региональных властей государств-членов) - наиболее существенные новеллы Конституция вносит в правовое положение последнего.

Хотя Комитет регионов, несмотря не# его настойчивые просьбы, не был причислен к категории институтов, он получил тем не менее дополнительные прерогативы, которые приближают его статус к положению институтов Союза. Речь идет о праве Комитета регионов обращаться с исками в Суд Европейского Союза, которое впервые признано за ним Конституцией.

Подобные иски могут подаваться Комитетом регионов к другим институтам Союза "с целью защиты своих прерогатив" (параграф 3 статьи III-365), например, с целью добиться отмены правового акта, изданного без проведения с ним консультации.

Кроме того, в рамках контроля за соблюдением институтами принципа субсидиарности (см. пункт 3.4.2 комментария) Комитет регионов получил право оспаривать в Суде Европейского Союза европейские законы и рамочные законы, которые, по его мнению, нарушают указанный принцип.

Конституция также изменила протокольный порядок расположения консультативных органов Союза. Отныне первым среди них указывается Комитет регионов, поскольку, в отличие от Экономического и социального комитета, он включает должностных лиц, прямо или косвенно выбранных гражданами (депутаты местных советов, мэры городов, члены парламентов субъектов федерации и т.д.).

3.4.1. Категории компетенции Европейского Союза

Деление компетенции на разные виды (категории) известно конституциям большинства федеративных государств, в том числе России. Разграничивая предметы ведения и полномочия между центральными (федеральными) органами власти и органами субъектов федерации, они традиционно выделяют, с одной стороны, исключительную компетенцию федерации (в рамках которой решения могут приниматься только на общегосударственном уровне), с другой - неисключительную компетенцию. Последняя может иметь одну или несколько разновидностей (совместная, конкурирующая компетенция и др.), в рамках которых правом принятия решения в разных объемах наделяются и центральные, и региональные органы.

Именно исходя из федеративной модели и с учетом специфики Европейского Союза в Конституции для Европы впервые производится четкое разделение его компетенции на несколько категорий (статья I-12), некоторые из которых похожи и по смыслу, и по названию на категории компетенции Российской Федерации, закрепленные в Конституции нашей страны (статьи 71 и 72):

1) исключительная компетенция Союза (статья I-13) включает в себя вопросы, полностью перешедшие в его ведение от государств-членов. По своему объему исключительная компетенция Союза невелика - всего 5 сфер (установление таможенного тарифа на внешних границах и другие меры в рамках таможенного союза; установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка ЕС, и некоторые другие);

2) в рамках совместной компетенции Союза и государств-членов (статья I-14) последние не лишаются нормотворческих полномочий, но могут осуществлять их лишь в тех границах, которые установлены для них европейскими институтами. Совместная компетенция - наиболее обширная по объему категория компетенции Союза (внутренний рынок, социальная политика, транспорт, охрана окружающей среды и др.).

Помимо сфер, названных в статье I-14 Конституции, к данной категории относятся любые вопросы ведения Европейского Союза, которые прямо не включены в другие категории его компетенции. В частности, как следует из параграфа 1 упомянутой статьи, к совместной компетенции Европейского Союза и государств-членов Конституция причисляет координацию экономической политики и политики занятости (статья I-15) и общую внешнюю политику и политику безопасности (статья I-16). Применительно к этим сферам установлен особый правовой режим, что побуждает ряд экспертов рассматривать их как находящиеся за рамками "стандартных" категорий компетенции*(110) или в качестве "дополнительных" категорий*(111);

3) третью, специфическую категорию компетенции Союза, образует компетенция по осуществлению "поддерживающей, координирующей или дополняющей деятельности" (статья I-17). Сюда относятся, в основном, те сферы общественной жизни, которые наиболее тесно связаны с традиционным укладом жизни отдельных государств-членов (здравоохранение, культура и др.). Вмешательство Европейского Союза в эти сферы, соответственно, должно быть минимальным, сводиться преимущественно к оказанию финансовой или иной поддержки, а также к даче рекомендаций. Во всяком случае, в рамках упомянутой категории компетенции Союз, как правило, не может производить гармонизацию законодательства и иных правовых актов государств-членов (например, вводить общие стандарты образования).

3.4.2. Принципы компетенции Европейского Союза

В качестве основополагающих начал, исходя из которых определяются объем компетенции Союза и порядок ее реализации, Конституция закрепляет три принципа: принцип наделения компетенцией, принцип субсидиарности и принцип пропорциональности (статья I-11 "Основные принципы").

Принцип наделения компетенцией уже в своем названии стремится подчеркнуть тот факт, что компетенция Союза имеет производный характер. Она получена от государств-членов и не может выходить за пределы, которые предусмотрены в Договоре, устанавливающем Конституцию для Европы.

Из принципа наделения компетенцией вытекает следствие, сходное с правилом, установленным в статье 73 Конституции нашей страны: остаточная компетенция (т.е. компетенция, не закрепленная за Союзом в его Конституции) сохраняется за государствами-членами.

Указанное правило является гарантией от чрезмерного возрастания могущества "еврократии" и в этом плане не вызывает возражений. В то же время, следует учитывать динамичный характер европейской интеграции. Со временем последняя может потребовать осуществления на европейском уровне мер, которые по тем или иным причинам не были предусмотрены в Конституции Союза. С этой целью Конституция заимствует из Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г. несколько "статей-лазеек", позволяющих европейским институтам издавать правовые акты по вопросам, в отношении которых им прямо не было предоставлено полномочий.

Наиболее широкая по сфере действия из подобных статей названа в Конституции "условие гибкого реагирования" (статья I-18). Это условие может быть задействована# в случаях, когда достижение целей Союза требует принятия им мер по какому-либо вопросу, а Конституция не предоставила европейским институтам соответствующих полномочий (например, издание правовых актов о статусе фондов, ассоциаций и иных некоммерческих организаций, законодательства в сфере уголовно-исполнительного права).

Кроме данной статьи для расширения собственной компетенции Союз может использовать статьи III-172 и III-173, которые дают ему право осуществлять сближение (гармонизацию) национального законодательства по любым вопросам, прямо или косвенно влияющим на создание или функционирование единого экономического пространства (внутреннего рынка). Практика применения аналогичных статей в современном Союзе (статьи 94 и 95 Договора о ЕС) свидетельствует об их весьма широком толковании, позволившем, например, Европейскому парламенту и Совету установить единые сроки введения и отмены летнего времени, урегулировать порядок содержания животных в зоопарках и т.д.

Таким образом, компетенция "нового" Союза по своему объему останется достаточно гибкой, может быть расширена без внесения поправок в его Конституцию, но при соблюдении ограничений и иных требований, установленных последней (например, не осуществлять гармонизацию национального законодательства в области культуры или по иным вопросам, в отношении которых Конституция прямо запрещает подобную гармонизацию).

Следующие два принципа - принцип субсидиарности и принцип пропорциональности - регулируют порядок осуществления Союзом предоставленной ему компетенции. Оба эти принципа восприняты из действующих учредительных договоров (статья 5 Договора о ЕС) и требуют невмешательства Союза в те проблемы, которые государства-члены могут решать не менее эффективно, чем европейские институты (принцип субсидиарности)*(112), а также не выходить в своих действиях за рамки необходимого (принцип пропорциональности).

Сохраняя указанные принципы для "нового" Союза, Конституция одновременно усиливает механизм их реализации, особенно, в отношении принципа субсидиарности. В соответствии со специальным протоколом к Конституции (Протокол "О применении принципов субсидиарности и пропорциональности"*(113)) парламенты государств-членов получат в свои руки более эффективные рычаги контроля за его соблюдением европейскими институтами.

В частности, национальные парламенты или их палаты наделяются правом представлять свои мотивированные заключения на проекты любых европейских законодательных актов (статья 6 Протокола N 2) и могут требовать их пересмотра, если считают, что законопроект нарушает принцип субсидиарности.

С этой целью вводится особый процедурный механизм, суть которого состоит в предоставлении каждому национальному парламенту определенного числа голосов. Если парламент страны является однопалатным (например, Фолькетинг Дании или Палата Депутатов - парламент Греции), то ему предоставляются два голоса. В случае наличия в стране двухпалатной системы каждая из палат располагает одним голосом и может распоряжаться им независимо от другой палаты (например, по одному голосу будут иметь Национальное Собрание и Сенат Франции, Палата Общин и Палата Лордов британского парламента).

Если критический комментарий европейского законопроекта (с точки зрения принципа субсидиарности) поддержали не менее 1/3 от общего числа голосов национальных парламентов/палат, то законопроект подлежит "повторной экспертизе". Для законопроектов, представляемых в правоохранительной сфере, указанная доля голосов снижена до 1/4 (статья 7 Протокола N 2).

Повторная экспертиза не является сама по себе основанием для пересмотра законопроекта. В ходе данной экспертизы субъект законодательной инициативы (в большинстве случае это Комиссия) может изменить или отозвать проект, но сохраняет за собой право оставить его в неизменном виде, т.е. при желании может проигнорировать мнение национальных парламентариев.

Чтобы этого не происходило, Протокол N 2 (статья 8) предоставляет в распоряжение представительных органов государств-членов еще один процессуальный инструмент: право через правительства своих стран оспаривать в Суде Европейского Союза европейские законодательные акты, изданные с нарушением принципа субсидиарности. Данное право реализуется национальными парламентами/палатами независимо от того, выступали они или нет с замечаниями в адрес законопроекта. Аналогичным правом (также впервые) наделяется орган Европейского Союза, представляющий интересы региональных и местных властей государств-членов - Комитет регионов.

3.4.3. Содержание компетенции Европейского Союза

Подтверждая и сохраняя все сферы компетенции, признанные за Союзом в рамках прежних учредительных договоров, Конституция 2004 г. осуществляет их более четкую, логическую систематизацию. Вместо деления компетенции Союза по "опорам" (компетенция Европейских сообществ, компетенция, осуществляемая в рамках ОВПБ и СПСО), исходным критерием отныне становится предмет соответствующей политики.

Соответственно, компетенция "нового" Союза подразделяется на две основные сферы: внутриполитическую (раздел III "Внутренняя политика и деятельность" части III) и внешнеполитическую (раздел V "Внешнеполитическая деятельность Союза").

В качестве дополнительной сферы компетенции, значение которой относительно невелико, выступает сотрудничество с географически отдаленными территориями государств-членов, не вошедшими вместе со своими метрополиями в состав Европейского Союза (раздел IV "Ассоциация с заморскими странами и территориями" части III)*(114).

Особой сферой деятельности, "пронизывающей" все направления политики Союза, выступают его меры по борьбе с дискриминацией и защите прав собственных граждан. Правовые основы для подобных мер закреплены в специальном разделе части III Конституции (раздел II "Недискриминация и гражданство").

Наиболее обширной и разнообразной компетенцией Европейский Союз располагает в сфере внутренней политики. Структура внутриполитической компетенции Союза включает в себя несколько "блоков", последовательно закрепленных в разделе III части III Конституции:

1) внутренний рынок (глава I раздела III), в рамках которого Союз осуществляет меры по защите принципов ("свобод") единого экономического пространства (свободы движения лиц, услуг, товаров и капиталов); устанавливает и контролирует соблюдение правил конкуренции; осуществляет гармонизацию косвенного налогообложения и других отраслей законодательства государств-членов с целью обеспечить максимально полное претворение в жизнь указанных принципов;

2) экономическая и денежная политика (глава II раздела III), включающая в себя меры по координации всей экономической политики государств-членов и проведение единой денежной политики Союза на основе единой валюты евро;

3) направления секторной политики, отнесенные к совместной компетенции Союза и государств-членов (глава III раздела III), имеют своим предметом отдельные сферы или проблемы социально-экономической жизни: занятость, социальная политика, региональная политика ("экономическое, социальное и территориальное сплочение"), сельское хозяйство и рыболовство и др.;

4) пространство свободы, безопасности и правосудия (глава IV раздела III) охватывает комплекс мер правоохранительной направленности, включая визовую, иммиграционную политику и политику убежища, развитие судебного сотрудничества по гражданским и уголовным делам, а также полицейского сотрудничества;

5) направления секторной политики, в рамках которых деятельность Союза ограничивается осуществлением поддерживающих, координирующих или дополняющих мер (глава V раздела III): здравоохранение, поддержка конкурентоспособности промышленности, культура и т.д.*(115).

Все вышеперечисленные "блоки" компетенции существуют и в настоящее время (т.е. в "старом" Союзе). Изменения, вносимые в них Конституцией, имеют в основном формальный и процедурный характер: новые категории правовых актов, расширение полномочий Европейского парламента, сокращение круга вопросов, в отношении которых государства-члены располагают правом вето, и т.п. Большинство норм вышеуказанных глав воспроизводят соответствующие главы или разделы Договора о ЕС 1957 г.

Максимальной новизной среди них по сравнению с действующими правилами характеризуются глава IV "Пространство свободы безопасности и правосудия" и положения о "Еврогруппе", касающиеся сотрудничества государств-членов, входящих в зону евро (статьи III-194 - III-196 и Протокол "О Еврогруппе"). Среди последних особый интерес представляет введение поста Председателя Еврогруппы, который призван координировать работу министров экономики и финансов стран зоны евро*(116).

Кроме содержательных или процедурных изменений Конституция 2004 г. также осуществляет расширение компетенции Союза, закрепляя правовую основу для осуществления им новых направлений политики или юридически подтверждая те направления политики, которые уже de facto осуществляются Союзом в настоящее время, но специально не предусмотрены действующими учредительными договорами (например, энергетическая политика). В качестве новых сфер компетенции Союза согласно Конституции выступают:

- космос, в отношении которого Союз призван разработать "европейскую космическую политику" (статья III-254);

- энергия (статья III-256);

- туризм (статья III-281);

- спорт (пункт "g" параграфа 1 статьи III-282);

- гражданская оборона (статья III-284);

- административное сотрудничество, в рамках которого Союз оказывает помощь государствам-членам в применении и исполнении норм его правовой системы (статья III-285);

- гуманитарная помощь населению иностранных государств, пострадавшему от стихийных бедствий или иных катастроф (статья III-321);