Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая культура", 2009 г.

Статья 80

1. В Российской Федерации пост Президента, избираемого всенародным голосованием, введен Законами от 24 апреля 1991 г. "О Президенте РСФСР" и "О выборах Президента РСФСР", оформившими результаты первого референдума, проведенного в России 17 марта 1991 г. (Ведомости РСФСР. 1991. N 17. Ст. 510, 512; N 21. Ст. 708). В целях конституционного закрепления решения референдума Законом от 24 мая 1991 г. были внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию 1978 г. (Ведомости РСФСР. 1991. N 22. Ст. 776).

Процедура вступления в должность Президента регулировалась в период действия прежней Конституции Законом от 27 июня 1991 г. (СЗ РФ. 1991. N 26. Ст. 880). С принятием Конституции 1993 г. концепция президентской власти претерпела существенные изменения. Если в соответствии с Конституцией 1978 г. Президент провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти, то по ныне действующей Конституции Президент является главой государства. Это вызвано объективной необходимостью наделения Президента полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях конституционного разделения властей. Направляя работу всех федеральных государственных органов, выполняя активные координирующие функции, Президент действует в качестве главы государства.

Президент олицетворяет Российское государство внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, как глава государства обращается с посланиями к Федеральному Собранию, назначает выборы в Государственную Думу, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, назначает референдумы, формирует Правительство и активно влияет на его деятельность, участвует в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, а также органов судебной власти. Таким образом, Президент занимает самостоятельное и главенствующее положение в системе органов государственной власти.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, награждает государственными наградами, решает вопросы гражданства и помилования, выполняет другие функции, предусмотренные статьями гл. 4 и иными статьями Конституции.

Пределы власти Президента ограничиваются Конституцией, которая предусматривает, что Президент действует в установленном ею порядке. Общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам РФ.

Президент, будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет конституционный контроль.

Реализуя возложенные на него Конституцией обязанности по защите конституционного строя, охране Конституции и укреплению Российского государства, глава государства выступает активным проводником реформ, в том числе в политической сфере. Президентом инициируются федеральные законы, издаются указы, направленные на реформирование государственной власти, укрепление федеративных отношений, защиту прав и свобод граждан, развитие институтов гражданского общества. При этом совершенствуется избирательная система; развиваются процессы становления политических партий, что позволяет на выборах значительно снизить использование административного ресурса, расширить представительство партий в законодательных органах, активизировать избирателей. Укрепляются федеративные отношения, увеличивается объем полномочий региональных и местных властей, соответственно становится более гибкой система управления как на федеральном уровне, так в регионах и на местах. Разработаны меры по развитию федеративных отношений и местного самоуправления, совершенствованию государственного управления, оптимизации структуры и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти (указы от 23 ноября 2003 г. N 1395 и от 16 июля 2004 г. N 910//СЗ РФ. 2003. N 48. Ст. 4660; 2004. N 29. Ст. 3019; с изм.).

Создается правовая база для упрочения вертикали исполнительной власти, повышения ее эффективности, улучшения взаимодействия с иными ветвями власти, проведена реформа Совета Федерации, создан Государственный совет, образованы федеральные округа с назначением в них полномочных представителей Президента, утверждены на основе Конституции символы Российского государства, принят ряд актов, направленных на преодоление процессов децентрализации страны, укрепление законности и правовой дисциплины (СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3733; N 20. Ст. 2112; N 52. Ч. 1. Ст. 5020, 5021, 5022; N 31. Ст. 3205; 1999. N 42. Ст. 5005); заложены основы правовой и судебной реформ (СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2642; 1999. N 2. Ст. 268; 2000. N 38. Ст. 3779).

В силу полномочий, определенных Конституцией, Президент в своей деятельности наиболее близок к Правительству: он оказывает решающее влияние на его формирование и отставку, активно воздействует на осуществление исполнительной власти в Российской Федерации, определяет основные направления и содержание работы Правительства, предлагает меры, имеющие целью структурные преобразования в экономике и социальной сфере.

С согласия Государственной Думы Президент назначает Председателя Правительства, а по предложению последнего - и персональный состав Правительства. Кроме того, Президент на практике регулирует взаимоотношения Правительства и законодательной власти. При определении основных направлений деятельности Правительства его Председатель руководствуется Конституцией, федеральными законами и указами Президента.

В Конституции отсутствует прямая норма о подчиненности Правительства Президенту, содержавшаяся в Конституции 1978 г. (ст. 122). На основе действующей Конституции строится практическое разграничение функций исполнительной власти между Президентом и Правительством как государственными органами, самостоятельно осуществляющими свои полномочия и взаимодействующими в формах, предусмотренных Конституцией и федеральными законами. На это направлены нормы ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Положения об Администрации Президента, ряда других указов (СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1188; N 15. Ст. 1395; с изм.).

2. Конституция содержит нормы, развивающие и наполняющие реальным содержанием институт президентства, в том числе нормы, определяющие статус Президента как гаранта Конституции. Президент наделен неограниченным правом законодательной инициативы, позволяющим ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации в законах конституционных положений, приведении законодательства в соответствие с Конституцией. Президент вправе использовать право вето на стадии подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции), в том числе как гарантию обеспечения их конституционности.

При противоречии постановлений и распоряжений Правительства РФ Конституции, федеральным законам и указам Президент вправе отменять акты Правительства (ч. 3 ст. 115 Конституции).

Обеспечивая единство исполнительной власти в государстве, Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, в первую очередь в случае противоречия этих актов Конституции (ч. 2 ст. 85), а также предписывать соответствующим органам и должностным лицам необходимость строго следовать Конституции.

Контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе осуществляет полномочный представитель Президента в федеральном округе, обеспечивающий реализацию конституционных полномочий главы государства (СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; N 26. Ст. 2748; 2001. N 6. Ст. 551; 2005. N 13. Ст. 1139; 2006. N 531. Ст. 3459).

Из статуса Президента как главы государства и гаранта Конституции вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений Конституции посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции (Постановление Конституционного Суда от 28 ноября 1995 г. N 15-П//СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868). В связи с реализацией этого полномочия часть 1 ст. 65 Конституции изложена с учетом указов Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841 (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051).

Президент вправе направлять в Конституционный Суд запросы о конституционности федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции. Президент на практике использует эти полномочия, предоставленные ему Конституцией и ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Так, за период 1995-2005 гг. Президентом внесено в Конституционный Суд Российской Федерации девять запросов.

Положения об обязанности Президента защищать Конституцию, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, верно служить народу содержатся в тексте присяги Президента, которую он приносит при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82 Конституции). Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент реализует данное конституционное полномочие в процессе осуществления законодательной инициативы, а также при издании указов, направленных на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, обеспечение граждан всей полнотой политических и социально-экономических прав.

Следует остановиться на мерах по реализации в указах Президента социальной политики государства, в том числе связанных с осуществлением пенсионной реформы. Так, принят Указ, имеющий целью совершенствование управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации (СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3936; 2001. N 51. Ст. 4832). Указом от 23 июля 2003 г. образован Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений, утверждено Положение о нем (СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3047), изданы указы о мерах по поддержке ветеранов Великой Отечественной войны, повышении выплат пенсионерам (СЗ РФ. 2000. N 48. Ст. 4665; 2005. N 8. Ст. 630) и др. Введены дополнительные правовые гарантии обеспечения конституционных прав граждан на получение информации, участие в научной и культурной жизни, доступ к образованию и культуре (СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 629). Особо в этой сфере можно выделить Указ от 6 апреля 2006 г. "О мерах государственной поддержки талантливой молодежи" (СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1583), которым учреждены ежегодные премии победителям международных и всероссийских олимпиад и конкурсов, в возрасте от 14 до 25 лет. Премии будут выплачиваться из средств федерального бюджета.

Президентом утвержден ряд программ долгосрочного характера (с последующим продлением их действия), рассчитанных на создание режима социальной защищенности граждан, благоприятных и безопасных условий жизни, выравнивание социального статуса различных групп населения. Ведется реализация приоритетных национальных проектов, главная цель которых - инвестиции в человека, повышение качества жизни. Среди этих проектов - программы в области жилищного строительства и образования, национальные проекты "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Здоровье", национальный проект в области агропромышленного комплекса и др.

В центре внимания Президента постоянно находятся вопросы, лежащие в сфере защиты политических прав и свобод граждан, укрепления институтов гражданского общества, совершенствования партийной и избирательной систем. В этой связи следует отметить федеральные законы "О политических партиях" и "Об Общественной палате Российской Федерации", проекты которых были внесены в Государственную Думу Президентом в соответствии с п. "г" ст. 84 Конституции (СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2002. N 12. Ст. 1093; 2005. N 30. Ст. 3104; 2007. N 1. Ст. 37; 2005. N 15. Ст. 1277; 2006. N 1. Ст. 6). На основе ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" сформирован состав этого органа. При некоторых федеральных органах исполнительной власти в порядке, предусмотренном Указом Президента РФ от 4 августа 2006 г. N 842, могут образовываться общественные советы (СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3539). При Президенте действует Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, созданный Указом от 6 ноября 2004 г. N 1417, утверждены Положение о Совете и его состав (СЗ РФ. 2004. N 46. Ст. 4511). Указом от 25 сентября 2004 г. N 1237 образован Международный правозащитный центр (СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3941).

Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что Президент в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83-89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ст. 90 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам РФ. Данная правовая позиция изложена в ряде постановлений Конституционного Суда, в которых фиксируется, что реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией порядке" предполагает также возложение им на Правительство задач во исполнение указов Президента; точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть использованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ее ст. 15; Президент как глава государства несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти и в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты (ст. 90 Конституции) во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424; 1996. N 19. Ст. 2320; 1998. N 3. Ст. 429; 1999. N 6. Ст. 866; N 51. Ст. 6364; 2001. N 27. Ст. 2804).

Охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности связана с деятельностью всех ветвей власти. Однако Президент наделяется Конституцией в этой сфере особыми полномочиями. В частности, он принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или чрезвычайное положение на территории России или в отдельных ее местностях. Данные обязанности Президента обусловлены также статьями 71 (п. "м"), 82 (ч. 1), 87 (ч. 1 и 2) Конституции. В связи с реализацией конституционных полномочий Президента по охране суверенитета Российской Федерации следует отметить указы, утвердившие Концепцию национальной безопасности (СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170) и Военную доктрину (СЗ РФ. 2000. N 17. Ст. 1852).

Президент руководит деятельностью Министерства обороны РФ как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны (СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3538; 2005. N 37. Ст. 3740; N 38. Ст. 3799; 2006. N 17. Ст. 1819). Указами Президента утверждены положения о федеральных службах по военно-техническому сотрудничеству и по техническому и экспортному контролю, наделенных, соответственно, функциями по надзору и контролю в области военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, а также в системах, оказывающих существенное влияние на безопасность государства (СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3539, 3541; N 43. Ст. 4189; 2005. N 13. Ст. 1137, 1138; N 49. Ст. 5202; 2006. N 49. Ст. 5192).

В целях реализации государственной политики по военно-промышленным вопросам, а также военно-технического обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства Указом Президента от 20 марта 2006 г. образована Военно-промышленная комиссия при Правительстве (СЗ РФ. 2006. N 13. Ст. 1360; N 31. Ст. 3459).

Полномочия Президента по охране исторически сложившегося государственного единства непосредственно связаны с выполнением им конституционных требований об обеспечении целостности Российской Федерации и неприкосновенности ее территории. Государственная целостность как одна из основ конституционного строя России закреплена в ст. 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), 71 (п. "б") Конституции и является важным условием обеспечения равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод.

Обширны полномочия и деятельность Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. На достижение этих целей направлен Указ Президента от 1 сентября 2000 г. N 1602, в соответствии с которым образован Государственный совет РФ как совещательный орган, содействующий реализации полномочий Президента. В состав Госсовета входят по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации), утверждено Положение о Государственном совете (СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3633; 2005. N 28. Ст. 2865).

Президент может использовать определенные Конституцией рычаги воздействия на Государственную Думу и Правительство. Он вправе при выражении Думой недоверия Правительству или при отказе Правительству в доверии в установленном порядке объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции).

Указом Президента от 13 апреля 1996 г. N 549 (в ред. Указа от 7 ноября 2005 г. N 1277) утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе (СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1842; 2005. N 46. Ст. 4654).

Под руководством Президента осуществляется судебная реформа. При Президенте образован Совет по вопросам совершенствования правосудия. Совет проводит работу с участием Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры РФ, а также Совета судей, Гильдии российских адвокатов (СЗ РФ. 1994. N 31. Ст. 3253; 2003. N 33. Ст. 3255; 2004. N 4. Ст. 253; N 44. Ст. 4325; 2005. N 16. Ст. 1438). Издан ряд указов, направленных на создание организационных условий и укрепление материальной базы функционирования всех ветвей государственной власти, включая судебную (СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 795; N 48. Ст. 4664; 2002. N 26. Ст. 2568, 2573; 2004. N 50. Ст. 5020; 2005. N 4. Ст. 257; N 31. Ст. 3209; 2006. N 31. Ст. 3457).

На основе Конституции Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78). Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства (ч. 2 ст. 90 Конституции). На решение задач укрепления единства государства, совершенствования федеративных отношений, повышения эффективности власти, поддержание режима единого правового пространства направлены положения ряда федеральных законов, предоставивших Президенту право на федеральное вмешательство в ситуации, когда органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления нарушаются Конституция и законы, ограничиваются права и свободы граждан. В связи с этим необходимо упомянуть федеральные законы, имеющие также целью содействовать интеграционным процессам. Это законы от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3205; 2003. N 40. Ст. 3822; 2007. N 1. Ст. 21). Законы предусматривают возможность применения Президентом либо высшим должностным лицом субъекта Федерации, соответственно, с использованием судебной процедуры мер ответственности к руководящим должностным лицам исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, вплоть до отрешения их от должности. Президент также наделяется правом вносить в установленном порядке проекты федеральных законов о роспуске законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации.

Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры, прибегнуть к иным средствам, указанным в Конституции, в том числе обратиться с запросом в Конституционный Суд.

3. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. определение внутренней и внешней политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных депутатов РСФСР (п. 2 ч. 3 ст. 104). Действующая Конституция относит это полномочие к ведению Президента, наделяя его правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Федеральное Собрание также участвует в осуществлении политики страны путем принятия федеральных законов, постановлений палат, заявлений, деклараций и т.п. Такое регулирование связано с четко проводимым Конституцией принципом разделения властей.

Конституция предоставляет Президенту право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. "е" ст. 84 и ч. 3 ст. 100). В связи с особым положением главы государства, избранного народом, следует признать обязательность его официальных взглядов на политику, общие концепции в законотворчестве; Федеральное Собрание не может быть свободным от провозглашаемых при этом целей и приоритетов в развитии государства. Однако это не означает их директивности по отношению к Федеральному Собранию, поскольку в системе разделения властей парламент как орган законодательной власти, реализующий политику в законах, самостоятелен. Определение основных направлений политики государства Президентом осуществляется также в проектах законов, представляемых парламенту, предложениях о разработке тех или иных законов, а также в указах Президента.

Императивность действий Президента полностью проявляется во взаимоотношениях Президента с Правительством, которое в силу Конституции обеспечивает проведение в жизнь единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет иные полномочия, исполняя указы Президента.

4. Президент представляет Российскую Федерацию как глава государства во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Федерации. При этом Президент исходит из положений Конституции об урегулировании федеративных отношений как самой Конституцией, так и федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11), а также руководствуется нормами федеральных законов об общих принципах организации государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, других законов, определяющих соответствующие прерогативы Президента (СЗ РФ. 2003. N 27. Ст. 2709; с изм.).

Представительская роль Президента, выступающего от имени Российского государства как такового, проявляется также во взаимоотношениях с различными структурами гражданского общества. При Президенте действуют общественные советы, комиссии, структуры, им оказывается соответствующая поддержка.

Выступая от имени России в международных отношениях, Президент представляет Российскую Федерацию как субъект международных отношений. Это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении и он всегда действует как глава суверенного государства. Только Президент вправе подписывать международные договоры РФ, участвовать в переговорах от имени России или поручать это уполномоченным им должностным лицам.

Статья 81

1. Конституция 1993 г. установила четырехлетний срок полномочий Президента РФ (до ее принятия он составлял пять лет). В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. было предложено увеличить срок президентских полномочий до шести лет, а Государственной Думы - до пяти лет. Соответствующая поправка была внесена в Конституцию на основе Закона РФ о поправке к Конституции РФ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы", проект которого был рассмотрен в соответствии со ст. 136 Конституции и одобрен в ноябре-декабре 2008 г. Государственной Думой, Советом Федерации и законодательными органами субъектов РФ. Предусмотренные поправкой сроки полномочий распространяются на Президента и Государственную Думу, которые будут избраны после вступления данного Закона в силу.

Увеличение срока полномочий обосновывалось прежде всего тем, что оно позволит Президенту и Государственной Думе не только определить направление дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий. Тем самым повышается ответственность главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности. Установление более продолжительного срока полномочий Президента по сравнению со сроком полномочий Государственной Думы связывалось с необходимостью стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики.

Исчисление конституционного срока полномочий Президента ведется со дня вступления его в должность. Начало исполнения полномочий знаменуется принесением торжественной присяги вновь избранным Президентом (см. комм. к ст. 92).

День голосования на выборах нового Президента назначается Советом Федерации. Таким днем является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента. При досрочном прекращении исполнения полномочий Президентом днем голосования является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения им своих полномочий (ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", ст. 5//СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171; 2005. N 30. Ст. 3104; 2006. N 31. Ст. 3427).

Президент избирается гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Гражданин РФ может избирать и быть избранным на пост Президента России независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции).

Федеральные законы "О выборах Президента Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2005. N 30. Ст. 3104; 2007. N 1. Ст. 37) содержат ряд норм об иных ограничениях пассивного избирательного права при выборах Президента, в том числе норму о том, что гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо обладающий правом на постоянное проживание на территории иностранного государства, не имеет права быть избранным Президентом РФ; не имеет такого права и гражданин РФ, занимающий должность Президента РФ второй срок подряд; запрещается регистрация в качестве кандидата в Президенты гражданина, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, если голосование состоится до истечения этого срока. Закон запрещает избираться на пост Президента гражданину, осужденному к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления, осужденному за совершение преступления экстремистской направленности и имеющему на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость, а также гражданину, подвергнутому административному наказанию за административное правонарушение, выражающееся в пропаганде нацистской символики.

Участие в выборах Президента является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на избирателей с целью принудить их к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать свободному волеизъявлению; исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. ФЗ от 26 апреля 2007 г. отменил требование о явке на выборы Президента не менее чем половины избирателей для признания таких выборов состоявшимися (СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2118).

Право избирать Президента, а также участвовать в выдвижении кандидатов на должность Президента, в предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, установленном законом, имеют граждане РФ, достигшие на день голосования 18 лет.

Необходимо отметить существенное изменение нормативного регулирования в сфере выдвижения кандидатов в Президенты по сравнению с периодом проведения выборов Президента, состоявшихся 14 марта 2004 г. В тот период право выдвижения кандидатов принадлежало избирателям, избирательным объединениям и избирательным блокам. В соответствии с действующим избирательным законодательством кандидат на должность главы государства может быть выдвинут лишь политической партией и в порядке самовыдвижения при условии поддержки самовыдвижения группой избирателей. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление регистрации политических партий, составляет список политических партий, имеющих законное право принимать участие в выборах Президента, публикует данный список в общероссийских государственных периодических печатных изданиях, размещает его в сети Интернет, а также направляет его в Центральную избирательную комиссию (ст. 6, 29, 34-36 ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации").

Подготовку и проведение выборов Президента осуществляют Центральная избирательная комиссия РФ, другие избирательные комиссии, образуемые в соответствии с законом.

Избранным считается кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании; данное число определяется по числу избирательных бюллетеней, обнаруженных в ящиках для голосования.

Официальное опубликование результатов выборов Президента, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из зарегистрированных кандидатов, осуществляется Центральной избирательной комиссией в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах выборов.

3. Положение ч. 3 комментируемой статьи ограничивает продолжительность пребывания федерального Президента на своем посту, устанавливая, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд.

В процессе разработки и принятия Конституции возникал вопрос о правопреемстве президентской власти по отношению к сформированной в соответствии с прежней Конституцией и о допустимости признания сроков полномочий Президента, избранного по ранее действовавшей Конституции, в качестве начала срока полномочий Президента по новой Конституции. В общей форме проблема была урегулирована в п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции, предусмотревшем, что Президент, избранный в соответствии с Конституцией (Основным законом) Российской Федерации, со дня вступления в силу действующей Конституции осуществляет установленные ею полномочия до истечения срока, на который он был избран.

Эта норма во взаимосвязи с положением ч. 3 рассматриваемой статьи была предметом рассмотрения Конституционного Суда по запросу Государственной Думы о толковании Конституции. В Определении Суда от 5 ноября 1998 г. N 134-О о прекращении производства по данному делу в связи с отсутствием неопределенности в понимании названных норм указывается, что два срока полномочий подряд, о чем идет речь в ч. 3 анализируемой статьи, составляют конституционный предел, превышения которого Конституция, включая п. 3 ее раздела второго "Заключительные и переходные положения", не допускает; имеющий переходный характер данный пункт раздела второго Конституции в июне - июле 1996 г. был исчерпан и в дальнейшем регулятором общественных отношений служить не может (п. 4 мотивировочной части//СЗ РФ. 1998. N 46. Ст. 5701).

Положение ч. 3 комментируемой статьи преследует цель конституционного обновления руководства государством и направлено против возможного установления режима авторитаризма. Вместе с тем названная норма не запрещает одному и тому же лицу избираться на пост президента неоднократно, но с перерывом - после пребывания на данном посту два срока подряд. Президент, досрочно прекративший свои полномочия в связи с обстоятельствами, перечисленными в ч. 2 ст. 92 Конституции, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с такими обстоятельствами.

4. Законодательство о выборах Президента РФ составляют Конституция, ФЗ от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" (СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2002. N 12. Ст. 1093; 2005. N 30. Ст. 3104; 2007. N 1. Ст. 37), ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2005. N 30. Ст. 3104; 2007. N 1. Ст. 37), ФЗ от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171; 2005. N 30. Ст. 3104; 2006. N 31. Ст. 3427), иные федеральные законы, в том числе о федеральном бюджете, включающие положения о расходах на избирательную кампанию (СЗ РФ. 2006. N 52. Ст. 5504).

Федеральными законами устанавливаются основные принципы проведения избирательной кампании, регулируется организация выборов путем создания системы избирательных комиссий, предусматриваются статус избирателей, порядок их включения в избирательные списки, порядок участия в выборах политических партий, регулируются отношения по выдвижению и регистрации кандидатов на должность Президента, их равный статус, вопросы информирования избирателей и предвыборной агитации, финансирования выборов, устанавливаются порядок голосования и определения результатов выборов, порядок обжалования нарушений избирательных прав и указывается на ответственность за нарушение законодательства о выборах, а также определен порядок вступления в должность Президента.

Статья 82

1. Вступление в должность Президента РФ связано с принесением им присяги народу. Принесение присяги Президентом России имеет важное юридическое значение. Это торжественный акт, призванный удостоверить легитимность Президента, избранного народом, символизирующий особый статус высшего должностного лица, его ответственность перед обществом. Присяга, с одной стороны, обязывающая Президента клятва перед народом верно служить ему, а с другой - юридически значимый документ, на который в своих решениях ссылается Конституционный Суд; присяга также правовой указатель, с которого начинается отсчет времени президентства конкретного лица: с момента принесения присяги Президент вступает в должность, начинает осуществлять принадлежащие ему полномочия и исполняет обязанности до момента принесения присяги вновь избранным Президентом (ч. 1 ст. 92 Конституции).

Если во время нахождения Президента на своей должности принимается новая Конституция, содержащая иной текст присяги, повторно присяга, по общему правилу, не приносится. Так было и при вступлении в силу Конституции 1993 г., хотя в ней содержится текст присяги, словесно отличающийся от того текста, который был произнесен на основе Конституции 1978 г. (в ред. Закона от 24 мая 1991 г.//Ведомости РСФСР. 1991. N 22. Ст. 776). На вновь принятой Конституции действующий в то время Президент не присягал. Это в основном может быть объяснено тем, что в соответствии с п. 3 раздела второго Конституции "Заключительные и переходные положения" Президент продолжал исполнять обязанности после принятия новой Конституции, вплоть до июня 1996 г. Президент, избранный повторно на новый срок, приносит присягу.

Текст присяги Президента включает особые формулировки, отражающие в общей, концентрированной форме содержание полномочий Президента. Произнося присягу, Президент клянется при осуществлении своих полномочий уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, Конституцию, суверенитет и целостность государства, верно служить народу.

Следует отметить, что положение присяги об обязанности уважать и защищать Конституцию корреспондирует ее ст. 15 (ч. 2) и 90 (ч. 3), обязывающим Президента соблюдать также и федеральные законы, поскольку таким способом Конституции придается особое значение как символу государства и власти народа. Кроме того, требование соблюдения законов - требование самой Конституции. После того как Президент принес присягу, исполняется Государственный гимн.

2. Присяга приносится в торжественной обстановке, в Кремле; акт принесения присяги широко освещается средствами массовой информации. Конституция в качестве обязательного условия церемонии предусматривает присутствие членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей Конституционного Суда. Однако не требует кворума указанных трех органов. На практике торжественный акт присяги происходит при максимуме собравшихся лиц.

В России присяга Президента, как и присяга судей Конституционного Суда и Генерального прокурора (по этому вопросу см. ст. 177 и 184 Регламента Совета Федерации), носит светский характер и приносится на Конституции. Приводит к присяге Президента Председатель Конституционного Суда, который объявляет избранного Президента вступившим в должность.

Статья 83

и) Администрация Президента является государственным органом, формируемым в соответствии с Конституцией в целях обеспечения деятельности Президента как главы государства по осуществлению им государственной власти, в том числе реализации функций гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, подготовки предложений Президенту о мерах, направленных на охрану суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечения реализации Президентом иных возложенных на него Конституцией и федеральными законами полномочий.

Положение об Администрации, предельная численность ее работников и смета расходов на содержание Администрации утверждаются Президентом.

Концепция построения структуры Администрации, как она воплощена в Указе "Об Администрации Президента Российской Федерации" от 25 марта 2004 г. N 400 (СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1188; 2005. N 9. Ст. 709) и в Положении об Администрации, (утв. Указом от 6 апреля 2004 г. N 490//СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; N 24. Ст. 2392; 2005. N 32. Ст. 3272; 2007. N 3. Ст. 1530), следует логике Конституции; в ее основу положен принцип создания соответствующего подразделения под конституционное полномочие Президента.

В Администрацию входят: Руководитель Администрации, заместители Руководителя Администрации, полномочные представители Президента, включая полномочных представителей в федеральных органах государственной власти и в федеральных округах, помощники, советники, референты, начальники управлений Президента, другие должностные лица. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент. Президент определяет в составе Администрации лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности им непосредственно и подчиняющихся ему. Следует отметить, что структура Администрации постоянно совершенствуется, издаются положения о подразделениях Администрации, уточняется правовое положение должностных лиц.

Правовую основу деятельности Администрации составляют Конституция, федеральные законы, указы и распоряжения Президента, а также Положение об Администрации Президента.

к) В соответствии с Конституцией Президент назначает и освобождает полномочных представителей Президента. Институт полномочных представителей создан в целях обеспечения единства государственной политики в деятельности органов различных ветвей власти, повышения эффективности взаимодействия федеральных властей, а также взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации.

Полномочные представители Президента действуют на основании положений о них, утверждаемых Президентом, представляют интересы Президента в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, органах местного самоуправления, а также в российских, иностранных и международных организациях. Полномочные представители Президента входят в состав его Администрации. Деятельность полномочных представителей в федеральных округах координирует Руководитель Администрации Президента, а в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде - заместитель Руководителя Администрации.

Указом Президента от 31 декабря 1996 г. N 1791 (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 118; N 27. Ст. 3186; 1998. N 7. Ст. 827; N 32. Ст. 3843; 1999. N 5. Ст. 652; 2000. N 36. Ст. 3636; 2005. N 28. Ст. 2865) утверждено Положение о полномочном представителе Президента в Конституционном Суде. Полномочный представитель способствует осуществлению деятельности Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, представляет интересы Президента в Конституционном Суде, участвует в его заседаниях. Полномочный представитель в Конституционном Суде назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента.

В целях обеспечения взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в состав Администрации Президента введены должности полномочного представителя Президента в Совете Федерации и полномочного представителя Президента в Государственной Думе, утверждено Положение об этих должностных лицах. Функции полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания в сфере обеспечения ими условий реализации Президентом законодательной инициативы и участия главы государства в законотворческом процессе определены Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549 (СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1842; 2005. N 46. Ст. 4654).

В процессе осуществления реформы государственной власти, в целях повышения ее эффективности, совершенствования и укрепления федеративных отношений, институт полномочных представителей Президента в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Указом Президента от 13 мая 2000 г. N 849 (с изм.) утверждены Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе и перечень образованных федеральных округов (СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; N 26. Ст. 2748; N 38. Ст. 3781; 2001. N 6. Ст. 551; 2004. N 15. Ст. 1395; N 41. Ст. 4021; 2005. N 13. Ст. 1135).

В соответствии с Положением полномочный представитель Президента в федеральном округе обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего округа, обеспечивает повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента, непосредственно подчиняется Президенту и подотчетен ему. Полномочные представители Президента в федеральных округах входят в состав Совета Безопасности РФ в качестве его членов (СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4906).

При полномочном представителе Президента в федеральном округе действует совет, являющийся совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Положение о советах утверждено Указом Президента от 24 марта 2005 г. N 337 (СЗ РФ. 2005. N 13. Ст. 1139).

Полпреды Президента осуществляют свою деятельность в семи федеральных округах: Центральном (центр - г. Москва), Северо-Западном (Санкт-Петербург), Южном (Ростов-на-Дону), Приволжском (Нижний Новгород), Уральском (Екатеринбург), Сибирском (Новосибирск), Дальневосточном (Хабаровск).

Статья 84

а) Выборы депутатов Государственной Думы назначаются указами Президента в соответствии с федеральными законами от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2005. N 30. Ст. 3104; 2007. N 1. Ст. 37) и от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 37).

Решение о назначении выборов должно быть принято Президентом не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования; днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Исчисление данного конституционного срока начинается со дня избрания Государственной Думы в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Проведение выборов в Государственную Думу в сроки, установленные Конституцией и федеральными законами, является обязательным. В случае если Президент не назначит выборы в установленный законом срок, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией РФ. Избирательная комиссия в случаях, предусмотренных законом, назначает повторные и дополнительные выборы в Государственную Думу.

Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после своего избрания. Однако Президент может созвать заседание Думы и ранее этого срока (ч. 2 ст. 99 Конституции).

Президентом также назначаются выборы Государственной Думы в случае ее роспуска.

б) Президент распускает Государственную Думу лишь в случаях и порядке, определенных самой Конституцией. Данное правомочие Президента конкретизировано в ее ст. 109 (ч. 1), 111 (ч. 4) и 117 (ч. 3 и 4). Если Дума трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства, Президент назначает главу Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111); если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обладает правом распустить Думу (ч. 3 ст. 117); Государственная Дума может быть распущена Президентом, если откажет в доверии Правительству, когда вопрос о таком доверии был поставлен перед ней Председателем Правительства (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях альтернативой роспуску Государственной Думы служит решение Президента об отставке Правительства.

Никакой другой орган государственной власти не вправе распускать Государственную Думу. В силу Конституции это прерогатива Президента. Вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Думы, проведении досрочных выборов депутатов запрещается выносить на референдум (ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"//СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710).

Роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом и Думой при формировании Правительства, а также между Думой и Правительством при выражении ею недоверия Правительству или отказе последнему в доверии преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства или соответственно продолжение функционирования Правительства, поддерживаемого Президентом вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой.

Вопрос о возможности исполнения конституционных полномочий Думой после ее роспуска, вплоть до начала работы Государственной Думы нового созыва, был рассмотрен Конституционным Судом при разрешении им дела по запросу Государственной Думы о толковании положений ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции. В Постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П Суд констатировал, что из названных статей Конституции во взаимосвязи с другими ее положениями следует, что роспуск Государственной Думы Президентом означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Думой предусмотренных Конституцией полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий. При этом исключается также осуществление указанных полномочий Президентом, Советом Федерации, другими органами государственной власти (СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787).

Конституцией установлены гарантии, обеспечивающие функционирование Государственной Думы как постоянно действующего органа, самостоятельно осуществляющего государственную власть. В обычных условиях полномочия Думы прежнего созыва прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва (ч. 4 ст. 99 Конституции). Что касается досрочного прекращения полномочий, то Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания по основаниям, указанным в ст. 117 Конституции, т.е. в случае несогласия Президента с выраженным Думой недоверием Правительству и в случае отказа Думы в доверии Правительству. Конституция не допускает также роспуска Государственной Думы с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации, в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента (ч. 3-5 ст. 109). Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента (ч. 3 ст. 92).

Таким образом, исключительное право Президента распускать Государственную Думу не является абсолютным и ограничено самой Конституцией. При этом Президент может распустить только одну палату Федерального Собрания, поскольку Конституция не предусматривает роспуска Совета Федерации.

В целях обеспечения непрерывности в деятельности парламента Конституция устанавливает, что Президент в случае роспуска им Государственной Думы назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч. 2 ст. 109).

в) Референдумы проводятся на всей территории Российской Федерации, а также в ее субъектах, в городских, сельских поселениях, других муниципальных образованиях. Конституция предполагает, что Президент назначает только референдумы Российской Федерации - всенародное голосование граждан России. Референдумы проходят по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения на основе всеобщего равного, прямого и свободного волеизъявления граждан при тайном голосовании.

Если Конституционное Собрание примет решение о вынесении проекта Конституции на всенародное голосование, референдум Российской Федерации проводится в обязательном порядке (ч. 2 и 3 ст. 135 Конституции).

Общие положения и принципы проведения референдума, вопросы референдума, порядок его назначения, подготовки, процедуры голосования и определения результатов голосования, положения об ответственности за нарушение законодательства о референдуме определяются ФКЗ от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710) и ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; с изм.). Проведение референдумов в случаях, порядке и сроки, которые предусмотрены Конституцией, международными договорами РФ, федеральными законами, является обязательным.

Закон о референдуме устанавливает механизм назначения референдумов Российской Федерации и полномочия Президента в этой процедуре.

До принятия решения о назначении референдума Президент не позднее чем через 10 дней со дня поступления из Центральной избирательной комиссии РФ соответствующих документов направляет их в Конституционный Суд с запросом о конституционности инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (вопросам) референдума.

Если Конституционный Суд признает такую инициативу соответствующей Конституции, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда назначает референдум. В случае если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции, процедуры по ее реализации прекращаются. При назначении референдума Президент определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума.

г) Право законодательной инициативы Президента регулируется в п. "г" комментируемой статьи и в ст. 104 Конституции. При этом, в отличие, например, от права законодательной инициативы высших судов РФ (включая Конституционный Суд), право Президента не ограничивается вопросами его ведения. Президент наделен также правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции (ст. 134 Конституции).

При внесении законопроекта в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом представляются: пояснительная записка, содержащая изложение концепции предлагаемого законопроекта; его текст, перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию; в определенных случаях - финансово-экономическое обоснование законопроекта, заключение Правительства в случаях, определенных в ст. 104 (ч. 3) Конституции, и ряд других документов в соответствии со ст. 105 Регламента Государственной Думы (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801).

С целью достижения взаимоприемлемой согласованности в законотворчестве с парламентом России утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе; на Управление Президента РФ по внутренней политике возложено обеспечение поддержки законодательных инициатив Президента, участие в подготовке законопроектов, вносимых главой государства в Думу (СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1842; 1997. N 20. Ст. 2238; N 41. Ст. 4680; 1998. N 10. Ст. 1161; 2004. N 26. Ст. 2650).

е) Конституция предусматривает полномочие Президента по обращению с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Для заслушивания посланий палаты могут собираться совместно, хотя, как правило, они заседают раздельно (ч. 1 и 3 ст. 100 Конституции). По вопросам созыва совместного заседания палат издается распоряжение Президента (например, Распоряжение от 30 апреля 2006 г. N 195-рп.//СЗ РФ. 2006. N 18. Ст. 1996).

На заслушивание послания, которое проводится в Мраморном зале Московского Кремля, приглашаются, как правило, члены Правительства, председатели высших судов, Генеральный прокурор, Председатель ЦИК, Председатель Счетной палаты, члены Государственного совета и главы основных конфессий.

Послания Президента имеют весомое значение во внутренней и внешней политике, приобретая на практике характер установочных документов. Как отмечено в Послании от 26 апреля 2007 г. (РГ. 2007. 27 апреля), фактически в каждом из восьми (с 2000 г.) Посланий Федеральному Собранию давалась не только оценка ситуации в стране и ее положения в мире, но и определялись приоритеты, в том числе и долгосрочные, в социальной сфере, в экономике, во внешней и внутренней политике, в области безопасности и обороны; по сути это и есть, может быть, не полный, но достаточно конкретный и основательный, концептуальный план развития России; его выполнение потребует созидательной работы всего общества, огромных усилий и огромных финансовых ресурсов (тексты Посланий в "РГ" от 11 июля 2000 г. N 133; от 4 апреля 2001 г. N 66; от 19 апреля 2002 г. N 71; от 17 мая 2003 г. N 93; от 27 мая 2004 г. N 109; от 26 апреля 2005 г. N 86; от 11 мая 2006 г. N 97; от 27 апреля 2007 г. N 90).

Президент также обращается к Федеральному Собранию с бюджетными посланиями на основе ст. 170 Бюджетного кодекса РФ (например, Бюджетное послание от 9 марта 2007 г. "О бюджетной политике в 2008-2010 годах"//Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7).

Статья 85

1. Президент наделен Конституцией правом использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации.

Процедура разрешения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, включает проведение переговоров, использование Президентом согласительных процедур на основе ФЗ от 6 октября 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005, с изм.). Обеспечение проведения согласительных процедур Указом Президента от 21 июня 2004 г. N 791 возложено на Управление Президента по внутренней политике в пределах его полномочий (СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2650).

В силу Конституции разногласия между органами государственной власти могут разрешаться путем передачи Президентом спора на рассмотрение соответствующего суда в случае недостижения взаимоприемлемого решения на стадии использования согласительных процедур. При этом ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом (ч. 3 ст. 125 Конституции). В соответствии с ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" допустимость обращения ставится в зависимость от предварительного использования Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий в споре о компетенции (ч. 2 ст. 93). Высший Арбитражный Суд рассматривает экономические споры между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Федерации в соответствии с ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589; с изм.).

В качестве меры, направленной на обеспечение единства правового пространства России, следует назвать создание федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствии с Указом Президента от 10 августа 2000 г. N 1486 (СЗ РФ. 2000. N 33. Ст. 3356; 2003. N 25. Ст. 2515), а также возложение Указом от 13 октября 2004 г. N 1313 на Министерство юстиции РФ государственного учета нормативных правовых актов субъектов РФ (СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108; с изм.).

Статья 86

а) В рамках конституционных полномочий, определенных п. "а" настоящей статьи, Президент помимо других полномочий наделяется обязанностью осуществлять руководство внешней политикой и представлять государство в отношениях с иностранными государствами и другими участниками международных отношений, что можно считать также исторически сложившимся международным обычаем. Полномочие Президента в области руководства иностранными делами было подтверждено статьей 32 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Представление Президентом своего государства во внешних обусловлено его статусом главы государства. Это вытекает из п. 4 ст. 80 Конституции, в котором записано: "Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях".

Президенту поручается руководство внешней политикой РФ, т.е. проведение общего курса государства в международных отношениях. К сожалению, в Конституции нет положений, прямо определяющих цели и принципы внешнеполитической деятельности. Таким образом, статья 86 Конституции возлагает исключительно на Президента ответственность по разработке и защите внешнеполитических интересов России.

Полномочия Президента по руководству и участию в ее осуществлении состоят в том, что он представляет и утверждает концепцию внешней политики, хотя это прямо не предусмотрено Конституцией, ведет переговоры и подписывает договоры и ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты (п. "б"-"г" комментируемой статьи). Президент обращается с ежегодным посланием к Федеральному Собранию, где затрагиваются вопросы внешней политики.

Важнейшим инструментом внешней политики является дипломатическая деятельность самого Президента и других уполномоченных на то должностных лиц, осуществляемая в различных формах, сложившихся в международной практике. Это официальные и неофициальные визиты, переговоры на высшем уровне, дипломатические конференции, совещания и встречи глав государств, участие в работе международных организаций, дипломатическая переписка, обмен мнениями и т.д.

Выбор конкретных средств достижения внешнеполитических целей и осуществления внешней политики требует гибкости, учета в каждом случае конкретных обстоятельств и подчас не может регулироваться формальными законодательными предписаниями.

В Администрации Президента создано специальное Управление по внешней политике (Указ Президента РФ "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внешней политике" от 29 июня 2004 г.). Основными задачами этого органа являются содействие Президенту в определении основных направлений внешней политики государства, участие в разработке общей стратегии внешней политики государства, обеспечении реализации Президентом его полномочий по руководству внешней политикой государства. Помимо этого в Положении перечисляются функции по аналитической работе, участию в нормотворческом процессе, контроль за выполнением решений Президента и многие другие вопросы.

В качестве руководителя внешней политики Президент с помощью созданного аппарата осуществляет контроль за деятельностью Министерства иностранных дел, других органов исполнительной власти, к компетенции которых относится тот или иной аспект внешнеполитической деятельности, дает поручения о перспективной разработке мероприятий в сфере межгосударственных отношений, направленных на достижение целей внешнеполитического курса Российской Федерации, и т.д.

Рациональное проведение выработанного политического курса предполагает необходимость тесного сотрудничества Президента с органами законодательной и исполнительной власти. Направления такого сотрудничества определяются, в частности, Концепцией внешней политики Российской Федерации, утвержденная (РГ. 2000. 11 июля). Совет Федерации и Государственная Дума участвуют во внешнеполитической деятельности посредством проведения законодательной работы по обеспечению внешнеполитического курса и выполнению международных обязательств.

Совет Безопасности концентрирует работу по подготовке решений Президента в области обеспечения безопасности и контролю за их исполнением. Основная задача Министерства иностранных дел состоит в непосредственной реализации утвержденного Президентом РФ внешнеполитического курса и координации внешнеполитической деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Концепции, субъекты Федерации развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией и ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации".

Со своей стороны Правительство осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики России (см. комм. к п. "д" ст. 114).

Статья 87

1. Конституция предусматривает широкие полномочия Президента в сфере организации обороны государства, политического руководства вооруженными силами. Президент в соответствии с Конституцией является Верховным Главнокомандующим, формирует и возглавляет Совет Безопасности, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, присваивает высшие воинские звания, ведет переговоры и подписывает международные договоры о совместной обороне, по вопросам коллективной безопасности и разоружения, вводит военное положение.

Конкретные полномочия Президента в рассматриваемой сфере закреплены в федеральных законах "Об обороне" (СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; с изм.), "О воинской обязанности и военной службе" (СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475; с изм.), "О статусе военнослужащих" (СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331; с изм.). Президент определяет основные направления военной политики государства, утверждает военную доктрину РФ, осуществляет руководство войсками, воинскими формированиями и органами. В полномочия Президента входит утверждение концепций и планов строительства и развития Вооруженных Сил, других войск, Мобилизационного плана, Плана применения Вооруженных Сил, планов создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов, Плана гражданской обороны и Положения о территориальной обороне, планов размещения на территории России объектов с ядерными зарядами, утверждение федеральных государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса.

Президент принимает решения о дислокации и передислокации Вооруженных Сил, издает указы о призыве граждан на военную службу, военные сборы, а также об увольнении с военной службы, утверждает общевоинские уставы, положения о порядке прохождения военной службы, о Министерстве обороны и федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных в области управления другими войсками, воинскими формированиями, осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией и законами.

Как Верховный Главнокомандующий Президент осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, в пределах своих полномочий издает приказы и директивы, обязательные для исполнения Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами.

Правительство осуществляет полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией, законодательством РФ и указами Президента РФ. Управление Вооруженными Силами осуществляет министр обороны через Министерство обороны, руководство деятельностью которого осуществляет Президент (Указ от 16 августа 2004 г.//СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3538;с изм.).

Рассмотрение вопросов внутренней, внешней и военной политики РФ в области обеспечения национальной безопасности, подготовка проектов решений Президента по этим вопросам возложены на Совет Безопасности (Указ от 7 июня 2004 г. N 726//СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2392; с изм.).

2. Президент в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

В указе Президента о введении военного положения определяются обстоятельства, послужившие основанием для его введения, дата и время, с которых начинает действовать военное положение, границы территории, на которой оно вводится. Указ незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации и подлежит незамедлительному обнародованию.

Президент осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, контролирует применение мер по обеспечению военного положения, вводит ограничения на осуществление ряда прав и свобод на период военного положения, проводит иные меры в соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ "О военном положении" (СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 375).

Президент в случае введения военного положения принимает меры по уведомлению Генерального секретаря ООН и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлении Российской Федерации от своих обязательств по международным договорам, связанном с ограничением прав и свобод граждан.

Военное положение отменяется указом Президента после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, о чем население оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения. Об отмене военного положения Президент информирует ООН и Совет Европы.

Конституция допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина в исключительных случаях, в том числе когда это необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Однако можно утверждать, по аналогии с нормами о режиме чрезвычайного положения, что в условиях военного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции (о праве на жизнь, неприкосновенность частной жизни, о свободе совести, о праве на судебную защиту и т.д.). Именно эти права не могут быть ограничены в силу ч. 3 ст. 56 Конституции даже в условиях введения чрезвычайного положения.

В период действия на всей территории России военного положения не подлежит роспуску Государственная Дума (ч. 5 ст. 109 Конституции).

3. Режим военного положения определен ФКЗ от 30 января 2002 г. "О военном положении" (СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 375).

Статья 88

Чрезвычайное положение вводится Президентом лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Основания и порядок введения чрезвычайного положения закреплены в ФКЗ законе от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; с изм.). Закон содержит общие положения, связанные с определением этого режима, его целей, устанавливает меры и ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, указывает на органы особого управления, силы и средства обеспечения режима, предусматривает гарантии прав граждан и меры ответственности в условиях чрезвычайного положения (см. комм. к ст. 56).

В Законе детально изложены полномочия Президента по объявлению и поддержанию режима чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение вводится указом Президента на всей территории страны или в ее отдельных местностях с незамедлительным сообщением Совету Федерации и Государственной Думе. Указ подлежит утверждению Советом Федерации (п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции). Совет Федерации вправе не согласиться с внесенным указом. Так, не был утвержден Указ Президента от 4 февраля 1995 г. N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" (Постановление Совета Федерации от 7 февраля 1995 г.//СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 611), который впоследствии был признан Президентом утратившим силу (СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 655).

Указ должен быть незамедлительно обнародован по каналам радио и телевидения и незамедлительно опубликован.

Глава государства правомочен приостанавливать на соответствующей территории полномочия органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, вводить особое управление, устанавливать ограничения на свободу передвижения, вводить ограничения на отдельные виды финансово-экономической деятельности, запрещать проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, предусматривать иные запретительные и ограничивающие права и свободы меры, вплоть до введения комендантского часа. В течение всего периода чрезвычайного положения на соответствующей территории не проводятся выборы и референдумы.

Конституция предусматривает гарантии сохранения функционирования в период чрезвычайного положения нижней палаты парламента: Государственная Дума не может быть распущена Президентом (ч. 5 ст. 109). Совет Федерации также продолжает работу в течение всего периода чрезвычайного положения.

Режим чрезвычайного положения прекращается по истечении срока, на который вводился, либо может быть продлен с согласия Совета Федерации указом Президента, если не достигнуты цели его введения. Президент также наделен правом досрочно отменять чрезвычайное положение.

Конституционный Суд в Постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424) затронул вопрос об обстоятельствах, связанных с невозможностью введения чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики, указав, что действовавший в то время Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном положении" по своему содержанию не был рассчитан на экстраординарные ситуации, подобные той, которая сложилась в Чеченской Республике, где федеральным властям противостояли силы, опирающиеся на оснащенные новейшей военной техникой незаконно созданные регулярные вооруженные формирования.

Статья 89

Статья 90

1. Указы Президента в своем большинстве являются нормативными правовыми актами. Указами оформляются также решения о назначении и освобождении от должности руководителей органов федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении, помиловании и т.п. Распоряжения Президента - это, как правило, акты индивидуального характера, касающиеся конкретных отношений либо определенных лиц. В форме распоряжений принимаются решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации (САПП РФ. 1993. N 7. Ст. 598; СЗ РФ. 1994. N 11. Ст. 1201; 1996. N 33. Ст. 3982; 2005. N 28. Ст. 2865). Указы и распоряжения Президента носят властный характер и обязательны к исполнению на всей территории России. Они служат базой для нормального функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют правовую основу для издания Правительством постановлений и распоряжений (ч. 1 ст. 115 Конституции).

В Конституции отсутствуют исчерпывающие указания на отношения, которые могут регулироваться исключительно законами. С другой стороны, Конституция не ограничивает право главы государства конкретным перечнем вопросов, по которым он полномочен издавать указы, осуществляя нормативное регулирование.

В обстановке проведения политической и экономической реформ, отсутствия необходимых федеральных законов, в условиях утверждающегося профессионального парламента, усложненного законодательного процесса в 90-х годах прошлого века стала складываться практика издания Президентом указов, замещающих законы и восполняющих правовые пробелы впредь до издания федеральных законов. Необходимо отметить, что некоторые из этих "временных указов" действовали длительный период, иногда вступая в противоречие с законами.

Концепция допустимости "указного" регулирования отношений была изложена Президентом в посланиях Федеральному Собранию в 1995 и 1996 гг. и стала основой нормотворческой деятельности главы государства по реализации им конституционно установленных прерогатив по определению направлений внутренней и внешней политики страны, функций Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Соответствующие разъяснения по затронутым проблемам были даны Конституционным Судом в ряде постановлений, в том числе от 31 июля 1995 г. N 10-П, от 30 апреля 1996 г. N 11-П, от 9 января 1998 г. N 1-П, от 27 января 1999 г. N 2-П, от 1 декабря 1999 г. N 17-П и от 25 июня 2001 г. N 9-П (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424; 1996. N 19. Ст. 2320; 1998. N 3. Ст. 429; 1999. N 6. Ст. 866; N 51. Ст. 6364; 2001. N 27. Ст. 2804). Суд подтвердил, что Президент действует в установленном Конституцией порядке, а в случае, когда этот порядок не детализирован, общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам РФ. Конституционный Суд указал, что точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции; Президент в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы.

2. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, включая территорию всех ее субъектов, названных в ст. 65 Конституции. Указы имеют прямое действие и не нуждаются в утверждении парламентом, в ратификации или одобрении в иной форме субъектами Федерации. Они могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только самим Президентом; нормативные указы Президента утрачивают силу также по решению Конституционного Суда (Определение Конституционного Суда от 1 октября 1997 г. N 109-О).

Необходимость конституционного закрепления положения об обязательности указов для исполнения на всей территории России вызвана федеративным устройством Российского государства и служит предпосылкой сохранения исторически сложившегося государственного единства, обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

Систематический контроль за исполнением указов Президента федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации осуществляет Правительство в соответствии с ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; с изм.). Обеспечение контроля в этой сфере возложено на Администрацию Президента (СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395) и на полномочных представителей Президента в федеральных округах в соответствии с Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе (СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; с изм.).

По аналогии с решением Конституцией на основе ее ст. 76 вопросов соотношения федеральных законов и актов субъектов РФ следует заключить, что если правовые акты субъектов Федерации, изданные по предметам ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), противоречат актам Президента, то действуют акты Президента. Если же акты Президента вошли в противоречие с актами субъектов Федерации, изданными по вопросам, в которых субъекты обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции), действуют акты субъектов Российской Федерации.

В силу Конституции любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Официальное опубликование указов Президента имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что необходимо для применения указов на практике. При этом официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят главой государства и подписан им.

Порядок опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента регулируется Указом Президента от 23 мая 1996 г. N 763 (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242; 1998. N 33. Ст. 3967; 2005. N 28. Ст. 2865). Согласно названному акту, указы и распоряжения Президента подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акты публикуются в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" в течение десяти дней после дня их подписания. Данное опубликование считается официальным. Официальными являются также тексты актов Президента, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Имеющие нормативный характер акты Президента вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Президентом может быть установлен другой порядок вступления в силу принятых им актов.

3. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Данное предписание Конституции напрямую связано с основополагающими требованиями ее ст. 15 (ч. 1 и 2) о высшей юридической силе Конституции, недопустимости противоречия ей законов и иных правовых актов, об обязанности всех государственных органов и должностных лиц соблюдать Конституцию и законы.

Соответствие Конституции нормативных указов Президента проверяется Конституционным Судом (ч. 2 ст. 125 Конституции). Указы или их отдельные положения, признанные неконституционными, в силу ч. 6 ст. 125 Конституции утрачивают силу. При этом Суд не управомочен разрешать дела о конституционности указов Президента по жалобам граждан, равно как и рассматривать соответствие Конституции ненормативных актов Президента.

Проверка соответствия правовых актов Президента федеральным законам возложена Конституцией на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. При этом суд, установив несоответствие акта государственного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120).

В соответствии с ГПК дела об оспаривании ненормативных актов Президента рассматривает Верховный Суд в качестве суда первой инстанции (п. 1 ч. 1 ст. 27). Аналогичные полномочия Высшего Арбитражного Суда урегулированы в АПК (п. 2 ч. 2 ст. 34). Что касается обжалования нормативных правовых актов Президента в этой системе судов, то высшие суды рассматривают дела о законности тех из них, которые затрагивают права, свободы и законные интересы заявителей (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ и п. 1 ч. 2 ст. 34 АПК РФ).

Конституцией не исключается оценка соответствия указов Президента федеральным законам судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке абстрактного нормоконтроля вне связи с рассмотрением конкретных дел (ст. 120 (ч. 2), 125, 126 и 127). Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о подсудности, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки актов для всех правоприменителей. Данная правовая позиция изложена в постановлениях Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П и от 11 апреля 2000 г. N 6-П (СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004; 2000. N 16. Ст. 1774).

Статья 91

Комментируемая статья содержит краткую формулу, характеризующую неприкосновенность Президента. В ней не приводится перечень случаев освобождения Президента от ответственности, ничего не говорится о процессуальной стороне решения вопросов неприкосновенности.

Анализ данной конституционной формулы и ее толкование в системе других норм Конституции и федеральных законов, раскрывающих содержание неприкосновенности должностных лиц государства - членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, а также судей, позволяют сделать заключение о ничем не ограничиваемой неприкосновенности Президента.

Неприкосновенность Президента выступает как правовая гарантия его деятельности на посту главы государства. Эта гарантия выходит за рамки общих принципов неприкосновенности личности, установленных Конституцией (ст. 22 и 23), носит публично-правовой характер и призвана обеспечить повышенную охрану Президента в силу осуществляемых им государственных функций. Президента нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности, подвергнуть обыску, досмотру, иным мерам принудительного характера. Неприкосновенность Президента не ограничивается личной неприкосновенностью. Она распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы, вещи.

Однако неприкосновенность Президента не означает отсутствие его политической конституционной ответственности. Он может быть отрешен от должности согласно ст. 93 Конституции.

ФЗ от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ (СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 617) распространяет режим неприкосновенности на Президента, прекратившего исполнение своих полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента. При этом неприкосновенность распространяется на жилые и служебные помещения, транспортные средства, средства связи, принадлежащие Президенту документы и багаж, на его переписку.

Президент, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения тяжкого преступления. В процедуре лишения неприкосновенности участвуют Генеральный прокурор, обе палаты Федерального Собрания. В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания вправе участвовать Президент, в отношении которого внесено представление Генерального прокурора о лишении неприкосновенности. Постановление по данному вопросу принимает Совет Федерации.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда (Постановление от 11 июля 2000 г. N 12-П//СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3118) положения Конституции о неприкосновенности Президента не исключают возможности прекращения им полномочий досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

Статья 92

1. Президент РФ, избранный в соответствии с Конституцией РФ, вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Президента, - на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента (ст. 82 ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171). Момент вступления Президента в должность знаменуется принесением им торжественной присяги.

В обычных условиях Президент прекращает осуществление своих полномочий с истечением срока, на который он был избран, в момент принесения присяги вновь избранным Президентом (см. комм. к ст. 81, 82). Этим обеспечивается преемственность и непрерывность власти главы государства.

Вновь избранному Президенту вручается удостоверение об избрании, образец которого утверждается Центризбиркомом (Постановление ЦИК РФ от 22 января 2004 г. N 80/684-4//Вестник ЦИК РФ. 2004. N 5).

Статья 93

1. В Российской Федерации вместе с учреждением поста Президента в 1991 г. был введен и порядок отрешения его от должности в случае нарушения Конституции, законов, а также данной им присяги (ст. 121-10 Конституции 1978 г., в ред. Закона от 24 мая 1991 г.//Ведомости РСФСР. 1991. N 22. Ст. 776).

Конституция предусматривает возможность отрешения Президента от должности на основании выдвинутого в отношении него обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Составы тяжких и особо тяжких преступлений определяются УК. В отличие от отставки, которая носит добровольный характер (ч. 2 ст. 92 Конституции), отрешение Президента от должности предполагает принудительное лишение главы государства его полномочий.

Конституция установила конкретную процедуру рассмотрения вопроса об отрешении Президента. В ней участвуют палаты Федерального Собрания, Верховный Суд и Конституционный Суд. При этом Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления, а Верховный Суд - о наличии в действиях Президента признаков преступления.

2. Выдвинуть обвинение против Президента в совершении им тяжкого преступления вправе Государственная Дума. При этом предложение об этом может исходить только от группы депутатов, составляющей не менее трети общего числа членов этой палаты, и должно быть обоснованным, т.е. содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту, и на его причастность к этому преступлению.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения на заключение специальной комиссии, избираемой этой палатой.

Государственная Дума принимает большинством голосов общего числа депутатов постановление о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента (например, постановления от 12 мая 1999 г., связанные с правительственным кризисом в России//СЗ РФ. 1999. N 20. Ст. 2415 и 2422). Постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления принимается двумя третями голосов общего числа депутатов. Каждое такое решение оформляется постановлением Госдумы без дополнительного голосования и в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Верховный Суд и Конституционный Суд (гл. 22 Регламента Государственной Думы//СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм.).

Отрешение Президента от должности в соответствии с ч. 1 ст. 93 и п. "е" ч. 1 ст. 102 Конституции отнесено к ведению Совета Федерации. После получения из Государственной Думы соответствующих документов постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента со всеми материалами незамедлительно направляется в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, и созывается внеочередное заседание Совета Федерации для принятия решения о направлении в Конституционный Суд запроса о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (гл. 23 Регламента Совета Федерации//СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм.).

Конституционный Суд, руководствуясь частью 7 ст. 125 Конституции, дает заключение о соблюдении или несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В случае принятия Конституционным Судом решения о несоблюдении такого порядка рассмотрение обвинения против Президента прекращается (ст. 107-110 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации").

При вынесении Конституционным Судом заключения о том, что порядок выдвижения обвинения против Президента соблюден и соответствует требованиям Конституции, созывается заседание Совета Федерации. Решение об отрешении Президента от должности принимается Советом Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней большинством голосов не менее двух третей общего числа членов этой палаты. Если решение Совета Федерации по этому вопросу не набрало необходимого числа голосов, рассмотрение обвинения против Президента прекращается. Соответствующее постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.

3. В соответствии с Конституцией решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения против него обвинения. Все государственные органы, участвующие в процессе рассмотрения данного вопроса, должны укладываться в определенные сроки, чтобы не нарушить данный конституционный срок. Для палат Федерального Собрания такие сроки регулируются их регламентами. Так, Государственная Дума направляет постановление о выдвижении обвинения против Президента в Совет Федерации в пятидневный срок; Председатель Совета Федерации в срок не позднее одного месяца со дня принятия Госдумой решения о выдвижении обвинения против Президента созывает внеочередное заседание палаты для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд; Конституционный Суд, в свою очередь, должен дать заключение не позднее десяти дней после регистрации запроса (ст. 109 ФКЗ о Конституционном Суде); Совет Федерации включает вопрос об отрешении Президента от должности первым в повестку дня заседания палаты, созываемого в срок, не превышающий 72 часа с момента получения заключения Конституционного Суда.

Если в установленный Конституцией трехмесячный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.