Научные работы > Комментарии к Конституции РФ > Договор, устанавливающий конституцию для Европы. С комментарием - М.:, 2005.

Кашкин С.Ю., Четвериков А.О., Комментарий к договору, устанавливающему Конституцию для Европы - 2005 г.


Комментарий к договору, устанавливающему Конституцию для Европы

 

В своих руках Вы держите, пожалуй, самый объемный конституционный документ в истории человечества.

Он во многом необычен и вызывает споры среди ученых и политических деятелей.

Одни - "еврооптимисты-максималисты" - полагают, что с принятием Конституции Европейского Союза он чуть ли не автоматически превращается в федеративное государство.

Другие, не желая пересматривать привычные взгляды, пытаются усмотреть в этой Конституции черты обычного международного договора, учреждающего международную региональную организацию.

Третьи - "еврореалисты" - в разной степени находят в Конституции для Европы сочетание черт, присущих конституции государства, и элементов международного права, оформляющих отношения государств, учреждающих для своего надгосударственного Союза Конституцию.

Но как бы мы ни оценивали Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, - это, несомненно, результат исторического развития конституционной мысли, конституционной теории и практики, а также международного права.

Это результат развития права на определенном историческом этапе, когда под воздействием процессов глобализации и всеобъемлющей интеграции, по объективным причинам, наиболее четко проявившимся в Европе, государствам стало выгоднее передать в собственных и общих интересах в совместное пользование (при сохранении за собой контроля над применением правовых рычагов управления этими процессами) элементы своего суверенитета для более эффективного коллективного их применения.

Находящееся на стадии становления, "конституционное право Европейского Союза" смогло творчески воспринять достижения разных правовых систем наиболее развитых стран Европы, достижения различных правовых систем, а также приспособить их к интеграционным процессам, ставшим неотъемлемой составной частью столь неоднозначно воспринимаемой сегодня глобализации.

Конституция Европейского Союза закладывает в свою основу принципы правового демократического государства, приоритет прав человека, формулирует действенные инструменты гармоничного сочетания интересов личности, стран, регионов, наднациональных и международных образований с процессами глобализации, ставя перед собой задачу минимизировать их негативные последствия. Конституция ЕС выступает как экспериментальная лаборатория по разработке приемов и средств демократического правового решения глобальных проблем современности правовыми методами.

Появление Конституции ЕС отражает мировую тенденцию к конституционализации права и движения к некому глобальному конституционному идеалу, который может стать концептуальной основой будущего права Человечества.

Право Европейского Союза - уникальная самостоятельная правовая система, развивающаяся несколько иначе, чем правовые системы отдельных государств в нее тесно интегрированных.

Отсюда представляет большой интерес сравнение правовой системы отдельного государства, основанного на традиционной конституции, и правовой системы Европейского Союза, базирующейся на конституции нового, наднационального типа.

Формирующееся в течение более полувека интеграционное право Европейских сообществ, а затем и Союза - это сложный набор правовых инструментов, регулирующих и направляющих процессы всеобъемлющей интеграции все более ускоряющейся на Европейском пространстве. Для ее дальнейшего развития потребовалось создание интеграционной конституции - единого сорганизованного надгосударственного комплекса правовых инструментов, вместе составляющих своеобразную интегрированную систему институтов, органов, механизмов и процедур, обеспечивающих управление обществом на всей территории Европейского Союза.

Процессы расширения Союза приводят к тому, что его гармонизированное и унифицированное право постепенно, закономерно, как косвенно, так и непосредственно, влияет на правовые системы сопредельных государств (кандидатов в члены Союза и вступающих с ним во все более тесное и перспективное сотрудничество). Из 42 государств Европы 36 на основании разных договоренностей в той или иной степени привели или приводят свое законодательство в соответствие с нормами права Европейского Союза.

Европейский Союз, в который с 1 мая 1994 года входит 25 стран с почти полумиллиардным населением и совокупной территорией, превышающей 5 млн. кв. км., имеющий общую границу с Россией, протяженностью 2200 км., превратился в главного торгового партнера России, на которого приходится 55% нашего внешнеторгового оборота.

Россия, как "сопредельное государство, не являющееся членом ЕС" в соответствии с Конституцией Союза, может получить стратегически важный статус "привилегированного партнера". В соответствии со ст. 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейским Союзом, наша страна уже сейчас обязалась согласовать с нормами Европейского Союза законодательство в 15 различных областях нашего национального права.

В настоящее время, Россия и Европейский Союз планируют создание четырех общих пространств: общего экономического пространства; общего пространства свободы, безопасности и правосудия; общего пространства сотрудничества в сфере внешней безопасности; общего пространства науки, культуры и образования. Формирование такого рода пространств невозможно без согласования их конституционно - правовых основ.

Почти все новые тенденции развития современного права, в том числе конституционного, находят свое отражение в праве Европейского Союза и в его Конституции. Поэтому ее изучение представляет собой бесценную возможность познакомиться с новейшими тенденциями, идеями и методами, представляющими собой последние достижения мировой правовой мысли.

Чрезвычайно ценно то, что издание Конституции на русском языке - это первый перевод Договора, устанавливающего Конституцию для Европы на язык, не являющийся официальным языком Европейского Союза. Оно снабжено комментариями, позволяющими лучше понять этот конституционный документ нового поколения и качества, который может дать стимул для дальнейшего развития науки конституционного права и права Европейского Союза.

Знание Конституции Европейского Союза потребуется работникам внешнеполитической сферы, юристам, бизнесменам, ученым, преподавателям, аспирантам и студентам, интересующимся конституционным и Европейским правом.

 

Ректор Московской государственной
юридической академии,
заведующий кафедрой конституционного
и муниципального права РФ,
академик РАН,
доктор юридических наук, профессор

О.Е. Кутафин

 

Комментарий

 

"Мы не создаем коалиции государств, мы объединяем людей"

Жан Монне

 

"Данная Конституция ставит целью не законсервировать Европу, а открыть путь, по

которому она должна будет продолжить свое развитие"

Валери Жискар д'Эстен

 

Ушедший в историю XX век стал свидетелем появления новых тенденций в развитии европейской и всей мировой цивилизации, которым суждено продолжить и усилить свое действие в наступившем XXI столетии.

Одной из самых заметных таких тенденций выступает процесс интернационализации общественной жизни, международной интеграции и глобализации. Развиваясь одновременно с научно-технической революцией, он приводит к изменению традиционной роли национальных государств и осознанию потребности в учреждении более крупных (наднациональных) форм политических союзов, способных управлять обществом в масштабах уже не одной страны, а целого региона или континента.

Именно в качестве подобной организации со второй половины XX века началось строительство Европейского Союза, которому его государства-члены (ныне 25)*(1) передали суверенные полномочия по управлению многими важными аспектами общественной жизни, прежде всего, в экономической сфере. В результате на территории Европы возникло качественно новое, надгосударственное политическое образование, служащее примером для интеграционных группировок в других частях Земного шара (Африканский союз, АСЕАН и т.д.).

Не являясь государством в полном смысле этого слова, но обладая значительными властными прерогативами, Европейский Союз рано или поздно должен был прийти к идее выработки собственной конституции, закладывающей основы политической власти на европейском уровне. Эта идея была воплощена в жизнь 29 октября 2004 года. В этот исторический день в Риме был торжественно подписан "Договор, устанавливающий Конституцию для Европы", полный текст которого на русском языке публикуется в настоящем издании.

Публикуемый документ представляет собой уникальный источник не только по своему содержанию и колоссальному объему, но и по названию, которое отражает комплексную природу самой организации "Европейский Союз".

В качестве "Конституции" настоящий документ, подобно основным законам государств, закрепляет базовые принципы устройства и функционирования общества, однако в рамках более крупного, надгосударственного политического формирования.

Будучи Конституцией "для Европы", документ закладывает цели, ценности и программу дальнейшего развития интеграционных процессов на европейском континенте в целом*(2), строительства Европы, "объединенной в разнообразии"*(3).

Для тех стран, которые не готовы или не пожелали стать полноправными государствами-членами Союза, предлагается установление "привилегированных отношений" на основании специального раздела первой части Конституции (раздел VIII "Союз и его близкое окружение")*(4).

Наконец, в качестве "Договора, устанавливающего Конституцию", настоящий документ служит юридическим выражением согласованной воли подписавших его стран, которая должна быть подтверждена их представительными органами (парламентами) или непосредственным голосованием их граждан на референдумах*(5).

Процесс ратификации Конституции для Европы планируется завершить к 1 ноября 2006 года, после чего она сможет вступить в силу*(6).

 

1. История и порядок разработки Договора, устанавливающего Конституцию для Европы

 

Принятие Конституции 2004 года - закономерный шаг, подготовленный более чем полувековым процессом становления, укрепления и реформирования организации "Европейский Союз".

Начало данному процессу было положено 9 мая 1950 г. выдвижением знаменитого "плана Шумана" (назван по имени министра иностранных дел Франции того времени - Робера Шумана, огласившего данный план в качестве официальной декларации правительства своей страны; Р. Шуман вместе с инициатором и главным разработчиком документа - Жаном Монне - в современной историографии рассматриваются как "отцы-основатели" или "архитекторы" Европейского Союза)*(7).

План Шумана определил цель и метод интеграционных преобразований в Европе, а также ее первую конкретную задачу:

"Европа не возникнет сразу и в целостном виде, - отмечалось в Декларации от 9 мая 1950 года, - она появится на основе конкретных дел, создающих в первую очередь фактическую солидарность <...>

С этой целью ... французское правительство предлагает передать все франко-германское производство угля и стали под управление общего Верховного органа в рамках организации, открытой для участия остальных стран Европы.

<...> Путем объединения базовых производств и учреждения Верховного органа, чьи решения будут обязательными для Франции, Германии и стран, которые к нему присоединятся, настоящее предложение заложит первые конкретные основания Европейской федерации, необходимой для сохранения мира"*(8).

Итак, конечная цель - строительство Европейской федерации, но достигнуть ее можно не сразу (т.е. не путем немедленного создания Соединенных Штатов Европы), а постепенно, "на основе конкретных дел".

Первым таким делом стало Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), учрежденное непосредственно согласно плану Шумана (включая предложенный в нем Верховный орган). За ЕОУС в 1957 году, последовали Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Позднее, в 1992 году, отталкиваясь от опыта Сообществ и на их фундаменте был образован Европейский Союз в его современном виде.

Союз, как видно, создавался поэтапно, путем перехода от более узких сфер интеграции к более широким. Однако - и в этом новизна "метода Шумана-Монне" (впоследствии названного "коммунитарным"*(9)) - странам вовсе не следовало дожидаться реализации конечной цели (Европейская федерация), прежде чем они должны будут поступиться своим суверенитетом. Делать это нужно было с самого начала, уже на самом первом этапе интеграции.

Важнейшая посылка коммунитарного метода, положенного в основу Европейского Союза, состоит, таким образом, в создании наднациональных (надгосударственных) политических институтов, наделенных реальными властными полномочиями. Данные институты управляют вначале отдельными отраслями, затем - все более широкими сферами общественной жизни - за счет постепенной уступки государствами своих суверенных прерогатив (прежде всего в вопросах законотворчества, но также в рамках административной деятельности и судопроизводства)*(10).

Тем самым происходит постепенное "слияние" государственных суверенитетов, которые в современной Европе все чаще реализуются странами не поодиночке, как в прошлом, а через единый механизм политической власти в рамках организации "Европейский Союз". Решения последнего обладают верховенством по отношению к внутреннему законодательству государств и наделяют правами и обязанностями непосредственно их граждан, одновременно располагающих гражданством Союза в целом.

Федерализация политической системы зарубежной Европы к настоящему моменту не привела и вряд ли приведет в ближайшие десятилетия к появлению европейского "супергосударства". С другой стороны, сказанное не отменяет того факта, что Европейский Союз в его нынешнем виде уже сегодня превратился в крупный центр политической власти, наделенный отдельными атрибутами государственности ("федеративными чертами"). В их числе:

собственная правовая система ("право Европейского Союза"), которая дает Европе "юридическую инфраструктуру, достойную подлинного государства"*(11);

европейское гражданство ("гражданство Союза");

единое экономическое пространство ("внутренний рынок" ЕС и единая денежная единица "евро"),

законодательные, административные и судебные институты, включая орган народного представительства, избираемый напрямую гражданами (Европейский парламент).

Вышесказанное закономерно подводит к вопросу: не пора ли наделить Европейский Союз как государственно-подобное образование собственной Конституцией, тем более, что, по мнению ряда экспертов, "конституционализм без Конституции" в нем уже фактически сложился*(12)?

"Европа [Европейский Союз. - Авт.] обладает ... суверенными правами. Она осуществляет - на правительственном, законодательном и административном уровнях - функции, аналогичные тем, какие выполняют государства"*(13). "Присутствие межправительственных элементов в структуре Европейского Союза не опровергает тезис о конституционализации, но, скорее, подчеркивает специфический, sui generis*(14), характер Европейского Союза, в котором наднациональные (федеративные) элементы сочетаются с межправительственными (международными)"*(15).

Необходимо отметить, что вопрос о принятии Европейской конституции начал дискутироваться в политических кругах задолго до создания Европейского Союза и даже предшествовал выдвижению плана Шумана*(16).

Наиболее серьезной попыткой такого рода в XX веке стал "Конгресс Европы" - крупнейший в истории съезд сторонников европейской интеграции из разных стран континента, проходивший в 1948 году. Один из вариантов начала объединения Европы, который обсуждался на этом форуме, - созыв европейского конституционного собрания, избираемого всеобщим голосованием граждан государств Европы. Однако федералистски настроенным авторам идеи европейской "конституанты" не удалось склонить на свою сторону остальных участников Конгресса, и в итоговый документ последнего вошли гораздо более осторожные предложения*(17).

Следующая попытка начала "конституционного процесса" предпринимается в первой половине 1990-х годов и исходит на сей раз от Европейского парламента. Обладая мандатом, непосредственно полученным от граждан, представительный орган Сообществ в 1990 году одобрил резолюцию, призывавшую к принятию Конституции Европейского Союза, а в 1994 году самостоятельно разработал ее проект (в отличие от публикуемого документа последний носил весьма лаконичный характер).

Инициативы Европарламента тоже оказались преждевременными. Они вызвали широкие дебаты в научных и политических кругах, но не встретили поддержки у правительств и парламентов государств-членов, без согласия которых никакой пересмотр учредительных документов Союза невозможен.

Национальные правительства вплоть до самого последнего времени предпочитали путь частичных реформ, ограничиваясь поправками с помощью "ревизионных" договоров. Первый такой набор поправок был одобрен в 1997 году и вступил в силу 1 мая 1999 года. - Амстердамский договор. За ним последовал Ниццкий договор в 2001 году. (в силе с 1 февраля 2003 года).

Оба документа внесли определенный вклад в совершенствование политико-правовых устоев Европейского Союза, но, по всеобщему мнению, явно не достигли поставленной перед ними цели - демократизировать Союз, с одной стороны, повысить его эффективность и сплоченность, с другой, особенно, с учетом наиболее масштабного в его истории географического расширения (вступление 1 мая 2004 года в Европейский Союз десяти стран Восточной Европы и Средиземноморья).

Общая неудовлетворенность проведенными реформами, равно как и самим порядком их проведения (Амстердамский и Ниццкий договоры готовили межправительственные конференции государств-членов, функционировавшие в "закрытом" режиме), вновь сделали актуальной идею Европейской конституции.

Дополнительным аргументом в пользу ее принятия стала подготовка первого в истории ЕС полноценного "билля о правах" - Хартии Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г. Для разработки текста этого документа был опробован новый организационный механизм - формирование специального Конвента, действующего на условиях широкой гласности и состоящего из представителей законодательной и исполнительной власти как на внутригосударственном, так и на европейском уровне*(18).

В ходе работы Конвента по подготовке Хартии (его деятельность развивалась параллельно межправительственной конференции, готовившей текст Ниццкого договора) из уст многих политических деятелей все чаще стала звучать мысль, что данная Хартия может послужить своеобразным "мостиком" к будущей Европейской конституции - подобно тому, как Декларация прав человека и гражданина 1789 года послужила фундаментом для первой Конституции Франции 1791 года.

Именно в период подготовки Хартии и Ниццкого договора идея Европейской конституции постепенно начинает овладевать умами руководителей самих государств - членов Союза. Импульсом к изменению их позиций стала речь министра иностранных дел Германии Й. Фишера, произнесенная 12 мая 2000 года по случаю полувекового юбилея плана Шумана. Свое выступление глава немецкого МИДа завершил следующим призывом: "от продвинутого сотрудничества к европейскому конституционному договору и завершение великой идеи Европейской федерации, которой мы обязаны Роберу Шуману"*(19).

"Тем самым было разрушено табу - пишет французский исследователь Р. Деус, - поскольку если ранее идея Европейской конституции входила в реестр традиционных притязаний европейских федералистов, то теперь она приобрела новые очертания в устах руководителя дипломатии крупнейшей страны Союза"*(20).

В последующие месяцы с инициативами, близкими по духу идее Й. Фишера, выступили президенты или правительства некоторых других государств-членов (в частности, Франции и Италии) и государств-кандидатов (Чехия), а также (в очередной раз) - Европейский парламент. Необходимо было склонить в поддержку Европейской конституции руководство всех государств-членов, что заняло примерно год.

В декабре 2000 года на встрече в верхах в Ницце руководители государств-членов утвердили текст Ниццкого договора, подписанного в окончательной редакции 26 февраля 2001 года. Как отмечалось, этот документ, хотя и решал поставленную перед ним задачу (подготовить Союз к расширению на Восток), но был в целом негативно воспринят общественным мнением и критически оценивался самими его участниками.

В этой связи в специальной декларации, приложенной к заключительному акту межправительственной конференции 2000 года, государства-члены открыли новый раунд дебатов о будущем Союза уже в следующем, 2001 году.

По итогам первого года дискуссий на новой встрече в верхах в Лаакене*(21) была одобрена Декларация о будущем Европейского Союза ("Лаакенская декларация") от 15 декабря 2001 года*(22). Именно в этом документе руководители всех государств-членов впервые заявили о своей готовности согласиться с принятием единого "конституционного текста", который мог бы стать результатом упрощения и кодификации существующих учредительных договоров (Договор о Европейском Союзе 1992 года и сохранившие свою силу договоры об учреждении Европейских сообществ).

С целью подготовки намеченных реформ Лаакенская декларация созвала учредительное собрание, названное "Европейский конвент" (или "Конвент о будущем Союза"). Формирование Конвента производилось по образу и подобию аналогичного органа, подготовившего в 2000 году Хартию об основных правах (см. выше).

Председателем Европейского конвента был назначен один из наиболее опытных и авторитетных политических деятелей в национальном и европейском масштабе, бывший президент Франции (1974 - 1981 годы) Валери Жискар д'Эстен. Его заместителями - вице-председателями Конвента - Лаакенская декларация утвердила Джулиано Амато и Жана-Луи Деана (соответственно, бывшие главы правительств Италии и Бельгии).

Членами Европейского конвента стали представители законодательной и исполнительной власти государств-членов (до 1 мая 2004 г. - 15) и всех без исключения государств-кандидатов (в то время - 13)*(23), а равно представители Европейского Союза в целом:

по 2 парламентария и по 1 представителю правительства от каждого государства-члена и государства-кандидата;

16 депутатов Европейского парламента и 2 члена Европейской комиссии.

Вместе с членами Конвента также были избраны их заместители (в аналогичном числе): по 2 заместителя от каждого национального парламента, по 1 - от национальных правительств и т.д. Заместители принимали участие в заседаниях Конвента фактически наравне с полноправными членами*(24).

На правах наблюдателей в деятельности Конвента участвовали Европейский омбудсман, члены консультативных органов Европейского Союза - Экономического и социального комитета (3 представителя) и Комитета регионов (6 представителей), а также 3 представителя "европейских социальных партнеров" (объединения работников и работодателей на уровне ЕС).

Всего Европейский конвент, таким образом, насчитывал (без учета наблюдателей) 207 человек: 105 членов, включая "трио" председателей, и 102 заместителя.

В качестве коллегиального руководящего органа Конвента был сформирован Президиум. Членами этого "узкого руководства", которому предстояло сыграть ключевую роль в составлении проекта Конституции, стали:

Председатель и вице-председатели Конвента, назначенные в Лаакенской декларации (см. выше);

2 представителя Европейской комиссии в Конвенте*(25);

представители правительств трех государств-членов (Испания, Дания, Греция), которые в период работы Конвента председательствовали в Совете Европейского Союза*(26);

2 представителя Европейского парламента*(27);

столько же представителей группы депутатов парламентов государств-членов*(28);

1 представитель от стран-кандидатов*(29), участвовавший в работе Президиума с правом совещательного голоса (в качестве "приглашенного").

Вспомогательным органом Европейского конвента стал Секретариат в составе 19 человек во главе с Генеральным секретарем*(30).

Чтобы обеспечить более профессиональную, компетентную подготовку текста будущей Конституции, Конвент образовал рабочие группы по специальным вопросам. Количество таких групп первоначально составляло 6, затем было увеличено до 10 и, в конечном счете, достигло 11. Рабочие группы имели краткие официальные названия и порядковые номера (Рабочая группа I "Субсидиарность" и т.д.). Они занимались следующими вопросами:

1) принцип субсидиарности в рамках Союза;

2) защита основных прав в Европейском Союзе (включение Хартии об основных правах 2000 года в будущую Конституцию и присоединение Союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года);

3) правосубъектность Союза;

4) роль национальных парламентов в Европейском Союзе;

5) дополнительные сферы компетенции Союза;

6) управление экономикой в рамках Союза;

7) внешнеполитическая деятельность Союза;

8) оборонная политика Союза;

9) упрощение законодательных процедур и системы правовых актов Союза;

10) пространство свободы, безопасности и правосудия в рамках Союза;

11) социальная политика ("социальная Европа").

Рабочие группы формировались из членов Конвента (строго на добровольной основе) с привлечением экспертов и функционировали под руководством ответственного члена Президиума. Деятельность рабочих групп завершалась составлением доклада, в котором обстоятельно анализировалась соответствующая проблематика и предлагались рекомендации для Конвента и его Президиума.

Роль, сходную с рабочими группами, играли три дискуссионных кружка, также возглавлявшиеся членами Президиума: по судебной системе Союза; по вопросам бюджетной процедуры; по "собственным ресурсам" (финансированию Союза).

В соответствии с Лаакенской декларацией работа Конвента была ограничена строгими временными и процедурными рамками. Она должна была завершиться к лету 2003 года, когда Председателю следовало представить результаты этой работы Европейскому совету (высшему политическому органу Союза в составе руководителей всех государств-членов и Председателя Европейской комиссии).

При этом требовалось, чтобы итоговый документ получил одобрение широким консенсусом членов Конвента (с оговоркой, что представители государств-кандидатов не могут препятствовать его достижению). Если нужный консенсус не достигается, то на обсуждение Европейского совета вносятся альтернативные предложения или проекты. Естественно, что второй вариант изначально рассматривался как нежелательный, и его стремились избежать.

С целью выполнить план-максимум в установленный срок (т.е. подготовить на основе консенсуса единый конституционный документ) подготовка к созыву Европейского конвента началась без промедления, сразу же вслед за принятием Лаакенской декларации. После назначения членов Конвента и решения некоторых организационных проблем (в том числе вопроса о финансировании Конвента, вызвавшего поначалу немалые споры), было созвано первое пленарное заседание данного "учредительного собрания". Оно прошло 28 февраля 2002 года в здании Европейского парламента в Брюсселе. Здесь же проходили все последующие заседания Конвента.

В общей сложности Конвент функционировал на протяжении 17 месяцев (последнее заседание состоялось 10 июля 2003 года). О том, насколько интенсивный характер носила его работа, дают представление следующие данные*(31):

Конвент провел 26 пленарных заседаний, на которых было заслушано свыше 1800 выступлений. Президиум Конвента, в свою очередь, собирался 50 раз и подготовил 52 документа (в том числе проекты разделов Конституции);

члены Конвента представили для обсуждения свыше 1100 письменных материалов (773 в рамках рабочих групп и 386 для Конвента в целом);

на основе Конвента было организовано широкое общественное обсуждение проблем реформирования Европейского Союза (в том числе специальный "форум" для сбора предложений). В его адрес поступило в общей сложности 1264 инициатив и рекомендаций со стороны общественных организаций, экономических кругов, научной общественности, отдельных граждан. Интернет-страницу Конвента ежемесячно посещали в среднем 47 тыс. граждан (на завершающем этапе - 100 тыс.). Перед тем, как приступить к написанию текста Конституции, Европейский конвент провел специальную сессию с целью выслушать мнения общественных организаций и других представителей гражданского общества Европы, а также отдельный коллоквиум представителей молодого поколения ("Конвент молодых").

"Никогда еще со времен Мессинской конференции в начале пятидесятых годов [конференция, на который были подготовлены проекты договоров о Европейском экономическом сообществе и Евратоме 1957 года. - Авт.] европейцы не погружались в такое же размышление, как мы, то есть организованное, глобальное, публичное и прозрачное размышление о будущем Европы", - констатировал на последнем заседании Конвента его Председатель В. Жискар д'Эстен*(32).

По предложению В. Жискар д'Эстена весь процесс работы возглавляемого им собрания был разделен на три периода (или "фазы"). Каждый из периодов имел свое целевое назначение, определявшие повестку дня пленарных заседаний Конвента*(33):

1) "период заслушивания" (весна - лето 2002 года) был призван дать ответ на вопрос: "Что ожидают от Европы?". На данном (предварительном) этапе Конвент пытался выяснить, каких взглядов придерживаются его члены, представляемые ими государства и институты по поводу будущего развития Европейского Союза.

Специально с этой целью были организованы несколько пленарных заседаний, на которых "заслушивались" и "регистрировались" точки зрения на задачи и проблемы европейской интеграции.

Период заслушивания завершился обменом мнениями с представителями европейского гражданского общества в рамках упомянутой специальной сессии (июнь 2002 года) и "Конвента молодых" (см. выше);

2) "период анализа" (осень 2002 года) - следующий этап работы Конвента, главный вопрос, на который было необходимо получить ответ таков: "Какие имеются предложения?". В рамках данного этапа Конвент приступил к изучению возможных путей реформирования Европейского Союза в отдельно взятых аспектах (компетенция, внешняя политика, права человека и др.).

Основой для дискуссий послужили уже подготовленные к тому времени материалы рабочих групп, Президиума и Секретариата Конвента, в которых обстоятельно анализировалась соответствующие проблемы и предлагались различные варианты их решения. В числе этих документов:

"Описание действующей системы разграничения компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами"*(34);

"Порядок и последствия включения Хартии об основных правах в учредительные договоры, а также присоединения Сообщества/Союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод"*(35);

"Законодательные процедуры (включая бюджетную процедуру) - современное состояние"*(36);

"Правовые инструменты: действующая система"*(37);

"Упрощение учредительных договоров и разработка конституционного договора"*(38);

заключения рабочей группы I по вопросам принципа субсидиарности*(39);

итоговый доклад - pабочей группы III "Правосубъектность"*(40) и др.;

3) "период синтеза" (с конца ноября 2002 г.) - последний, наиболее сложный и длительный этап работы Конвента. Именно на этом этапе Конвент приступил к выполнению своей главной миссии - составлению проекта будущей Конституции Европейского Союза.

Фактически работу по написанию текста Конституции взял на себя Президиум Конвента, который, в свою очередь, исходил из выводов, содержащихся в докладах рабочих групп, и от итогов уже состоявшихся дискуссий.

Непосредственное составление разделов и статей документа осуществляли сотрудники Секретариата Конвента, а именно, 12 "редакторов" из числа сотрудников юридических служб институтов Европейского Союза*(41).

Разделы документа, подготовленные Секретариатом и Президиумом, затем выносились на обсуждение пленарных заседаний Конвента. С учетом высказанной критики и предложений в них вносились коррективы, чтобы достичь желаемого консенсуса. После этого аналогичная процедура повторялась в отношении других разделов Конституции.

Естественно, что текст будущего учредительного акта (тем более, столь значительного по своим размерам), не мог быть написан сразу в полном объеме. Работа по составлению проекта Конституции протекала следующим образом:

а) в первую очередь Президиум Конвента разработал "Предварительный проект Конституционного договора" (28 октября 2002 года) - своеобразный "каркас" будущей Конституции*(42).

Предварительный проект, как таковой, не содержал юридических норм. Его задача была иного плана - наметить структуру Конституции, т.е. предмет, наименования и порядок расположения ее будущих частей, разделов и т.д.*(43)

В отношении части I Конституции (ее планировалось назвать "Конституционное устройство") предварительный проект носил более подробный характер. С учетом особо фундаментальной, приоритетной роли этой "конституции в конституции", Президиум Конвента решил уже в самом начале наметить ее будущее содержание.

В этой связи для каждой статьи первой части в предварительном проекте были указаны назначение и предмет.

б) подготовив и обсудив структурный план будущей Конституции, Европейский конвент получил возможность приступить к "заполнению" его разделов конкретным содержанием, то есть к выработке текста статей документа.

Сначала (6 февраля 2003 года) был подготовлен проект статей 1 - 16 (определение и цели, гражданство, и компетенция Союза)*(44), затем (26 февраля 2003 года) - положения о системе правовых актов Союза (статьи 24 - 33 проекта)*(45), вслед за этим (14 марта 2003 года) - принципы бюджетной системы Союза (статьи 38 - 40 проекта)*(46) и т.д.

Как видно, последовательность написания разделов Конституции носила тематический характер и в точности не соответствовала порядку будущих статей документа. В какой очередности они будут разрабатываться и обсуждаться, зависело не только и от их относительной важности, но и от готовности соответствующих рабочих групп, большинство из которых не успели подготовить свои итоговые доклады к началу "периода синтеза".

Другим, не менее серьезным фактором, влиявшим на темпы составления разделов Конституции, служила степень их "дискуссионности", т.е. наличия противоречий между членами Конвента. Главным образом по этой причине нормы об "институциональном механизме" Европейского Союза были подготовлены лишь в конце апреля 2003 года*(47) и обсуждались в самую последнюю очередь.

Именно вопрос о том, как станут формироваться и принимать решения руководящие органы Союза (прежде всего, Европейская комиссия, Совет министров и Европейский совет), послужил причиной острейшего кризиса в работе Европейского конвента, который едва не привел к ее окончательному срыву.

Данный кризис удалось преодолеть во многом благодаря авторитету, дипломатическому искусству и эффективным "маневрам" Председателя Конвента. Зная о скептическом или явно негативном отношении к институциональной реформе представителей правительств некоторых государств-членов и государств-кандидатов, В. Жискар д'Эстен обратился за поддержкой к представителям законодательной ветви власти тех же стран, т.е. к группе национальных парламентариев в Конвенте.

Опора на депутатский корпус (включая представителей Европейского парламента), составлявший примерно 2/3 членов Конвента, дала возможность руководству последнего более уверенно вести диалог с национальными правительствами и Европейской комиссией, которая также высказывала серьезное недовольство по поводу ряда предложенных нововведений*(48).

В конечном счете усилия Председателя и Президиума принесли свои плоды. Они не уничтожили критических замечаний и, как оказалось впоследствии, не переубедили несогласных, но позволили решить главную тактическую задачу - воспрепятствовать наложению вето на проект Конституции со стороны какого-либо из национальных правительств.

в) утверждение Конвентом проекта "Договора, устанавливающего Конституцию для Европы" проходило дважды.

Сначала, 13 июня 2003 г. Конвент утвердил текст наиболее фундаментальных положений документа - части I, закрепляющей основы конституционного строя, и части II "Хартия Союза об основных правах".

Данный текст спустя неделю был представлен руководителям государств-членов и получил их "политическое" одобрение*(49).

После доработки наиболее объемной части III "Политика и функционирование Союза", а также заключительных положений (часть IV) проект Конституции был одобрен в целостном виде 10 июля 2003 г. на последнем заседании Европейского конвента*(50). Этим актом Конвент завершил свою деятельность.

Утверждение проекта Конституции в рамках Европейского конвента осуществлялось "широким консенсусом", как было предусмотрено Лаакенской декларацией. Это означало, что члены Конвента не проводили голосования ни по документу в целом, ни по его отдельным статьям. Консенсус был признан достигнутым в силу того факта, что против принятия проекта Конституции не выступила ни одна из групп членов Европейского конвента (группы национальных депутатов и депутатов Европарламента, представители Европейской комиссии и национальных правительств).

Как видно, понятие "консенсус" в данной интерпретации не требовало "стопроцентного" одобрения документа всеми членами Конвента, более того, допускало возможность существования отдельных голосов против - при условии, что их число будет явно небольшим в рамках каждой группы членов Конвента.

Подобных "открытых оппозиционеров" в Конвенте оказалось в итоге 8 человек (4 полноправных члена и столько же заместителей). Все они принадлежали к группам парламентариев: 3 депутата Европейского парламента*(51) и 5 депутатов национальных парламентов*(52). Указанные лица получили право подготовить "контр-доклад", опубликованный вместе с итоговым докладом В. Жискар д'Эстена (в качестве приложения).

Четырехстраничный контр-доклад был назван его авторами "Европа демократий"*(53) и содержал крайне жесткую критику проекта Конституции, одобренного Конвентом, а также самого порядка работы последнего. Вот некоторые цитаты из этого документа: "Конституция наделяет большей властью все существующие европейские институты и создает Европу президентов, в которой политики получат больше постов, а граждане - меньше влияния"; "Конституция концентрирует еще больше исполнительной и бюджетной власти в руках тех самых европейских институтов, которые многократно становились и все еще остаются объектом скандалов по причине плохого управления, разбазаривания средств и мошенничества"; "Жискар [В. Жискар д'Эстен. - Авт.] сделал невозможным демократический ход работы и нормальные процедуры голосования в Конвенте. Проект Конституции противоречит всем демократическим принципам. Мы хотим новый проект, который исходит от конвента более представительного, более демократического по своему составу и более демократичного в своих процедурах".

Самое главное критическое замечание контр-доклада, отражающее идеологию его авторов, состояло в следующем: "Проект Конституции создает новое централизованное европейское государство, более могущественное, более отдаленное, имеющее больше политиков, более бюрократическое, и увеличивает пропасть между правителями и управляемыми".

Именно в духе последнего высказывания были выдержаны пятнадцать предложений контр-доклада, по сути, направленных на демонтаж основных элементов политической и правовой системы Союза и на их замену классическим межпарламентским и межправительственным сотрудничеством суверенных государств: "Европейский Союз не должен иметь конституции. Европа должна быть организована на межправительственной основе в рамках договора о европейском сотрудничестве"; "Чтобы иметь силу, [европейские] законы должны приниматься национальными парламентами. Последние могут прибегать к вето по вопросам, которые им представляются важными"; предметом европейского законодательства могут быть лишь "правила общего рынка и некоторые общие минимальные нормы о защите работников, потребителей, здоровья, безопасности и окружающей среды", по остальным вопросам должны издаваться только рекомендации, не имеющие обязательной силы, и т.п.

Столь откровенная "евроскептическая" платформа контр-доклада, реализация которой фактически означала бы возврат Европы к реалиям первой половины прошлого века, не встретила серьезной поддержки ни в Конвенте, ни среди руководителей государств - членов Союза. Опубликование контр-доклада осталось почти незамеченным для средств массовой информации и большинства экспертов.

После завершения работы Конвента центром внимания европейской политической жизни стала другая проблема - подготовки и успешного проведения специальной "Конференции правительств государств-членов", сокращенно: Межправительственной конференции (МПК). Созыв подобной конференции обязателен в силу статьи 48 Договора о Европейском Союзе 1992 года для пересмотра всех учредительных документов организации, тем более, для замены их новым актом.

С другой стороны, в отличие от прежних реформ, когда МПК "с нуля" готовила текст ревизионного договора, теперь перед конференцией, которая была созвана 30 сентября и начала работу 3 октября 2003 года, была поставлена цель иного плана: доработать проект, одобренный Конвентом, и представить его в окончательном виде для подписания в качестве договора между государствами - членами Европейского Союза.

Конкретно это выражалось в решении двух основных задач:

1) провести "юридическую проверку" проекта Конституции*(54), т.е. отредактировать его положения таким образом, чтобы обеспечить высокое качество документа как источника права. Эта техническая, но сложная и ответственная работа, требующая очень большого профессионализма, была поручена специальной Группе правовых экспертов МПК, которую возглавил Генеральный директор Юридической службы Совета Европейского Союза, официальный юрисконсульт Межправительственной конференции Жан-Клод Пири (Jean-Claude Piris).

Составной частью работы Группы правовых экспертов служила также подготовка протоколов к Конституции на основе: 36 документов подобного рода, приложенных к ныне действующим учредительным договорам (например, Протокол "О Статуте Суда"); 5 новых или измененных протоколов, подготовленных Конвентом (например, Протокол "О Еврогруппе"); некоторых других источников "первичного права" Союза (договоры о присоединении к Европейским сообществам и Союзу новых государств-членов, подписанные в период 1972 - 2003 годов); новых протоколов, появившихся на этапе работы Межправительственной конференции (например, Протокол "О постоянном организованном сотрудничестве" в военной сфере).

Группа правовых экспертов представила основные результаты своей работы к 25 ноября 2003 г. в форме адаптированного проекта Конституции и протоколов к ней*(55). Сложнее оказалось решить другую задачу МПК;

2) устранить разногласия, сохранявшиеся между государствами-членами по некоторым положениям Конституции и решить другие "политические" вопросы, оставленные в наследство Европейским конвентом. Количество таких вопросов было достаточно велико (свыше 80)*(56), что объяснялось двумя причинами:

с одной стороны, в силу нехватки времени или нежелания новых конфликтных ситуаций Европейский конвент воздержался от обсуждения ряда элементов будущей Конституции (например, вопроса о председательстве в Совете Европейского Союза) или рассмотрел их в самом общем контексте, требовавшем детализации (механизм продвинутого сотрудничества государств-членов в военной сфере, статус Председателя Европейского совета и Министра иностранных дел Союза, дальнейшая судьба Европейского сообщества по атомной энергии и др.);

с другой стороны, как уже отмечалось выше, "широкий консенсус" в рамках Конвента не означал безусловной поддержки проекта Конституции его членами, а равно правительствами государств - членов Европейского Союза. Каждое из них имело свое особое мнение по поводу отдельных статей документа и хотело соответствующим образом "улучшить" его в рамках МПК (единственной страной, заявившей о готовности подписать разработанный Конвентом проект в его первоначальном виде, была Германия). С аргументированной критикой ряда положений проекта также выступила Европейская комиссия*(57).

Центром дискуссий и разногласий на Межправительственной конференции, как и ранее в Конвенте, оставались вопросы реформы политических институтов Союза. Однако государства-члены высказывали свои, подчас несовместимые, рекомендации и по поводу других положений документа: изменить его название на "Конституционный договор для Европейского Союза" (предложение Словакии); включить в список ценностей Союза права национальных и этнических меньшинств (требование Венгрии, против которого первоначально возражали Словакия и Литва); ликвидировать компетенцию Союза в области развития и координации экономической политики и политики занятости государств-членов (Великобритания); возражения против возможного создания Европейской прокуратуры (Великобритания, Ирландия, Словакия, Финляндия); воспроизвести в Конституции оговорки для государств-членов в сфере транспортной политики, содержавшиеся в Договоре о ЕС (Греция, Португалия); позволить регионам государств-членов, обладающим законодательной компетенцией, напрямую обращаться в Суд Европейского Союза (Бельгия) и т.д.*(58)

К приведенному выше (далеко не полному) перечню спорных вопросов следует добавить вопрос о включении в преамбулу Конституции ссылки на христианские ценности Европы. На упоминании таковых активно настаивало руководство Римской католической церкви и ряда государств (Италия, Польша и др.). Им, в свою очередь, не менее активно возражали правительства других стран (прежде всего, Франции).

Урегулированием этих и иных "политических" проблем МПК занималась также на политическом уровне - на совещаниях министров иностранных дел или руководителей государств-членов (в рамках Европейского совета)*(59).

Руководство указанными совещаниями (включая выработку компромиссных предложений) на начальном этапе МПК осуществляла Итальянская Республика - в качестве государства, председательствующего в Совете Европейского Союза во второй половине 2003 года Италия в начале своего председательства оптимистично рассчитывала на то, что итоговую редакцию документа удастся выработать максимально быстро: "...мы не сомневаемся, что подписание нового Договора сможет пройти в Риме между 1 мая 2004 года и днем выборов в Европейский парламент [конец июня 2004 года. - Авт.], и мы будем работать для достижения этой цели"*(60).

Аналогичные надежды питали руководители не только Италии, но и остальных государств - членов Союза и государств-кандидатов. В специальной декларации при открытии МПК они заявили о своей "надежде, что переговоры по Конституции завершатся до выборов в Европейский парламент в июне 2004 года с тем, чтобы позволить европейским гражданам проголосовать с полным знанием дела относительно будущего устройства Союза" (Римская декларация от 4 октября 2003 года)*(61).

Этим надеждам не суждено было сбыться. На встрече в верхах 12 - 13 декабря 2003 года, которая планировалась в качестве последней на МПК, руководителям стран Европейского Союза удалось найти компромисс (или, по крайней мере, приблизиться к нему) в отношении большинства спорных вопросов - однако не по всем. "Соглашение уже просматривалось, особенно в ночь с пятницы на субботу [12 - 13 декабря 2003 года], - докладывал впоследствии депутатам Европарламента глава правительства Италии С. Берлускони, - но на следующий день делегации сделали шаг назад"*(62).

Основным "яблоком раздора", который привел к провалу декабрьского саммита 2003 года, стал вопрос о распределении "взвешенных" голосов в Совете Европейского Союза - главном законодательном институте организации, состоящем из национальных министров (по одному от каждой страны).

При действующей системе для каждого государства-члена установлены фиксированные квоты, которые зависят от его численности населения, но далеко не пропорциональны (например, Германия, Великобритания, Франция и Италия имеют одинаковое число голосов, хотя в ФРГ проживает свыше 82 млн. человек, в том# время как в остальных трех странах - порядка 60 млн.).

Проект, одобренный Конвентом, предполагал замену квот принципом "двойного большинства", при котором для одобрения законопроекта или другого решения необходимо получить большинство голосов членов Совета при условии, что в государствах, поддержавших текст документа, проживает не менее 60% населения Союза.

Именно данный подход вызвал острое недовольство правительств Испании и Польши, которые высказывали свои возражения еще в ходе работы Конвента и вновь заявили о своем несогласии с предложенной системой в рамках Межправительственной конференции. Причина неуступчивости этих стран заключалась в том, что нынешние квоты в Совете, установленные поправками Ниццкого договора 2001 года, носят для Испании и Польши завышенный характер, явно не соответствующий их численности населения (по 27 голосов у каждой - всего на 2 голоса меньше, чем у 4 крупнейших государств - членов Союза, тогда как население Испании и Польши составляет примерно 40 млн. человек).

Нежелание отказываться от имеющихся "привилегий" обусловило весьма жесткую позицию испанского и польского правительств в ходе работы МПК, которую в средствах массовой информации окрестили лозунгом "Ницца или смерть". Неуступчивость этих двух стран и стала, по мнению большинства наблюдателей, главной причиной неудачи первого этапа МПК (высказывалось также много упреков в адрес Италии и лично главы ее правительства, который, по мнению ряда наблюдателей, неэффективно руководил Конференцией).

После декабрьского саммита 2003 года работа МПК на политическом уровне была приостановлена (в то же время, продолжала свою деятельность Группа правовых экспертов). Следующему после Италии Председателю Совета Европейского Союза - Ирландии - было поручено начать консультации с тем, чтобы подготовить доклад к следующей встрече в верхах в марте 2004 года*(63). Мало кто надеялся в этот период, что Ирландии удастся сдвинуть процесс с мертвой точки. Согласно прогнозам большинства экспертов, дававшимся в начале 2004 года, Конституцию для Европы, если и удастся окончательно согласовать, то, скорее всего, не ранее 2005 года.

Однако эти пессимистические прогнозы также оказались ошибочными. После прошедших в марте 2004 года парламентских выборов правящая до этого в Испании Народная партия уступила бразды правления Испанской социалистической рабочей партии, стоящей на более "проевропейских" позициях. Руководство данной партии, еще в период пребывания ее в оппозиции, критиковало неуступчивость прежнего правительства и после прихода к власти заявило о желании скорейшим образом достичь компромисса. Изменение позиции Испании, в свою очередь, подтолкнуло к большей гибкости правительство Польши, которое также выступило с "примирительными" декларациями.

Вскоре после саммита 25 и 26 марта 2004 года Межправительственная конференция возобновила свою работу (теперь под председательством Ирландии) и текст Конституции был, наконец, одобрен на встрече в верхах в Брюсселе 17 - 18 июня 2004 года.

По завершении редактирования документа Группой правовых экспертов и юристами-лингвистами (с целью обеспечить единообразную терминологию на всех официальных языках Союза) "Договор, устанавливающий Конституцию для Европы" был торжественно подписан в окончательной редакции 29 октября 2004 года в Риме - в том же самом зале, где около полувека назад состоялось подписание договоров об учреждении Европейского экономического сообщества и Евратома.

 

2. Структура и содержание Договора, устанавливающего Конституцию для Европы

 

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, является источником права, беспрецедентным по своему объему в сравнении как с национальными конституциями, так и с большинством международных договоров*(64). Данное обстоятельство обусловливает наличие у него достаточно сложной, многоуровневой структуры.

1) Прежде всего, это основной текст Конституции, включающий преамбулу и четыре части:

в преамбуле указаны причины, цели, и ценности, исходя из которых принимается Конституция для Европы; далее в преамбуле определяются представители, уполномоченные от имени своих стран скрепить подписями этот документ;

часть I, не имеющая названия, закрепляет основы конституционного устройства Союза и может быть сопоставлена по своей роли с первой главой Конституции России*(65). Принципы, заложенные в данной части, получают развитие и детализацию в других частях Конституции, что обусловливает наличие в ней множества отсылочных норм;

часть II "Хартия Союза об основных правах" с рядом изменений и дополнений воспроизводит текст Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 года, включая преамбулу*(66);

часть III "Политика и функционирование Союза" - наиболее объемная часть документа, в которой детально закрепляются порядок реализации компетенции Союза в разных сферах общественной жизни, а также нормы по вопросам внутреннего устройства и деятельности отдельных институтов и органов Союза. Необходимо отметить, что большинство положений данной части воспроизводит в измененном виде нормы прежних учредительных договоров, главным образом, Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 года;

часть IV "Общие и заключительные положения" - завершающая часть Конституции, устанавливает порядок ее вступления в силу и внесения в нее поправок, а также условия правопреемства "нового" Союза, учрежденного Конституцией 2004 года, в отношении "старого" Союза и Европейского сообщества, созданных прежними учредительными договорами.

Все части Конституции, кроме последней, подразделяются на разделы, которые, в свою очередь, могут включать в себя другие подразделы (часть - раздел - глава - отдел - подотдел).

В общей сложности Конституция 2004 года насчитывает 448 статей, содержащих в своих номерах указание на часть Конституции, в которую они включены (статья I-1, статья II-61 и т.д.). Статьи Конституции (кроме содержащихся в части III) имеют также собственные названия (статья I-1 "Учреждение Союза" и т.д.).

2) Составной частью Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, являются приложенные к нему 36 протоколов. Протоколы выступают в качестве структурно обособленных разделов документа, которые регулируют специальные вопросы. Протоколы имеют собственные статьи; некоторые из них подразделяются на части, разделы и т.д.

В зависимости от предмета и содержания протоколы к Конституции можно классифицировать на несколько групп:

протоколы N 1 и N 2 имеют своим предметом порядок реализации компетенции Союза, особенно, с точки зрения привлечения к этому процессу парламентов государств-членов;

протоколы N 3 - N 7 устанавливают организационные положения, в том числе статуты Суда Европейского Союза (Протокол N 3), Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка (Протокол N 4), Европейского инвестиционного банка (Протокол N 5). К этой же группе относятся протоколы, определяющие местонахождение органов Союза, привилегии и иммунитеты их членов и Европейского Союза в целом (протоколы N 6 и N 7);

протоколы N 8 и N 9 воспроизводят нормы документов, которыми оформлено расширение Европейских сообществ и Союза (прием в их состав новых государств-членов);

протоколы N 10 - N 16 касаются вопросов экономического и валютного союза и единой денежной единицы "евро". Они уточняют и развивают содержание главы II "Экономическая и денежная политика" раздела III части III Конституции;

протоколы N 17 - N 22, преимущественно, относятся к правоохранительным аспектам деятельности Европейского Союза. Они развивают положения главы IV "Пространство свободы, безопасности и правосудия" раздела III части III Конституции;

протоколы N 23 и N 24 посвящены вопросам общей политики безопасности и обороны Союза. Они корреспондируют отделу 2 "Общая политика безопасности и обороны" главы II раздела V части III Конституции;

протоколы N 25 - N 30 не имеют единого предмета. В них собраны положения по отдельным специфическим вопросам, связанным с деятельностью Европейского Союза: импорт нефтепродуктов с Нидерландских Антильских островов (Протокол N 25), приобретение недвижимого имущества в Дании (Протокол N 26), система публичного радиовещания в государствах-членах (Протокол N 27) и др.;

наконец, протоколы N 32 - N 36 содержат переходные положения: относительно присоединения Союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Протокол N 32), о порядке введения в действие отдельных статей Конституции, об отмене или изменении ранее принятых учредительных договоров и т.п. (протоколы N 33 - N 36). Протоколы этой группы (кроме Протокола N 32) корреспондируют части IV Конституции "Общие и заключительные положения".

Завершая характеристику протоколов, необходимо отметить еще одну важную функцию этих документов: в связи с тем, что к Конституции не допускаются односторонние оговорки государств-членов, именно в протоколах закреплены изъятия и особые правила в отношении некоторых стран Союза. Например, протоколы N 13 и N 14 закрепляют право Великобритании и Дании не переходить на единую денежную единицу "евро", протоколы N 19 и N 20 санкционируют неучастие тех же стран, а также Ирландии в развитии "Шенгенских достижений".

3) Следующим элементом в структуре Конституции являются 2 приложения, в которых содержатся списки продуктов, подпадающих под действие общей сельскохозяйственной политики Союза (приложение I), а также перечень "заморских стран и территорий" государств-членов, с которыми Союз устанавливает ассоциацию (приложение II).

Вместе с текстом Конституции (включая протоколы и приложения) публикуется Заключительный акт Межправительственной конференции 2003 - 2004 годов, к которому приложены 50 деклараций.

Декларации выступают в качестве официальных заявлений государств-членов по поводу толкования или применения отдельных статей Конституции и протоколов к ней. Среди этих документов особое место занимает Декларация N 12, содержащая официальный комментарий ("разъяснения") Хартии Союза об основных правах. Хотя сама по себе (как и остальные декларации) она не является юридически обязательным источником права, предусмотренные в ней разъяснения должны использоваться судами в качестве ориентира при толковании Хартии (параграф 7 статьи II-112 Конституции).

В ходе подготовки Конституции обсуждалась, но не получила поддержки идея приложить к ней специальный протокол, устанавливающий общие принципы избирательного права применительно к выборам в Европейский парламент. Конституция оставила в силе ныне действующий Акт 1976 года "Об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием", который в будущем может быть заменен специальным европейским законом (параграф 1 статьи III-330 Конституции). Упомянутый Акт с поправками, внесенными Протоколом N 33, приводится в настоящем издании в качестве дополнения к тексту Конституции, но не является ее составной частью.

 

3. Основные положения Договора, устанавливающего Конституцию для Европы

 

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, представляет собой наиболее масштабную реформу правовых устоев Европейского Союза с начала строительства этой организации.

В отличие от ранее осуществлявшихся преобразований, которые сводились к изменению и дополнению существующих учредительных документов (последней такой серией поправок, напомним, стал Ниццкий договор 2001 года), Конституция 2004 года отменяет их целиком, за исключением одного (Договор о Евратоме 1957 года, о котором ниже будет сказано особо).

С прекращением действия Договора о Европейском Союзе 1992 года и Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 года прежний Европейский Союз (включая его главный структурный компонент - Европейское сообщество) прекращает существование. На его месте создается новая организация, которая будет включать те же страны и носить идентичное название.

Итак, принятие Конституции de jure влечет за собой ликвидацию "старого" и рождение "нового" Европейского Союза, который станет официальным правопреемником своего предшественника (в том числе в отношении его правовых актов, судебной практики и международных обязательств).

С точки зрения содержания осуществленных Конституцией преобразований их, в то же время, нельзя признать революционными. Речь идет вовсе не об отрицании сложившихся интеграционных механизмов, но об их совершенствовании при сохранении накопленного в прошлом опыта.

Созданное Конституцией 2004 г. новое политическое образование de facto представляет собой не что иное, как реформированный "старый" Союз, начало строительства которого относится еще к 1950-м годам (см. раздел 1 комментария). Для иллюстрации сказанного можно отметить, что текст Конституции более чем наполовину состоит из статей, воспринятых из прежних учредительных договоров (преимущественно из Договора о ЕС 1957 г.). Многие из указанных положений были "перенесены" в Конституцию почти без изменений или лишь с небольшой терминологической правкой (к примеру, нормы, закрепляющие принципы единого внутреннего рынка).

Чем же в таком случае "новый" Европейский Союз отличается от "старого"? Если кратко суммировать суть проведенных Конституцией преобразований, то их можно свести к трем главным целям: упрощение Союза, его демократизация и повышение его эффективности.

Достижение первой цели вызвало к жизни серьезную реформу внутреннего устройства организации (3.1) и ее правовой системы (3.2). Вторая и третья цели потребовали осуществить преобразования в "институциональном механизме" - системе руководящих органов Европейского Союза (3.3), уточнить и реорганизовать его компетенцию (3.4).

Стремясь к повышению роли Союза на мировой арене, к большей сплоченности и эффективности европейской внешней политики, Конституция вносит ряд интересных новелл в эту сферу деятельности, особенно, в ее военные аспекты (3.5).

Кроме вышеперечисленных реформ принципиальное значение имеет включение (инкорпорация) в Конституцию Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. и другие нормы Конституции гуманитарной и общедемократической направленности (3.6).

 

3.1. Устройство Европейского Союза

 

С точки зрения внутреннего устройства современный ("старый") Европейский Союз представляет собой весьма оригинальную, нестандартную конструкцию. Ее автором считается французский дипломат Пьер де Буасье, который представлял свою страну при разработке "Маастрихтского договора" (Договора о Европейском Союзе 1992 г.)*(67).

В научной литературе и средствах массовой информации данную конструкцию принято рассматривать как совокупность трех несущих частей - "опор" - возникших в 1950-е - 1970-е годы и объединенных в 1992 г. под единой "крышей". Ее схема выглядит следующим образом:

 

                            ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ
                                  
                                  |
I опора
Европейские
сообщества:

Европейское
сообщество
(ЕС)
Европейское
сообщество по
атомной энергии
(Евратом)
II опора
Общая внешняя
политика и политика
безопасности
(ОВПБ)
III опора
Сотрудничество
полиций и судебных
органов в уголовно-
правовой сфере
(СПСО)
                                                          
           |                      |                         |
Институты Европейского Союза
                                  
                                  |
Государства-члены

 

Первая (и по возрасту, и по значению) "опора" Союза - это Европейские сообщества, которые были созданы в 1950-е годы и, вопреки распространенному в России мнению, отнюдь не исчезли с учреждением Союза. Напротив, "Маастрихтский договор" (Договор о Европейском Союзе 1992 г.) существенно расширил компетенцию главного из них и переименовал ЕЭС из экономического "просто" в Европейское сообщество (ЕС). В настоящее время подавляющая часть законодательства и судебной практики Европейского Союза создаются именно в рамках Европейского сообщества, на основании его учредительного договора (Договор об учреждении Европейского сообщества - Договор о ЕС 1957 г.).

Наряду с Европейским сообществом - ключевым элементом первой "опоры" и Союза в целом - продолжает функционировать отдельное Сообщество по атомной энергии (Евратом), которое также имеет собственный учредительный договор, подписанный одновременно с Договором о ЕС (Договор о Евратоме 1957 г.).

Единственное из Европейских сообществ, уже прекратившее существование - это Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), с которого началось строительство Европейского Союза (см. раздел 1 комментария). Исчезновение ЕОУС, однако, является результатом иной причины - истечения срока его учредительного договора. Продолжительность действия во времени Договора о ЕОУС, подписанного 18 апреля 1951 г., была ограничена пятьюдесятью годами. Этот период, который отсчитывался со дня вступления в силу документа (23 июля 1952 г.), истек 23 июля 2002 г.

Со следующего дня ЕОУС прекратило существование, а его собственность перешла к ЕС, так же как и полномочия по регулированию единого рынка угля и стали. Об этом событии до сих пор напоминает специальный протокол, подписанный в 2001 г. (вместе с Ниццким договором) и воспроизведенный в качестве протокола к Конституции ("Протокол о финансовых последствиях истечения срока действия Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали и о Научно-исследовательском фонде угля и стали")*(68).

Таким образом, Европейский Союз в качестве своей первой "опоры" включает ныне два Европейских сообщества, вместе взятые. Любая страна, вступающая в Союз, одновременно становится государством - членом ЕС и Евратома, а учредительные договоры этих организаций выступают в качестве учредительных документов Союза в целом.

Вторая "опора" Европейского Союза начала формироваться на рубеже 1960-х - 1970-х годов, в период разрядки международной напряженности. Именно в этот период государства-члены пришли к выводу о необходимости иметь общую ("европейскую") внешнюю политику - с тем, чтобы выступать единым голосом в отношениях с СССР, США и другими "третьими странам".

Изначально не желая передавать дополнительную компетенцию в данной сфере европейским институтам, так как это означало бы новое ограничение государственного суверенитета, страны Европейских сообществ в 1970 г. учредили специальный координационный механизм под названием "Европейское политическое сотрудничество". Элементами последнего служили регулярные встречи министров иностранных дел, рабочие группы из национальных дипломатов и другие формы межправительственного взаимодействия.

Первоначально функционировавшее на неформальной основе (на базе политических деклараций государств-членов), Европейское политическое сотрудничество получило юридическое закрепление в специальном разделе Единого европейского акта 1986 г.*(69).

Наконец, в 1992 г. данная сфера деятельности наряду с Сообществами была включена в структуру Европейского Союза и приобрела свое нынешнее название - общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ).

Порядок функционирования второй "опоры" с этого времени закрепляется в специальном разделе Договора о Европейском Союзе 1992 г. "Положения об общей внешней политике и политике безопасности" (раздел V).

Становление третьей "опоры" - Европейского Союза начинается в середине 1970-х годов, когда государствами-членами были предприняты первые шаги по координации своих мер в области охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Аналогично внешней политике данная сфера деятельности, весьма "чувствительная" для государственного суверенитета, не была включена в компетенцию Европейских сообществ.

В 1992 г. правоохранительное сотрудничество государств-членов, которое до этого не имело под собой юридической основы, было официально признано в качестве самостоятельной "опоры" Европейского Союза под названием "сотрудничество в области правосудия и внутренних дел". Поправками Амстердамского договора 1997 г. оно получило свой современный "титул" - сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО).

Аналогично ОВПБ правила этого сотрудничества изложены в специальном разделе Договора о Европейском Союзе 1992 г. "Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере" (раздел VI).

Насколько удачна охарактеризованная выше структура трех "опор"? Она, как было показано, сформировалась исторически и носит компромиссный характер. В свое время именно эта модель позволила объединить под общей "крышей" три сферы интеграции (экономическую, внешнеполитическую и правоохранительную), которые находились на неодинаковых стадиях развития и осуществлялись на разных принципах.

Другим относительным достоинством избранной модели являлась ее экономность, так как создание Европейского Союза не потребовало ликвидации Европейских сообществ. Следовательно, не нужно было вырабатывать для него всеобъемлющий учредительный документ.

Отсюда, в свою очередь, вытекают несколько важных следствий, которые на современном этапе признаются недостатками конструкции трех "опор":

а) нынешний Европейский Союз не имеет единого учредительного договора. Его современная "конституция" складывается из трех источников: собственно Договор о Европейском Союзе 1992 г. и два договора 1957 г., учреждающие Европейские сообщества (ЕС и Евратом).

При этом наибольшее значение (а также объем) среди них имеет не Договор о Европейском Союзе 1992 г., а Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), в котором, в частности, закреплены: основы правового положения человека и гражданина (часть вторая "Гражданство Союза"), большая часть компетенции организации (часть третья "Политика Сообщества", включающая 21 раздел), статус руководящих органов Сообщества и Союза в целом (часть пятая "Институты Сообщества")*(70), порядок принятия и исполнения бюджета Союза (раздел II "Финансовые положения" части пятой).

Собственно Договор о Европейском Союзе ограничивается установлением наиболее общих принципов устройства и деятельности организации и детально регулирует функционирование лишь второй и третьей "опор" (ОВПБ и СПСО);

б) ввиду отсутствия единого учредительного договора нынешний Союз не имеет единой системы правовых актов. Последние издаются европейскими институтами от имени не Союза в целом, но отдельных его компонентов (например, регламент ЕС, общая позиция ОВПБ), причем в разных "опорах" документы имеют разные наименования и неодинаковые юридические свойства (см. п. 3.2.2 комментария);

в) по аналогичной причине у современного Европейского Союза отсутствует единая правосубъектность, в том числе международная. Официальной стороной почти всех соглашений с иностранными государствами являются Европейские сообщества (преимущественно ЕС), в то время как правосубъектность собственно Союза распространяется только на сферы, находящиеся за пределами компетенции первой "опоры" ("неэкономические" аспекты внешней политики и борьба с преступностью). Количество соглашений, официально подписанных от имени "Европейского Союза" является крайне небольшим (менее 20)*(71).

На практике могут встречаются и более нестандартные ситуации, когда соглашение с иностранным государством Европейский Союз подписывает "вместе" с Сообществом несмотря на то, что фактически они выступают как одно политическое образование*(72).

В сфере имущественных отношений Союз в целом правосубъектностью вовсе не располагает. Соответствующие действия вместо него осуществляют Сообщества, приравненные для этих целей к юридическим лицам с максимально широкой правоспособностью;

г) общим недостатком модели трех "опор" является ее сложность, в силу которой устройство современного ("старого") Европейского Союза лишь с трудом может быть понято рядовыми гражданами, а также зарубежной общественностью.

Избавление от этой сложности и стало одной из главных задач, поставленных при Конституции для Европы. Учрежденный Конституцией "новый" Союз не включает в себя никаких "опор". Его устройство основано на принципе единой правосубъектности (статья I-7), в силу которого при издании правовых актов, заключении международных договоров и в иных правоотношениях Европейский Союз выступает как единое целое.

Содержание правосубъектности "нового" Союза выражается в следующих основных прерогативах:

а) право Союза заключать от собственного имени соглашения с иностранными ("третьими") государствами и международными организациями (параграф 2 статьи I-13 и статья III-323);

б) наличие у Союза "максимально широкой правоспособности" на территории всех государств-членов, включая возможность являться собственником движимого и недвижимого имущества (статья III-427);

в) признание деликтоспособности Союза, т.е. его способности нести ответственность по заключенным им договорам и за причинение вреда другим лицам (статьи III-431);

г) существование у Союза привилегий и иммунитетов на территории государств-членов (статья III-434), которые гарантированы специальным протоколом к Конституции (Протокол "О привилегиях и иммунитетах Европейского Союза")*(73);

д) возможность открытия дипломатических миссий ("делегаций") Союза в иностранных государствах и при международных организациях (статья III-328);

е) финансовая автономия Союза - наличие у него собственного бюджета, финансируемого за счет "собственных ресурсов" (статья I-54).

Из принципа единой правосубъектности Европейского Союза Конституция 2004 г. сохранила два основных исключения. Первое связано со все более широким распространением в аппарате данной организации юридически автономных подразделений, которые получили в Конституции общее наименование "учреждения". Специфической чертой учреждений, как они существуют в настоящее время и сохранятся в "новом" Союзе, служит признание за ними собственной правосубъектности, т.е. статуса юридического лица, формально обособленного от Европейского Союза в целом, включая способность заключать международные договоры от своего имени с "третьими странами"*(74).

К учреждениям Союза относятся, например, Европейский инвестиционный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство и другие агентства, которые созданы ранее или могут появиться в будущем на основании правовых актов Союза. Самостоятельную правосубъектность Конституция признает и за Европейским центральным банком (статья I-30).

Правовое положение учреждений Европейского Союза имеет ряд сходств со статусом одноименных юридических лиц в Российской Федерации как "организаций, созданных собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера" (статья 120 Гражданского кодекса РФ). В частности, учреждения Европейского Союза, как и государственные учреждения России, имеют собственные внутренние органы, способны выступать участниками гражданско-правовых и иных сделок.

Другое исключение касается судьбы второго из ныне существующих Европейских сообществ - Евратома. В ходе работы Европейского конвента рассматривалась идея включения норм о компетенции Союза в сфере атомной энергии непосредственно в текст его Конституции. Это позволило бы ликвидировать Европейское сообщество по атомной энергии как отдельную структуру и, соответственно, прекратить действие его учредительного договора (Договора о Евратоме 1957 г.).

Данное предложение, однако, натолкнулось на значительное сопротивление европейских "зеленых", включая их наиболее влиятельного представителя в Европейском конвенте - министра иностранных дел ФРГ Й. Фишера. По этой причине, а также ввиду специфического предмета деятельности Евратома (научное исследование и использование энергии атома в мирных целей) члены Конвента в конечном счете решили оставить в силе его учредительный договор и сохранить Европейское сообщество по атомной энергии в качестве организации, состоящей при "новом" Европейском Союзе и управляемый институтами последнего.

С этой целью к Конституции приложен специальный протокол - "Протокол, изменяющий Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии"*(75). Благодаря указанному протоколу Договор о Евратоме 1957 г. стал единственным из ранее подписанных учредительных документов, который "переживет" вступление в силу Конституции для Европы.

В то же время, из него исключены большинство положений по институциональным и финансовым вопросам, применительно к которым новая редакция Договора о Евратоме отсылает к соответствующим статьям Конституции. В дальнейшем может быть проведена более существенная реформа Договора о Евратоме, с инициативой которой при подписании Конституции выступили ряд государств-членов (см. Декларацию N 44).

Устройство "нового" Европейского Союза иллюстрирует следующая схема:

 

                              /--------------------------\
                              |                          |
                              |     ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ     |
             /--------------\ |                          |
             |   Евратом    | |                          |
             \--------------/ \--------------------------/
                                        
                    |                    |
             /-------------------------------------------\
             |       институты Европейского Союза        |
             \-------------------------------------------/
                                  
                                  |
             /-------------------------------------------\
             |             государства-члены             |
             \-------------------------------------------/

 

3.2. Правовая система Европейского Союза

 

Одним из наиболее впечатляющих достижений европейской интеграции служит возникновение в Европе новой правовой системы - "право Европейского Союза" - нормы которой регулируют поведение как самих государств-членов, так и непосредственно граждан и юридических лиц.

Источниками данных норм, являются, с одной стороны, учредительные договоры Союза и документы, вносящие в них изменения или дополнения ("первичное право"), с другой - законодательство и иные акты институтов и органов Союза ("вторичное", или "производное" право). Самостоятельную правотворческую роль в Союзе также играет судебная практика, создаваемая решениями его судов.

Конституция 2004 г. сохраняет для правовой системы "нового" Союза указанную систему источников, но подвергает оба ее главных компонента весьма существенным преобразованиям.

 

3.2.1. Первичное право Европейского Союза

Термин "первичное право" обозначает категории источников, имеющие основополагающий характер в правовой системе и обладающие высшей юридической силой.

В рамках Европейского Союза данные источники по своей форме являются международными договорами, которые подписаны и ратифицированы всеми государствами-членами и для своего изменения, по общему правилу, нуждаются в согласии каждого из них.

Первым таким договором, с которого началось формирование первичного права "старого" Союза, послужил Договор о ЕОУС 1951 г., ныне не действующий (см. пункт 3.1 комментария). Со временем система первичного права "старого" Союза приобретала все более сложный и разветвленный характер. В настоящее она время складывается из нескольких групп источников:

- прежде всего, это учредительные документы (договоры) организации: Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г., Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. и Договор о Европейском Союзе 1992 г. Все три договора связывают одни и те же страны и, вместе взятые, образуют современную "конституцию" Европейского Союза;

- во-вторых, к первичному праву Союза относятся договоры или акты о внесении изменений и дополнений в учредительные документы (в доктрине их называют "ревизионные" договоры). Последним такого рода источником стал Ниццкий договор 2001 г.*(76);

- в-третьих, составной частью первичного права Союза выступают договоры о присоединении новых государств-членов: договор 1972 г. о присоединении Великобритании, Дании и Ирландии; договор 1980 г. о присоединении Греции, договор 1985 г. о присоединении Испании и Португалии и договор 2003 г., на основании которого членами Союза стали 10 стран Восточной Европы и Средиземноморья.

К каждому из договоров о присоединении прилагается специальный документ ("акт об условиях присоединения"), который устанавливает сроки и процедуру постепенной интеграции новых стран в экономическую и правовую систему Союза.

К актам об условиях присоединения, в свою очередь, приложены многочисленные протоколы и приложения, являющиеся их составной частью (подобно тому как сами эти акты являются частью договоров о присоединении).

Большинство норм упомянутой группы источников первичного права имеют переходный характер и со временем утрачивает силу. Однако среди них есть и такие, которые рассчитаны на постоянное применение, и, следовательно, продолжают действовать поныне (например, положения о Гибралтаре из Акта 1972 г. об условиях присоединения Великобритании, Дании и Ирландии).

Таковы основные элементы системы первичного права "старого" Союза. Конституция 2004 г. выступает актом кодификации указанной системы, т.е. призвана творчески переработать и объединить вышеназванные документы в едином источнике и дополнить их новыми положениями.

Сделано это следующим образом (статья IV-437):

- ныне действующие учредительные договоры отменяются, за исключением Договора о Евратоме 1957 г. (см. п. 3.1 комментария) Таким образом, со дня вступления в силу Конституции 2004 г. официально прекратят существование Договор о ЕС 1957 г. и Договор о Европейском Союзе 1992 г.;

- одновременно утрачивают силу все подписанные в прошлом "ревизионные" договоры и акты, т.е. документы, направленные на внесение изменений и дополнений в учредительные договоры "старого" Союза.

Перечень "ревизионных" договоров и актов, подлежащих отмене, зафиксирован в специальном протоколе к Конституции: "Протокол об актах или договорах, изменивших или дополнивших Договор об учреждении Европейского сообщества и Договор о Европейском Союзе"*(77);

- ранее заключенные договоры о присоединении отменяются. Положения этих документов, сохраняющие свою актуальность, стали частью специальных протоколов к Конституции, которых было решено подготовить два.

Первый протокол касается договоров о присоединении тех стран, переходный период для которых уже закончился: "Протокол относительно договоров и актов о присоединении Королевства Дания, Ирландии, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Греческой Республики, Королевства Испания, Португальской Республики, Австрийской Республики, Финляндской Республики и Королевства Швеция*(78).

Данный Протокол касается тех стран, которые присоединились к Сообществам и Союзу до 1995 г. включительно В нем воспроизведены, преимущественно, лишь те положения ранее действовавших договоров о присоединении, которые рассчитаны на постоянное применение (например, об информационном обмене в сфере атомной энергетики, об Аландских островах).

Второй протокол заменяет собой Договор и Акт от 16 апреля 2003 г., на основании которых произошло последнее расширение Европейского Союза на восток: "Протокол относительно Договора и Акта о присоединении Чешской Республики, Эстонской Республики, Республики Кипр, Латвийской Республики, Литовской Республики, Венгерской Республики, Республики Мальта, Республики Польша, Республики Словения и Словацкой Республики"*(79).

В связи с тем, что вступление в Союз восточноевропейских и средиземноморских государств произошло сравнительно недавно, большинство переходных положений Договора и Акта от 16 апреля 2003 г. еще не утратили своего значения и были сохранены в тексте упомянутого протокола. Из-за этого последний имеет весьма большой объем*(80).

Итак, Конституция 2004 г. кодифицирует первичное право "старого" Союза. Произведенная ею кодификация является всеобъемлющей, за исключением сферы атомной энергетики, которая по-прежнему будет подчиняться Договору о Евратоме 1957 г. Все остальные учредительные, ревизионные договоры и договоры о присоединении отменяются, а их уместные положения инкорпорированы в текст Конституции.

Система первичного права "нового" Союза, таким образом, становится более простой и понятной, чем ныне действующая. Однако со временем она также должна усложниться. Подобно тому, как это произошло в "старом" Союзе, ее дополнительными элементами могут стать:

- во-первых, новые ревизионные договоры или акты, направленные на пересмотр Конституции для Европы (статьи IV-443 - IV-445). В этой связи необходимо отметить, что, в отличие от практики "старого" Союза, полный пересмотр или иные существенные изменения текста Конституции 2004 г. будут нуждаться в созыве нового Конвента, включающего представителей не только государств-членов, но также Европейского парламента и Европейской комиссии;

- во-вторых, договоры о присоединении новых государств-членов (Болгария, Румыния, Хорватия и др.);

- в-третьих, договоры о выходе из состава Союза действующих государств-членов, возможность заключения которых впервые предусмотрена в тексте Конституции (см. п. 3.6 комментария).

Развитие первичного права Европейского Союза иллюстрирует следующая схема:

 

УЧРЕДИТЕЛЬНЫЕ
ДОГОВОРЫ:
- Договор об
учреждении
Европейского
сообщества (Договор о
ЕС) 1957 г.
- Договор об
учреждении
Европейского
сообщества по атомной
энергии (Договор о
Евратоме) 1957 г.
- Договор о
Европейском Союзе
(Договор о Евросоюзе)
1992 г.
"РЕВИЗИОННЫЕ"
ДОГОВОРЫ И АКТЫ:
- Единый европейский акт
1986 г.
- Амстердамский договор
1997 г.
- Ниццкий договор 2001
г. и др.
ДОГОВОРЫ О
ПРИСОЕДИНЕНИИ:
- Договор о
присоединении
Великобритании, Дании и
Ирландии 1972 г.;
- Договор о
присоединении Греции
1980 г.
- Договор о
присоединении Испании и
Португалии 1985 г.
- Договор о
присоединении Венгрии,
Кипра, Латвии, Литвы,
Мальты, Польши,
Словакии, Словении,
Чехии, Эстонии 2003 г.
          |                        |                       |
                                                         
Договор, устанавливающий Конституцию для Европы 2004 г.
Договор о Евратоме 1957 г.

- договоры и акты о пересмотре Конституции и Договора о Евратоме
- договоры о присоединении новых государств-членов
- договоры о выходе действующих государств-членов

 

3.2.2. Вторичное право Европейского Союза

Категория "вторичного права" Европейского Союза включает в себя документы, которые принимаются на основании учредительных договоров организации и не должны им противоречить. Именно в этих документах сосредоточена наибольшая по объему и постоянно меняющаяся по содержанию часть "европейского права".

В отличие от права первичного, которое служит результатом совместного нормотворчества государств-членов, выраженного в договорной форме, вторичное право имеет своим основным источником акты, издаваемые компетентными институтами (руководящими органами) Союза. Данные акты по общему правилу не нуждаются в ратификации со стороны государств-членов, а последние лишь в отдельных случаях (число которых еще более сокращено Конституцией) располагают в отношении них правом вето.

Таким образом, если система первичного права Союза по преимуществу носит международно-правовой характер, то право вторичное, напротив, сближает данную организацию с государственными (федеративными) образованиями.

Система вторичного права Союза начала складываться в 1950-е годы в рамках Европейских сообществ, и поныне свыше 90% европейского законодательства издается именно в рамках первой "опоры" - главным образом, на основании Договора о ЕС 1957 г. Последний в статье 249 установил следующую "номенклатуру" правовых актов*(81):

- регламент ЕС (от французского regle: правило, норма) - нормативный акт, который имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Посредством регламентов европейские институты производят унификацию национального права (т.е. введение единых правил поведения в конкретной сфере жизни), а сами регламенты фактически выступают как "законы" ЕС в материальном смысле слова.

- директива ЕС имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована (в подавляющем большинстве случаев директивы адресуются сразу всем государствам-членам), в отношении результата, которого требуется достичь. При этом за национальными инстанциями сохраняется компетенция в отношении формы и способов достижения результата, предписанного директивой.

Директива ЕС служит инструментом гармонизации национального права государств-членов (т.е. установления общих рамок правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия).

Если сравнивать директиву с регламентом, то ее можно уподобить основам законодательства, которые действуют не напрямую, а нуждаются в трансформации во внутреннее право государств-членов. "Трансформация" директивы представляет собой приведение государствами своего законодательства в соответствие с ее нормами (путем принятия, изменения или отмены национальных законов, декретов, инструкций и т.д.).

Процесс трансформации директивы должен быть завершен в течение зафиксированного в ней срока, который определяется путем указания на календарную дату: "Государства-члены принимают необходимые законодательные, регламентарные и административные положения, чтобы обеспечить свое соответствие настоящей директиве не позднее ...".

В случае неисполнения этой обязанности государства-члены привлекаются Комиссией к ответственности перед Судом Европейских сообществ. Данная ответственность в итоге может выразиться в наложении на них денежных санкций (штраф или пеня). В свою очередь, граждане и юридические лица, которых директива наделяет правами, могут в подобном случае отстаивать их в судебных спорах с государственными органами и учреждениям, а также требовать от государства-нарушителя (государства, не исполнившего свою обязанность по трансформации директивы) компенсации причиненного вреда;

- решение ЕС является обязательным в полном объеме для указанных в нем адресатов. Оно служит административным актом, посредством которого европейские институты дают предписания в адрес конкретных государств-членов, физических или юридических лиц;

- рекомендация и заключение ЕС, в отличие от всех вышеперечисленных актов, не обладают обязательной силой. Первая служит инструментом для выдвижения предложений, второе - для изложения точек зрения европейских институтов по определенным вопросам.

Итак, в рамках Европейских сообществ европейские институты уполномочены издавать пять видов правовых актов: нормативные (регламенты и директивы), индивидуальные (решения) и рекомендательные (рекомендации и заключения). Все эти документы служат актами первой "опоры" Союза и, следовательно, не могут приниматься по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, т.е. в рамках второй и третьей "опор".

Договор о Европейском Союзе 1992 г. установил для этих "опор" отдельные "номенклатуры" документов, которые имеют другие названия и юридические свойства.

В рамках общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) издаются общие стратегии (документы программного характера), общие позиции (определяют подход Союза к конкретным внешнеполитическим проблемам), общие акции (служат основой для практических мероприятий Союза, в том числе для проведения им военных операций за рубежом) и решения (принимаются во исполнение принципов и ориентиров ОВПБ, общих стратегий, позиций или акций).

По вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере принимаются рамочные решения (основы законодательства в сфере уголовного права и процесса, сходные с директивой ЕС), решения (юридически обязательные акты по иным вопросам), общие позиции (аналогичны общим позициям ОВПБ) и проекты конвенций (предлагаются государствам-членам Союза для подписания и ратификации).

Сказанное выше позволяет сделать несколько критических выводов относительно системы правовых актов "старого" Союза в целом, определить ее основные недостатки:

а) данная система не является единой, так как складывается из трех компонентов (подсистем), соответствующих трем "опорам" организации. Несмотря на то, что в Союзе действует единый "институциональный механизм", европейские институты и органы по-прежнему издают свои акты от имени отдельных "опор": "регламент ЕС/Евратома", "общая позиция ОВПБ", "рамочное решение ПВД"*(82) и т.д.;

б) количество видов правовых актов очень велико, а их свойства не всегда определены достаточно четко (особенно для актов второй "опоры") или дублируют друг друга (например, в отношении директив и рамочных решений);

в) названия актов не всегда являются удачными, например, термин "общая акция" для обозначения документов ОВПБ или "директива" как вид нормативных актов;

г) наконец, в существующей системе отсутствует разделение на законодательные и иные, в том числе подзаконные акты. Это подчас создает трудности в определении их юридической силы. Например, регламенты ЕС, если они изданы на основании учредительного договора Сообщества, равнозначны законам; регламенты "о применении" первых являются подзаконными нормативными актами.

Преодоление указанных недостатков - одно из главных достижений Конституции для Европы. Введенная ею система правовых актов "нового" Союза будет являться единой (без деления на "опоры"), более компактной, понятной и приближенной к государственно-правовым стандартом.

В соответствии со специальной статьей Конституции (ст. I-33 "Правовые акты Союза") для реализации своих полномочий Союз будут иметь в собственном арсенале шесть видов "правовых инструментов".

Эти "инструменты" (акты), в свою очередь, подразделяются на две категории: законодательные (ст. I-34 "Законодательные акты") и незаконодательные (ст. I-35 "Незаконодательные акты").

К законодательным актам "нового" Союза относятся европейские законы и европейские рамочные законы.

Европейские законы - это акты общеобязательного характера и прямого действия; их определение корреспондирует определению регламента ЕС в Договоре об учреждении Европейского сообщества 1957 г.

Европейские рамочные законы, дефиниция которых воспроизводит определение директивы ЕС, будут служить основами законодательства, подлежащими трансформации в национальное право государств-членов.

Правом издавать европейские законы и рамочные законы наделены исключительно законодательные институты Союза - Европейский парламент и Совет министров - действующие, по общему правилу, совместно друг с другом (т.е. необходимо одобрение каждого из этих институтов).

Таким образом, выделение категории "законодательных актов" одновременно приводит к более четкому закреплению принципа разделения властей на европейском уровне.

К незаконодательным актам "нового" Союза Конституция относит европейские регламенты, европейские решения, рекомендации и заключения.

Европейские регламенты - это незаконодательные акты нормативного характера, содержащие общие правила поведения. Они призваны обеспечивать претворение в жизнь законов Союза или отдельных положений Конституции (в случаях, прямо предусмотренных в ее тексте).

В частности, европейские регламенты будут выступать формой реализации нормотворческих полномочий, делегируемых Европейской комиссии со стороны законодательных институтов (Европейского парламента и Совета), и в этом случае могут в ограниченных пределах вносить изменения или дополнения в законы и рамочные законы (статья I-36 "Делегированные европейские регламенты").

Они также могут служить актами, направленными на исполнение юридически обязательных предписаний Союза (статья I-37 "Исполнительные акты").

Поскольку законы "нового" Союза будут выступать в двух формах, различных по порядку своей реализации, Конституция ввела гибкое определение европейского регламента. Оно изложено в виде альтернативы ("либо - либо"):

- либо европейский регламент выступает нормативным актом прямого действия (в этом случае он применяется так же, как европейский закон),

- либо европейский регламент адресуется государствам-членам, которые приводят в соответствии с ним свое внутреннее право, как и в случае издания европейского рамочного закона.

Таким образом, под названием "европейский регламент" на деле скрываются два вида актов, неодинаковых по способу применения. На практике они будут различаться с помощью специальных указаний в тексте конкретных документов.

Если европейский регламент предназначен для непосредственного применения, то, подобно нынешним регламентам ЕС, его будет завершать фраза: "Настоящий Европейский регламент является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах". В заключительную статью европейских регламентов второго типа по аналогии со нынешними директивами, вероятно, будет включаться положение: "Адресатами настоящего Европейского регламента являются государства-члены".

Следующий вид документов рассматриваемой категории - европейские решения - определяется Конституцией как незаконодательные акты, обязательные в полном объеме. В отличие от европейских регламентов европейские решения служат источником юридически обязательных предписаний Союза, которые не имеют общерегулятивной направленности.

В частности, речь идет об индивидуальных предписаниях (в этом случае в европейском решении должен быть назван конкретный адресат или адресаты), о мерах в сфере внешней политики (вместо существующих ныне общих стратегий, позиций, акций), а также об организационных, финансовых или оперативных мероприятиях Союза, которые в настоящее время также часто оформляются решениями (их называют решения sui generis - "особого рода").

Вместе с европейскими регламентами европейские решения "нового" Союза будут использоваться в качестве его исполнительных актов (статья I-37), а также служить правовыми инструментами в рамках Европейского сообщества по атомной энергии.

В качестве незаконодательных актов, лишенных юридически обязательной силы, Конституция сохраняет рекомендации и заключения.

Круг субъектов, уполномоченных издавать незаконодательные акты Союза, является более широким, чем для законов. Таким правом в разном объеме наделены:

- в отношении европейских регламентов: Совет Европейского Союза, Европейская комиссия и Европейский центральный банк;

- в отношении европейских решений: те же институты плюс Европейский совет;

- в отношении рекомендаций: Совет, Комиссия и Европейский центральный банк;

- в отношении заключений: все институты.

***

 

Подводя итог, можно сделать общие выводы относительно реформы правовой системы Европейского Союза, предпринятой Конституцией для Европы 2004 г.:

1) Конституция произвела кодификацию первичного права Союза, заменила тексты ранее действовавших учредительных, ревизионных договоров и договоров о присоединении единым учредительным актом. За рамками данной кодификации осталась только сфера атомной энергии, которая по-прежнему будет регулироваться Договором о Евратоме 1957 г.;

2) Конституция упростила и усовершенствовала систему правовых актов, посредством которых институты Союза создают и развивают его вторичное право. Вместо трех отдельных "номенклатур" документов, соответствующих трем разным "опорам" прежнего Союза, - введена единая система, которая будет применяться по всем вопросам ведения "нового" Союза;

3) Конституция впервые официально использовала для обозначения нормативных актов Союза термин "закон".

"Говорить завтра [после вступления в силу Конституции - Авт.] о европейском законе и европейском рамочном законе является не только символическим изменением. Оно способно показать всем, что Европейский Союз располагает собственной законодательной властью, которая делегирована ему государствами членами в сферах компетенции, признанных за Союзом, и которая осуществляется, кроме отдельных изъятий, посредством актов (законов и рамочных законов), принимаемых по предложению Комиссии совместно Европейским парламентом и Советом министров"*(83);

4) на основании Конституции и/или законов Союза его институты уполномочены издавать незаконодательные акты, которые будут выступать в форме европейского регламента, европейского решения, рекомендации или заключения;

5) в соответствии со статьей I-6 Конституции "Право Союза" Конституция и право, создаваемое институтами Союза, превосходят по своей юридической силе национальное право государств-членов. Тем самым Конституция подтверждает принцип верховенства (примата) "европейского права", установленный в решениях Суда Европейских сообществ еще в начале 1960-х годов, но не получивший отражения в учредительных документах "старого" Союза.

С другой стороны, в отличие от большинства государств, в Конституции не получил закрепления принцип верховенства законов Союза по отношению к его незаконодательным актам. Ситуация в "новом" Союзе близка модели Пятой республики во Франции (согласно ныне действующей Конституции Франции 1958 г.), где обычные законы парламента обладают приоритетом над регламентарными актами правительства лишь в том случае, если последние изданы на основании закона или вторгаются в сферу общественных отношений, зарезервированную для законодателя (эта сфера прямо четко зафиксирована в основном законе страны).

Как следствие, в будущем не исключена ситуация, когда европейский закон, принятый совместно Европарламентом и Советом, будет отменен Судом Европейского Союза на том основании, что он противоречит европейскому регламенту или решению, изданному Комиссией или Европейским центральным банком на основании других статей Конституции.

Незаконодательные акты "нового" Союза могут считаться подзаконными в том случае, если они принимаются на основании полномочий, делегированных законодателем (делегированные регламенты Комиссии), или во исполнение европейских законов и рамочных законов (исполнительные акты Комиссии и Совета);

6) Конституция сохраняет для "нового" Союза существующие ныне принципы мотивирования правовых актов, их опубликования и вступления в силу (статья I-38 "Принципы, общие для правовых актов Союза" и статья I-39 "Опубликование и вступление в силу"). В качестве официального печатного органа по прежнему будет служить "Официальный журнал Европейского Союза";

7) аналогично действующим учредительным договорам, Конституция для Европы оставляет открытым вопрос об актах тех институтов, органов и учреждений Союза, которые специально не уполномочены заниматься правотворческой деятельностью (акты Счетной палаты, Европейского омбудсмана, Комитета регионов, Европола, европейских агентств и т.д.).

Скорее всего, как и в настоящее время, акты этих инстанций будут оформляться решениями (без прилагательного "европейское") либо выступать в форме их рекомендаций, заключений, резолюций, деклараций и т.п.

Упомянутые документы, соответственно, не признаются в качестве правовых актов Европейского Союза в значении статьи I-33 Конституции. То же самое относится к документам институтов, которые изданы в формах, не предусмотренных Конституцией. В настоящее время это, например, резолюции Европейского парламента и Совета; сообщения, белые и зеленые книги Комиссии; кодексы поведения ("Кодекс поведения комиссаров" и др.).

Вышеперечисленные и аналогичные документы, как правило, способны обладать только рекомендательным действием. Лишь в исключительных случаях - на основе прямого указания Конституции, правовых актов или международных договоров Союза - они могут наделяться юридически обязательной силой, например: ориентиры Европейского центрального банка, внутренние регламенты (правила процедуры Европейского парламента, Комиссии и других коллегиальных институтов или органов), решения "советов ассоциаций" и иных инстанций, создаваемых на базе соглашений Союза с третьими странами и.международными организациями.

Систему правовых актов и иных документов, которые будут издаваться в рамках "нового" Союза, иллюстрирует следующая схема:

 

ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
(в значении статья I-33
Конституции "Правовые
акты Союза")
законодательные акты
- европейские законы
- европейские рамочные законы
незаконодательные акты
- европейские регламенты
- европейские решения
- рекомендации
- заключения (франц. avis; англ.: opinion)
ИНЫЕ АКТЫ ИНСТИТУТОВ,
ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
- решения
- внутренние регламенты
- кодексы поведения
- ориентиры Европейского центрального банка
- сообщения, белые и зеленые книги Европейской
комиссии
- заключения Европейского совета и Совета
(франц., англ.: conclusions)
- резолюции, декларации и др.

 

3.3. Институты, органы и учреждения Европейского Союза

Залогом эффективного функционирования любой организации служит наличие у нее дееспособной системы руководящих органов (в праве Европейского Союза они носят общее название "институты"). Неслучайно поэтому вопрос о реформе "институционального механизма" Союза стал центральным при разработке его Конституции и вызвал наиболее серьезные дебаты как в Европейском конвенте, так и на последовавшей за ним Межправительственной конференции. Найденный в итоге компромисс заключается в следующем:

 

3.3.1. Система институтов, органов и учреждений Европейского Союза

"Новый" Союз наследует от "старого" всю существовавшую в нем систему руководящих и иных органов, которая будет теперь иметь трехуровневый характер:

1) высший уровень, как и в настоящее время, займут институты Союза. В этом качестве Конституция, в первую очередь, признает Европейский парламент, Европейский совет, Совет министров (Совет), Европейскую комиссию и Суд Европейского Союза (статья I-19).

В силу их особой важности статус института также предоставлен двум органам специальной компетенции: Европейскому центральному банку (статья I-30) и Счетной палате (статья I-31);

2) подразделения, не получившие статус института Союза, по сложившейся традиции будут именоваться его органами. В отличие от институтов, число последних не является фиксированным (органы могут учреждаться как непосредственно Конституцией, так и правовыми актами институтов Союза).

Подобный статус, в частности, будут иметь: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов (статья I-32), а также другие консультативные и вспомогательные органы, например, Комитет по социальной защите (статья III-217); Европейский омбудсман (статьи I-49 и III-335); Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством (учреждено в 1999 г. Европейской комиссией); Европейская прокуратура в случае ее создания (статья III-274);

3) наконец, Конституция впервые выделяет в отдельную категорию учреждения Союза (в "старом" Союзе они считались разновидностью органов). Термин "учреждения" используется для обозначения тех подразделений Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридического лица (см. выше, пункт 3.1 комментария). Институты и органы Союза, напротив, юридическими лицами не являются, за исключением Европейского центрального банка.

 

3.3.2. Политические институты Европейского Союза

Наиболее серьезным изменениям Конституция, естественно, подвергает политические институты Союза, т.е. те руководящие инстанции, совместными усилиями которых осуществляется разработка и претворение в жизнь политики Союза по всем ее направлениям*(84).

 

А. Европейский парламент

Европейский парламент (статья I-20 и статьи III-330 - ст. III-341) - институт Союза, представляющий народы Союза, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. - Ассамблея Европейских сообществ, после 1987 г. - Европейский парламент).

С 1979 г. члены Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин Союза может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает (статьи I-10, II-99 и III-126).

Численный состав Европарламента в "новом" Союзе не претерпит существенных изменений. Он не должен превышать 750 человек (ныне 732), а количество депутатов, избираемых в каждой стране, зависит от ее численности населения.

В течение нынешней легислатуры (2004 - 2009 гг.) данное количество будет определяться по системе квот, унаследованной от "старого" Союза (ст. 1 Протокола - "О переходных положениях, относящихся к институтам и органам Союза")*(85). В дальнейшем квоты государств-членов станет фиксировать европейское решение, издаваемое Европейским советом по предложению Европарламента и с его согласия (параграф 2 статьи I-20).

Величина новых квот будет устанавливаться согласно методу "убывающей пропорциональности", в силу которого соотношение между представительством в Европарламенте более населенных и менее населенных государств-членов должно быть меньше соотношения между численностью их населения (разница между государствами-членами в стенах Европарламента тем самым частично "нивелируется"). При этом, независимо от количества избирателей, в каждом государстве-члене должно избираться минимум 6 депутатов, но не более 96 (это условие особенно важно для самых малочисленных государств-членов, таких как Мальта и Люксембург).

Как и в настоящее время, общие принципы избирательной процедуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, после вступления в силу Конституции будет определять специальный нормативный акт - "Акт об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием" (см. раздел 2 комментария).

Согласно Конституции (параграф 1 статьи I-20) Европейский парламент в системе институтов "нового" Союза призван осуществлять четыре функции, первые две из них - совместно с Советом министров:

1) законодательная функция - принятие европейских законов и рамочных законов.

Конституция (статья I-34) впервые устанавливает, что по общему правилу законодательные акты Союза должны издаваться совместно Европарламентом и Советом в рамках "обычной законодательной процедуры" (статья III-339), которая выступает аналогом нынешней процедуры совместного принятия решений (ст. 251 Договора о ЕС).

Предметная сфера применения указанной процедуры значительно возрастет, что свидетельствует о серьезном усилении позиций Европейского парламента в "новом" Союзе. Тем не менее в отношении ряда законопроектов, преимущественно, в уголовно-правовой сфере, по вопросам социального обеспечения и налогообложения, Конституция в порядке исключения из общего правила сохраняет консультативную процедуру, в рамках которой европейский закон или рамочный закон принимается в окончательной редакции Советом министров, постановляющим после консультации с Европейским парламентом (последний в данном случае может лишь отсрочить утверждение проекта, но не воспрепятствовать этому).

Консультативная процедура, которая является исторически первой формой участия Европарламента в законодательном процессе (существует с 1950-х годов), будет является одной из "специальных законодательных процедур", применяемых только в случаях, прямо указанных в Конституции.

Другими, реже встречающимися разновидностями подобных (специальных) процедур будет служить порядок, когда европейский закон/рамочный закон издает единолично Парламент, но после одобрения Советом министров, или, напротив, единолично Совет после одобрения Европейского парламента. Первый вариант предусмотрен для издания законов о правовом положении депутатов Европарламента (параграф 2 статьи III-330), об осуществлении Парламентом следственных полномочий (статья III-333) и о статусе Европейского омбудсмана (параграф 4 статьи III-335). Второй вариант будет применяться, например, при утверждении многолетнего финансового рамочного плана, которым определяются предельные величины расходов Союза (статья I-55), закона о создании и статусе Европейской прокуратуры (статья III-274);

2) бюджетная функция - принятие бюджета Европейского Союза и контроль за его исполнением.

Бюджет "нового" Союза, в отличие от нынешнего, будет издаваться уже не в качестве правового акта sui generis ("Общий бюджет Европейского Союза"), а в форме европейского закона (статья I-56). С учетом особого предмета последнего разработка и принятие бюджета, как и в настоящее время, должны происходить в рамках особой - бюджетной - процедуры (статья III-404), которая похожа на обычную законодательную процедуру в том, что дает право решающего голоса и Парламенту, и Совету (такой порядок был установлен еще в 1970-е годы).

Конституция отказалась от ставшего уже архаическим деления расходов "старого" Союза на "обязательные" и "необязательные" (при утверждении первых большие права имел Совет, при утверждении вторых - Европейский парламент)*(86).

Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолетний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом с согласия Европейского парламента (см. выше). Срок действия финансового плана - не менее 5 лет (статья III-402).

В том, что касается контроля за исполнением бюджета, права Европейского парламента в данной области в настоящее время достаточно широки и не подверглись изменению. В частности, именно Парламент (по рекомендации Совета) утверждает исполнение бюджета Европейской комиссией (см. ниже), что, как показывает практика последних лет, является весьма действенным инструментом контроля за финансовыми операциями последней.

Несмотря на призывы многих членов Европейского конвента, Конституция также не затронула права Европарламента в области источников доходной части бюджета Европейского Союза. Хотя Союз еще с начала 1970-х годов перешел на финансирование из "собственных ресурсов" (таможенные пошлины, сельскохозяйственные сборы, часть доходов от НДС, ежегодные отчисления государств-членов и некоторые другие), категории этих ресурсов определяет специальный нормативный акт Совета (в настоящее время - решение*(87), в будущем - европейский закон).

В отступление от общего определения европейского закона (см. пункт 3.2.2 комментария), упомянутый акт может вступить в силу лишь после ратификации государствами-членами. Роль Парламента в его подготовке чисто консультативная (параграф 3 статьи I-54).

Таким образом, о финансовой самостоятельности "нового" Союза, как и его предшественника, можно говорить только с оговорками: государства-члены не могут по своей инициативе лишить Союз причитающихся ему средств, но и Союз не способен увеличить их объем без согласия каждого из государств;

3) функция политического контроля - одно из традиционных направлений деятельности парламентов, вытекающее из их демократической природы.

Европейский парламент в качестве представительного института Союза осуществляет политический контроль, прежде всего, за Европейской комиссией. Результатом подобного контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия - важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь, из-за сложной процедуры, сохраненной и в Конституции (статья III-340)*(88).

В контексте взаимоотношений Парламента с Комиссией более серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии, которое в силу его особой важности указано Конституцией вместе с основными функциями Европарламента. Отдельного вотума доверия со стороны Парламента требует и утверждение состава Комиссии в целом (см. ниже)

4) консультативная функция - старейшая из функций Европейского парламента, посредством которой он участвует в обсуждении и принятии решений на уровне Союза, но с правом совещательного голоса (в форме консультативных заключений или юридически необязательных резолюций).

С начала пятидесятых годов и до начала семидесятых годов XX века консультативная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне. Сохранение данной функции Конституцией, хотя и в более ограниченных масштабах, свидетельствует о том, что "дефицит демократии" в "новом" Союзе не будет преодолен в полном мере.

Совещательные (консультативные) полномочия сохранятся за Парламентом, в частности, в отношении следующих вопросов:

- принятие законодательных актов Европейского Союза в ряде сфер (см. выше);

- издание незаконодательных актов Союза (европейских регламентов, решений, иногда рекомендаций) в тех случаях, когда подобные акты принимаются на основании или во исполнение Конституции.

Хотя Конституция, как уже отмечалось (см. пункт 3.2.2. комментария), не относит Европарламент к числу институтов, уполномоченных принимать незаконодательные акты, в ряде случаев она требует, чтобы компетентные институты выносили решение "после консультации с Европейским парламентом". Примером данной ситуации могут служить европейские регламенты Совета о применении конституционных правил в отношении государственной помощи предприятиям (статья III-169), европейские регламенты или решения Совета о создании совместных предприятий (статьи III-253). В указанных случаях Совет перед изданием акта обязан запросить мнение Европарламента, которое носит для него совещательный (консультативный) характер;

- формирование некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами Союза после консультации с Европарламентом (например, Председатель и другие члены Дирекции Европейского центрального банка, члены Счетной палаты);

- большинство мероприятий в сфере внешней политики Союза (раздел V части III "Внешнеполитическая деятельность Союза"), в том числе заключение соглашений с третьими странами и международными организациями (кроме важнейших договоров, которые требуют предварительного одобрения Европейского парламента).

 

Б. Европейский совет и Совет министров

Европейский совет и Совет министров (Совет) Европейского Союза (статьи I-21 - I-25 и III-341 - III-346) - институты, представляющие на европейском уровне интересы государств-членов Союза:

- Европейский совет возник в середине 1970-х годов в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов (глав государств или правительств) с участием Председателя Комиссии*(89);

- Совет функционирует с момента основания Европейских сообществ и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Отсюда его полное название - Совет министров, вновь признанное Конституцией в качестве официального*(90).

Функцией Европейского совета служит давать Союзу побудительные импульсы для его развития и определять для него общие политические ориентиры и приоритеты (параграф 1 статьи I-21 Конституции, почти дословно воспроизводящий аналогичное положение ст. 4 Договора о Европейском Союзе 1992 г.).

Упомянутые ориентиры и приоритеты оформляются "заключениями" (conclusions), которые принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета, проводимой не реже одного раза в квартал.

Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в официальную "номенклатуру" правовых актов Союза (см. пункт 3.2.2 комментария). В то же время, по причине "высокого" состава принимающего их органа подобные документы играют на практике огромную политическую роль, предопределяя новые шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета полномочий по изданию юридически обязательных актов не давало возможности в "старом" Союзе отнести его к числу институтов. В настоящее время Европейский совет считается "рядовым" органом, что явно не соответствует его реальной роли в управлении интеграционными процессами.

В рамках "нового" Союза подобная "дискриминация" Европейского совета устранена. Согласно Конституции Европейский совет становится полноправным институтом Союза и указан в их перечне под номером два (сразу после Европейского парламента).

Признание Европейского совета институтом, в свою очередь, послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты Союза. Европейский совет сможет делать это в форме европейских решений (статья I-35), которые, напомним, имеют юридически обязательный характер, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов (в отличие от европейских законов, рамочных законов, а также европейских регламентов). Что касается законодательной функции, то ее осуществление Европейским советом прямо запрещено Конституцией (параграф 1 статьи I-21).

К числу полномочий Европейского совета, реализация которых будет оформляться европейскими решениями, относятся, главным образом, утверждение важнейших мероприятий в сфере внешней политики Союза (см. пункт 3.5 комментария), а также некоторые организационные вопросы, которые Конституция оставила для урегулирования Европейским советом, например, о квотах государств-членов при выборах в Европарламент (см. выше).

Посредством европейских решений Европейский совет также сможет осуществлять пересмотр некоторых положений Конституции, в том числе с целью расширения прав Европейского парламента и сокращения круга вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето (статьи IV-444 и IV-445).

Новыми важными прерогативами Европейского совета, кроме того, станут право выдвигать кандидата на пост Председателя Европейской комиссии*(91) и право назначать Министра иностранных дел Союза (статьи I-27 и I-28).

В отличие от Европейского совета, выступающего органом политического руководства Союзом, второй межправительственный институт данной организации - Совет министров (Совет) - осуществляет более разнообразные функции:

1) законодательную и бюджетную функции совместно с Европейским парламентом (см. выше);

2) функцию определения политики, которая реализуется Советом министров, в частности, путем принятия "главных ориентиров экономической политики государств-членов и Союза" (статья III-179), аналогичных ориентиров в отношении политики занятости государств (статья III-206), европейских решений, "необходимых для определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности" Союза (статья III-297);

3) координационную функцию, которая тесно связана с предыдущей и направлена на согласование позиций и действий государств-членов в разных сферах деятельности. Примерами реализации данной функции могут служить право Совета издавать рекомендации в сфере культуры (статья III-280), общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (статья III-311), согласование государствами-членами в рамках Европейского совета или Совета своих внешнеполитических мероприятий с целью определения совместного подхода (параграф 5 статьи I-40).

Кроме полномочий в рамках упомянутых функций Конституция сохраняет за Советом его традиционные прерогативы, которыми он располагал в "старом" Союза#: заключение международных соглашений (статья III-325), назначение членов ряда институтов и органов (Счетная палата, специализированные трибуналы и др.), применение санкций к государствам-членам, нарушающим демократические ценности Союза (статья I-59) и др.

Состав Совета, как и в настоящее время, будет основываться на равноправном представительстве правительств всех государств-членов (один представитель от каждого национального правительства на министерском уровне). Одновременно в "новом" Союзе получает конституционный статус понятие "формации" Совета (статья I-24), под которыми понимаются разные способы комплектования данного института в зависимости от состава его участников: "Совет по общим вопросам" и "Совет по иностранным делам" - в составе, как правило, министров иностранных дел государств-членов; "Совет по экономическим и финансовым вопросам" - в составе министров экономики и/или финансов, "Сельскохозяйственный Совет" - в составе министров сельского хозяйства и т.д.*(92).

К числу важнейших конституционных новелл в правовом статусе обоих межправительственных институтов Союза относятся, с одной стороны, новый механизм принятия решений Европейским советом и Советом, с другой - реформа "председательства" этими институтами.

Что касается механизма принятия решений, то Конституция делает новый шаг в сторону дальнейшего сокращения количества вопросов, применительно к которым Европейский совет и Совет (особенно, последний), обязаны постановлять единогласно. Данный шаг является абсолютно необходимым для эффективного функционирования Европейского Союза. В условиях, когда последний насчитывает свыше 20 стран, предоставление каждой из них права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняет процесс принятия решений на европейском уровне и фактически может парализовать его.

В "новом" Европейском Союзе основным способом принятия решений Советом министров становится квалифицированное большинство. Данный способ также будет применяться в Европейском совете в случаях, прямо предусмотренных Конституцией (например, при выдвижении кандидатов на пост Председателя Комиссии).

Что же будет представлять собой квалифицированное большинство в соответствии с Конституцией для Европы? Вопрос о его новом определении, как уже известно читателю (см. раздел 1 комментария), выступил наиболее серьезным камнем преткновения в ходе работы и Европейского конвента, и Межправительственной конференции 2003 - 2004 гг. Дискуссия, напомним, развивалась вокруг сохранения метода "взвешенного голосования" (определение квалифицированного большинства на основе квот, установленных для каждого государства-члена с учетом его численности населения, но далеко не пропорционально), и методом "двойного большинства", предполагающим устанавливать квалифицированного большинство на основе двух шкал: большинство государств-членов, с одной стороны, и большинство населения Союза - с другой.

В конечном счете победила последняя концепция, которая была изначально заложена в проекте Конституции, одобренном Конвентом. Однако по сравнению с проектом Конвента определение квалифицированного большинства в окончательной редакции Конституции существенно осложнилось (статья I-25), а введение в действие новых правил отсрочено до 1 ноября 2009 г. (до этого дня продолжит использоваться "взвешенное голосование").

"Новое" квалифицированное большинство предполагает выполнение двух основных условий:

- поддержка проекта решения со стороны не менее 55% процентов членов Совета или Европейского совета*(93);

- государства, представителями которых являются члены Совета/Европейского совета, проголосовавшие "за", должны насчитывать, как минимум, 65% населения Европейского Союза в целом*(94).

В качестве дополнительных требований, которые были включены уже на последнем этапе Межправительственной конференции, выступают следующие:

- количество членов Совета/Европейского совета, проголосовавших "за", в абсолютном выражении должно составлять не менее 15 человек. Соответственно, для Союза в составе 25 государств данное условие повышает планку с 14 (55% от 25 членов Совета/Европейского совета) до 15*(95);

- "блокирующее меньшинство" (т.е. количество членов Совета/Европейского совета, способных воспрепятствовать принятию решения), должно включать не менее четырех членов. Вследствие данного требования три крупнейшие государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35% населения Союза, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом/Европейским советом. Для этого им требуется, как минимум, дополнительный голос "против", т.е. поддержка со стороны еще одного государства-члена.

Кроме обычного квалифицированного большинства Конституция предусматривает также своего рода "суперквалифицированное" большинство - для тех случаев, когда Совет/Европейский совет не связаны при принятии решения обязательной правотворческой инициативой Комиссии или Министра иностранных дел Союза (т.е. могут действовать, например, по собственной инициативе или по инициативе отдельных государств-членов).

В рамках "суперквалифицированного" большинства первое условие является более жестким - необходима поддержка проекта решения со стороны, как минимум, 72% членов Совета или Европейского совета. С другой стороны, к "суперквалифицированному" большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования.

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция 2003 - 2004 гг. в Декларации N 5 зафиксировала проект специального правового акта (европейского решения), которым вносятся ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством. Данные уточнения будут действовать, по крайней мере, до 2014 г. и призваны обеспечить "плавный переход" от действующей системы принятия решений взвешенным голосованием к новой системе двойного большинства.

Они предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. "Близость" к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 3/4, которая отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства.

Например, когда Совет принимает правовой акт по предложению Комиссии или Министра иностранных дел Союза, для образования блокирующего меньшинства (т.е. для отклонения проекта) в современных условиях требовалось бы, чтобы противники документа представляли как минимум (25-15) + 1 = 11 государств-членов либо не менее 458 599 000*(96) - (100% - 65%) + 1 = 160 509 651 человек. Соответственно, повторное обсуждение проекта в указанных условиях должно проводиться Советом в случае, если заинтересованные члены данного института представляют 3/4 от указанных величин, т.е. не менее 11 - 3/4 = 9 государств-членов*(97) либо 160 509 х 6513/4=120 382 239 человек.

"Председательство" в Совете и Европейском совете является одной из руководящих должностей в Европейском Союзе, которая играет основополагающую роль как во внутренней политике последнего, так и в международных отношениях (именно Председатель Совета в "старом" Союзе официально выступает его высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

С момента основания Европейских сообществ "председательство" в Совете являлось прерогативой не физических лиц, а государств-членов в целом. Последние через своих министров или иных должностных лиц руководят заседаниями Совета и его вспомогательных инстанций. Высшее должностное лицо государства-председателя Совета, в свою очередь, выступает Председателем Европейского совета*(98).

Право председательства осуществляется в течение одного полугодия и переходит от одного государства-члена к другому в порядке ротации (в соответствии с графиком очередности, установленным Советом).

Указанный механизм председательства в межправительственных институтах Союза имеет как очевидные достоинства, так и недостатки. Его несомненным плюсом является, в частности, тот факт, что периодическое наделение каждого государства-члена "браздами правления" в Европейском Союзе повышает его заинтересованность и компетентность в европейских делах, а равно увеличивает готовность его властей к компромиссам во время осуществления председательских функций другими странам.

Однако шестимесячный срок председательства, как показывает практика, является весьма кратким и не всегда обеспечивает должную последовательность и преемственность в функционировании интеграционных механизмов (так как у сменяющих друг друга государств-членов существуют неодинаковые, иногда противоположные политические приоритеты). С другой стороны, удлинение срока председательства, например, в два раза, тоже является нежелательным вариантом, поскольку в этом случае государствами-членам# придется дожидаться своей очереди четверть века (в настоящее время, когда Союз включает 25 стран, а председательство длится 6 месяцев, срок ожидания уже носит очень длительный характер - двенадцать с половиной лет).

Частая смена председательства создает трудности и для партнеров Европейского Союза на международной арене (в том числе для России), с которыми Председатель Совета официально ведет переговоры от имени представляемой им организации.

Упомянутые сложности и послужили причиной, побудившей авторов Конституции для Европы провести кардинальную реформу председательства в Совете, и, особенно, в Европейском совете.

В "новом" Союзе пост Председателя Совета останется за государствами-членами, которые в порядке ротации будут поочередно руководить работой всех формаций данного института, кроме Совета по иностранным делам (в последнем будет председательствовать Министр иностранных дел Союза).

При этом - в отличие от ныне действующих правил - пост Председателя Совета становится коллективной должностью, которую будут совместно занимать сразу три государства-члена в течение полутора лет, с соответствующим распределением обязанностей между собой. Если бы подобная модель действовала в настоящее время, то сопредседателями Совета с 1 июля 2004 г. по 31 декабря 2005 г. могли бы быть Нидерланды, Люксембург и Великобритания*(99). Таким образом, Конституция производит "слияние" индивидуальных председательств длительностью в полгода в совместное (коллективное), срок которого составляет уже полтора года.

Насколько эффективным окажется механизм коллективного председательства в Совете, станет ясно только после введения его в действие. В частности, лишь тогда можно будет дать ответ на вопрос, не приведет ли данный механизм к возникновению трений и конфликтов внутри руководящего триумвирата, смогут ли государства-сопредседатели эффективно сотрудничать друг с другом при осуществлении своих полномочий.

Правила функционирования нового механизма председательства будут закреплены в специальном европейском решении "Об осуществлении председательства в Совете", которое начнет действовать одновременно со вступлением в силу Конституции (см. Декларацию N 4).

Как бы, однако, ни складывалось функционирование коллективного председательства в Совете министров "нового" Союза, оно больше не сможет оказывать решающего влияния на внешнеполитическую деятельность организации. Конституция для Европы "отбирает" у государств-членов право представлять Европейский Союз на международной арене. Это право переходит от них к Министру иностранных дел Союза и постоянному Председателю Европейского совета.

Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе, - новая должность, не имеющая аналогов в нынешнем ("старом") Союзе. Инициатором ее введения стал Президент Франции Ж. Ширак, которого активно поддержали главы правительств Испании и Великобритании*(100). Впоследствии к сторонникам этой инициативы присоединились руководители еще двух крупнейших стран Союза - Германии и Италии. Ее активным сторонником являлся и Председатель Европейского конвента В. Жискар д'Эстен.

Несмотря на изначальное противодействие малочисленных государств-членов (особенно, восточноевропейских, вступивших в Союз 2004 г.), которые опасались, что постоянный Председатель Европейского совета станет отражать, в первую очередь, интересы крупных стран Союза и ослабит позиции Комиссии, указанная должность была включена в проект Европейского конвента и практически в неизменном виде сохранилась в окончательной редакции Конституции.

Согласно Конституции (статья I-22) Председатель Европейского совета избирается этим институтом сроком на 2,5 года из числа бывших своих членов последнего, т.е. из числа бывших руководителей государств-членов или председателей Комиссии. Наряду с указанными должностными лицами Председатель Европейского совета будет являться членом данного института на правах руководителя.

Откликаясь на опасения небольших государств-членов, Конституция наделяет Председателя Европейского совета ограниченным набором прерогатив, которые сводятся, в основном, к общему руководству деятельностью возглавляемого им института. В этой связи еще в ходе работы Конвента его глава В. Жискар д'Эстен широко использовал английский термин "chairman", который не имеет аналогов в других языках и обозначает лицо, занимающее кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента ("president")*(101).

К сказанному следует добавить, что Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии в соответствии с Конституцией (параграф 4 статьи I-25) не будут располагать правом голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда последний принимает решения квалифицированным большинством: например, при назначении Министра иностранных дел Союза или членов Дирекции Европейского центрального банка.

В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, т.е. максимум 5 лет.

 

Б. Европейская комиссия

Европейская комиссия (статьи I-26 - I-28 и III-347 - III-352) - институт Европейского Союза, сходный по многим признакам с правительствами национальных государств. Среди европейских институтов Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых "хранителя" Союза и его правовой системы, во-вторых, "мотора", обеспечивающего дальнейшее развитие интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании Конституции и законов Союза.

В Конституции 2004 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (статья I-26):

1) осуществление надзора за применением "европейского права" под контролем Суда Европейского Союза. В рамках данной функции Комиссия выполняет своего рода "общий надзор" за соблюдением правовых норм Союза всеми государствами-членами и, в случае нарушений, может привлекать их к ответственности перед Судом Европейского Союза (самостоятельно "наказывать" государства-члены Комиссия не вправе).

Надзорная функция Комиссии - одна из ключевых прерогатив данного института, которая и обеспечивает ей роль "хранителя" достижений европейской интеграции. В настоящее время данная прерогатива в полном объеме действует только в рамках Европейских сообществ (т.е. первой опоры "старого" Союза). В "новом" Союзе деление на опоры исчезает, что фактически приведет к расширению контроля Комиссии и Суда Европейского Союза за государствами-членами. В частности, Комиссия получит право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства Союза и других мер последнего в уголовно-правовой сфере*(102);

2) исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых Союз финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, гуманитарные и т.д.). При осуществлении указанной функции Комиссия подотчетна Совету и, главным образом, Европейскому парламенту, который утверждает ее отчет об исполнении бюджета Союза за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (статьи III-407 - III-409);

3) координационная, исполнительная и управленческая функции, в рамках которых Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание делегированных регламентов и исполнительных актов (статьи I-36 и I-37), содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, координация в разных формах мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (статьи III-211 - III-213), сбор информации и проведение проверок (статья III-428), участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в зону евро (статья 1 "О Еврогруппе"*(103)) и т.д.;

4) представительство Союза на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Министр иностранных дел Союза и Председатель Европейского совета (см. пункт 3.5 комментария);

5) подготовка инициатив по составлению программ деятельности Союза. Данная прерогатива Комиссии может быть также отнесена к разряду координационных. Однако объектами координации в данном случае выступают не государства-члены, а другие институты Союза (прежде всего, Европейский парламент и Совет), которые совместно с Комиссией несут ответственность за разработку и реализацию политики Союза.

Особо важной прерогативой Комиссии, специально выделенной Конституцией (параграф 2 статьи I-26), является ее "монополия" на правотворческую инициативу, которая будет подтверждена и усилена в "новом" Союзе. Как уже отмечалось, законодательные акты Союза по общему правилу могут издаваться только по предложению Комиссии. Во многих случаях Конституция закрепляет исключительное право Комиссии вносить проекты незаконодательных актов, принимаемых Советом.

Порядок формирования Европейской комиссии не претерпел кардинальных изменений по сравнению с ныне действующими правилами, закрепленными в Договоре о ЕС 1957 г. (в редакции Ниццкого договора 2001 г.). Как и в настоящее время, утверждение состава Комиссии будет осуществляться по взаимному согласию, с одной стороны, межправительственных институтов Союза (Европейского совета и Совета), с другой стороны, института, представляющего народы Союза в целом (Европейского парламента).

Аналогично действующему порядку Конституция требует двух вотумов доверия со стороны европейских депутатов: сначала Председателю, затем - всей Комиссии в целом (статья I-27)*(104). При этом в Конституцию дополнительно введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент. Это условие, в принципе, должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства*(105). Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.

Количественный состав Комиссии в последние годы является предметом весьма острых дебатов, которые с новой силой развернулись при подготовке Конституции для Европы. С одной стороны, Комиссия - институт, который обязан действовать исключительно в общих интересах Союза, а ее члены (комиссары) должны быть полностью независимы от властей национальных государств. Отсюда, в целях более эффективной организации работы Комиссии, желательно сделать ее состав более "компактным", особенно, с учетом необходимости распределения должностных обязанностей между комиссарами.

С другой стороны, многие государства-члены (особенно, из числа вступивших в 2004 г.) проявляют явное нежелание расставаться с традиционной прерогативой располагать "своим" гражданином в составе столь влиятельного европейского института.

По этой причине в проекте Конституции, подготовленном Европейским конвентом, была избрана компромиссная формула:

- состав Комиссии, как и в настоящее время, комплектуется по принципу "один член Комиссии от каждого государства-члена";

- внутри Комиссии выделяется руководящий кабинет - "Коллегия" в составе 15 человек (Председатель, Министр иностранных дел в ранге вице-председателя и 13 "европейских комиссаров");

- члены Комиссии, не вошедшие в состав Коллегии, становятся "комиссарами без права голоса";

- между государствами-членами осуществляется равноправная ротация с целью обеспечить возможность гражданам каждого из них в различные периоды времени работать в Коллегии.

Предложенная Европейским конвентом формула была весьма прохладно встречена государствами-членами с малой численностью населения, опасавшимися ущемления своих прав в пользу более крупных стран. Она также вызвала обоснованную критику со стороны самой Комиссии, которая возражала против концепции деления ее членов на полноправных и неполноправных комиссаров.

С учетом этих опасений и возражений Межправительственная конференция 2003 - 2004 гг. приняла решение отказаться от варианта, избранного Конвентом, и заменила его другой формулой:

- общее число членов Комиссии должно составлять 2/3 от количество государств-членов (18 человек для Европейского Союза в составе 27 стран, 19 человек для Европейского Союза в составе 28 стран и т.д.). При этом, как и в первоначальном варианте, между государствами-членами должна производиться равноправная ротация на предмет присутствия их граждан в Комиссии;

- чтобы сделать количественные параметры Комиссии более гибкими, Европейский совет наделяется правом изменять указанное число. С этой целью он принимает европейское решение, постановляя консенсусом (т.е. с согласия всех государств-членов);

- откликаясь на пожелания ряда государств-членов, решено отсрочить вступление в силу новых правил до 2014 г. Первый состав Комиссии, сформированный на основании Конституции (2009 - 2014 гг.), должен комплектоваться по ныне действующей формуле "одно государство - один комиссар", т.е. будет насчитывать 27 или 28 человек (после планируемого вступления Болгарии, Румынии и, возможно, Хорватии).

 

3.3.3. Судебная система Европейского Союза

В отличие от реформы политических институтов, осуществленные Конституцией преобразования в судебной системе Европейского Союза носят более "скромный" характер (статьи I-29 и III-353 - III-381, а также "Статут Суда Европейского Союза", содержащийся в Протоколе N 3).

Это обусловлено, с одной стороны, здоровым консерватизмом разработчиков Конституции, их нежеланием разрушать сложившийся механизм европейского правосудия, который функционирует без серьезных сбоев уже свыше полувека и обеспечил себе высокий авторитет в обществе*(106).

С другой стороны, судебная система Союза была подвергнута реформе всего несколько лет назад (поправки Ниццкого договора 2001 г.). Данная реформа в целом имела позитивный эффект и не нуждалась в последующих исправлениях или дополнениях.

Основные изменения, которые претерпит судебная власть Европейского Союза после вступления в силу Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, заключаются в следующем:

1) в качестве общего наименования европейских органов правосудия Конституция вводит новое понятие "Суд Европейского Союза". Суд Европейского Союза, аналогично своему предшественнику (Суду Европейских сообществ), будет являться одним из институтов данной организации (статья I-29).

В отличие от наименования других институтов, выражение "Суд Европейского Союза" используется Конституцией в особом - собирательном - смысле. Оно призвано обозначать не один-единственный орган, а всю систему наднациональных органов правосудия, которая сохранит трехзвенный характер: Суд, Трибунал и специализированные трибуналы*(107).

 

Суд Европейского Союза

 

                                  Суд
                                  /-\
                                  | |
                                  \-/

 

                               Трибунал
                                  /-\
                                  | |
                                  \-/
                           Специализированные
                              трибуналы
               /-\/-\/-\/-\/-\/-\/-\/-\/-\   /-\
               | || || || || || || || || |...| |
               \-/\-/\-/\-/\-/\-/\-/\-/\-/   \-/

 

Термин "Суд", как видно, не является эквивалентным понятию "Суд Европейского Союза". Последнее обозначает в Конституции всю судебную систему Союза. Слово "Суд" (без эпитетов) служит названием только ее высшего звена.

Вторым звеном судебной системы "нового" Союза выступает Трибунал (бывший Трибунал первой инстанции).

Третий - нижний - уровень образуют специализированные трибуналы, которые могут учреждаться европейскими законами в неограниченном количестве для рассмотрения определенных категорий правовых споров*(108);

2) в целях более профессионального отбора кандидатов в судьи и генеральные адвокаты Конституция впервые предусматривает учреждение специальной квалификационной коллегии ("комитета") в составе бывших членов судов Союза и высших судебных органов государств-членов, а также других высококвалифицированных юристов (статья III-357);

3) наиболее существенный характер носит произведенное Конституцией предметное расширение юрисдикции судов Союза. В отличие от ныне действующей системы, когда судебные органы Европейского Союза полномочны рассматривать дела, главным образом, в рамках первой "опоры" (в рамках Европейских сообществ), в "новом" Союзе подобное ограничение исчезнет.

По общему правилу юрисдикция Суда Европейского Союза будет охватывать все сферы компетенции данной организации - кроме отдельных изъятий, прямо предусмотренных Конституцией. Самым значительным из них служит доставшееся в наследство от "старого" Союза изъятие из юрисдикции его Суда вопросов общей внешней политики и политики безопасности (статья III-376). Соответственно, и в дальнейшем Суд Европейского Союза не будет располагать полномочиями контролировать правомерность актов Европейского совета и Совета министров, принимаемых в данной сфере деятельности (например, правомерность европейских решений о военных операциях Европейского Союза на территории третьих стран, изданных в соответствии со статьей III-309 Конституции);

4) важным достижением Конституции является расширение прав физических и юридических лиц по обращению за защитой в Суд Европейского Союза. Речь идет, во-первых, о предоставлении им возможности оспаривать регламентарные акты европейских институтов (параграф 4 статьи III-365), например, европейские регламенты Совета о фиксировании цен на сельскохозяйственную продукцию и о других мерах в сфере общей сельскохозяйственной политики Союза (параграф 3 статьи III-231).

Во-вторых, несмотря на исключение общей внешней политики и политики безопасности из юрисдикции Суда Европейского Союза, последний уполномочен Конституцией контролировать правомерность европейских решений, которыми вводятся ограничительные меры против физических и юридических лиц (абзац второй статьи III-376). Например, иностранные политики и государственные деятели, которым запрещен въезд на территорию Европейского Союза, отныне смогут оспаривать подобный запрет в его Суде*(109);

5) наконец, следует отметить предоставленные Конституцией дополнительные права по наложению штрафных санкций на государства-члены (параграф 3 статьи III-362). Кроме единовременной суммы штрафа или пени, которую Суд Европейского Союза вправе налагать на государства-члены за неисполнение его решений, после вступления в силу Конституции он сможет применять аналогичные меры в случае, если какое-либо государство-член в установленный срок не отчиталось перед Комиссией о мерах по "трансформации" европейского рамочного закона (т.е. о приведении своего национального права в соответствии с основами законодательства Европейского Союза в определенной сфере).

 

3.3.4. Другие институты и консультативные органы Европейского Союза

Произведенные Конституцией изменения в правовом положении других институтов и консультативных органов Союза (статьи I-30 - I-32 и III-382 - III-392) носят в целом незначительный характер. Наиболее заметными среди них являются следующие:

1) Европейский центральный банк приобретает статус института Союза, что является констатацией его роли в качестве одного из главных центров принятия решений на европейском уровне.

Конституция изменила порядок формирования Дирекции Европейского центрального банка, которая отныне будет назначаться не правительствами государств-членов по общему согласию, а Европейским советом на основе квалифицированного большинства (статья III-382). В принятии данного решения, как и в настоящее время, смогут участвовать только представители государств-членов, входящих в "зону евро" (к началу 2005 г. - 12 из 25 стран Союза);

2) статус Счетной палаты как института финансового контроля Европейского Союза оставлен в неизменном виде. В ходе работы Конвента рассматривалось, но не получило поддержки предложение отказаться от системы квот при комплектовании данного института. Указанная система ("одно государство-член - один член Счетной палаты") сохранена Конституцией и для "нового" Союза;

3) среди двух главных консультативных органов Союза - Экономического и социального комитета (в составе представителей различных классов, социальных слоев, профессиональных групп европейского общества) и Комитета регионов (состоящего из представителей местных и региональных властей государств-членов) - наиболее существенные новеллы Конституция вносит в правовое положение последнего.

Хотя Комитет регионов, несмотря не# его настойчивые просьбы, не был причислен к категории институтов, он получил тем не менее дополнительные прерогативы, которые приближают его статус к положению институтов Союза. Речь идет о праве Комитета регионов обращаться с исками в Суд Европейского Союза, которое впервые признано за ним Конституцией.

Подобные иски могут подаваться Комитетом регионов к другим институтам Союза "с целью защиты своих прерогатив" (параграф 3 статьи III-365), например, с целью добиться отмены правового акта, изданного без проведения с ним консультации.

Кроме того, в рамках контроля за соблюдением институтами принципа субсидиарности (см. пункт 3.4.2 комментария) Комитет регионов получил право оспаривать в Суде Европейского Союза европейские законы и рамочные законы, которые, по его мнению, нарушают указанный принцип.

Конституция также изменила протокольный порядок расположения консультативных органов Союза. Отныне первым среди них указывается Комитет регионов, поскольку, в отличие от Экономического и социального комитета, он включает должностных лиц, прямо или косвенно выбранных гражданами (депутаты местных советов, мэры городов, члены парламентов субъектов федерации и т.д.).

 

 

3.4. Компетенция Европейского Союза

 

Одной из главных задач, поставленных перед Европейским конвентом при разработке текста Конституции, являлось более четкое разграничение компетенции между европейским и национальным уровнями политической власти с тем, чтобы граждане Союза яснее понимали сферу ответственности каждого из них.

Данная задача, кратко формулируемая в виде вопроса "кто что делает?", получила свое решение путем закрепления, с одной стороны, различных категорий компетенции Союза (3.4.1), с другой - принципов ее определения и разграничения с компетенцией государств-членов (3.4.2). И те, и другие содержатся в специальном разделе части I Конституции (раздел III "Компетенция Союза").

Конституция для Европы также вносит изменения и дополнения в содержание компетенции Союза. Соответствующие нормы служат предметом части III документа "Политика и функционирование Союза". Последняя отныне будет выступать единой правовой основой для осуществления Европейским Союзом мероприятий во всех сферах его ведения (3.4.3).

 

3.4.1. Категории компетенции Европейского Союза

Деление компетенции на разные виды (категории) известно конституциям большинства федеративных государств, в том числе России. Разграничивая предметы ведения и полномочия между центральными (федеральными) органами власти и органами субъектов федерации, они традиционно выделяют, с одной стороны, исключительную компетенцию федерации (в рамках которой решения могут приниматься только на общегосударственном уровне), с другой - неисключительную компетенцию. Последняя может иметь одну или несколько разновидностей (совместная, конкурирующая компетенция и др.), в рамках которых правом принятия решения в разных объемах наделяются и центральные, и региональные органы.

Именно исходя из федеративной модели и с учетом специфики Европейского Союза в Конституции для Европы впервые производится четкое разделение его компетенции на несколько категорий (статья I-12), некоторые из которых похожи и по смыслу, и по названию на категории компетенции Российской Федерации, закрепленные в Конституции нашей страны (статьи 71 и 72):

1) исключительная компетенция Союза (статья I-13) включает в себя вопросы, полностью перешедшие в его ведение от государств-членов. По своему объему исключительная компетенция Союза невелика - всего 5 сфер (установление таможенного тарифа на внешних границах и другие меры в рамках таможенного союза; установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка ЕС, и некоторые другие);

2) в рамках совместной компетенции Союза и государств-членов (статья I-14) последние не лишаются нормотворческих полномочий, но могут осуществлять их лишь в тех границах, которые установлены для них европейскими институтами. Совместная компетенция - наиболее обширная по объему категория компетенции Союза (внутренний рынок, социальная политика, транспорт, охрана окружающей среды и др.).

Помимо сфер, названных в статье I-14 Конституции, к данной категории относятся любые вопросы ведения Европейского Союза, которые прямо не включены в другие категории его компетенции. В частности, как следует из параграфа 1 упомянутой статьи, к совместной компетенции Европейского Союза и государств-членов Конституция причисляет координацию экономической политики и политики занятости (статья I-15) и общую внешнюю политику и политику безопасности (статья I-16). Применительно к этим сферам установлен особый правовой режим, что побуждает ряд экспертов рассматривать их как находящиеся за рамками "стандартных" категорий компетенции*(110) или в качестве "дополнительных" категорий*(111);

3) третью, специфическую категорию компетенции Союза, образует компетенция по осуществлению "поддерживающей, координирующей или дополняющей деятельности" (статья I-17). Сюда относятся, в основном, те сферы общественной жизни, которые наиболее тесно связаны с традиционным укладом жизни отдельных государств-членов (здравоохранение, культура и др.). Вмешательство Европейского Союза в эти сферы, соответственно, должно быть минимальным, сводиться преимущественно к оказанию финансовой или иной поддержки, а также к даче рекомендаций. Во всяком случае, в рамках упомянутой категории компетенции Союз, как правило, не может производить гармонизацию законодательства и иных правовых актов государств-членов (например, вводить общие стандарты образования).

 

3.4.2. Принципы компетенции Европейского Союза

В качестве основополагающих начал, исходя из которых определяются объем компетенции Союза и порядок ее реализации, Конституция закрепляет три принципа: принцип наделения компетенцией, принцип субсидиарности и принцип пропорциональности (статья I-11 "Основные принципы").

Принцип наделения компетенцией уже в своем названии стремится подчеркнуть тот факт, что компетенция Союза имеет производный характер. Она получена от государств-членов и не может выходить за пределы, которые предусмотрены в Договоре, устанавливающем Конституцию для Европы.

Из принципа наделения компетенцией вытекает следствие, сходное с правилом, установленным в статье 73 Конституции нашей страны: остаточная компетенция (т.е. компетенция, не закрепленная за Союзом в его Конституции) сохраняется за государствами-членами.

Указанное правило является гарантией от чрезмерного возрастания могущества "еврократии" и в этом плане не вызывает возражений. В то же время, следует учитывать динамичный характер европейской интеграции. Со временем последняя может потребовать осуществления на европейском уровне мер, которые по тем или иным причинам не были предусмотрены в Конституции Союза. С этой целью Конституция заимствует из Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г. несколько "статей-лазеек", позволяющих европейским институтам издавать правовые акты по вопросам, в отношении которых им прямо не было предоставлено полномочий.

Наиболее широкая по сфере действия из подобных статей названа в Конституции "условие гибкого реагирования" (статья I-18). Это условие может быть задействована# в случаях, когда достижение целей Союза требует принятия им мер по какому-либо вопросу, а Конституция не предоставила европейским институтам соответствующих полномочий (например, издание правовых актов о статусе фондов, ассоциаций и иных некоммерческих организаций, законодательства в сфере уголовно-исполнительного права).

Кроме данной статьи для расширения собственной компетенции Союз может использовать статьи III-172 и III-173, которые дают ему право осуществлять сближение (гармонизацию) национального законодательства по любым вопросам, прямо или косвенно влияющим на создание или функционирование единого экономического пространства (внутреннего рынка). Практика применения аналогичных статей в современном Союзе (статьи 94 и 95 Договора о ЕС) свидетельствует об их весьма широком толковании, позволившем, например, Европейскому парламенту и Совету установить единые сроки введения и отмены летнего времени, урегулировать порядок содержания животных в зоопарках и т.д.

Таким образом, компетенция "нового" Союза по своему объему останется достаточно гибкой, может быть расширена без внесения поправок в его Конституцию, но при соблюдении ограничений и иных требований, установленных последней (например, не осуществлять гармонизацию национального законодательства в области культуры или по иным вопросам, в отношении которых Конституция прямо запрещает подобную гармонизацию).

Следующие два принципа - принцип субсидиарности и принцип пропорциональности - регулируют порядок осуществления Союзом предоставленной ему компетенции. Оба эти принципа восприняты из действующих учредительных договоров (статья 5 Договора о ЕС) и требуют невмешательства Союза в те проблемы, которые государства-члены могут решать не менее эффективно, чем европейские институты (принцип субсидиарности)*(112), а также не выходить в своих действиях за рамки необходимого (принцип пропорциональности).

Сохраняя указанные принципы для "нового" Союза, Конституция одновременно усиливает механизм их реализации, особенно, в отношении принципа субсидиарности. В соответствии со специальным протоколом к Конституции (Протокол "О применении принципов субсидиарности и пропорциональности"*(113)) парламенты государств-членов получат в свои руки более эффективные рычаги контроля за его соблюдением европейскими институтами.

В частности, национальные парламенты или их палаты наделяются правом представлять свои мотивированные заключения на проекты любых европейских законодательных актов (статья 6 Протокола N 2) и могут требовать их пересмотра, если считают, что законопроект нарушает принцип субсидиарности.

С этой целью вводится особый процедурный механизм, суть которого состоит в предоставлении каждому национальному парламенту определенного числа голосов. Если парламент страны является однопалатным (например, Фолькетинг Дании или Палата Депутатов - парламент Греции), то ему предоставляются два голоса. В случае наличия в стране двухпалатной системы каждая из палат располагает одним голосом и может распоряжаться им независимо от другой палаты (например, по одному голосу будут иметь Национальное Собрание и Сенат Франции, Палата Общин и Палата Лордов британского парламента).

Если критический комментарий европейского законопроекта (с точки зрения принципа субсидиарности) поддержали не менее 1/3 от общего числа голосов национальных парламентов/палат, то законопроект подлежит "повторной экспертизе". Для законопроектов, представляемых в правоохранительной сфере, указанная доля голосов снижена до 1/4 (статья 7 Протокола N 2).

Повторная экспертиза не является сама по себе основанием для пересмотра законопроекта. В ходе данной экспертизы субъект законодательной инициативы (в большинстве случае это Комиссия) может изменить или отозвать проект, но сохраняет за собой право оставить его в неизменном виде, т.е. при желании может проигнорировать мнение национальных парламентариев.

Чтобы этого не происходило, Протокол N 2 (статья 8) предоставляет в распоряжение представительных органов государств-членов еще один процессуальный инструмент: право через правительства своих стран оспаривать в Суде Европейского Союза европейские законодательные акты, изданные с нарушением принципа субсидиарности. Данное право реализуется национальными парламентами/палатами независимо от того, выступали они или нет с замечаниями в адрес законопроекта. Аналогичным правом (также впервые) наделяется орган Европейского Союза, представляющий интересы региональных и местных властей государств-членов - Комитет регионов.

 

3.4.3. Содержание компетенции Европейского Союза

Подтверждая и сохраняя все сферы компетенции, признанные за Союзом в рамках прежних учредительных договоров, Конституция 2004 г. осуществляет их более четкую, логическую систематизацию. Вместо деления компетенции Союза по "опорам" (компетенция Европейских сообществ, компетенция, осуществляемая в рамках ОВПБ и СПСО), исходным критерием отныне становится предмет соответствующей политики.

Соответственно, компетенция "нового" Союза подразделяется на две основные сферы: внутриполитическую (раздел III "Внутренняя политика и деятельность" части III) и внешнеполитическую (раздел V "Внешнеполитическая деятельность Союза").

В качестве дополнительной сферы компетенции, значение которой относительно невелико, выступает сотрудничество с географически отдаленными территориями государств-членов, не вошедшими вместе со своими метрополиями в состав Европейского Союза (раздел IV "Ассоциация с заморскими странами и территориями" части III)*(114).

Особой сферой деятельности, "пронизывающей" все направления политики Союза, выступают его меры по борьбе с дискриминацией и защите прав собственных граждан. Правовые основы для подобных мер закреплены в специальном разделе части III Конституции (раздел II "Недискриминация и гражданство").

Наиболее обширной и разнообразной компетенцией Европейский Союз располагает в сфере внутренней политики. Структура внутриполитической компетенции Союза включает в себя несколько "блоков", последовательно закрепленных в разделе III части III Конституции:

1) внутренний рынок (глава I раздела III), в рамках которого Союз осуществляет меры по защите принципов ("свобод") единого экономического пространства (свободы движения лиц, услуг, товаров и капиталов); устанавливает и контролирует соблюдение правил конкуренции; осуществляет гармонизацию косвенного налогообложения и других отраслей законодательства государств-членов с целью обеспечить максимально полное претворение в жизнь указанных принципов;

2) экономическая и денежная политика (глава II раздела III), включающая в себя меры по координации всей экономической политики государств-членов и проведение единой денежной политики Союза на основе единой валюты евро;

3) направления секторной политики, отнесенные к совместной компетенции Союза и государств-членов (глава III раздела III), имеют своим предметом отдельные сферы или проблемы социально-экономической жизни: занятость, социальная политика, региональная политика ("экономическое, социальное и территориальное сплочение"), сельское хозяйство и рыболовство и др.;

4) пространство свободы, безопасности и правосудия (глава IV раздела III) охватывает комплекс мер правоохранительной направленности, включая визовую, иммиграционную политику и политику убежища, развитие судебного сотрудничества по гражданским и уголовным делам, а также полицейского сотрудничества;

5) направления секторной политики, в рамках которых деятельность Союза ограничивается осуществлением поддерживающих, координирующих или дополняющих мер (глава V раздела III): здравоохранение, поддержка конкурентоспособности промышленности, культура и т.д.*(115).

Все вышеперечисленные "блоки" компетенции существуют и в настоящее время (т.е. в "старом" Союзе). Изменения, вносимые в них Конституцией, имеют в основном формальный и процедурный характер: новые категории правовых актов, расширение полномочий Европейского парламента, сокращение круга вопросов, в отношении которых государства-члены располагают правом вето, и т.п. Большинство норм вышеуказанных глав воспроизводят соответствующие главы или разделы Договора о ЕС 1957 г.

Максимальной новизной среди них по сравнению с действующими правилами характеризуются глава IV "Пространство свободы безопасности и правосудия" и положения о "Еврогруппе", касающиеся сотрудничества государств-членов, входящих в зону евро (статьи III-194 - III-196 и Протокол "О Еврогруппе"). Среди последних особый интерес представляет введение поста Председателя Еврогруппы, который призван координировать работу министров экономики и финансов стран зоны евро*(116).

Кроме содержательных или процедурных изменений Конституция 2004 г. также осуществляет расширение компетенции Союза, закрепляя правовую основу для осуществления им новых направлений политики или юридически подтверждая те направления политики, которые уже de facto осуществляются Союзом в настоящее время, но специально не предусмотрены действующими учредительными договорами (например, энергетическая политика). В качестве новых сфер компетенции Союза согласно Конституции выступают:

- космос, в отношении которого Союз призван разработать "европейскую космическую политику" (статья III-254);

- энергия (статья III-256);

- туризм (статья III-281);

- спорт (пункт "g" параграфа 1 статьи III-282);

- гражданская оборона (статья III-284);

- административное сотрудничество, в рамках которого Союз оказывает помощь государствам-членам в применении и исполнении норм его правовой системы (статья III-285);

- гуманитарная помощь населению иностранных государств, пострадавшему от стихийных бедствий или иных катастроф (статья III-321);

 

3.5. Конституционные основы внешнеполитической деятельности Европейского Союза

 

Формирование европейской внешней политики начинается практически одновременно с созданием Европейских сообществ в 1950-е годы. Именно в рамках Сообществ (прежде всего ЕЭС) получили развитие первые направления внешнеполитической деятельности будущего Союза, связанные с его участием в международных экономических отношениях: "общая торговая политика" и "сотрудничество в поддержку развития".

Предметом "общей торговой политики" выступают мероприятия в сфере торгово-экономических отношений Европейского Союза с третьими странами; в рамках "сотрудничества в поддержку развития" Союз оказывает поддержку развивающимся странам планеты в повышении уровня их благосостояния.

Начиная с 1970-х годов государства-члены осознали необходимость распространения европейской внешней политики на другие - неэкономические - аспекты международных отношений. Соответствующие вопросы стали предметом общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза (ОВПБ), образующей вторую "опору" данной организации (см. пункт 3.1 комментария).

В современном ("старом") Европейском Союзе внешняя политика, таким образом, разделена на две ветви, каждая из которых регулируется разными учредительными договорами: внешняя политики в экономической и связанных с нею областях подчиняется Договору об учреждении Европейского сообщества 1957 г.; общая внешняя политика и политика безопасности, включая военно-политические мероприятия, проводится на основании Договора о Европейском Союзе 1992 г.

Подобный "дуализм" внешнеполитической деятельности Союза, несомненно, сказывается на ее последовательности и эффективности. Наибольшие проблемы при этом создает ОВПБ, механизм которой, как показывает практика, часто не позволяет сформулировать единую позицию Союза по ключевым аспектам международных отношений. Наглядным примером "сбоев" этой политики служит конфликт вокруг военной операции США против Ирака, по отношению к которой разные государства-члены Союза оказались в противоборствующих лагерях.

Отсюда следует вывод, что стремление Союза превратиться в полноценную мировую "державу", о чем было заявлено в Лаакенской декларации 2001 г. (см. раздел 1 комментария), требует существенной реформы правовых основ его внешнеполитической деятельности, подготовка которой вместе с другими преобразованиями была поручена Европейскому конвенту.

По результатам работы Конвента, подтвержденным Межправительственной конференцией 2003 - 2004 гг., все аспекты деятельности Союза на международной арене кодифицированы в специальном разделе Конституции (раздел V "Внешнеполитическая деятельность Союза" части III).

Данный раздел закрепляет для них общие принципы и цели (глава I "Положения общего применения" раздела V), а также общие механизмы реализации. Последние включают в себя:

- процедуры заключения международных договоров Союза с третьими странами и международными организациями (глава VI "Международные соглашения" раздела V);

- порядок введения санкций против иностранных государств или частных лиц (глава V "Ограничительные меры" раздела V);

- правила в отношении дипломатических отношений с третьими странами и международными организациями (глава VII "Отношения Союза с международными организациями и третьими странами. Делегации Союза" раздела V);

- порядок оказания помощи государствам-членам, которые подверглись террористической атаке либо стали жертвой природной или техногенной катастрофы (глава VIII "Реализация условия солидарности" раздела V)*(117).

Важнейшей предпосылкой для консолидации внешнеполитической деятельности Европейского Союза послужил установленный Конституцией принцип единой правосубъектности, на основании которого Союз выступает на международной арене в качестве единого целого, как полноценный субъект международного права (см. пункт 3.1 комментария).

Создавая единый правовой базис для внешнеполитической функции Союза, Конституция 2004 г., в то же время, сохраняет юридическую автономию сложившихся ранее направлений внешней политики:

- деятельность Союза в отношении "общеполитических" проблем международной жизни, включая вопросы международного мира, безопасности и военного сотрудничества, будет, как и в настоящее время, осуществляться в рамках общей внешней политики и политики безопасности. Последняя перестает служить отдельной "опорой", но сохраняет за собой качество особого направления внешнеполитической деятельности Союза (глава II "Общая внешняя политика и политика безопасности" раздела V);

- социально-экономические и связанные с ними аспекты международной деятельности Союза, относящиеся ныне к ведению Европейского сообщества, выступают в Конституции предметом следующих глав раздела V (глава III "Общая торговая политика" и глава IV "Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь").

Наиболее существенные изменения Конституция привносит в правовой режим общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), поскольку именно в этой области механизмы "старого" Союза отличаются минимальной эффективностью:

1) в качестве правовых актов, которыми станут оформляться мероприятия по вопросам ОВПБ, в "новом" Союзе будут служить исключительно европейские решения. Они заменят собой издаваемые ныне "общие стратегии", "общие позиции" и "общие акции" (см. пункт 3.2.2 комментария). Издание европейских законов, рамочных законов и регламентов в рамках ОВПБ Конституция не допускает;

2) в качестве институтов, ответственных за разработку общей внешней политики и политики безопасности Союза, Конституция признает Европейский совет и Совет министров. Именно они наделяются полномочиями по принятию в этой области всех европейских решений - по стратегическим вопросам (Европейский совет) или в отношении текущих проблем внешней политики (Совет);

3) несмотря на предложения со стороны многих членов Европейского конвента Конституция сохраняет в качестве общего правила принятия решений по вопросам ОВПБ единогласие (параграф 1 статьи III-300). Даже в тех ситуациях, когда допускается использование квалифицированного большинства (параграф 2 статьи III-300), государствам-членам через своих представителей в Совете оставлена возможность налагать вето на проект решения, ссылаясь на "жизненно важные соображения национальной политики".

Вследствие этого можно предполагать, что ОВПБ "нового" Союза, как и в настоящее время, будет отличаться достаточной медлительностью и осторожностью, а подчас и "бездеятельностью", особенно, в случае наличия серьезных разногласий между государствами-членами;

4) сохраняя за государствами-членами суверенные права в отношении мероприятий ОВПБ, авторы Конституции, в то же время, постарались максимально усовершенствовать механизм подготовки и претворения в жизнь внешнеполитических актов Союза.

Наиболее важным нововведением в данной области служит пост Министра иностранных дел, который будет являться первым и пока единственным европейским должностным лицом, носящим подобный титул*(118). В соответствии с Конституцией (статья I-28) Министр иностранных дел Союза должен сконцентрировать в своих руках основные нити подготовки и реализации всех мероприятий Союза на международной арене (как в рамках ОВПБ, так и в сфере международных экономических отношений Союза).

Для этого Конституция, с одной стороны, вводит Министра в состав Европейской комиссии в ранге вице-председателя. С другой стороны, Министр становится председателем формации Совета Европейского Союза, ответственной за выработку внешней политики организации - "Совета по иностранным делам"*(119). Министр иностранных дел, образно выражаясь, "сидит на двух стульях", принадлежа к руководству сразу двух политических институтов Союза*(120).

Роль Министра иностранных дел усиливает то обстоятельство, что Конституция наделяет его правом единолично инициировать принятие решений в сфере ОВПБ (статья III-296). При этом Министр может действовать полностью независимо от Комиссии или только "при поддержке" последней (параграф 6 статьи I-40, параграф 1 статьи III-299). Высокую автономию Министра иностранных дел подчеркивает и формулировка параграфа 2 статьи III-293 Конституции, которая уполномочивает Комиссию и Министра вносить "совместные предложения Совету".

К Министру иностранных дел Союза переходят также полномочия по исполнению актов, принятых в рамках ОВПБ, действуя совместно с государствами-членами. С этой целью он, в частности, обеспечивает претворение в жизнь внешнеполитических решений, принятых Европейским советом и Советом (параграф 1 статьи III-296), координирует действия государств-членов в рамках международных организаций и на международных конференциях (параграф 1 статьи III-305), получает информацию от государств-членов о работе международных инстанций, в том числе Совета Безопасности ООН (параграф 3 статьи III-305). В свою очередь, на Министра возлагается обязанность проводить консультации с Европейским парламентом и информировать его о развитии общей внешней политики и политики безопасности Союза (статья III-304).

В качестве члена Европейской комиссии Министр иностранных дел может быть отправлен в отставку Европарламентом в случае вынесения Комиссии вотума недоверия;

5) с введением поста Министра иностранных дел связана также реформа представительства Союза на международной арене, в том числе дипломатического представительства в третьих странах.

В настоящее время вследствие дуализма внешней политики "старого" Союза его представляют в международных отношениях, с одной стороны Комиссия (в рамках первой "опоры"), с другой - Председатель Совета, которому помогает Генеральный секретарь Совета, одновременно занимающий пост Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности (в рамках второй "опоры").

На важнейших международных встречах указанные должностные лица образуют так называемую "тройку" (слово заимствовано официальным лексиконом Европейского Союза из русского языка). Руководитель "тройки" (Председатель Совета) при этом меняется каждые полгода, что негативно сказывается на последовательности внешнеполитического курса Союза*(121).

Предпринятая Конституцией реформа внешнеполитических инстанций Европейского Союза призвана исправить данную ситуацию. Как уже отмечалось выше (см. пункт 3.3.2 комментария), государства-председатели Совета впредь утрачивают право официально представлять Европейский Союз в международных контактах. Одновременно исчезает должность Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности.

Должностным лицом, уполномоченным представлять Союз "по вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности", становится Министр иностранных дел (параграф 2 статьи III-296).

По остальным (социально-экономическим) аспектам внешней политики Союза право осуществлять его представительство на международной арене сохраняется за Европейской комиссией в целом (параграф 1 статьи I-26). Министр иностранных дел, входящий в состав последней в ранге вице-председателя, будет иметь право решающего голоса в разработке внешнеполитических мероприятий Комиссии по этим вопросам. Однако, в отличие от ОВПБ, в рамках внешнеэкономической политики Союза Министр не уполномочен действовать самостоятельно, в индивидуальном качестве. Чтобы реализовать свои идеи и инициативы в этой области, ему потребуется заручиться поддержкой других членов Комиссии, в которой Министру может быть и отказано.

Наконец, в качестве еще одного представителя Союза на международной арене Конституция признает Председателя Европейского совета, но только в рамках общей внешней политики и политики безопасности (второй абзац параграфа 2 статьи I-22). Четкого содержания и объема соответствующих полномочий указанного должностного лица Конституция не устанавливает, что может привести к возникновению трений и конфликтов между Председателем Европейского совета, с одной стороны, и Министром иностранных дел, а также Комиссией - с другой.

Итак, после вступления в силу Конституции для Европы Союз по-прежнему будет располагать тремя высшими представителями на международной арене, которые, при необходимости, смогут и далее выступать совместно в виде "тройки" (Министр иностранных дел, Председатель Европейской комиссии и Председатель Европейского совета).

В отличие от ныне действующей системы, новый состав "тройки" будет иметь постоянный характер и, что еще более важно, каждый из ее элементов должен будет отражать в своей деятельности общие интересы всего Союза, а не позицию какого-либо государства-члена в отдельности;

6) особым аспектом в совершенствовании организационных и "представительских" механизмов внешней политики Союза (включая и ОВПБ, и остальные сферы международных отношений), является учреждение европейской дипломатической службы. Данная служба, подготовка к созданию уже началась, получила официальное название "Европейская служба внешнеполитической деятельности". Она будет комплектоваться из сотрудников аппарата Комиссии, Генерального секретариата Совета Европейского Союза и дипломатических служб государств-членов. Руководство Европейской службой внешнеполитической деятельности возлагается на Министра иностранных дел Союза.

Одновременно с созданием указанной службы появляется возможность учреждения постоянных или временных представительств ("делегаций") Европейского Союза в иностранных государствах и при международных организациях (статья III-328). Данные представительства ("делегации"), также подчиненные Министру иностранных дел Союза, заменят собой имеющиеся ныне делегации Европейской комиссии в третьих странах (в том числе в России)*(122).

Среди разных направлений внешней политики Союза все большую актуальность приобретает в последние годы общая политика безопасности и обороны, призванная обеспечить Европейский Союз собственным военным потенциалом как для оборонительных целей, так и для осуществления миротворческих операций за его пределами (в том числе на других континентах Земного шара).

Правовые основы формирования данной политики были заложены Договором о Европейском Союзе 1992 г. (статья 17), однако до сих пор ожидаемого прогресса достигнуто не было (в частности, не удалось создать полноценные Силы быстрого реагирования). Основными проблемами в этой сфере являются, с одной стороны, политические разногласия между государствами-членами и США по поводу "размежевания" европейских военных структур и механизмов НАТО, в состав которой одновременно входит большинство стран Союза. С другой стороны, все больше критики вызывает техническое состояние европейских вооруженных сил, включая военное оборудование и планирование.

Стремясь найти решение этих проблем и обеспечить полноценное развитие военно-политического компонента европейской интеграции, Конвент учредил специальную рабочую группу по военным вопросам. Предложения данной группы, уточненные и дополненные в ходе Межправительственной конференции 2003 - 2004 гг., позволили включить в Конституцию более широкую и эффективную правовую основу деятельности Союза - в военной сфере:

1) впервые на конституционном уровне "общая политика безопасности и обороны" (ОПБО) признана в качестве юридически автономного направления деятельности Европейского Союза (статья I-41). Хотя ОПБО de jure считается частью общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), в рамках последней она имеет особый правовой режим, закрепленный в специальном отделе Конституции (отдел 2 "Общая политика безопасности и обороны" главы II раздела V части III);

2) Конституция расширяет круг "миссий", которые Европейский Союз может осуществлять за рубежом, в том числе путем проведения военных операций (статьи III-309 - III-310). В частности, Союз отныне юридически уполномочен помогать третьим странам в борьбе с терроризмом "на их территории", что может иметь весьма далеко идущие последствия;

3) в целях развития технического оснащения вооруженных сил предусмотрено создание Европейского оборонного агентства (статья III-311). Хотя Конституция еще не вступила в силу, данное положение уже реализовано на практике*(123);

4) наконец, Конституция также впервые в истории Союза уполномочивает государства-члены осуществлять "постоянное организованное сотрудничество" в военной сфере (статья III-312 и Протокол "О постоянном организованном сотрудничестве"*(124)). Участвовать в нем вправе (но не обязаны) государства-члены, обладающие достаточным военным потенциалом и готовые сообща развивать его в рамках Европейского Союза.

 

3.6. Демократические принципы конституционного строя и защита прав человека в рамках Европейского Союза

 

Если оценивать разные положения Конституции для Европы с точки зрения их логической стройности и "красоты", доходчивости и доступности для восприятия широкой общественностью, то пальму первенства, очевидно, следует отдать статьям, закрепляющим демократические устои Европейского Союза. В их числе - гарантии соблюдения на европейском уровне основных прав человеческой личности.

Как уже отмечалось выше (см. раздел 2 комментария), Конституция в полном объеме инкорпорирует Хартию Европейского Союза об основных правах 2000 г., содержащую основополагающие права, свободы и принципы правового статуса человека и гражданина*(125). Положения Хартии должны соблюдаться на европейском уровне всеми институтами, органами и учреждениями Союза. Хартия также имеет обязательную силу для государств-членов, когда их деятельность направлена на претворение в жизнь права Европейского Союза (параграф 1 статьи II-111).

В остальных случаях (когда государства-члены совершают действия в сферах, не регулируемых правом Союза), признание и защита основных прав личности, как и в настоящее время, будет осуществляться в соответствии с национальными конституциями и уместными международными договорами, которые в полном объеме сохраняют силу "в рамках своей соответствующей области применения" (статья II-113).

С целью еще более усилить гарантии соблюдения основополагающих прав личности Конституция предусматривает присоединение Союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (параграф 2 статьи I-9). Этот шаг даст возможность обжаловать в Европейском суде по правам человека (г. Страсбург) действия и бездействие наднациональных властей Союза, в том числе его судебных органов. Независимо от такого присоединения положения Хартии Союза об основных правах, корреспондирующие статьям Европейской конвенции, должны применяться в соответствии с последней, включая толкование, которое содержится в решениях Европейского суда по правам человека (параграф 3 статьи II-112).

Конституция впервые вводит в качестве юридической категории понятие "ценностей" Союза. Ценностями Союза, в первую очередь, выступают уважение человеческого достоинства, свобода, демократия, равенство, правовое государство и соблюдение прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам (статья I-2 "Ценности Союза")*(126).

Ценностями Союза, очевидно, можно признать и указанные далее в той же статье Конституции "характеристики" общественного устройства всех государств-членов: плюрализм, недискриминация, терпимость, солидарность, равенство женщин и мужчин.

В преамбуле Хартии об основных правах (абзац второй) среди универсальных ценностей, лежащих в основе Европейского Союза, также названа солидарность (между классами и другими социальными группами общества)*(127).

Нормы-ценности, закрепленные в статье I-2 Конституции, не являются чисто декларативными положениями. Союз выступает гарантом соблюдения своих ценностей всеми государствами-членами. В качестве санкции для государств-нарушителей Конституция воспроизводит существующий ныне (статья 7 Договора о Европейском Союзе) механизм "приостановления отдельных прав, вытекающих из членства в Союзе" (статья I-59).

Приостановление прав государств-членов (например, права голоса их представителей в межправительственных институтах Союза) является особой формой их конституционной ответственности. Данная ответственность, однако, может быть приведена в действие в полной мере лишь в случае "серьезного и устойчивого нарушения" общих ценностей.

Чтобы лучше обеспечить соблюдение демократии на европейском уровне (т.е. в деятельности институтов, органов и учреждений самого Европейского Союза) в Конституцию включен специальный раздел "Демократическая жизнь Союза" (раздел VI части I). Его нормы закрепляют демократические принципы функционирования Европейского Союза (принцип демократического равенства, принцип представительной демократии, принцип демократии, основанной на участии граждан, уважение статуса церквей и др.), а также условия и механизмы, которые должны гарантировать реализацию этих принципов в жизнь.

Среди этих механизмов следует особо отметить "гражданскую инициативу" - право граждан Европейского Союза запрашивать Комиссию о подготовке проекта европейского закона или иного правового акта Союза. Для осуществления гражданской инициативы необходимо, чтобы ее авторы были выходцами из значительного числа государств-членов, а их общее количество составляло не менее 1 млн. человек. Последнее, вероятно, будет устанавливаться путем сбора подписей.

Порядок реализации гражданской инициативы должен быть урегулирован европейским законом, при подготовке которого, по-видимому, будет использован опыт европейских государств (Италия, Швейцария и др.), в которых механизм гражданской (или народной) законодательной инициативы существует на национальном уровне и уже использовался на практике.

Другим важным шагом в демократизации функционирования Союза является усиление прозрачности в работе Совета министров. Принцип гласности, который традиционно соблюдался в Европейском парламенте, но распространялся лишь в ограниченных пределах на Совет министров, отныне становится обязательным и для второго законодательного института организации во всех случаях, когда Совет обсуждает и принимает европейские законы или рамочные законы (параграф 2 статьи I-50).

Тем самым законотворческая деятельность "нового" Союза становится максимально открытой для общества. С точки зрения демократизации - процесса принятия решений на европейском уровне данный шаг, несомненно, заслуживает одобрения. В то же время, он может несколько снизить эффективность работы Совета министров, так как в ходе открытого обсуждения законопроектов его члены (представители национальных правительств) склонны более жестко отстаивать интересы своих стран и менее расположены к компромиссу, чем когда заседание проходит за закрытыми дверьми.

Неоднозначным представляется также право государств-членов на выход из состава Союза, впервые четко гарантированное Конституцией (статья I-60). Не приведет ли признание данного права к тому, что отдельные страны или их политики начнут "шантажировать" Союз угрозой своего выхода с целью воспрепятствовать принятию или, напротив, уклониться от исполнения невыгодных для себя решений последнего? И не станет ли это право предпосылкой для постепенного распада Европейского Союза?

Вероятность подобного развития событий, безусловно, существует, как существовала она и на прошлых этапах европейской интеграции. Однако шансы его будут тем слабее, чем лучше устроены интеграционные механизмы на европейском уровне, чем прозрачнее и демократичнее функционируют европейские институты, чем более профессионально и эффективно данные институты способны решать насущные проблемы европейского общества, служить интересам европейских народов.

Именно ради этих целей, в конечном счете, была подготовлена Конституция для Европы 2004 г. Насколько их удастся реализовать в жизнь, покажет будущее.

 

______________________________

*(1) Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ (с 1951 года); Великобритания, Дания, Ирландия (с 1973 года); Греция (с 1981 года); Испания, Португалия (с 1986 года); Австрия, Финляндия, Швеция (с 1995 года); Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония (с 1 мая 2004 года). Государствами-кандидатами на присоединение к Союзу официально признаны Болгария, Румыния, Хорватия и Турция.

*(2) В этом плане возможны параллели Европейской конституции с Основным законом ФРГ 1949 года, который изначально принимался только в западных землях Германии, но в расчете на последующее объединение всей страны. Соответственно, его название в дословном переводе звучит как "Основной закон для Федеративной Республики Германия" (Grungesetz fr die Bundesrepublik Deutschland).

*(3) Официальный девиз Европейского Союза (см. статью I-8 Конституции).

*(4) Название "Конституция для Европы" также обусловлено историей подготовки документа: в его первоначальном проекте предлагалась идея переименования Европейского Союза в "Объединенную Европу" (соответственно, Конституция для Европы = Конституция для Европейского Союза). Данная инициатива, равно как и альтернативные предложения (переименовать Союз в "Европейское сообщество" или в "Соединенные Штаты Европы") не получила реализации. Однако название документа в его окончательном виде сохраняет в себе следы этих дискуссий.

*(5) Договорный характер нового основного закона Европейского Союза не является беспрецедентным в мировой конституционной практике. По сути международным договором (с точки зрения порядка принятия) выступают Конституция США 1787 г. и первая Конституция Германии 1871 г. Не следует забывать и опыт бывшего СССР, который создавался в договорном порядке (Союзный договор 1922 года, послуживший основой для первой Конституции СССР 1924 года).

*(6) К началу 2005 года Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был уже ратифицирован парламентами Венгрии, Литвы и Словении. Парламентский способ ратификации избрали еще двенадцать стран Европейского Союза, в том числе Германия.

В десяти государствах (Франция, Нидерланды, Польша и др.) новая Конституция будет представлена на референдум. Первый референдум состоялся в Испании (февраль 2005 года) и дал положительный результат. Последний референдум планируется организовать в Великобритании (ориентировочные сроки - март 2006 года).

*(7) Юбилей плана Шумана ежегодно отмечается в Союзе как "День Европы", признанный теперь в качестве одного из символов данной организации (см. статью I-8 Конституции).

*(8) См.: L'Union politique de l'Europe: jalons et textes - / Documents rassembles par P. Gerbet, F. de La Serre, G. Nafilyan. Paris: La documentation Francaise, 1998. P. 54 - 56. Перевод плана Шумана на русский язык см.: Шуман Р. За Европу. М.: Московская школа политических исследований, 2002. С. 90 - 94.

*(9) От слова "Сообщество" (франц.: Communaute; англ.: Community). Подробнее см. примечание к статье I-1 Конституции.

*(10) По данным статистики на сегодняшний день примерно 60% законодательства государств - членов Европейского Союза базируется на правовых актах последнего. В отдельных странах (например, в Бельгии), это показатель достигает 70%. См.: Toujours plus de decisions / La Libre Belgique, le 1 juin 2004.

В целом же, по оценкам некоторых специалистов, в прямой или косвенной зависимости от законодательства Союза находятся примерно 80% нормативных предписаний его государств-членов. См.: Philip C. La Constitution europeenne. Paris: PUF. 2004. P. 102.

*(11) См.: Collignon S. Vive la Republique europeenne. Paris: Editions de La Martinere, 2004. P. 65.

*(12) См.: Dehousse R. (dir.). Une constitution pour l'Europe? Paris: Presses de sciences Po, 2002. P. 35.

Об этом свидетельствует, в частности, провозглашение Судом Европейских сообществ еще в 1986 году Договора о ЕЭС "конституционной хартией" Сообщества, а также многочисленные учебники и монографии, издаваемые по вопросам "конституционного права" Европейских сообществ и Союза. См., например: Gerkath J. L'emergence du droit constitutionnel pour l'Europe. Modes de formation et sources d'inspiration de la Constitution des Communauts et de l'Union europeenne. Bruxelles: ULB, 1997; Bray R. (ed.) Constitutional Law of the European Union. London: Sweet & Maxwell, 1999.

*(13) См.: Delperee F. Le federalisme en Europe. Paris: PUF, 2000. P. 78.

*(14) Лат.: особого рода.

*(15) См.: Brand M. Affirming and Refining European Constitutionalism: towards the Establishment of the first Constitution for the European Union. Florence: European University Institute, 2004. P. 25.

*(16) Некоторые европейские ученые рассматривают в качестве исторически первого проекта Европейской конституции подготовленный аббатом Сен-Пьером "Проект по установлению всеобщего мира", который датируется 1712 годом. См.: Pocheron S. La Constitution europenne: perspectives fracnaises et allemandes. Paris: L'Harmattan, 2004. P. 14.

*(17) См.: Olivi B. L'Europe difficile. Histoire politique de la Communaute europeenne. Paris: Gallimard, 1998. P. 19.

*(18) Депутаты парламентов государств-членов и Европейского парламента, представители национальных правительств и главного исполнительного органа ЕС - Комиссии. Подробнее о Хартии и истории ее создания см.: Хартия Европейского Союза об основных правах: комментарий / под ред. Кашкина С.Ю. М.: Юриспруденция, 2002.

*(19) Речь Й. Фишера цитируется по: Une constitution pour l'Europe? P. 229 - 244.

*(20) Ibid. P. 11.

*(21) Пригород Брюсселя.

*(22) Текст на русском языке см.: Россия и Европейский Союз: документы и материалы / под ред. Кашкина С.Ю. М.: Юридическая литература, 2003.

*(23) В их числе представители 10 стран Восточной Европы и Средиземноморья, вступивших в Европейский Союз 1 мая 2004 года, Болгарии и Румынии, вступление которых ожидается в 2007 году, а также Турции. Хорватия была признана государством-кандидатом в 2004 году и в разработке Конституции не участвовала.

*(24) Уравнивание в правах заместителей произошло ввиду того факта, что многие из них представляли оппозиционные партии государств-членов (особенно, заместители членов Конвента, избранных национальными парламентами). Дискриминация этих представителей, таким образом, снижала бы общую легитимность Конвента и разрабатываемого им проекта Конституции.

*(25) Мишель Барнье и Антонио Виторино. М. Барнье - комиссар ЕС по региональной политике (в мае 2004 года назначен министром иностранных дел Франции); А. Виторино - комиссар ЕС по вопросам правосудия и внутренних дел до ноября 2004 года.

*(26) Ана Паласио (с марта 2003 года - Альфонсо Дастис); Хенниг Кристоферсен; Георг Катифорис (с февраля 2003 года - Георг Папандреу).

*(27) Индиго Мендез де Виго и Клаус Ханш - депутаты Европарламента, избранные, соответственно, в Испании и Германии.

*(28) Джон Брутон (депутат парламента Ирландии, бывший премьер-министр) и Жизела Стюарт (член британского парламента).

*(29) Алоиз Петерле - депутат парламента Словении, бывший премьер-министр страны.

*(30) На этот влиятельный пост был назначен британский дипломат, бывший посол своей страны в США и заместитель министра иностранных дел Великобритании Джон Керр.

*(31) См.: Rapport de la Presidence de la Convention au President du Conseil europeen. Bruxelles, le 18 juillet. CONV 851/03.

*(32) См.: La Convention europeenne, session des 9 & 10 juillet 2003. Elements d'intervention du President Giscard d'Estaing en fin de seance. P. 2.

*(33) См.: Compte-rendu presente par V. Giscard d'Estaing, President de la Convention europeenne au Conseil europeen de Seville. Les 21 et 22 juin 2002. P. 2 - 4. См. также: La Convention europeenne: Parlement europeen - Bureau d'Information pour la France. Paris, 2002.

*(34) Справка Президиума Европейского конвента. См.: Description du systeme actuel de delimitation de competences entre l'Union europeenne et les Etats membres. Bruxelles, le 28 mars 2002. CONV 17/02.

*(35) Аналитическая записка Секретариата. См.: Modalites et consequences d'une integration de la Charte des droits fondamentaux dans les traites, ainsi que d'une adhesion le la Communaute / de l'Union а la CEDH. Bruxelles, le 18 juin 2002. CONV 116/02.

*(36) Справка Президиума. См.: Les procedures legislatives (y inclus la procedure budgtaire) - leat actuel. Bruxelles, le 24 juillet. CONV 216/02.

*(37) Справка Президиума. См.: Les instruments juridiques; systeme actuel. Bruxelles, le 13 juin 2002. CONV 162/02,

*(38) Аналитическая записка Секретариата. См.: La simplification des traites et l'elaboration d'un traite constitutionnel. Bruxelles, le 10 septembre 2002. CONV 250/02.

*(39) См.: Conclusions du groupe de travail I sur le principe de la subsidiarit. Bruxelles, le 23 septembre 2002. CONV 286/02.

*(40) См.: Rapport final du groupe de travail III "Personnalite juridique". Bruxelles, le 1 er octobre 2002. CONV 305/02.

*(41) См.: Vers une Constitution europeenne: texte commente du projet de traite e constituitionnel etabli par la Convention europeenne / Presentatiton et commentaires par E. de Poncins. Paris: Documents, 2003. P. 28 - 30.

В качестве основного языка оригинала, на котором "писался" и редактировался текст Конституции, юристы Конвента, а затем правовые эксперты Межправительственной конференции (см. ниже), использовали французский язык. В то же время, как отмечают некоторые из числа французских экспертов, максимальная точность, пунктуальность характеризует текст Конституции на немецком языке, а более элегантный стиль - на итальянском. См.: Ziller J. La nouvelle Constitution europeenne. Paris: La Decouverte, 2004. P. 43.

*(42) В средствах массовой информации широко использовался термин "скелет" Конституции, который был негативно воспринят Председателем Конвента.

*(43) Текст предварительного проекта на русском языке опубликован в книге.: Россия и Европейский Союз: документы и материалы. М.: Юридическая литература, 2003.

*(44) См.: Projet d'articles 1 а 16 du Traite constitutionnel. Bruxelles, le 6 fevrier 2003. CONV 528/03.

*(45) См.: Projet d'articles 24 а 33 du Traite constitutionnel. Bruxelles, le 26 fevrier 2003. CONV 571/03.

*(46) См.: Les finances de l'Union: projet d'articles 38 а 40 du Traite constitutionnel. Bruxelles, le 14 mars 2003. CONV 602/03.

*(47) См.: Institutions: projet d'articles pour le Titre IV de la Constitution. Bruxelles, le 23 avril 2003. CONV 691/03.

*(48) Критический настрой Европейской комиссии отчасти был обусловлен отказом руководства Конвента принять за основу ее "собственный" проект Конституции, подготовленный группой высококвалифицированных экспертов по запросу тогдашнего Председателя Комиссии Р. Проди (так называемый "проект Пенелопа"). Подробнее см.: Dauvergne A. L'Europe en otage? Histoire secrete de la Convention. Paris: Saint-Simon, 2004. P. 114 - 121.

*(49) См.: Convention europeenne: Projet de Traite instituant une Constitution pour l'Europe: remis au Conseil europeen а Thessalonique - 20 juin 2003. Luxembourg: Office des publications officielles des Communautes europennes, 2003. 165 p.

*(50) См.: Convention europenne: Projet de Traite instituant une Constitution pour l'Europe adopte par consensus par la Convention europeenne les 13 juin et 10 juillet 2003: remis au President du Conseil europeen а Rome - 18 juillet 2003. Luxembourg: Office des publications officielles des Communautes europeennes, 2003. 340 p.

*(51) Я-П. Бонд (член Конвента), В. Абиболь и Э. Сеппанен (заместители членов Конвента).

*(52) Два депутата Риксдага Дании - П. Скааруп (член Конвента) и П. Далгаард (заместитель члена Конвента); по одному представителю парламентов Великобритании - Д. Хиткоут-Армори (член Конвента), Ирландии - Дж. Гормлей (заместитель члена Конвента), и Чехии - Я. Зарадил (член Конвента).

*(53) См.: Contre-rapport "Europe des democraties"// Rapport de la Presidence de la Convention au President du Conseil europeen: Annexe III. P. 21 - 24. Bruxelles, le 18 juillet. CONV 851/03.

*(54) См.: Rapport du President du groupe des experts juridiques de la CIG а la Conference intergouvernementale. Bruxelles, le 25 novembre 2003. CIG 51/03.

*(55) См.: Projet de traite instituant une Constitution pour l'Europe (apres adaptations redactionnelles et juridiques du groupe des experts juridiques de la CIG). Bruxelles, le 25 novembre 2003. CIG 50/03; Annexes I et II au traite CE, protocoles etablis par la Convention et protocoles annexs aux traite UE et au traites CE et CEE (apres adaptations redactionnelles et juridiques du groupe des experts juridiques de la CIG). Bruxelles, le 25 novembre 2003. CIG 50/03 ADD 1. Работа над составлением и редактированием протоколов к Конституции продолжалась и после 25 ноября 2003 года. Последним (26 марта 2004 года) был подготовлен Протокол относительно Договора и Акта от 16 апреля 2003 года о присоединени к Европейскому Союзе 10 стран Восточной Европы и Средиземноморья (CIG 71/04).

*(56) См.: Parlement europeen. Debat du jour: 16.12.2003. Discours de M. Silvio Berlusconi.

*(57) См.: Communication de la Commission: Une Constitution pour l'Union. Avis de la Commission, au titre de l'article 48 du trait sur l'Union europeenne, sur la reunion d'une Confrence des representants des gouvernements des Etats membres en vue de reviser des traites. Bruxelles, le 17.9.2003. COM (2003) 548 final.

*(58) См.: Questions non institutionnelles: y compris les modifications dans les domaines economique et financier. Note de la prsidence aux delegations. Bruxelles, le 24 octobre 2003. CIG 37/03.

*(59) Предварительную повестку дня совещаний, проходивших в 2003 году, см. в документе СIG 5/03 (Annexe).

*(60) См.: Conseil de l'Union europeenne. Programme de la presidence italienne du Conseil de l'Union europeenne (1er juillet - 31 decembre 2003). Bruxelles, le 27 juin 2003. POLGEN 51. P. 1.

*(61) См.: Presidence italienne de l'Union europeenne. CIG - Declaration de Rome, le 4 octobre 2003.

*(62) См.: Parlement europeen. Debat du jour: 16.12.2003. Discours de M. Silvio Berlusconi.

*(63) См.: Note de la Presidence au Conseil europeen (Bruxelles, les 25 et 26 mars 2004): Rapport sur la Conference intergouvernementale. Bruxelles, le 24 mars 2004. CIG 70/04.

*(64) Среди основных законов современных государств с ним может быть сопоставлена, пожалуй, только Конституция Индии 1950 года, которая также отличается детальным регулированием общественных отношений.

*(65) В период работы Межправительственной конференции со стороны некоторых экспертов высказывалось предложение формально закрепить верховенство данной части над другими частями Конституции (по аналогии с тем положением, какое занимает в структуре Конституции Российской Федерации ее глава 1 "Основы конституционного строя"). Данное предложение, однако, не было принято. См.: Triantafyllou D. Le projet constitutionnel de la Convention europeenne: presentation critique de ses choix cles. Bruxelles: Bruylant, 2003. P. 33.

*(66) Конституция для Европы, таким образом, содержит две преамбулы - общую (к тексту в целом) и отдельную преамбулу части II, - что является одной из уникальных черт этого источника.

*(67) См.: Грант Ч. Делор: добро пожаловать в дом, который построил Жак. М.: Московская школа политических исследований, 2002. С. 299.

*(68) Протокол N 35.

*(69) Этот документ также внес многочисленные поправки в договоры, учреждающие Европейские сообщества.

*(70) Нормы данной части воспроизведены в Договоре о Евратоме, так как европейские институты с 1967 г. стали едиными для всех Сообществ, а в 1992 г. признаны институтами Союза в целом.

*(71) Основополагающий международный договор, регулирующий взаимоотношения России и Европейского Союза (Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 г.), официально подписано нашей страной с Европейскими сообществами и всеми их государствами-членами, вместе взятыми.

*(72) Примером такого рода документов является Соглашение от 26 октября 2004 г. между Европейским Союзом и Европейским сообществом, с одной стороны, и Швейцарией, с другой стороны, "Об участии Швейцарской конфедерации в осуществлении, применении и развитии Шенгенских достижений". От имени Европейского сообщества и Европейского Союза, выступавших единой стороной этого договора, его заключил Совет Европейского Союза.

*(73) Протокол N 7.

*(74) Примером подобных соглашений является "Соглашение о сотрудничестве" от 6 ноября 2003 г. между Российской Федерацией и Европолом, которое последний заключил с санкции Совета Европейского Союза.

*(75) Протокол N 36.

*(76) Полное название: "Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты".

*(77) Протокол N 33.

*(78) Протокол N 8.

*(79) Протокол N 9.

*(80) Составной частью Протокола N 9 также объявлены некоторые приложения к Акту о присоединении 2003 г., которые, однако, в тексте Конституции не воспроизводятся (см. статью 73 упомянутого протокола и примечание к ней).

*(81) Аналогичные акты издаются также в рамках Евратома.

*(82) Правосудие и внутренние дела - первоначальное название третьей "опоры".

*(83) См.: Philip C. La Constitution europeenne. Paris: PUF, 2004. P. 78.

*(84) В западной доктрине "политические" институты обычно противопоставляют "неполитическим" - Суду Европейского Союза, Счетной палате и, в известной мере, Европейскому центральному банку.

*(85) Протокол N 34.

*(86) В настоящее время "обязательные" расходы - это, в основном, расходы на финансовую поддержку сельского хозяйства (в рамках общей сельскохозяйственной политики ЕС). Их доля в бюджете составляет примерно 40%. Большинство остальных расходов относятся к категории "необязательных".

*(87) Решение Совета от 29 сентября 2000 г. "О системе собственных ресурсов Европейских сообществ".

*(88) В частности, для принятия вотума недоверия необходима поддержка 2/3 поданных голосов, что в условиях традиционно "пестрого" политического состава Европарламента является трудновыполнимым условием.

*(89) Способ представительства государств-членов в Европейском совете зависит от их формы правления и определяется странами самостоятельно. Подавляющее большинство государств-членов Союза являются парламентарными республиками или монархиями и, следовательно, представлены в Европейском совете главами правительств.

*(90) "Специальным советом министров" назывался прообраз современного Совета Европейского Союза, учрежденный в 1951 г. в рамках Европейского объединения угля и стали.

*(91) В настоящее время это выдвижение de facto осуществляется на заседании Европейского совета, но de jure оформляется решением Совета Европейского Союза.

*(92) В Конституции указаны две первые формации Совета. Остальные формации, число которых не ограничивается, будут учреждаться специальным европейским решением, принимаемым Европейским советом (параграф 4 статьи I-24).

*(93) В проекте Конвента предлагалось простое большинство.

*(94) В проекте Конвента предлагалось 60%.

*(95) Когда в Европейский Союз станут входить 27 государств и более, рассматриваемое требование утратит свое значение (55% от 27 членов Совета составляет 15).

*(96) Численность населения Европейского Союза на конец 2004 г. Здесь и далее информация о численности населения Союза и отдельных государств-членов приводится в соответствии с официальными статистическими данными, отраженными в специальном приложении Внутреннего регламента Совета (JO L 319 du 20.10.2004, p. 15).

*(97) Во всех случаях округление производится до верхней целой величины (11 х 3/4=8,25)

*(98) Например, в первой половине 2005 г. Председателем Совета являлся Люксембург, а Председателем Европейского совета - премьер-министр этой страны Ж.-К. Юнкер.

*(99) Страны, председательствующие в Совете во втором полугодии 2004 г. (Нидерланды), первом и втором полугодиях 2005 г. (Люксембург, Великобритания).

*(100) Данная инициатива отсюда получила неофициальное обозначение "проект АВС": А - Aznar (Аснар), В - Blair (Блэр), С - Chirac (Ширак). См.: Dauvergne A. L'Europe en otage? Histoire secrete de la Convention. Paris: Saint-Simon, 2004. P. 106 - 109.

*(101) В окончательной редакции Конституции на всех языках, в том числе на английском, использован, все же, последний термин.

*(102) За рамками контроля Комиссии и Суда Европейского Союза в значительной степени останется, тем не менее, сфера общей внешней политики и политики безопасности (см. ниже).

*(103) Протокол N 12.

*(104) Как показал процесс формирования Европейской комиссии осенью 2004 г., поддержка европейским депутатами кандидатуры ее Председателя отнюдь не гарантирует последующее одобрение всего состава Комиссии. Отказ в вотуме доверии со стороны Европарламента может иметь место в случае несогласия с кандидатурой хотя бы одного из будущих комиссаров.

*(105) Например, если наибольшее число мест в Европарламенте принадлежит Европейской народной партии (что имеет место в настоящее время), то и кандидат в Председатели Комиссии, в принципе, должен подбираться из числа деятелей этой партии. Однако на практике могут возникать более сложные ситуации, когда ни одна из партий не имеет в стенах Европейского парламента абсолютного большинства голосов (что имеет место в настоящее время). В этом случае, по крайней мере, теоретически Председателем Комиссии может быть избран представитель менее крупных фракций при условии, что он заручится поддержкой большинства депутатского корпуса.

*(106) В частности, не получила поддержки идея увеличить срок полномочий европейских судей с 6 до 9 или 12 лет и, одновременно, лишить их права на повторное назначение.

*(107) Указанная терминология является результатом деятельности Группы правовых экспертов Межправительственной конференции и юристов-лингвистов. В проекте, подготовленном Конвентом, предлагалась иная терминология: "Суд" как судебная система Европейского Союза в целом; ее элементы - "Европейский суд", "Трибунал большой инстанции" и "специализированные трибуналы".

*(108) В настоящее время для обозначения этой категории органов правосудия используется выражение "судебные палаты". Оно является не вполне удачным, так как может привести к отождествлению последних с одноименными подразделениями (внутренними "палатами"), которые многие годы имеются в структуре Суда Европейских сообществ и Трибунала первой инстанции. Первый орган в рамках третьего звена судебной системы Союза учрежден в 2004 г. под названием "Трибунал по делам публичной службы Европейского Союза" (см. примечание к статье III-359 Конституции).

*(109) В отношении республик бывшего СССР подобные санкции в последние годы были введены Европейским Союзом против руководителей Приднестровской республики (Молдова) и ряда должностных лиц Беларуси.

*(110) См.: Parlement europeen: Task-force Convention. Resume de la Constitution adopte par le Conseil europeen de Bruxelles des 17/18 juin 2004. NT/536/5369/26. P. 6.

*(111) Triantafyllou D. Le projet constitutionnel de la Convention europeenne: presentation critique de ses choix cles. Bruxelles: Bruylant, 2003. P. 45 - 48.

*(112) Принцип субсидиарности не распространяет силы на исключительную компетенцию Союза, так как ее сферы изъяты из ведения государств-членов.

*(113) Протокол N 2.

*(114) Данный раздел почти в неизменном виде воспроизводит нормы части IV Договора о ЕС 1957 г., которая была написана еще до распада колониальной системы. Перечень заморских стран и территорий государств-членов, с которыми Союз устанавливает режим ассоциации, закреплен в приложении II к Конституции.

*(115) Данные сферы образуют отдельную категорию компетенции Союза. См. пункт 3.4.1 комментария.

*(116) Хотя Конституция еще не вступила в силу, в качестве неформального Председателя Еврогруппы в 2004 г. был избран премьер-министр и министр финансов Люксембурга Ж.-К. Юнкер.

*(117) "Условие солидарности" с государством-членом, пострадавшим от чрезвычайных обстоятельств, также является одной из новелл Конституции 2004 г. Включение соответствующих правил в раздел о внешнеполитической деятельности Союза не исключает оказания помощи государству-члену в том случае, если катастрофа или террористический акт обусловлены внутренними причинами.

*(118) Кандидатом на пост Министра иностранных дел официально утвержден Хавьер Солана, являющийся ныне Генеральным секретарем Совета Европейского Союза - Высоким представителем по общей внешней политике и политике безопасности. Должность Высокого представителя, введенная Амстердамским договором 1997 г., после вступления в силу Конституции будет упразднена.

*(119) О формациях Совета пункт 3.3.2 комментария.

*(120) В ходе работы Конвента широко употреблялось выражение носить "двойную фуражку" (франц.: double casquette; англ.: double hat), приблизительным эквивалентом которого в переводе на русский язык и служит выражение "сидеть на двух стульях".

*(121) Возможны также противоречия и внутри самой "тройки". Например, в ходе встречи в верхах Россия - Европейский Союз во второй половине 2003 г. тогдашним Председателем Совета - Италией - в лица главы правительства С. Берлускони было заявлен о поддержке Союзом мероприятий российского правительства в Чечне. Однако другой член "тройки" - Председатель Европейской комиссии (в то время - Р. Проди), выступил с критикой подобного заявления, поставив тем самым вопрос о наличии у Европейского Союза единой точки зрения по "чеченской проблеме".

*(122) Кроме делегаций Комиссии интересы Союза за рубежом в настоящее время представляют посольства государств - председателей Совета. После создания европейской дипломатической службы и учреждения представительств (делегаций) Союза в целом национальные посольства утратят данную функцию и будут представлять интересы только создавшей из# страны.

*(123) См. примечание к параграфу 3 статьи I-41.

*(124) Протокол N 23.

*(125) Комментарий положений Хартии см.: Хартия Европейского Союза об основных правах: комментарий / под ред. Кашкина С.Ю. М.: Юриспруденция, 2001.

*(126) Указанные ценности (за исключением ссылки на права лиц, принадлежащих к меньшинствам) с 1999 г. уже закреплены в Договоре о Европейском Союзе, в котором они названы "принципы". Категория "ценности" в Конституции для Европы, как можно предполагать, введена для обозначения принципов наиболее высокого порядка, своеобразных "сверхпринципов".

*(127) Соответствующее название имеет также один из разделов Хартии, который закрепляет права, призванные обеспечивать указанную солидарность (статьи II-87 - II-98).