Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая культура", 2009 г.

Статья 17

1. Часть 1 данной статьи признает и гарантирует права и свободы гражданина и человека в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции являются составной частью российской правовой системы. Комментируемая норма использует понятия права и свободы, которые также встречаются в ст. 18, 19, 28, 45, 46, 55 и 56 Конституции. Несколько отличной представляется редакция ст. 22, которая закрепляет право на свободу и личную неприкосновенность. В остальных статьях гл. 2 Конституции говорится о праве что-либо делать или не делать.

В конституционном праве различие между правами и свободами при всей допускаемой условности сводится к следующим моментам. Допускается, что определение субъективного права как меры возможного поведения лица может быть распространено и на понятие свободы. "Все же в большинстве случаев, когда речь идет о субъективном праве, предполагается наличие более или менее определенного субъекта, на котором лежит соответствующая этому праву обязанность... Когда же говорится о свободе, имеется в виду запрещение эту свободу отрицать или ограничивать, обращенное к неопределенному кругу субъектов, обязанных уважать данную свободу, т.е. практически к любому возможному нарушителю свободы" (Конституционное (государственное) право зарубежных стран/Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1999. С. 122-123).

Комментируемое положение говорит о правах человека и о правах гражданина. В этой связи следует заметить, что конституционные права и свободы предоставляются любому индивиду, а правами и свободами гражданина обладают только лица, являющиеся гражданами Российской Федерации.

Анализ ч. 1 ст. 17 показывает, что Российская Федерация признает права и свободы человека и гражданина, предусматриваемые международным правом. В соответствии с этим Конституция инкорпорирует в национальную правовую систему подавляющее большинство положений Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., являющихся основными международными источниками прав и свобод человека и гражданина.

Признавая принятые международным сообществом права и свободы человека, Российская Федерация одновременно обязуется со своей стороны не допускать их нарушения, создавать условия для их реализации и гарантировать их осуществление (см. комм. к ст. 45).

Международные акты, устанавливающие права и свободы человека и гражданина, обладают различной юридической обязательностью для участвующих в них государств. Так, Всеобщая декларация прав человека является резолюцией ООН; ее положения юридически необязательны для государств и являются рекомендациями. Вместе с тем существует большая степень вероятности того, что благодаря практике государств, деятельности международных организаций в сфере защиты прав человека, национальной конституционной, законодательной и национальной судебной практике положения Декларации трансформировались в нормы обычного международного права. Юридическая обязательность пактов для Российской Федерации вытекает не из факта внесения закрепленных ими прав и свобод в текст Конституции РФ, а в силу того, что Россия является правопреемницей СССР.

В этой связи также необходимо упомянуть Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., которые хотя и не могут быть отнесены к числу договоров, являющихся источниками общепризнанных принципов и норм, но имеют важное значение для развития регионального сотрудничества в области защиты прав человека.

С учетом положения ч. 1 ст. 55 Конституции признание и гарантии распространяются не только на права и свободы, закрепленные в Конституции, но и на права и свободы, которые в ней не отражены или могут возникнуть в будущем. Так, в Конституции, например, не закреплено право на достаточный жизненный уровень, которое предусмотрено в ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

Исключительную важность для применения комментируемой нормы и регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина имеет статья 56 Конституции. Ее значение состоит в том, что она закрепляет гарантии защиты конституционных прав и свобод человека от нарушения со стороны всех ветвей государственной власти, устанавливает для законодателя пределы допустимых ограничений некоторых прав и свобод человека и гражданина, создает для судов правовую базу, позволяющую разрешать коллизии между нормативными актами, а также вопросы соответствия их Конституции. В дополнение к этому часть 3 указанной статьи содержит перечень прав и свобод, которые не подлежат ограничению.

Особенностью большинства международно-правовых актов, определяющих права и свободы, является то, что создаваемые ими нормы сформулированы в самой общей форме и не являются самоисполнимыми, т.е. их положения не могут непосредственно регламентировать отношения между российскими субъектами права. Всеобщая декларация прав человека принята "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и государства" (преамбула), поэтому большинство ее положений выдержано в духе декларации. По существу, государства ограничились лишь тем, что согласились содействовать уважению согласованных ими прав и свобод.

В свою очередь пункт 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах ориентирует государства на постепенное выполнение принятых на себя обязательств с учетом имеющихся возможностей путем принятия соответствующих законодательных мер. Поэтому совершенно недостаточно для реализации такого рода норм ограничиваться провозглашением их частью национальной правовой системы.

Согласно п. "в" ст. 71 Конституции, регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении России. Это значит, что субъекты Федерации осуществлять законодательное регулирование конституционных прав и свобод не могут; в их совместном с Федерацией ведении находится лишь защита прав и свобод человека (п. "б" ст. 72 Конституции).

В отдельных случаях толкование положения ст. 55 о том, что упоминание в Конституции прав и свобод следует характеризовать как признание одинаковой и даже преобладающей юридической силы данной группы общепризнанных принципов и норм международного права над положениями самой Конституции, в части, касающейся прав и свобод человека и гражданина, недостаточно обоснованно. Аргументация в этом направлении дополняется утверждением о главенствующей роли международного права в установлении прав и свобод человека, которые не могут ограничиваться нормами Конституции.

Данная точка зрения не учитывает того, что часть 4 ст. 15 Конституции не содержит четкого указания о месте общепризнанных принципов и норм вообще и общепризнанных принципов и норм в сфере прав человека в иерархии элементов правовой системы России. Кроме того, норма ч. 4 указанной статьи является конституционной основой или принципом. Согласно же ч. 2 ст. 16, понимание и применение всех других положений Конституции не должны противоречить установленным основам конституционного строя, и норме ч. 4 ст. 15 в том числе.

Вместе с тем высказываемое теоретиками мнение о приоритете норм международного прав в области прав человека над положениями Конституции не подтверждается практикой правоприменительных органов.

Конституционный Суд непосредственно не высказывался по существу теоретических рассуждений по данному вопросу, а скорее в своей практической деятельности стремится раскрыть и использовать функциональные возможности данной конституционной нормы.

В своей достаточно развитой практике конституционного контроля Конституционный Суд неоднократно опирался на норму ч. 1 комментируемой статьи в качестве дополнительного аргумента к нормам национального права в обосновании установленных им нарушений прав человека или, наоборот, для обоснования защиты таких прав. Об этом свидетельствуют следующие примеры.

В деле о проверке конституционности отдельных статей АПК РФ Суд констатировал, что в силу ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции право каждого на судебную защиту должно гарантироваться в соответствии с нормой п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах (СЗ РФ. 1998. N 6. ст. 784).

Конституционный Суд, как правило, использует ч. 1 рассматриваемой статьи в качестве связующего звена, позволяющего логически дополнить и объединить доказательственную базу, построенную на нормах внутригосударственного права, с международно-правовым обоснованием выносимых Конституционным Судом решений.

В Постановлении от 13 июня 1996 г. N 14-П по делу о проверке конституционности ст. 97 УПК (СЗ РФ. 1996. N 26. ст. 3185). Конституционный Суд признал эту норму не соответствующей комментируемой статье. Как известно, Конституционный Суд не уполномочен устанавливать соответствие внутренних нормативных актов международным договорам России. Однако, принимая во внимание, что, согласно ч. 1 данной статьи, права и свободы человека в Российской Федерации признаются и гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, мнение Суда о несоответствии в данном случае ст. 97 УПК ч. 1 ст. 15 Конституции косвенно подразумевает ее расхождение с нормой международного права.

Ссылки на нарушения прав, предусмотренных в ч. 1 рассматриваемой статьи, содержатся и в индивидуальных жалобах граждан и организаций, обращенных к Конституционному Суду. Однако ни заявители, ни сам Конституционный Суд ни разу не высказались в том смысле, что ч. 1 данной статьи придает нормам международного права особый правовой статус в российской правовой системе.

Как представляется, часть 1 отражает фактическую ситуацию, состоящую в том, что права и свободы человека и гражданина защищаются, охраняются и гарантируются как международным, так и внутригосударственным правом Российской Федерации.

2. Статья 17, с которой начинается гл. 2 Конституции (о правах и свободах человека и гражданина), и вся глава 2 основаны на фундаментальных положениях гл. 1, которые регулируют эти права и свободы. Это статья 2, провозглашающая человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства и конкретизируемая рядом других основ конституционного строя РФ (ст. 3, 6-9, 13, 14 и др.).

Кроме того, в действующей Конституции впервые получил признание и закрепление принцип примата норм международного права в области прав человека, соответствующий одной из основ конституционного строя РФ (ст. 15, ч. 4) и применительно к правам человека и гражданина выраженный в ст. 17, ч. 1, а также в ст. 18, 46, 69 и др. (см. комм. к ним).

В частности, части 2 и 3 ст. 17 выражают признание и гарантирование прав человека и гражданина в России согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Дважды - в ст. 15 (ч. 4) и в ст. 17 (ч. 1) - примат этих принципов и норм международного права выражен тем, что они названы первыми, перед Конституцией России. Подобным образом порядок перечисления форм собственности в ст. 8 (ч. 2), 9 (ч. 2) и др., ставящий на первое место частную (индивидуальную или коллективную) собственность физических лиц (граждан и их объединений) перед государственной, муниципальной и иными формами собственности, соответствует установленному в ст. 2 преобладающему значению прав человека и гражданина (которым соответствуют обязанности государства) и более высокому правовому статусу этого частного права человека и гражданина. Подобную роль играет соответствующий ст. 2 и повторяющийся в ст. 55 (ч. 3), 56 (ч. 1) и др. порядок перечисления охраняемых конституционных ценностей, для защиты которых могут быть ограничены федеральным законом права и свободы человека и гражданина.

Установленные таким образом права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность публичных властей и обеспечиваются правосудием (ст. 18) при гарантируемом государством равенстве прав и свобод человека и гражданина (ст. 19).

За статьями гл. 1 и 2 (ст. 17-19) (см. комм. к ним), имеющими общий характер для всех положений гл. 2, следуют статьи об отдельных правах и свободах (человека и гражданина), их содержании, о пределах и защите.

Часть 2 комментируемой статьи вместе со ст. 55 (ч. 1) и некоторыми другими положениями Конституции разделяет всю совокупность общепризнанных прав и свобод человека и гражданина в России, о которой в общей форме идет речь в ст. 2, 17-19 и др., на две группы: основные права и свободы человека, выделяемые из их совокупности и отличаемые от иных, неосновных, в ст. 55 (ч. 1) названных другими, но тоже общепризнанными правами и свободами человека и гражданина.

Основные права и свободы человека, согласно ст. 17 (ч. 2), неотчуждаемы (лишение каждого из основных прав не должно иметь места, а отказ от них недействителен, кроме все более редких исключительных случаев) и принадлежат каждому от рождения (а не от государства). Эти основные права и свободы являются исходными, первоначальными конституционно-правовыми обобщенными и нередко абстрактными положениями, лежащими в основании выводимых из них, соответствующих им, производным из них конституционных, законодательных и иных правовых положений, имеющих более конкретный, но ограниченный видовой характер. Основные и неосновные конституционные права и свободы обладают свойственной всей Конституции высшей юридической силой и лежат в основе иных прав и свобод человека и гражданина, определяемых в текущем законодательстве, в соответствующих Конституции и закону подзаконных актах и т.д. Между основными и неосновными правами и свободами существует определенная иерархия по юридической силе.

К основным правам и свободам человека и гражданина несомненно и прежде всего относятся их права и свободы, названные в гл. 1 в числе основ конституционного строя России, которым, согласно ст. 16, не могут противоречить никакие другие положения Конституции. Это права и свободы граждан, из которых состоит ее народ как единственный источник власти в РФ, участвовать в осуществлении народовластия непосредственно, а также через органы публичной власти (ст. 3), гражданство РФ (ст. 6), право человека на пользование создаваемыми в РФ условиями, обеспечивающими ему достойную жизнь и свободное развитие (ст. 7), частная собственность в сочетании со свободой законной экономической деятельности (ст. 8, а также ст. 34), использованием и охраной природных ресурсов как основы жизни и деятельности людей, из которых состоят народы, проживающие на соответствующих территориях (ст. 9), свобода от попыток установления обязательной идеологии (ст. 13) и религии (ст. 14) и др.

К числу основных конституционных прав и свобод человека и гражданина в России относятся и те, которые основаны на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ в соответствии с принципом примата международного права в области прав и свобод человека и гражданина, с основой конституционного строя, установленной в ст. 15 (ч. 4), а также рядом других положений Конституции, которые тоже подтверждают примат международного права в этой области (ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ст. 69).

Основными являются и все те права и свободы человека и гражданина, которые прямо названы (перечислены) в тексте Конституции. Об этом говорит и Конституция, предусматривающая, что пересмотр положений ее гл. 1 "Основы конституционного строя", гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", как и гл. 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конституции", не могут быть пересмотрены органом обычной законодательной власти в порядке, предусмотренном ею для внесения поправок в гл. 3-8 (см. ст. 134, 135).

Главы 1, 2 и 9 выражают концептуальную сущность Конституции и должны обеспечивать ее соблюдение и стабильность. Поэтому их изменение, т.е. перемены в этой сущности Конституции, может производить не обычная законодательная, а особая, более высокая учредительная власть путем разработки проекта и принятия новой Конституции Конституционным собранием двумя третями голосов общего числа его членов или, если такой проект был этим Собранием вынесен на референдум и новая Конституция принята голосами более половины общего числа проголосовавших избирателей, при условии, что в нем приняло участие более половины общего числа избирателей.

Все конституционные права и свободы обладают присущими Конституции важнейшими свойствами - высшей юридической силой (по отношению к иным правам и свободам), прямым действием и применением на всей территории РФ. Но при этом, согласно ст. 55, перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1), эти права после их установления не должны отменяться или умаляться последующими законами (ч. 2), что иногда происходит вопреки Конституции.

Права и свободы человека и гражданина не абсолютны. Они могут быть ограничены: только федеральным законом, только в той мере, в какой это необходимо в перечисленных конституционных целях (ст. 55, ч. 3).

В условиях чрезвычайного положения, вводимого Президентом РФ (ст. 56 и 88) для обеспечения, во-первых, безопасности граждан и, во-вторых, защиты конституционного строя (в том числе прав и свобод человека и гражданина), могут установлены отдельные ограничения прав и свобод граждан. Но это может быть сделано только на основе федерального конституционного закона; это могут быть только отдельные ограничения с указанием пределов и срока их действия. Но даже при чрезвычайном положении, согласно ч. 3 ст. 56, не подлежат ограничению наиболее важные и поэтому неприкосновенные основные права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции; по-видимому, эти права и свободы не могут быть ограничены и на основании ч. 3 ст. 55. Иные перечисленные в Конституции права и свободы человека и гражданина - например, в ст. 19, 22, 23 (ч. 2), 25-27, 29-34 (ч. 2), 35-39, 40 (ч. 2 и 3), 41-45 - могут быть подвергнуты таким ограничениям в случае злоупотребления ими. Например, право на объединение - запрету создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни и т.п. (ч. 5 ст. 13 и др.).

По-видимому, подобное решение может быть принято и при введении Президентом военного положения в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 87).

Ряд ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина предусмотрен текущим законодательством: федеральные законы "Об органах Федеральной службы безопасности", "О внутренних войсках МВД", "О милиции", "Об оперативно-розыскной деятельности" и др. Некоторые политические деятели, ученые, публицисты иногда ставят вопрос о чрезмерности допускаемых ограничений, об их неконституционности или возможном их использовании в неконституционных целях. Но, рассмотрев ряд таких заявлений и жалоб, Конституционный Суд и Верховный Суд РФ признают их необоснованными.

3. Часть 3 ст. 17 устанавливает важный принцип, обеспечивающий одну из сторон жизни и деятельности цивилизованного общества, каждого человека и гражданина. Конституция должна не только закреплять максимально возможные права и свободы. Поскольку люди, свободно осуществляя свои права и свободы, взаимодействуют друг с другом, законные интересы и правомерные действия одних людей могут прийти и иногда приходят в противоречие с интересами, правами и поступками других. Перед культурным обществом стоит задача согласовать эти интересы, способствовать достижению компромиссов между их несовпадающими правами, целями и действиями. Прежде всего нужно противодействовать разрушающим общество и государство попыткам осуществлять свои права и свободы за счет прав и свобод других лиц, обуздывая проявления эгоизма, своеволия, анархии, чиновничьего произвола, обеспечивая общественное согласие, социальное партнерство.

Для решения этих задач важную роль играет соблюдение принципа формального равенства людей перед законом и судом, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т.п. (ст. 19). Отсутствие привилегий для одних и дискриминации для других в пользовании правами и свободами - одно из важнейших положений конституционного права.

Но недопущение нарушений равноправия путем дискриминации, т.е. ограничения или отмены прав и свобод человека, гражданина или определенных социальных групп, часто сосуществует с так называемой положительной дискриминацией, т.е. созданием некоторых справедливых преимуществ (более ранний уход на пенсию, повышенный размер пенсии или зарплаты, продолжительность отпуска и т.п.) для лиц, трудящихся или трудившихся в особо тяжелых, вредных или опасных условиях, и др.

Иногда общественные разногласия и противоречия возникают из-за чрезмерно старательного, но формального соблюдения равенства прав и свобод по тем признакам, от которых оно не должно зависеть. Многие небезосновательно утверждают, что статье 7 (о социальном характере государства в России) противоречит равноправие граждан, независимое от их имущественного положения, обосновывающее отказ от прогрессивного поимущественного и подоходного налогообложения и от принятия во внимание налоговой платежеспособности самого плательщика. В конституционном праве РФ это выражено, например, в ст. 57, которая требует от каждого оплаты налогов и сборов, отвечающих только одному требованию: они должны быть законно установлены. Поэтому законно установленная для всех ставка налога (13 процентов), единая для весьма богатых и для очень бедных, якобы не противоречит Конституции. Но в ряде других конституций демократических, правовых и социальных государств эта проблема решена иные. Например, по Конституции Испании налоговая система должна быть основана на принципах равенства, прогрессивного обложения и в соответствии с экономическими возможностями каждого (ч. 1 ст. 31); Конституция Италии требует от всех участия в публичных расходах в соответствии с налоговыми возможностями каждого при прогрессивном налогообложении (ст. 53). Это ведет к повышенному налогообложению богачей, не подрывающему доходность их бизнеса, и к освобождению бедных от налогов, а в некоторых случаях (для многодетных семей, одиноких и больных людей и т.д.) к предоставлению им пособий, дотаций и т.п., как это в ряде случаев делается и в РФ (субсидии и льготы для оплаты услуг ЖКХ). Равенство прав не всегда означает только формальное равенство обязанностей. По-видимому, такой подход соответствует основам конституционного права России. Более глубокий переход к нему мог бы быть осуществлен в текущем законодательстве, что не противоречило бы Конституции.

Принципы этого рода содержатся в международно-правовых актах, о которых в общей форме говорится в ч. 1 ст. 17. В Международных пактах о гражданских и политических правах, а также об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. содержится единый текст их ст. 5, в которой говорится:

"1. Ничто в настоящем Пакте не может толковаться как обозначающее, что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеют право заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем Пакте.

2. Никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых или существующих в каком-либо участвующем в настоящем Пакте государстве в силу закона, конвенций, правил или обычаев, не допускается под тем предлогом, что в настоящем Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме".

Несправедливо и противоправно нарушенное кем бы то ни было равноправие людей нужно защищать и восстанавливать всеми средствами, предоставляемыми международным правом, Конституцией РФ и соответствующим им законом. В частности, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными таким законом, - от обращения за помощью к судам, к правоохранительным органам, общественным объединениям и т.д. до законной самозащиты и законного обращения в международные организации и судебные органы, добиваясь не только восстановления нарушенных прав, но и возмещения причиненного материального и морального ущерба (ч. 1 ст. 30, ч. 4 ст. 37, ст. 45, 46, 52, 53, 69 и др. Конституции).

Статья 18

Закрепление в Конституции принципа ее высшей юридической силы и прямого действия (ч. 1 ст. 15), его конкретизация в признании прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (ст. 18) и гарантирование каждому судебной защиты его прав и свобод (ст. 46) создают необходимые юридические предпосылки для превращения Конституции в непосредственно действующее право. В прежних советских конституциях нормы о правах и свободах не обладали таким свойством, ибо не могли реализовываться, если не было соответствующего закона, партийно-правительственного постановления, ведомственной инструкции. На практике применялись именно последние, а не конституционные нормы. Отсутствовал институт судебного конституционного контроля. Суды же представляли собой зависимый, второстепенный институт в партийно-государственной системе власти. Придание Конституции в изменяющемся российском обществе качества акта прямого действия принципиально изменяет ее роль и значение в правовой системе.

Благодаря своим юридическим свойствам, нормативности Конституция, ее положения о правах и свободах оказывают непосредственное регулирующее воздействие на общественные отношения. При этом права и свободы признаются непосредственно действующими независимо от того, существуют или еще нет законодательные акты, призванные при необходимости их конкретизировать, определять правила, механизмы и процедуры для их наиболее эффективного осуществления. Каждый субъект права: государственный, муниципальный или общественный орган, должностное лицо, государственный служащий или гражданин - должен сверять свои юридически значимые действия прежде всего с Конституцией, руководствоваться ею. Она является правовым основанием для отмены актов и пресечения действий, которые ей противоречат. При защите в суде, ином органе своих прав и свобод правомерна ссылка непосредственно на конституционные нормы, как правомерна такая ссылка и со стороны этих органов при принятии ими решения.

Имеются права и свободы, которые, исходя из смысла конституционных норм, не требуют для своего осуществления дополнительной законодательной регламентации. Например, свобода мысли, свобода творчества, право на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям. Другие нуждаются в этом для более полной и гарантированной их реализации, что вытекает из характера самого права и свободы или из прямого указания в Конституции на необходимость принятия закона. Так, норма ст. 30 Конституции о праве на объединение реализуется в единстве с конкретизирующими ее федеральными законами от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (в ред. от 2 февраля 2006 г.), от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (в ред. от 9 мая 2005 г.), от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" (в ред. от 30 декабря 2006 г.), рядом других; норма ст. 32 об избирательных правах - с федеральными законами от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 30 января 2007 г.), от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и др. При этом права и свободы человека и гражданина являются главными нормативно-ценностными ориентирами, которым должны соответствовать содержание и направленность законодательства.

При развитии, конкретизации в законах конституционных положений не исключена опасность их искажения, сужения сферы действия права или свободы, установления таких процедур и механизмов их реализации и защиты, которые в силу неполноты, ущербности могут затруднить осуществление этого права или свободы. Кроме того, низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе вообще и у многих представителей власти в частности порождает еще большую опасность - нарушение прав и свобод при применении даже совершенных законов изданием подзаконных актов, решениями и действиями должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления. Поэтому принципиальное значение имеют положения комментируемой статьи, согласно которым смысл, содержание и применение законов, как и других правовых актов, должны быть подчинены обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Эти положения адресованы всем ветвям государственной власти и местному самоуправлению. При их несоблюдении вступает в действие механизм судебного конституционного контроля и судебной защиты.

Конституция возлагает на Конституционный Суд проверку по запросам уполномоченных на то органов и лиц конституционности законов, иных нормативных правовых актов, договоров. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, их объединений и по запросам судов он проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Конституционный Суд уже принял немало решений, которыми признал неконституционными положения законов, других нормативных правовых актов на том основании, что они по своему буквальному смыслу или по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, фактически устанавливали необоснованные ограничения конституционных прав граждан, препятствия к их полному осуществлению.

На основе Конституции Суд признал неконституционными полностью или частично положения законов, касающиеся, например: права на судебную защиту; равенства граждан перед законом и судом; прав потерпевших от злоупотреблений властью; избирательных, трудовых, жилищных прав; права на пенсионное обеспечение; свободы экономической деятельности; прав в налоговых правоотношениях; права на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением; права на свободу информации; права свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться в нее; иных прав. Все эти решения направлены на защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение их непосредственного действия, ориентацию субъектов права, прежде всего государственных органов и должностных лиц, на применение законов, иных нормативных правовых актов в соответствии с их конституционно-правовым смыслом. Функцию конституционного контроля в пределах своих полномочий осуществляют конституционные, уставные суды субъектов Федерации.

Развивается практика прямого применения Конституции, прежде всего в сфере защиты прав и свобод граждан, и в деятельности других звеньев судебной власти - судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Конституционный Суд еще в Постановлении от 4 февраля 1992 г. N 2-П (Ведомости РСФСР. 1992. N 13. ст. 669) отмечал, что положение Конституции об обязанности государственных органов и должностных лиц соблюдать Конституцию, по существу, требует непосредственного ее применения судами при обнаружении противоречия между конституционными нормами и другими законами. 31 октября 1995 г. Пленум Верховного Суда РФ принял специальное постановление "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (Бюллетень ВС РФ. 1996. N 1). Постановление, исходя из требований ч. 1 ст. 15, ст. 18 Конституции, также ориентирует суды на то, чтобы в соответствии с этими конституционными положениями они при рассмотрении дел оценивали содержание закона или иного нормативного акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применяли Конституцию в качестве акта прямого действия. Это важно для реальной защиты прав и свобод человека, учитывая, что в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и государственных служащих, посягающие на права и свободы граждан (см. комм. к ст. 46).

Статья 19

1. Содержание ч. 1 комментируемой статьи полностью соответствует ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей, что все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона, а также ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 4 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Во многих статьях Конституции указывается, что обладателями прав и свобод является каждый, т.е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. Круг носителей таких прав определяется словами: "все", "каждый", "лицо", "никто". Например, буквально ко всем, без каких бы то ни было исключений относится содержащееся в ч. 2 ст. 21 правило о том, что никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию; это правило дает всем равную правовую защиту, включая и тех, кто совершил преступление и отбывает наказание в местах лишения свободы. Точно так же каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23). На всех распространяется правило о том, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25). В ст. 27 Конституции установлено, что каждый, кто законно находится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Конституция гарантирует каждому свободу совести, вероисповедания, мысли и слова (ст. 28 и 29). В ч. 5 ст. 37 содержится правило, согласно которому работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, ежегодный оплачиваемый отпуск. Это значит, что каждый заключивший такой договор имеет право на указанные гарантии.

В тех немногих случаях, когда права и свободы принадлежат только российским гражданам (в основном это касается политических прав и свобод), в Конституции прямо указывается на это (ст. 31-32).

В некоторых статьях Конституции говорится и об обязанностях каждого, например: платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Равным образом решаются и иные вопросы, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.

Более подробно права и свободы человека и гражданина, вопросы, касающиеся их обязанностей, регламентируются в многочисленных законодательных актах, конкретизирующих и развивающих соответствующие положения Конституции.

Из приведенных конституционных и международно-правовых положений вытекает, что нормы закона о правах, свободах и обязанностях должны применяться одинаково в отношении всего круга лиц, на которых рассчитан закон. Это касается как материально-правовых, так и процессуальных норм.

Так, в ст. 1 ГК указывается, что гражданское законодательство основывается, в частности, на признании равенства участников регулируемых им отношений. В ст. 4 УК установлено, что лица, совершившие преступления, равны перед законом и подлежат уголовной ответственности на равных началах независимо от каких бы то ни было обстоятельств. Принцип равенства всех перед законом и судом также закреплен и в процессуальном законодательстве (ст. 6 ГПК, ст. 15 УПК). В ст. 7 АПК сказано, что правосудие в арбитражных судах осуществляется на началах равенства всех перед законом и судом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, равенства всех организаций перед законом и судом независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, подчиненности, места нахождения и других обстоятельств. Это в полной мере согласуется с закрепленным в Конституции положением о том, что в России признаются и защищаются правовым образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). В процессуальном праве равенство всех перед законом и судом обеспечивается, в частности, и тем, что каждое дело рассматривается в одном и том же порядке, на основании одинаковых процессуальных правил, с предоставлением одинакового объема гарантий дл лиц, участвующих в деле.

Закрепленный в ч. 1 комментируемой статьи принцип равноправия касается всех сфер жизни. Он означает одинаковый подход при решении вопроса о правах и свободах, об обязанностях и ответственности всех людей, относящихся к той или иной категории, указанной в законе.

Под законом, о котором говорится в ч. 1 комментируемой статьи, понимаются Основной закон государства - Конституция и основанные на ней федеральные и федеральные конституционные законы, а также законы субъектов Федерации.

Часть таких законов являются отраслевыми; это гражданское, жилищное, административное законодательство, законы о труде, о браке и семье, пенсионные, уголовные и др. Законы об образовании, о здравоохранении, о реабилитации жертв политических репрессий и др. относятся к межотраслевым.

Наиболее высокий уровень законодательного урегулирования представлен кодифицированными актами: кодексами, уставами, положениями. Это акты, обеспечивающие наиболее полное, обобщенное и системное регулирование определенной группы общественных отношений.

Законы о конституционных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина не должны отклоняться от содержания и смысла комментируемой нормы.

Принцип равенства всех перед законом теснейшим образом связан с равенством перед судом, ибо вся деятельность суда направлена на точное и неуклонное соблюдение закона. Требования Конституции и законов имеют особое значение для судей и привлекаемых к осуществлению правосудия присяжных и арбитражных заседателей, которые осуществляют судебную власть и обеспечивают равную для всех судебную защиту прав и свобод.

Конституционная норма о равенстве всех перед законом и судом свидетельствует о той роли, которую Конституция придает судебной власти как наиболее эффективному средству защиты и восстановления прав и свобод в случае их нарушения.

Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (см. комм. к ст. 46). Инструментом реализации этого конституционного положения является Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г. (Ведомости РФ. 1993. N 19. ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. ст. 4970) и ГПК РФ.

Конституционный принцип равенства всех перед законом и судом закреплен и конкретизирован в процессуальном законодательстве (ст. 6 и 12 ГПК, ст. 15 и 244 УПК, ст. 8 АПК, ст. 35 ФКЗ о КС).

Равенство всех перед законом и судом обеспечивается, в частности, тем, что каждое дело рассматривается единым для всех судов, в одном и том же порядке, на основе одинаковых процессуальных правил, с предоставлением равного объема гарантий для лиц, участвующих в деле.

С принципом равенства всех перед законом и судом тесно связан и конституционный принцип равноправия сторон, предусмотренный в ст. 123 Конституции (см. комм. к этой статье). Истец и ответчик в исковом производстве; жалобщик и орган, организация либо должностное лицо, решения или действия которых обжалуются в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в гражданском судопроизводстве; подсудимый и обвинитель в уголовном судопроизводстве являются сторонами, которым закон предоставляет равные возможности использовать процессуальные средства для защиты своих прав и интересов.

Сторонам предоставляются равные возможности знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, задавать вопросы участникам процесса, свидетелям, экспертам, заявлять отводы, давать объяснения суду, участвовать в прениях и т.д.

Имея равные процессуальные права, стороны несут и равные процессуальные обязанности. Принцип равноправия сторон проводится в жизнь и в судопроизводстве по арбитражным делам, и в конституционном судопроизводстве.

Исключение из правила о равенстве всех перед законом и судом предусмотрено, естественно, в самой Конституции (ст. 91, 98, ч. 2 ст. 122). Оно относится к неприкосновенности Президента, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей.

На практике возникали вопросы соответствия Конституции законодательных актов, в том числе с точки зрения соответствия требованиям комментируемой статьи, ограничивающих возможность привлечения к уголовной ответственности членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей.

Эти вопросы рассмотрены в постановлениях Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 7 марта 1996 г. N 8-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан М. и Б. (СЗ РФ. 1996. N 9. ст. 828; N 14. ст. 1549).

В обоих постановлениях подчеркнуто, что как неприкосновенность парламентария, закрепленная в ст. 98 Конституции, так и судейская неприкосновенность, о которой говорится в ч. 1 ст. 122, - необходимые исключения из принципа равенства всех перед законом и судом. Они выходят за пределы личной неприкосновенности, закрепленной в ст. 122 Конституции, и не являются личной привилегией, а имеют публично-правовой характер и призваны служить публичным интересам.

Считая в принципе соответствующими Конституции оспариваемые законодательные акты о неприкосновенности членов парламента и судей, Конституционный Суд в своих постановлениях в то же время указал на пределы этой неприкосновенности, с тем чтобы не было необоснованного, расширительного истолкования неприкосновенности.

Так, в Постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П сказано, что, принимая решение о включении в закон тех или иных положений, касающихся депутатской неприкосновенности, законодатель не может игнорировать общий смысл и цели этого правового института, а также не учитывать его место в системе норм Конституции. Неприкосновенность парламентария, указывается в Постановлении, не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности.

Относительно неприкосновенности судей в Постановлении от 7 марта 1996 г. N 8-П отмечается, что постановка вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении судьи возможна при наличии на это согласия соответствующей коллегии судей. Отказ коллегии дать согласие может быть обжалован в высшую квалификационную коллегию судей РФ.

Решение квалификационной коллегии судей об отказе от дачи согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи может быть обжаловано и в суд, постольку поскольку этим решением затрагиваются права как самого судьи, так и гражданина, пострадавшего от его действий.

2. В ч. 2 комментируемой статьи конкретизируется, раскрывается и дополняется общее положение о равенстве всех перед законом и судом. Содержание ч. 2 адресовано законодательным и другим нормоустанавливающим органам, а также правоприменителям, общественным объединениям, организациям, предприятиям, учреждениям, органам местного самоуправления, должностным лицам, всем, кто имеет отношение к решению вопроса о правах и свободах человека и гражданина. В комментируемой части статьи запрет дискриминации связан с наиболее часто встречающимися признаками, по которым равенство прав и свобод человека могло бы быть нарушено.

Приведенный перечень признаков, по которым не допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина, не является исчерпывающим. Это выражено словами "а также других обстоятельств". Примеры ограничения по признакам, не указанным в приведенном перечне, встречаются на практике. Это, в частности, выяснилось при рассмотрении в Конституционном Суде дела о проверке конституционности ст. 2.1 и 16 Закона РСФСР от 18 октября 1991 г. "О реабилитации жертв политических репрессий" (в ред. от 3 сентября 1993 г.) в связи с индивидуальной жалобой А.

Заявительница вместе с родителями в 1942 г. была насильственно выселена с места своего проживания в г. Сталинграде. В 1993 г. родители были реабилитированы на основании п. "в" ст. 3 Закона, а сама заявительница на основании ч. 1 ст. 2.1 Закона была признана пострадавшей от политических репрессий.

Считая, что к ней, как и к родителям, репрессии применялись непосредственно, заявительница обращалась в различные организации с просьбой признать ее необоснованно репрессированной и распространить на нее компенсации и льготы, предусмотренные для этой категории лиц. В просьбе А. было отказано на том основании, что к моменту окончания репрессий А. не достигла 16-летнего возраста, с которого по действующему в то время законодательству к лицу мог применяться соответствующий вид политических репрессий.

То обстоятельство, что к моменту необоснованного применения репрессий к родителям А. не достигла возраста, позволявшего юридически привлечь ее к ответственности, как указывается в Постановлении Конституционного Суда от 23 мая 1995 г. N 6-П по данному делу, не имеет значения для оценки ее правового положения и не может служить основанием для ограничения прав и свобод в процессе реабилитации. В Постановлении подчеркнуто, что указанное положение ч. 1 ст. 2.1 Закона по существу и смыслу, придаваемому ему на практике, устанавливает необоснованные и несправедливые различия (в том числе связанные с возрастом) для определенной категории граждан, признаваемых пострадавшими от политических репрессий, по сравнению с необоснованно репрессированными, хотя и к ним применялись репрессии по политическим мотивам.

Указанное положение Закона признано Конституционным Судом не соответствующим Конституции (ч. 1 ст. 19, ст. 52).

В ряде жалоб, поступивших в Конституционный Суд, указывалось на несоответствие ст. 19 Конституции РФ установления в ФЗ от 12 января 1995 г. "О ветеранах" различных оснований для отнесения к ветеранам боевых действий для разных категорий лиц, направленных по решению Правительства СССР для выполнения тех или иных задач на территории других государств.

Правовая позиция Конституционного Суда по этому вопросу изложена, в частности, в Определении от 16 ноября 2006 г. N 506-О по жалобе А.А. Богатова.

В Определении мотивы несогласия с заявителем сформулированы следующим образом. Статья 3 ФЗ "О ветеранах" закрепляет круг лиц, относящихся к ветеранам боевых действий, включая в их число лиц, обслуживающих воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил Российской Федерации, при соблюдении определенных условий, предусмотренных в подпункте 5 п. 1 указанной статьи. В соответствии с этой нормой для получения статуса ветерана боевых действий лицам, обслуживавшим воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил Российской Федерации, необходимо подтвердить факт направления и нахождения на территории других государств в период ведения там боевых действий, а также факт получения ранения, контузии или увечья либо факт награждения орденами или медалями СССР или Российской Федерации за участие в обеспечении указанных боевых действий. Однако заявителем подтвержден только первый факт.

А.А. Богатов, как видно из содержания его жалобы, требует изменить условия отнесения лиц, обслуживающих воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил Российской Федерации, к ветеранам боевых действий, установив для данной категории лиц такие же критерии, как и для лиц, направлявшихся на работу в Афганистан в период с декабря 1979 г. по декабрь 1989 г. Между тем определение критериев для отнесения граждан к ветеранам боевых действий является прерогативой законодателя. Реализуя свои полномочия по установлению мер социальной поддержки для ветеранов, он вправе определять различные условия отнесения к ветеранам боевых действий лиц, находившихся на территории других государств.

Конституционный Суд в своих решениях неоднократно указывал, что дифференциация правового регулирования, в том числе в сфере социальной защиты, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, допустима, если ее критерии объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 24 октября 2000 г. N 13-П, от 3 июня 2004 г. N 11-П, определения от 27 июня 2005 г. N 231-О по жалобе гражданина К.А. Галеева, от 1 декабря 2005 г. N 428-О).

Установленные в ФЗ "О ветеранах" различия в основаниях для отнесения лиц, находившихся на территории других государств, к ветеранам боевых действий в зависимости от выполняемой работы, страны пребывания и времени нахождения на данной территории основаны на объективных обстоятельствах - важности и сложности выполняемых задач, а также условий их выполнения, а потому не могут рассматриваться как ущемляющие права граждан.

Конституционный принцип равенства получил развитие в ст. 7 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". Обе части этой статьи посвящены принципу равенства в его законодательном закреплении и правоприменительной практике. В то же время часть 2 как бы специально адресована отношению суда к участникам судопроизводства. Указывая на то, что суды в проводимом ими процессе не должны никому отдавать предпочтение, норма формулирует требование к судам при осуществлении ими любых полномочий и совершении процессуальных действий во всех видах и стадиях процесса. Предпочтение недопустимо при подготовке дела к рассмотрению, в судебном разбирательстве, при вынесении решения и в действиях по его исполнению. Требование равного подхода, недопущения предпочтения распространяется на всех участников судопроизводства, и прежде всего на участвующие в процессе стороны. Это прямо вытекает из закрепленных в ст. 123 Конституции принципов состязательности и равноправия сторон.

Перечень обстоятельств, в зависимости от которых недопустимы дискриминация или предпочтения, рассчитан не только на физических лиц, как указывается в ч. 2 ст. 19 Конституции, но и на юридических лиц. Перечень не является исчерпывающим, что подчеркивает универсальность принципа равенства. Применительно к деятельности судов указанный запрет дискриминации можно рассматривать и как предостережение от произвольного предоставления кому-либо из участников судебного процесса не основанного на законе предпочтения, поскольку, согласно ч. 2 комментируемой статьи, при наличии о том указания в федеральном законе предпочтение допустимо. Последнее вытекает из того, что конституционный принцип равенства перед законом и судом никоим образом не предполагает формального уравнивания, а исходит из необходимости во многих случаях учитывать конкретные условия, связанные с возникновением и реализацией тех или иных правоотношений.

Например, статья 48 Конституции, гарантируя каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, устанавливает также, что в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно, что является вполне определенным предпочтением, которое суды не только вправе, но и обязаны предоставлять. В качестве предпочтительных могут рассматриваться нормы уголовного и уголовно-процессуального кодекса, касающиеся, в частности, применяемых к несовершеннолетним видов наказания, освобождения их от наказания, сроков погашения судимости и др. (ст. 87, 95 УК). В УПК имеется глава 50, специально посвященная порядку производства по делам несовершеннолетних. В ст. 420 УПК, помещенной в этой главе, сказано, что производство по уголовному делу о преступлении, совершенном несовершеннолетним, осуществляется в общем порядке, установленном частями второй и третьей Кодекса, с изъятиями по сравнению с общими правилами, например в части задержания несовершеннолетних и их заключения под стражу, особого порядка вызова к следователю и допроса несовершеннолетнего, а также судебного разбирательства, что обеспечивает дополнительные щадящие меры в отношении несовершеннолетних.

3. В ч. 3 комментируемой статьи в самостоятельную норму выделено положение о равенстве мужчины и женщины. Это полностью соответствует нормам Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Статья 2 Конвенции обязывает государства-участники "включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои национальные конституции". На равные права и свободы мужчин и женщин указывается и в ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах. В ст. 1 Конвенции раскрывается понятие "дискриминация" в отношении женщин, означающее любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, прав и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области. Реализация конституционного положения, закрепленного в ч. 3 комментируемой статьи, является обязанностью законодательных, исполнительных органов, судов, всех правоприменительных органов.

В ч. 3 анализируемой статьи говорится не только о равных правах и свободах у мужчин и женщин, но и о равных возможностях для их реализации. Это связано с физиологическими особенностями женского организма, функциями, которые женщины выполняют в семье. Особое внимание должно уделяться получению женщинами образования и профессиональной подготовки, их участию в труде, в общественно-политической и культурной деятельности. С учетом этого в отраслевом законодательстве содержатся нормы о материальной и моральной поддержке материнства и детства, специальных мерах по охране труда и здоровья женщин, их пенсионному обеспечению и т.д.

В законодательстве имеются нормы и об ответственности за нарушение равноправия мужчины и женщины. Так, статья 136 УК предусматривает уголовную ответственность за нарушение равноправия граждан, в частности в зависимости от пола.

Несмотря на наличие этих правовых гарантий, реальное положение дел нельзя считать удовлетворительным. Большие надежды в этом отношении возлагаются на Концепцию улучшения положения женщин в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства РФ от 8 января 1996 г. N 6. Основная идея Концепции заключается в том, что полное и равноправное участие женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни на федеральном, региональном и международном уровнях должно стать главной целью государственной политики в области улучшения положения женщин в России.

Пока же, отмечается в документе, невостребованность в политике, дискриминация в труде, ухудшение здоровья и рост насилия в отношении женщин вызывают наибольшее беспокойство общественности в условиях кардинальных реформ, происходящих в стране в настоящее время.

В этой связи Концепция признает необходимым в первую очередь содействовать соблюдению прав женщин в единстве с основными правами и свободами человека; обеспечивать условия для полноправного участия женщин в принятии решений на всех уровнях управления; содействовать обеспечению равных прав на труд; обеспечивать охрану здоровья женщин; добиваться недопущения и пресечения насилия в отношении женщин.

Для решения этих проблем, указывается в Концепции, следует добиваться создания условий и выработки правовых норм, необходимых для осуществления на практике конституционного принципа равных прав и равных возможностей; использовать опыт, накопленный в различных регионах Российской Федерации; обеспечить координацию действий на федеральном, региональном и международном уровнях.

Статья 20

1. Право человека на жизнь - основополагающее право, естественное и неотъемлемое. Как указывается в Международном пакте о гражданских и политических правах, "право на жизнь есть неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни" (п. 1 ст. 6). Наказание же в виде смертной казни может применяться в тех странах, которые его не отменили, только за самые тяжкие преступления в случаях, установленных законом.

В Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. предусматривается, что "никто не может быть намеренно лишен жизни иначе как во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание". При этом Конвенция не рассматривает как совершенное в нарушение данной статьи такое лишение жизни, которое явилось результатом применения силы, "не более чем абсолютно необходимой" для защиты любого лица от противоправного насилия; для осуществления законного ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях; в случае действий, предусмотренных законом для подавления бунта или мятежа.

Право на жизнь имеет каждый - от рождения до самой смерти. Установление временных и биологических границ жизни представляет собой сложную проблему, над которой в течение многих лет работали ученые и практики самых разных специальностей и которая в разное время получала различное разрешение. Нынешний уровень медицинской науки позволил записать в ст. 9 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. "О трансплантации органов и (или) тканей человека" (Ведомости РФ. 1993. N 2. ст. 62), что заключение о смерти дается на основе констатации необратимой гибели всего головного мозга. Этим критерием должны руководствоваться, в частности, медицинские работники, решая вопросы, связанные с необходимостью продолжения или прекращения лечения, с ампутацией тех или иных органов и т.д.

Наличие у человека права на жизнь не означает, что у него есть и юридическое право на смерть. Более того, история свидетельствует о том, что желание человека уйти из жизни, как правило, встречало осуждение со стороны общественного мнения, церкви и даже государства. Можно сказать, что на таких же позициях остается и действующее российское законодательство (ст. 45 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан//Ведомости РФ. 1993. N 33. ст. 1318), запрещая медицинскому персоналу даже в случае тяжелой и мучительной болезни пациента удовлетворять его просьбы об ускорении смерти какими-либо действиями или средствами. Конечно, нельзя не видеть у такого законодательного решения и других причин - стремления исключить случаи отказа врачей от оказания больному медицинской помощи, расправ с людьми под видом удовлетворения их просьб об эвтаназии и т.д.

Право на жизнь обеспечивается комплексом правовых средств, закрепленных как в Конституции, так и в отраслевом законодательстве.

Во-первых, это конституционные гарантии, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, государственную поддержку малообеспеченных граждан и иные гарантии социальной защиты: право не подвергаться пыткам, другому жестокому обращению или наказанию, а также медицинским, научным или иным опытам; право частной собственности; право на труд в условиях безопасности и гигиены, за вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; право на отдых; право на социальное обеспечение; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на благоприятную окружающую среду и т.д. (см. комментарии к соответствующим статьям). Эти гарантии получают свою конкретизацию и развитие в законодательных и иных правовых актах, определяющих содержание тех или иных прав, а также организационные, финансовые и другие условия их реализации.

Во-вторых, это правовые нормы, определяющие границы применения опасных для жизни и здоровья людей препаратов, орудий, механизмов, физической силы. Речь идет, в частности, о таких законах и иных нормативных правовых актах, как УК, УПК, КоАП, Закон о милиции, Закон о внутренних войсках МВД России, Закон об оружии, Закон об оперативно-розыскной деятельности, Закон о федеральной службе безопасности, Закон о безопасности дорожного движения, правила дорожного движения и др.

К третьей группе относятся меры ответственности, установленные за действия, причиняющие вред жизни и здоровью человека или создающие опасность причинения такого вреда. Наибольшее число этих мер закреплено в УК, нормы которого предусматривают ответственность как за посягательство на жизнь и здоровье отдельных лиц (убийство, причинение опасных для жизни телесных повреждений, поставление в опасность и оставление в опасности), так и за преступления, посягающие на жизнь населения страны, региона, определенной местности.

Статья 21

1. Достоинство личности, как отмечается в Преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах, является свойством, присущим всем членам человеческой семьи, из которого вытекают все неотъемлемые права и на котором основываются свобода, справедливость и всеобщий мир.

Достоинство - неотъемлемое свойство человека как высшей ценности, составляющее основу признания и уважения всех его прав и свобод (Постановление Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. N 11-П//СЗ РФ. 2000. N 27. ст. 2882) и принадлежащее ему независимо от того, как он сам и окружающие люди воспринимают и оценивают его личность. Поэтому, как бы ни зарекомендовал себя человек, какими бы качествами, в том числе отрицательными, он ни обладал, государство и его органы обязаны в полной мере обеспечивать ему условия для реализации всех прав, обеспечивающих человеческое достоинство. Обеспечить достоинство человека - значит прежде всего относиться к нему не как к объекту воздействия со стороны государства, а как к равноправному субъекту, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции) и спорить с государством в лице любых его органов (Постановление Конституционного Суда от 3 мая 1995 г. N 4-П//СЗ РФ. 1995. N 19. ст. 1764).

Конституционный Суд расценил как нарушение достоинства личности также лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства (Постановление от 16 мая 1996 г. N 12-П), лишение человека возможности восстановить свои права, нарушенные в результате террористического акта (Определение от 27 декабря 2005 г. N 523-О), ограничение права осужденного добиваться смягчения своей участи (Определение от 11 июня 2006 г. N 406-О).

Наиболее грубые посягательства на честь и достоинство личности (доведение до самоубийства путем жестокого обращения с потерпевшим или систематического унижения его личного достоинства, клевета, оскорбление, заведомо ложный донос и др.) признаются преступлениями и влекут уголовную ответственность (ст. 110, 129, 130, 306 УК). Особые меры установлены законодательством для защиты чести и достоинства лиц, осуществляющих важные публичные функции, в том числе судьи, следователя, прокурора, судебного пристава, представителя власти, военнослужащего (ст. 297, 298, 319, 336 УК).

Статья 22

1. В соответствии со ст. 1 Всеобщей декларации прав человека "все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах". Исходя из закрепленного во Всеобщей декларации идеала свободной человеческой личности, пользующейся гражданской и политической свободой и свободой от страха и нужды, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в частности, предусматривается, что каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность (п. 1 ст. 9), никто не должен содержаться в рабстве, в подневольном состоянии, не должен понуждаться к принудительному труду (ст. 8), ни одно лицо не должно без его свободного согласия подвергаться медицинским или научным опытам (ст. 7).

Конституционное право на свободу является одним из наиболее значимых социальных благ, которое не только создает условия, необходимые для всестороннего удовлетворения запросов личности, но и обеспечивает демократическое развитие общества.

Как видно из системного анализа положений названных международных документов, свобода и личная неприкосновенность трактуются в них достаточно широко, охватывая сферу как биологической, так и социальной жизни. Право на свободу, в частности, включает в себя комплекс конкретных правомочий, реализуемых в сфере личной (свобода выбора места пребывания, свобода передвижения, свобода действий и т.д.), политической (свобода мысли, свобода слова и т.д.), профессиональной (свобода труда, свобода творчества и т.д.) жизни. Возможность такой широкой трактовки понятия "свобода" никоим образом не опровергается наличием в Конституции Российской Федерации и в отраслевых законодательных актах норм, специально посвященных тем или иным проявлениям свободы личности, поскольку в этом всего лишь проявляется обычная для законодательства практика включения в закон наряду с общими нормами (ч. 1 ст. 22 Конституции) наиболее значимых специальных норм (например, ст. 23, 26, 27, 29 Конституции).

Одним из прав, тесно связанных с правом на свободу, является право на личную неприкосновенность, о котором также говорится в ст. 22. Личная неприкосновенность предполагает недопустимость какого бы то ни было вмешательства извне в область индивидуальной жизнедеятельности личности и включает в себя физическую (телесную) неприкосновенность и неприкосновенность психическую.

Обеспечение физической неприкосновенности личности предполагает создание достаточных государственных гарантий от каких-либо посягательств на ее жизнь, здоровье, половую неприкосновенность, свободу физической активности как со стороны государства в лице его органов и должностных лиц, так и со стороны отдельных граждан. Обеспечение психической неприкосновенности охватывает комплекс мер, направленных на защиту от посягательств психического и нравственного здоровья личности, интеллектуальной и волевой сфер сознания человека. Причем, как отметил Конституционный Суд в Определении от 4 декабря 2003 г. N 459-О (ВКС РФ. 2004. N 3). "понятием "физическая неприкосновенность" охватывается не только прижизненный период существования человеческого организма, но и создаются необходимые предпосылки для правовой охраны тела умершего человека".

Обеспечивая свободу и личную неприкосновенность, законодатель широко использует как регулятивные, так и охранительные возможности права.

Значительный круг норм, предписания которых гарантируют неприкосновенность личности, содержится в законодательстве, регламентирующем юрисдикционную деятельность государственных органов. Так, в ходе уголовного судопроизводства привод, задержание, домашний арест, заключение под стражу, личный обыск и др., принудительные по своему характеру действия допускаются лишь при наличии перечисленных в законе оснований и в установленном им порядке (ст. 91, 107, 108, 113, 184 УПК). А проведение таких процессуальных действий, как освидетельствование и следственный эксперимент, допускается, согласно ст. 179 и 181 УПК, лишь при условии, если этим не создается опасность здоровью человека.

Исчерпывающе указаны в законе и случаи ограничения свободы и личной неприкосновенности в сфере административных правоотношений: при доставлении административного правонарушителя, задержании, личном досмотре (ст. 3.9, 27.1-27.7 КоАП).

К этой же группе правовых актов, обеспечивающих неприкосновенность личности, относятся законы и иные нормативные акты, вводящие меры государственной защиты (личная охрана, выдача оружия, переселение на другое место жительства и др.) для отдельных категорий должностных лиц и граждан (ФЗ от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"//СЗ РФ. 1995. N 17. ст. 1455; ФЗ от 27 мая 1996 г. "О государственной охране"//СЗ РФ. 1996. N 22. ст. 2594; ФЗ от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности"//СЗ РФ. 1995. N 33. ст. 3349).

Вторую группу правовых гарантий неприкосновенности образуют нормы, наделяющие граждан определенными правами по защите своей жизни, здоровья, половой неприкосновенности от противоправных посягательств на них. Центральное место в этой группе занимают положения УК о необходимой обороне. В силу ст. 37 УК каждый, независимо от профессиональной или иной специальной подготовки и служебного положения, а также независимо от возможности избежать общественно опасного посягательства или обратиться за помощью к другим лицам и органам власти, имеет право на защиту своей личности и прав, прав других лиц от общественно опасного посягательства. Защита личности и ее прав от посягательства является правомерной, если в процессе ее не было допущено превышения пределов необходимой обороны.

Защита неприкосновенности личности обеспечивается также с помощью норм Закона от 13 декабря 1996 г. "Об оружии" (СЗ РФ. 1996. N 51. ст. 5681) и принятых на основе этого Закона нормативных актов (см., в частности: постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 814 "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 32. ст. 438), предоставляющих гражданам право приобретения и использования гражданского оружия в целях самообороны.

Третью группу правовых средств, обеспечивающих право на свободу и личную неприкосновенность, составляют нормы уголовного, административного, гражданского и иного законодательства, устанавливающие ответственность за посягательства на это право и предусматривающие порядок возмещения вреда, причиненного в результате подобных посягательств.

Так, на защиту жизни человека направлены, в частности, статьи 105-110 УК, на защиту его здоровья - статьи 111-125 УК, на защиту свободы - статьи 126, 127, 128 УК, на защиту половой неприкосновенности и половой свободы - статьи 131-135 УК, на защиту психической неприкосновенности - статьи 119, 120, 163, 286, 299, 301, 302 УК и др.

В случае причинения гражданину физического, морального или имущественного вреда вследствие нарушения его права на свободу и личную неприкосновенность этот вред подлежит обязательному возмещению в соответствии с правилами, установленными главой 18 УПК, статьей 16 и главой 59 ГК.

Конституция и законодательство Российской Федерации, наряду с общими нормами об обеспечении свободы и неприкосновенности личности, закрепляют ряд положений, касающихся обеспечения неприкосновенности отдельных категорий лиц, чья служебная деятельность, сопряженная с выполнением особо значимых социальных функций и повышенным профессиональным риском, немыслима вне режима независимости от каких бы то ни было внешних влияний.

Правовая обоснованность установления для членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и судей дополнительных гарантий неприкосновенности была подтверждена постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. N 5-П, от 7 марта 1996 г. N 6-П, от 12 апреля 2002 г. N 9-П (СЗ РФ. 1996. N 9, ст. 828; N 14, ст. 1549; 2002. N 16, ст. 1601). При этом Конституционный Суд неоднократно подчеркивал, что гарантии неприкосновенности парламентариев распространяются лишь на те случаи их преследования, которые связаны с их служебной деятельностью (Определение от 8 февраля 2007 г. N 1-О).

Статья 23

1. Сфера личной жизни человека и те отношения, которые складываются в ней между людьми, лишь в незначительной степени регулируются нормами права (в частности, СК). В большей же мере поведение людей в этой сфере определяется особенностями их психологии и существующими в обществе нравственными нормами. Это обусловлено не только трудностями формализации в нормах права межличностных отношений, строящихся на чувствах дружбы, любви, уважения, презрения и др., но и тем, что по самой своей природе человек, помимо публично значимой деятельности (государственная служба, участие в политической жизни и т.п.), существует как индивид, нуждающийся в определенной независимости от общества, государства, других людей.

Одной из гарантий такой независимости как раз и является право на неприкосновенность частной жизни, на личную и семейную тайну.

Неприкосновенность частной жизни означает, что человек вправе строить свою жизнь в семье, в неформальном общении с друзьями и другими лицами таким образом, как он сам того желает. Он не может быть понужден к вступлению в брак или к его расторжению, к рождению ребенка, к общению с теми или иными людьми. Действующим правовым актам неизвестны существовавшие ранее ограничения возможностей контактов с гражданами иностранных государств, запрет на производство абортов или на сексуальные отношения между лицами одного пола. И в то же время законом устанавливается ответственность за насильственные действия сексуального характера (ст. 132 УК), понуждение к действиям сексуального характера (ст. 133 УК), действия сексуального характера с лицом, не достигшим 14-летнего возраста (ст. 134 УК), за разглашение тайны усыновления (удочерения; ст. 155 УК) и за некоторые другие антиобщественные проявления в сфере межличностных отношений людей, когда они способны затронуть права и законные интересы других граждан.

Конституция гарантирует право на неприкосновенность частной жизни каждому, независимо от его гражданства, пола, возраста, иных свойств личности. В то же время это право может подвергаться определенным ограничениям в отношении: 1) несовершеннолетних и лиц с психическими отклонениями (в частности, ст. 13, 14, 59, 60 СК; ст. 37, 39 Закона от 2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"//Ведомости РФ. 1992. N 33. ст. 1913); 2) лиц, страдающих тяжкими инфекционными заболеваниями (ВИЧ-инфекция, сифилис, туберкулез и т.д.); 3) лиц, проходящих срочную воинскую службу; 4) лиц, содержащихся под стражей, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы или находящихся после освобождения из исправительного учреждения под административным надзором (ст. 15, 16, 18 Закона от 15 июля 1995 г. "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"; гл. 2, 8, 10, разд. IV УИК; п. "д" ч. 2 ст. 12 Положения об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утв. Указом ПВС СССР от 26 июля 1966 г.//Ведомости СССР. 1966. N 30. ст. 597; с изм. и доп.). В отношении этих лиц могут быть установлены специальные правила, касающиеся использования ими своего свободного времени, свиданий с родственниками и другими лицами, переписки, ношения определенного вида одежды и т.д.

Некоторые ограничения в реализации права на свободу частной жизни могут быть обусловлены также необходимостью соблюдения определенных режимных правил, касающихся пребывания в стране иностранных граждан, проживания в общежитиях, жизни в условиях чрезвычайного положения.

Положения Конституции о недопустимости проникновения и вмешательства в частную жизнь человека находят свое развитие в гарантировании ею сохранности личной и семейной тайны.

Понятия личной и семейной тайны тесно связаны между собой и во многом совпадают. Различия же между ними усматриваются в одном: если личная тайна непосредственно касается интересов лишь конкретного индивидуума, то семейная тайна затрагивает интересы нескольких лиц, находящихся друг с другом в отношениях, регулируемых Семейным кодексом.

Предметом личной и семейной тайны могут быть сведения: 1) о фактах биографии лица; 2) о состоянии его здоровья; 3) об имущественном положении; 4) о роде занятий и совершенных поступках; 5) о взглядах, оценках, убеждениях; 6) об отношениях в семье или об отношениях человека с другими людьми лицом правонарушениях или иная касающаяся его информация, имеющая значение для решения вопроса об ответственности, не подлежат охране как личная или семейная тайна.

Сведения о совершенном лицом правонарушении или иная информация, имеющая значение для решения вопроса об ответственности, даже если они касаются сугубо межличностных отношений, расцениваются как имеющие публично-правовое значение и не подлежат охране как личная или семейная тайна. Однако при этом ни сам обладатель тайны, ни другие указанные в ст. 51 Конституции и в федеральных законах (см. комм. к ст. 51) лица не могут быть понуждаемы к ее раскрытию, а необходимые для правосудия сведения должны получаться путем использования имеющихся в распоряжении правоприменительных органов законных оперативно-разыскных и процессуальных возможностей.

Неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна гарантируются рядом норм Конституции и отраслевого законодательства. В первую очередь это конституционные положения о тайне переписки и иных сообщений (ч. 2 ст. 23), о недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24), о неприкосновенности жилища (ч. 1 ст. 25), о судебной защите прав и свобод (ст. 46), которые способствуют созданию такого правового режима, при котором нарушение неприкосновенности частной жизни оказывается затруднительным или невыгодным.

Значительная же часть гарантий рассматриваемых конституционных прав содержится в отраслевом законодательстве.

В нем, во-первых, устанавливаются конкретные основания, условия и порядок получения сведений, касающихся личной и семейной тайны, чем создаются препятствия для произвольного вмешательства в частную жизнь, прежде всего со стороны государственных органов. Так, органы милиции, ФСБ, иные правоохранительные структуры вправе тем или иным образом проникать в частную жизнь граждан лишь в связи с расследованием совершенных ими (или в отношении них) преступлений либо при наличии данных о совершающемся преступлении, о несчастном случае, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности (п. 3 ч. 1 ст. 73 УПК; ст. 11 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции"; ст. 13 ФЗ от 3 апреля 1995 г. "О федеральной службе безопасности", с изм. и доп.).

Во-вторых, федеральное законодательство устанавливает запрет для лиц, которым конфиденциально были доверены сведения, касающиеся частной жизни и затрагивающие личную и семейную тайну, или которые в силу служебного или иного положения получили доступ к таким сведениям, предавать эти сведения огласке. В частности, согласно ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (Ведомости РФ. 1993. N 33. ст. 1318) не допускается разглашение составляющей врачебную тайну информации о факте обращения за медицинской помощью, состоянии здоровья гражданина, диагнозе его заболевания и иных сведений, полученных при его обследовании и лечении. Требование о необходимости хранить в тайне сведения, которые стали известны нотариусу в связи с осуществлением им его профессиональной деятельности, содержится в ст. 16 Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. (Ведомости РФ. 1993. N 10. ст. 537). Сходные положения, предусматривающие необходимость хранения чужой тайны, ставшей известной лицу в связи с выполнением профессиональных обязанностей, содержатся также в ст. 9 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", ст. 8 ФЗ от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 23. ст. 2102), в ст. 15 и др. Семейного кодекса РФ, ст. 9, п. 3 ч. 6 ст. 56 УПК и в ряде других законов.

Правда, нужно заметить, что некоторые из вышеназванных законов все же допускают в исключительных случаях возможность предоставления другим лицам полученной в результате профессиональной деятельности информации о частной жизни граждан, если это необходимо, в частности, в связи с проводимым расследованием или судебным разбирательством (ч. 4 ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан).

Такого рода исключения, однако, могут иметь место лишь тогда, когда они прямо предусмотрены в законе. Если же закон не устанавливает каких-либо изъятий из правила о неразглашении доверительной информации, ее передача кому бы то ни было недопустима. Лицо, разгласившее эту информацию, может быть подвергнуто как дисциплинарной, так и уголовной ответственности (ст. 137, 155 УК).

С правом на неприкосновенность частной жизни тесно связано другое право человека - на защиту своей чести и доброго имени, т.е. таких элементов характеристики личности, которые, определяя право человека на почет, уважение, признание, являются основой его положения в обществе. Из того, что эти права указаны в одной статье, не следует делать вывод, будто бы Конституция гарантирует защиту чести и доброго имени человека лишь в связи с тайной его частной жизни. Защита чести и доброго имени предполагает недопущение: 1) распространения помимо воли человека сведений, касающихся его личной и семейной жизни, если эти сведения способны подорвать его репутацию в обществе; 2) тенденциозного освещения тех или иных черт личности, создающего о ней одностороннее представление; 3) сообщения о человеке, его личной, семейной, профессиональной, политической жизни сведений, не отвечающих действительности (следует заметить, что причинять вред доброму имени могут и такие ложные сведения, которые приписывают человеку несуществующие достоинства); 4) совершения в отношении человека неуважительных, оскорбляющих его действий; 5) присвоения другими дел и заслуг человека и т.д.

Нарушение этих требований может влечь как применение предусмотренных гражданским законодательством способов защиты гражданских прав, включая компенсацию морального вреда (ч. 1 ст. 12, ч. 2 ст. 1099 ГК), так и уголовную или иную ответственность (в частности, ст. 129, 130, 306 УК; ст. 51, 59 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации"//Ведомости РФ. 1992. N 7. ст. 300).

Статья 24

1. Конституционное положение о недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица является одной из гарантий закрепленного в ст. 23 Конституции права на неприкосновенность частной жизни. Оно призвано защитить частную жизнь, личную и семейную тайну от какого бы то ни было проникновения в нее со стороны как государственных органов, органов местного самоуправления, так и негосударственных предприятий, учреждений, организаций, а также отдельных граждан.

Особое значение запрет собирать, хранить, использовать и распространять информацию о частной жизни лица приобретает в связи с созданием информационных систем на основе использования средств вычислительной техники и связи, позволяющих накапливать и определенным образом обрабатывать значительные массивы информации.

Основные положения работы с информацией о частной жизни получили закрепление в ФЗ от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и защите информации" (СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3448). Согласно этому Закону, одним из принципов, на которых основывается правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, является неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (п. 7 ст. 3). Запрещается требовать от гражданина предоставления информации о его частной жизни, в том числе информации, составляющей личную или семейную тайну, и получать такую информацию помимо воли гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом (ч. 8 ст. 9). Порядок доступа к персональным данным граждан (физических лиц) устанавливается федеральным законом о персональных данных.

Сбор персональных данных может осуществляться как путем истребования их у лица, которого они касаются, так и путем получения их из иных источников или посредством проведения соответствующими органами и должностными лицами собственных поисковых мероприятий.

Так, законодатель обязывает граждан в определенных случаях (при поступлении на работу, оформлении водительских прав, уплате налогов и т.д.) представлять компетентным органам информацию о своих анкетных данных, состоянии здоровья, полученных доходах, а также иные сведения, могущие иметь значение для обеспечения безопасности государства и населения, защиты финансовых интересов государства, охраны прав граждан.

Собирание конфиденциальной информации самими органами предусматривается, в частности, УПК, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (Ведомости РФ. 1991. N 16. ст. 503; с изм. и доп.), ФЗ от 3 апреля 1995 г. "О федеральной службе безопасности" (СЗ РФ. 1995. N 15. ст. 1269; с изм. и доп.), ФЗ от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" (СЗ РФ. 1995. N 33. ст. 3349; с изм. и доп.). К примеру, УПК устанавливает, что при производстве дознания, предварительного следствия и разбирательстве уголовных дел в суде подлежат доказыванию обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности обвиняемого, указанные в ст. 61 и 63 УК, а также иные обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого (п. 3 и 5 ч. 1 ст. 73). При производстве по делам несовершеннолетних особое внимание должно обращаться на выяснение условий жизни и воспитания несовершеннолетнего (п. 2 ч. 1 ст. 421). В соответствии с Законом "Об оперативно-розыскной деятельности" собирание сведений о личности может осуществляться путем опроса граждан, наведения справок, исследования предметов и документов, наблюдения и т.д. Проведение всех этих мероприятий возможно лишь при наличии предусмотренных Законом оснований (ст. 7) и условий (ст. 8) и не должно выходить за пределы конкретных потребностей производства по уголовному делу.

Хранение информации о частной жизни должно осуществляться таким образом, чтобы при этом исключалась возможность ее утраты или несанкционированного использования. Особый характер этой информации требует, чтобы после решения задач, в связи с которыми она собиралась, эта информация была уничтожена и не могла быть использована в других целях вопреки интересам соответствующего лица. Частью 7 ст. 5 Закона "Об оперативно-розыскной деятельности", в частности, предусматривается, что полученные в результате оперативно-разыскных мероприятий материалы в отношении лиц, виновность которых в совершении преступления не доказана в установленном порядке, хранятся один год, а затем уничтожаются, если служебные интересы или правосудие не требуют иного. Фонограммы же и другие материалы, полученные в результате прослушивания телефонных и иных переговоров лиц, в отношении которых не было возбуждено уголовное дело, уничтожаются в течение шести месяцев с момента прекращения прослушивания, о чем должен быть составлен специальный протокол.

Использование персональных данных органами и лицами, получившими их на законных основаниях, должно осуществляться в соответствии с теми задачами, ради решения которых они собирались, хотя в принципе нельзя исключить того, что в каких-то случаях информация может быть использована и в целях, которые первоначально не определялись. Это может иметь место, в частности, если в процессе сбора персональных данных, необходимых для принятия решения о допуске лица к государственной тайне (п. 1 ч. 2, ч. 7 Закона "Об оперативно-розыскной деятельности"), будут получены сведения о совершенном преступлении.

Персональные данные не могут быть использованы в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, а также затруднения реализации прав и свобод граждан. Ограничение прав граждан на основе использования информации об их социальном происхождении, о расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной принадлежности запрещено и карается в соответствии с законодательством. Использование информации о частной жизни лица в корыстных или иных незаконных целях должно влечь для виновного дисциплинарную, материальную или даже (при причинении существенного вреда правам и законным интересам граждан) уголовную ответственность.

Распространение информации о частной жизни лица, т.е. ее передача помимо воли этого лица другим субъектам, допускается лишь в строго определенных законом случаях. Причем нужно отметить, что именно в части регулирования порядка распространения информации действующее законодательство носит наиболее детализированный характер. Оно во многих случаях определяет и те органы, которым может передаваться конфиденциальная информация, и порядок передачи этой информации.

Наиболее детально действующее законодательство регламентирует порядок использования и распространения информации, собираемой в связи с выявлением, раскрытием и расследованием преступлений, что вполне объяснимо, если учесть ее характер и предназначение. Так, в соответствии с ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-разыскную деятельность, запрещается "разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами" (ч. 8 ст. 5).

Согласно ч. 6 ст. 5 Закона "О милиции" милиция не вправе разглашать сведения, относящиеся к личной жизни гражданина, порочащие его честь и достоинство или могущие повредить его законным интересам, если исполнение обязанностей или правосудие не требуют иного. Хотя эта норма в какой-то мере и сдерживает противозаконное распространение информации о частной жизни, однако вряд ли ее можно признать достаточной с точки зрения защиты интересов личности. Учитывая многообразие функций милиции, понятие "исполнение обязанностей" может толковаться весьма произвольно и не способно выполнять роль реальной гарантии интересов личности.

Положения, обеспечивающие конфиденциальность информации, закрепляются также в ряде других федеральных законов. Так, согласно ст. 41 Закона от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации", "редакция не вправе разглашать в распространяемых сообщениях сведения, предоставляемые гражданином с условием сохранения их в тайне". А согласно ч. 5 ст. 6 ФЗ "О федеральной службе безопасности" сведения о частной жизни, затрагивающие честь и достоинство гражданина или способные повредить его законным интересам, не могут сообщаться кому бы то ни было без добровольного согласия гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. В соответствии же с п. 6 ч. 1 ст. 30 и ч. 2 ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (Ведомости РФ. 1993. N 33. ст. 1318) пациент имеет право на сохранение в тайне информации о факте обращения за медицинской помощью, о состоянии здоровья, диагнозе и иных сведениях, полученных при его обследовании и лечении, а органы и лица, которым эти сведения стали известны при обучении, исполнении профессиональных, служебных и иных обязанностей, обязаны не допускать их разглашения. Предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина или его законного представителя допускается: 1) в целях обследования и лечения гражданина, не способного из-за своего состояния выразить свою волю; 2) при угрозе распространения инфекционных заболеваний, массовых отравлений и поражений; 3) по запросу органов дознания и следствия, прокурора и суда в связи с проведением расследования или судебным разбирательством; 4) в случае оказания помощи несовершеннолетнему в возрасте до 15 лет для информирования его родителей или законных представителей; 5) при наличии оснований, позволяющих полагать, что вред здоровью гражданина причинен в результате противоправных действий.

Лица, которым в установленном законом порядке переданы сведения, составляющие врачебную или иную профессиональную тайну, наравне с самими работниками соответствующей профессии с учетом причиненного гражданину ущерба несут за разглашение врачебной тайны дисциплинарную, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ, а также субъектов Федерации.

В соответствии со ст. 21 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3466). указанные лица могут отказаться от дачи показаний по уголовному или гражданскому делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением своих полномочий. Оценивая предыдущую редакцию статьи, закреплявшей свидетельский иммунитет членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (в ред. Закона от 8 мая 1994 г. она была под номером 19), Конституционный Суд признал ее конституционной, поскольку она обеспечивала конфиденциальность информации о частной жизни гражданина, полученной названными лицами в связи с исполнением ими своих обязанностей (Постановление Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. N 5-П // СЗ РФ. 1996. N 9. ст. 828).

В целях недопущения избыточного распространения сведений, полученных о частной жизни граждан в ходе предварительного расследования или судебного рассмотрения уголовных и гражданских дел, процессуальное законодательство предусматривает недопустимость разглашения данных предварительного следствия (ст. 161 УПК), а также допускает возможность рассмотрения по решению суда уголовных и гражданских дел в закрытых судебных заседаниях (ч. 2 ст. 241 УПК; ч. 2 ст. 10 ГПК).

2. На основе положений ч. 2 ст. 24 Конституции Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию" (САПП. 1994. N 2. ст. 74; в ред. указов от 17 января 1997 г. и от 1 сентября 2000 г.) было установлено что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться на принципе доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей их личные интересы.

Впоследствии право граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, было закреплено и в ряде федеральных законов. Так, согласно Закону "Об информации, информационных технологиях и защите информации", гражданин имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством РФ, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Аналогичное право имеют и организации (ч. 2 и 3 ст. 8).

В качестве гарантии интересов лиц, виновность которых в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке и которые располагают фактами проведения в отношении их оперативно-разыскных мероприятий, Законом "Об оперативно-розыскной деятельности" предусмотрено право таких лиц истребовать от органа, осуществляющего оперативно-разыскную деятельность, сведения о полученной о них информации. Это право может быть ограничено только в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны (так, при ознакомлении с оперативными данными не подлежат оглашению сведения о конфиденциальных источниках информации).

Особый порядок ознакомления с материалами, затрагивающими права и законные интересы граждан, закреплен в уголовно-процессуальном законодательстве. В соответствии со ст. 46, 47 и 53 УПК подозреваемый, обвиняемый и их защитник в ходе предварительного расследования могут знакомиться с протоколами следственных действий, проводимых с участием подозреваемого, обвиняемого, а также с материалами, направляемыми в суд в подтверждение законности и обоснованности применения ареста или продления срока содержания под стражей. По окончании предварительного следствия в соответствии со ст. 215-217 УПК правом ознакомления со всеми материалами дела обладают потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители, а также обвиняемый и его защитник. Кроме того, все указанные участники уголовного судопроизводства имеют право на то, чтобы быть ознакомленными с основными процессуальными решениями, затрагивающими их права и законные интересы, такими, в частности, как постановление о возбуждении уголовного дела, постановление о привлечении в качестве обвиняемого, постановление о признании потерпевшим и т.д. Определением Конституционного Суда от 15 декабря 2000 г. N 239-О (ВКС РФ. 2001. N 2). было признано, что это право должно обеспечиваться указанным лицам при окончании как предварительного следствия, так и дознания.

Содержащаяся в ч. 2 анализируемой статьи оговорка о том, что возможность ознакомления с документами и материалами, затрагивающими права и свободы личности, должна обеспечиваться каждому, если иное не предусмотрено законом, не означает, что законодатель волен устанавливать любые исключения из гарантируемого статьей 24 Конституции права. Рассмотрев 18 февраля 2000 г. дело о проверке конституционности п. 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством, Конституционный Суд указал, что основания для каких бы то ни было ограничений в ст. 24, как и в ст. 23 и 29, Конституции могут устанавливаться законом только в качестве исключения из общего дозволения (ч. 2 ст. 24 Конституции) и должны быть связаны именно с содержанием информации, поскольку иначе они не были бы адекватны конституционно признаваемым целям. Поэтому, по мнению Конституционного Суда, установление ограничений права гражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, может предопределяться действием других федеральных законов, в том числе ГК, УПК, ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", обеспечивающих охрану государственной тайны, сведений о частной жизни, а также конфиденциальных сведений, связанных со служебной, коммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью. Вся иная информация, в том числе полученная при осуществлении органами прокуратуры надзора за исполнением законов, которая, исходя из Конституции и федеральных законов, не может быть отнесена к сведениям ограниченного доступа, в силу непосредственного действия ч. 2 ст. 24 Конституции должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты. Исходя из этого, Конституционным Судом пункт 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" был признан не соответствующим Конституции, ее ч. 2 ст. 24, постольку поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа (СЗ РФ. 2000. N 9. ст. 1066).

Более того, Конституционный Суд в ряде своих решений признал право участников уголовного судопроизводства не только знакомиться с теми или иными материалами уголовного дела, но и получать их копии как в обязательном порядке (в случае, когда закон возлагает на дознавателя, следователя и прокурора обязанность вручать сторонам копии основных процессуальных документов), так и путем снятия по просьбе этих участников за их счет копий с материалов, с которыми участники судопроизводства управомочены знакомиться в ходе предварительного расследования (определения от 6 июля 2000 г. N 191-О, от 14 января 2003 г. N 43-О, от 4 ноября 2004 г. N 430-О, от 18 января 2005 г. N 39-О, от 20 июня 2006 г. N 231-О; от 11 июля 2006 г. N 300-О).

Статья 25

Неприкосновенность жилища представляет собой одну из основных гарантий предусмотренного частью 1 ст. 23 Конституции права на неприкосновенность частной жизни. Именно такое значение может быть придано этому правовому институту, исходя из положений п. 1 ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, указывающих на необходимость обеспечения неприкосновенности жилища в одном ряду с обеспечением невмешательства в личную и семейную жизнь человека, с защитой его чести и репутации, с охраной тайны его корреспонденции.

Таким образом, трактовка используемого в комментируемой статье понятия "жилище" в значительной мере определяется содержанием именно означенного круга правоотношений. В этой связи нельзя не заметить, что термин "жилище" в ст. 25 и 40 Конституции используется для обозначения понятий хотя и совпадающих в значительной своей части, но все же не тождественных. В законодательстве дефиниция понятия "жилище" отсутствует, при том что в отдельных законодательных актах раскрываются такие понятия, как "жилое помещение", "жилищный фонд", "место жительства". О жилище же как объекте незаконного вторжения, пожалуй, наиболее полно было сказано в Постановлении Пленума Верховного Суда СССР N 11 от 5 сентября 1986 г. "О судебной практике по делам о преступлениях против личной собственности", с изм. от 30 ноября 1990 г. (БВС СССР. 1986. N 6; Ведомости СССР. 1991. N 2), которое, несмотря на происшедшие после его принятия изменения в законодательстве о преступлениях против собственности, не утратило своего значения. Как указывалось в этом Постановлении, под жилищем следует понимать помещение, предназначенное для постоянного или временного проживания либо пребывания людей (индивидуальный дом, квартира, комната в гостинице или в общежитии, дача, садовый домик, туристская палатка и т.п.), а также те его составные части, которые используются для отдыха, хранения имущества либо удовлетворения иных потребностей человека (балкон, веранда, кладовая и т.п.). Оценка режима того или иного помещения как жилища не меняется от того, что оно одновременно используется его собственником или нанимателем в качестве рабочего кабинета (офиса) либо производственного помещения (например, для занятия частной юридической либо зубоврачебной практикой). Именно такая позиция была высказана Европейским судом по правам человека, констатировавшим в Постановлении от 16 декабря 1992 г. по делу "Нимитц против Германии", что профессиональной деятельностью можно заниматься в жилище, тогда как в служебных помещениях можно заниматься деятельностью, не связанной по своей сути с выполнением профессиональных функций. Исходя из этой правовой позиции, ЕСПЧ в названном Постановлении признал нарушающим право на неприкосновенность жилища проникновение в офисное помещение, занимаемое адвокатом*(2).

Столь же расширительное толкование понятия "жилище" ("жилое помещение") как объект посягательства на его неприкосновенность и тем самым как объект посягательства на тайну частной жизни было дано и в ряде других решений ЕСПЧ, в которых жилищем признавались цыганские кибитки, принадлежащие собственнику производственные, включая складские, помещения и т.д.

Устанавливаемые комментируемой статьей гарантии неприкосновенности распространяются как на само жилище, так и на все предметы и документы, находящиеся внутри него, а также на всю информацию, которая в этом помещении хранится или передается.

Конституция, гарантируя неприкосновенность жилища, устанавливает вместе с тем запрет на проникновение в жилище помимо воли проживающих в нем лиц, из чего можно сделать вывод, что нарушение неприкосновенности жилища может быть связано не только с проникновением в него, но и с иными действиями государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан (например, с поджогом жилого дома). При этом как те, так и другие действия не могут расцениваться как нарушение конституционного права на неприкосновенность жилища, если они направлены на обеспечение реализации прав и законных интересов граждан, являющихся собственниками данного жилого помещения, либо зарегистрированных в нем, либо принудительно вселенных в это помещение по решению суда.

Проникновение в жилище означает открытое или тайное вторжение в него с целью проживания или в иных целях лиц, которые по закону не вправе находиться в нем помимо воли проживающих лиц. Это вторжение может выражаться как в физическом вхождении постороннего в жилище (или в отказе покинуть его), так и в забрасывании в жилое помещение различных предметов, установлении в нем технических средств, позволяющих вести прослушивание ведущихся там разговоров или визуальное наблюдение за происходящими событиями, и т.д. Нарушение неприкосновенности жилища будет иметь место и в тех случаях, когда с помощью современных технических приспособлений, установленных за пределами жилища, ведется наблюдение за тем, что происходит внутри него.

Нарушение неприкосновенности жилища в зависимости от его характера и порожденных последствий может влечь для виновных в этом лиц наступление дисциплинарной, административной или даже уголовной ответственности. В частности, согласно ст. 139 УК, незаконное проникновение в жилище, совершенное против воли проживающего в нем лица, подлежит наказанию вплоть до трех лет лишения свободы.

Вместе с тем действующее законодательство предусматривает ряд ситуаций, в которых проникновение в жилище помимо воли проживающих там лиц признается правомерным.

Специфические гарантии неприкосновенности жилища предусмотрены действующим законодательством в отношении отдельных категорий лиц, чья деятельность, будучи сопряженной с повышенным профессиональным риском и особой ответственностью, нуждается в особом обеспечении.

Статья 26

1. Национальность - это принадлежность человека к определенной этнической общности людей, отличающейся особенностями языка, культуры, психологии, традиций, обычаев, образа жизни. В ч. 1 комментируемой статьи признается прежде всего право каждого свободно определять и по собственному усмотрению указывать или не указывать свою национальную принадлежность.

В основе национальной самоидентификации личности лежит, однако, не просто желание быть лицом определенной национальности, а осознание своей принадлежности к определенной этнической общности, к людям, духовно связанным общим языком, культурой и т.д. При этом самоидентификация не обязательно будет определяться этническим происхождением - национальностью родителей, хотя обычно именно с ней связано восприятие своей национальной принадлежности как в однонациональной семье, так и в смешанной, где выбирается национальность одного из родителей. Тем не менее человек в силу жизненных обстоятельств может оказаться в иной национально-культурной и языковой среде, получить в ней воспитание и развитие, воспринять язык, национальную культуру, психологию другой этнической общности, осознать свою принадлежность к ней. И, по смыслу Конституции, человек вправе определить свою национальную принадлежность независимо от этнического происхождения.

В прежние времена, как устанавливалось, например, Положением о паспортной системе в СССР 1974 г., национальная принадлежность человека определялась по национальности родителей, указанной в их паспортах. Если родители имели разную национальность, то при выдаче впервые паспорта по достижении 16 лет человек сам определял, какую из них записать в паспорт. В дальнейшем запись о национальности изменению не подлежала. Графа "Национальность" являлась непременным атрибутом также всякого рода анкет, иных учетных документов.

В настоящее время запрещено какое-либо принуждение к определению своей национальной принадлежности или указанию ее в документах, при опросах и т.д. Графа "Национальность" изъята из анкет, других учетных документов. Если же она где-то и встречается, то гражданин не обязан ее заполнять. Такая графа не предусматривается и в новом паспорте гражданина Российской Федерации.

С юридической точки зрения определение национальной принадлежности не влечет каких-либо правовых последствий, ибо Конституция (ст. 19) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы и национальности. УК предусматривает уголовную ответственность за нарушение равенства прав и свобод в зависимости от расы и национальности граждан как проявление дискриминации (ст. 136).

Конституционное закрепление национального равноправия граждан не отрицает важности для каждого человека его национальной принадлежности, формирования в обществе уважительного отношения к самобытной культуре, национальному языку, своеобразию быта, прогрессивным обычаям и традициям людей любой нации и народности, искоренения националистических предрассудков.

Статья 27

1. Настоящая статья полностью соответствует требованиям Всеобщей декларации прав человека (ст. 13), Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 12) и ст. 2 Протокола N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это в полной мере касается как свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства внутри страны, так и возможности покидать свою страну и возвращаться в нее.

Закрепление указанных прав в конституционной норме имеет большое значение само по себе, но оно усиливается тем обстоятельством, что со свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно связана реализация многих других конституционных прав и свобод граждан, например право собственности и наследования, право на жилище, труд, свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирательные права и др.

Существовавшие в прошлом ограничения и запреты на свободу передвижения, получение и реализацию других прав и свобод, упомянутых в комментируемой статье, были связаны прежде всего с паспортной системой и пропиской.

Принятие комментируемой нормы предопределило необходимость существенного обновления законодательства, отмены многих нормативных актов, которыми с начала 30-х годов ХХ в. закреплялся разрешительный режим выбора места жительства и пребывания в форме прописки с многочисленными ограничениями и строгой ответственностью, вплоть до уголовной, за их несоблюдение. При этом многие нормативные акты, в особенности ведомственные, не публиковались для всеобщего сведения, и население о них не знало. Даже основной документ, регламентировавший вопросы прописки, - Положение о паспортной системе в СССР было утверждено не законом, а Постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г.

Ограничения в свободе передвижения, которые теперь могут быть исключением из общего правила, в течение многих десятилетий были обычным явлением. Без паспорта и прописки гражданин не мог решить ни один жизненный вопрос: устроиться на работу, заключить какие-то сделки, получить высшее образование, пользоваться медицинской помощью и т.д.

Нормы о прописке создавали благоприятные условия различным должностным лицам для злоупотреблений, и многие из них этим пользовались. Институт прописки позволял властям следить за населением, его перемещениями и деятельностью, поскольку сложно было изменить место жительства даже внутри страны, не говоря уже о выезде из нее, поездке в другую страну. Еще хуже обстояло дело в сельской местности, где не было паспортизации и крестьяне (а после проведения коллективизации колхозники) и другие жители сел и деревень не могли вырваться в город, выбрать там себе место жительства.

Прописка для всего населения являлась тяжким бременем, постоянно создавала трудности материального и морального характера, не давала возможности достойно жить и свободно развиваться, используя свой интеллектуальный потенциал. Можно без преувеличения сказать, что институт прописки создавал трудности для нормального существования человека и делал его зависимым от различных властных структур, чиновников. Поэтому отмена прописки и введение вместо нее регистрации означали не просто замену разрешительной, а во многом и запретительной системы регистрационной, не просто совершенствование законодательства, а коренное, без преувеличения можно сказать, социально-революционное преобразование.

В Российской Федерации право на свободу передвижения впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации 1991 г.

Дважды попытку покончить с пропиской предпринимал Комитет конституционного надзора СССР. В Заключении Комитета от 11 октября 1991 г. N 26 указывалось на неконституционный характер нормативных актов о прописке и на их несоответствие международно-правовым актам. Однако законодательными и другими органами РФ Заключения Комитета не были приняты во внимание, и акты о прописке продолжали применяться, оставаясь формально действующими.

Положение стало несколько меняться к лучшему после принятия Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации и включения в 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. ст. 42 о праве каждого на свободу передвижения. Появилась конституционная база для принятия федерального законодательства. 25 июня 1993 г. был принят Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". В Законе наряду с общими положениями раскрыты понятия места пребывания и места жительства, цели введения регистрационного учета, основные правила регистрации и снятия с учета, указаны допустимые, причем исчерпывающие ограничения на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Провозглашенное конституционной нормой и конкретизированное названным Законом право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства означает, что каждый может в любое время и без чьего-либо разрешения перемещаться по стране, селиться в городе или сельской местности. Что же касается законного нахождения на территории России как условия свободы передвижения, то оно соответствует требованию ст. 15 Конституции РФ о соблюдении всеми законов, а также упомянутым актам международного права.

В отношении лиц, не являющихся гражданами РФ и законно находящихся на ее территории, Закон устанавливает, что они имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории РФ в соответствии с Конституцией, законами и международными договорами РФ.

Примером, когда упомянутые права не могут быть предоставлены, является нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пересечения Государственной границы РФ, если за это правонарушение в соответствии со ст. 18.1 КоАП наложено взыскание в виде административного штрафа с выдворением виновного за пределы Российской Федерации.

С названным Законом связаны принятые 19 февраля 1993 г. федеральные законы "О беженцах" (в ред. от 28 июня 1997 г.) и "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 23 декабря 2003 г.).

В Законе от 25 июня 1993 г. наряду с общими положениями раскрыты понятия места пребывания и жительства, цели введения регистрационного учета, основные правила регистрации и снятия с учета, указаны основания для введения ограничений на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства и т.п. Этот Закон ознаменовал начало поэтапного упразднения института прописки. Закон направлен на ликвидацию запретительного и разрешительного режимов и устанавливает свободный уведомительный режим, требующий лишь регистрационного учета граждан России.

Под местом пребывания Закон понимает гостиницы, санатории, больницы, другие подобные учреждения, а также жилые помещения, не являющиеся местом жительства гражданина, где он проживает временно, например дача, садовый домик.

Под местом жительства Закон понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, общежитие, иные жилые помещения, в которых гражданин проживает постоянно или преимущественно в качестве собственника, по договору найма (поднайма), аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством России.

Целью регистрационного учета в Законе определено обеспечение необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Важную роль в постепенном устранении из нашей жизни архаического института прописки и в реализации международных и конституционных норм о свободе передвижения и связанных с ними норм о других правах и свободах граждан сыграли и другие постановления Конституционного Суда. Этими постановлениями признаны не соответствующими Конституции многие законодательные нормы, ограничивающие право на свободу передвижения и связанные с ними нормы, касающиеся других прав и свобод.

В Постановлении от 25 апреля 1995 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 ЖК Конституционный Суд записал: "Из Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище. Однако до настоящего времени "установленный порядок", определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимается в правоприменительной практике исключительно в смысле соблюдения положений о прописке, что (со ссылкой на ч. 1, 2 ст. 54 ЖК) имело место и при разрешении дела гражданки Л.Н. Ситаловой".

Конституционный Суд постановил признать "положение об установленном порядке", содержащееся в ст. 54 ЖК, как процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки не соответствующим по содержанию, в частности, ч. 1 ст. 27 и ч. 1 ст. 40.

Другое дело, рассмотренное Конституционным Судом, было связано не "с вселением в установленном порядке", а, напротив, с выбытием лица из места проживания в связи с его осуждением. В соответствии со ст. 60 ЖК жилое помещение сохраняется за временно отсутствующим нанимателем или членами его семьи в течение 6 месяцев. По истечении этого времени они могут быть признаны в судебном порядке утратившими право пользования этим помещением.

Конституционной Суд в Постановлении от 23 июня 1995 г. N 8-П признал, что в п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК, по существу, установлено правило, в соответствии с которым признание гражданина утратившим право пользования жилым помещением обуславливается не столько его отсутствием более 6 месяцев, сколько приведением в исполнение приговора суда. Конституционный Суд признал, что это противоречит ст. 2, 55, 40 и ч. 1 ст. 27 Конституции. Применительно к анализируемой статье в Постановлении Суда сказано, что положения оспариваемой нормы противоречат провозглашенному этой статьей праву гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, не ограниченному какими-либо сроками. В Постановлении также отмечается дискриминационный характер оспариваемой нормы, так как ею вводится не предусмотренное уголовным законодательством дополнительное наказание в виде лишения жилплощади.

Признав оспариваемую норму неконституционной, Суд решил, что временное отсутствие лица, в том числе в связи с осуждением к лишению свободы, само по себе не может служить основанием для лишения права пользования жилым помещением.

Постановление Конституционного Суда сыграло весьма положительную роль в возвращении к нормальной жизни многих десятков, если не сотен тысяч осужденных. Это утверждение может быть признано особенно убедительным, если учесть, что лишение свободы обычно применяется на срок более 6 месяцев и для вышедшего на свободу лишиться жилья означает беспросветную жизнь и шанс вновь сесть на скамью подсудимых.

Особый интерес с точки зрения состояния законодательства субъектов Федерации по вопросам прописки и регистрации граждан представляет Постановление Конституционного Суда от 4 апреля 1996 г. N 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, пребывающих на постоянное жительство в названные регионы. В указанном Постановлении Суд указал, что реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией без каких-либо условий фискального характера.

Право на свободу передвижения не является абсолютным, оно должно быть сбалансированным по отношению к определенным, особо важным интересам государства, общества, людей. Допустимые ограничения прав и свобод человека и гражданина приведены в международно-правовых актах, есть они и в национальном законодательстве России.

Законом исчерпывающе определены основания для ограничения граждан России в их праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Такие ограничения допустимы в пограничной полосе, закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекции и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территории, где введено чрезвычайное или военное положение.

Правило о защите прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства предусматривает, что решения и действия или бездействие государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, общественных объединений, государственных служащих, ущемляющие указанное право граждан, могут быть обжалованы в вышестоящий в порядке подчиненности орган вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд. Подробно порядок обжалования регламентирован в ГПК РФ и Законе РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в ред. от 14 декабря 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 51. ст. 4970).

Документами, удостоверяющими личность гражданина и необходимыми для осуществления регистрационного учета, являются: паспорт, свидетельство о рождении для лиц, не достигших 16-летнего возраста; заграничный паспорт для граждан, постоянно проживающих за границей, которые временно находятся на территории России, удостоверение личности для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы для лиц, освободившихся из мест лишения свободы; иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина.

Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны в 3-дневный срок со дня прибытия обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, представив им необходимые документы. Регистрация граждан по месту пребывания производится без их снятия с регистрационного учета по месту жительства.

2. Положением ч. 2 комментируемой статьи о праве каждого свободно выезжать за пределы России и о праве гражданина беспрепятственно возвращаться в свою страну конкретизированы в ФЗ от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", с изм. и доп., внесенными ФЗ от 24 июня 1999 г. (СЗ РФ. 1996. N 34. ст. 4029; СЗ РФ. 1999. N 26. ст. 3175).

Выезд из страны и въезд в страну российские граждане осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации за пределами территории России.

Иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Россию предъявлять документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением России за пределами ее территории, если иное не предусмотрено международным договором России.

Контроль за наличием виз или иных разрешений на въезд лиц в иностранное государство является обязанностью транспортной компании (перевозчика пассажиров), если иное не предусмотрено международным договором.

Основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации, по которым российские граждане осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в нее, признаются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

В названном Законе определяется порядок оформления и выдачи документов для выезда ее граждан. Паспорт оформляется в срок не более 1 месяца со дня подачи заявления и выдается сроком на 5 лет. При наличии документально подтвержденных обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из России, срок оформления паспорта не должен превышать 3 рабочих дней со дня подачи заявления.

В соответствии со ст. 15 Закона право российского гражданина на выезд из России может быть временно ограничено в случаях, если он:

1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом РФ о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из России, при условии, что срок ограничения не может превышать 5 лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или с совершенно секретными сведениями;

2) в соответствии с российским законодательством призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, - до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;

3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

4) осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, - до решения вопроса в срок не более 1 месяца органом, оформляющим такие документы.

Во всех случаях временного ограничения права на выезд из России, предусмотренных в ст. 15 Закона, орган внутренних дел выдает российскому гражданину уведомление, в котором указываются: основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации.

Законом (ст. 35) установлено, что должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства на выезд из России и (или) въезд в Россию, несут материальную и иную ответственность за причиненный своими решениями, действиями (бездействием) указанным лицам ущерб в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Нарушение права граждан на свободный выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в страну может быть в соответствии со ст. 46 Конституции и Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" обжаловано в суд (см. комм. к ст. 46).

Некоторые положения, касающиеся свободы выезда из Российской Федерации, были оспорены в Конституционный Суд и признаны им неконституционными. В их числе Постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г. N 2-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 3 ст. 8 ФЗ от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова.

Гражданин Российской Федерации А.Я. Аванов, имеющий постоянную прописку по месту жительства в Тбилиси (Республика Грузия), но фактически в течение многих лет проживающий в Москве, в 1996 г. обращался в Управление виз и регистраций Главного управления внутренних дел г. Москвы с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта. Однако в этом ему было отказано за неимением жилого помещения, наличие которого позволяло бы ему получить в Москве регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.

По тем же основаниям Тверской межмуниципальный народный суд Центрального округа г. Москвы отказал в удовлетворении жалобы А.Я. Аванова, сославшись, в частности, на ст. 8 названного ФЗ. При этом суд указал, что А.Я. Аванов в соответствии с данной нормой вправе обращаться за выдачей заграничного паспорта лишь в уполномоченные органы - по месту жительства за пределами Российской Федерации, т.е. в Республике Грузии.

В Постановлении по данному делу отмечается, что существующий порядок выдачи паспорта ограничивает конституционное право свободно выезжать за пределы Российской Федерации для лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. "Практически невозможным, - указывается в Постановлении, - оказывается получение заграничного паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.

Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения".

Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции (ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 2 ст. 27) положения ч. 1 ст. 8 указанного ФЗ в части, по существу препятствующей выдаче гражданину России заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение ч. 3 той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче российскому гражданину, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. редакция ч. 1 и 3 ст. 8 названного Закона изменена.

Статья 28

Комментируемая статья занимает важное место в системе прав и свобод человека и гражданина, в частности среди его личных прав и свобод. Она содержательно связана со ст. 2, определяющей соотношение прав и свобод человека и гражданина с обязанностями государства, раскрываемое содержательно в ст. 14 (о РФ как светском государстве), в ст. 28 (о свободе совести) и с рядом других частей Конституции. В число прав и свобод человека как высшей ценности входят и свобода совести, свобода вероисповедания, которые государство обязано признавать соблюдать и защищать. Часть 1 ст. 7, определяющая РФ как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и статья 13, признавая идеологическое многообразие, не позволяют устанавливать какую бы то ни было идеологию (в том числе религиозную) в качестве государственной или обязательной и запрещают создание и деятельность общественных объединений, цели и деятельность которых направлены, в частности, на разжигание религиозной розни; статья 14, определяющая РФ как светское государство, устанавливает, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (см. комм. к указанным статьям).

Ряд других статей Конституции также связаны с содержанием ст. 28, определяя общие юридические условия ее осуществления. Это ст. 17 о признании, гарантировании и осуществлении всех прав и свобод человека и гражданина, ст. 18 об определении этими правами и свободами содержания и применения права в РФ, ст. 19 о всеобщем равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо, в частности, от отношения к религии и религиозной принадлежности. Статья 29, гарантирующая каждому свободу мысли и слова, не допускает пропаганду или агитацию, возбуждающие, в частности, религиозную ненависть и вражду, запрещает пропаганду религиозного превосходства и т.д. (см. комм. к указанным статьям).

Статья 28, как и ст. 14, занимает центральное место среди положений Конституции, регулирующих сложную и важную для многонационального народа России с ее множеством конфессий и верований проблему.

На основе Конституции был принят ФЗ от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях" (СЗ РФ. 1997. N 39. ст. 4465), ныне действующий в редакции от 29 июня 2004 г. В нем предусмотрен ряд гарантий принадлежащей каждому свободы совести.

Таким образом, индивидуальная свобода совести, свобода вероисповедания входят в число основных в демократическом, правовом и светском государстве институтов конституционного права, определяющих статус человека и гражданина. Поэтому в комментарии к ст. 14 уже отмечены эти основные положения Конституции, в которых речь идет о статусе РФ как государстве в его отношении к религиям или религиозным объединениям и их равенству перед законом, уже по необходимости были отмечены и основные положения Конституции, говорится о результатах рассмотрения в Конституционном Суде некоторых жалоб граждан и религиозных объединений, связанных с обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать принадлежащую каждому свободу совести и свободу вероисповедания.

Но некоторые вопросы свободы совести, как и свободы вероисповедания, требуют дополнительного внимания.

В условиях светского правового государства с неизбежностью получают содержательное признание общечеловеческие культурные ценности, выражающие стремление к правде, справедливости, добру и т.д., выводимые одними людьми из их различных религиозных верований, а другими - из иных источников (жизненного опыта, науки, морали и др.). В числе этих выражаемых и защищаемых конституционным правом и всей системой права всеобщих ценностей - определенная, развивающаяся мера присущей человеку свободы, важнейшим признаком которой является возможность выбора между идеологиями, правовыми и политическими позициями, практическими действиями, религиозными или атеистическими убеждениями и т.д. В светском государстве, где религиозные объединения отделены от него, свобода совести равнозначна, во-первых, свободе убеждений, мировоззрений, прямо в Конституции не названной, но защищаемой частью 3 ст. 29, которая запрещает принуждать к выражению своих мнений и убеждений, и, во-вторых, свободе мысли и слова (ч. 1 ст. 29), отчасти совпадающей со свободой совести в смысле права распространять религиозные и иные убеждения, разумеется, как непосредственно, так и через СМИ. При этом необходимо различать внутреннюю личную свободу - специфически человеческую, искреннюю и в этом смысле честную, - которая, как и совесть человека, почти не поддается внешнему социальному, в частности властному, правовому регулированию, и свободу внешнюю, определяемую влиянием и даже давлением внешнего мира, общества, его сил, авторитетов, властей, законов, в том числе принятой в данном обществе моралью и т.п. Они часто препятствуют внешнему выражению и осуществлению велений внутренней свободы и совести, ведению характерного для данного вероисповедания образа повседневной жизни. К нему могут быть отнесены также миссионерская деятельность, организуемые, в частности, религиозными объединениями дела милосердия и благотворительности, религиозное обучение и воспитание, паломничество, монашество и др. в соответствии с данными вероучениями.

Внешняя жизнь нередко фактически превращает человека в конформиста и даже раба.

Но свобода, эта величайшая человеческая ценность, в то же время тяжкое бремя, так как она связана часто с нелегким выбором и даже риском. Поэтому важнейшей задачей современного общества, государства и права является признание и защита внутренней свободы человека и его соответствующей ей свободной деятельности в борьбе с любыми "внешними" формами зла, за развитие все более справедливого права в истинно демократическом, правовом, социальном, светском обществе и государстве.

Поэтому статья 28 Конституции, гарантирующая свободу совести, свободу вероисповедания и рассматриваемая в сочетании со многими другими положениями Конституции и законов РФ, не ограничивается этой общей констатацией, но частично раскрывает ее содержание, определяя как важнейшие следующие права человека и гражданина:

- исповедовать любую религию или не исповедовать никакой религии (осуществляя тем самым и выбор между религиями или отсутствием ее исповедания);

- исповедовать любую религию, т.е. право внутренне свободно выбирать ее;

- сделав такой выбор, исповедовать выбранную религию индивидуально или совместно с другими;

- иметь и изменять свои религиозные и иные убеждения (осуществляя свою внутреннюю свободу выбора убеждений);

- распространять свои религиозные и иные убеждения (и здесь тот же свободный выбор);

- действовать в соответствии со своими убеждениями (т.е. свободно выражать свои внутренние убеждения и веления своей свободной совести во "внешней среде", т.е. в общественной жизни, в отношениях с другими людьми.

Эти права и свободы не могут быть ограничены даже при чрезвычайном положении (ч. 3 ст. 56).

Ликвидация религиозного объединения, не прошедшего регистрацию, не влечет за собой запрещения его деятельности, но лишает его статуса юридического лица, т.е. права участвовать в некоторых гражданско-правовых имущественных отношениях.

Эти конституционные права человека и гражданина лежат в основе действующих законов РФ о свободе совести, свободе вероисповедания, религиозных объединениях и т.д. О содержании и некоторых проблемах этих законов см. комм. к ст. 14.

Статья 29

1. Мысль как результат, продукт мышления отражает познание окружающего мира и самого себя в этом мире и воплощается в представлениях, во взглядах, мнениях, в убеждениях. Свобода мысли характеризует духовную свободу человека, его внутренний мир, поэтому сама по себе она не может быть предметом регулирования правом. Вместе с тем мышление, мысль лежат в основе любой деятельности человека, обуславливают его социальную активность, взаимоотношения с другими людьми, обществом, государством, т.е. выражаются вовне. Формой мысли является ее языковое, словесное выражение (устное или письменное), другие знаковые системы общения, например художественные формы. Гарантирование Конституцией каждому свободы мысли означает с точки зрения правовых требований невмешательство государства в процесс формирования собственных мнений и убеждений человека, защиту его от любого иного вмешательства, недопущение какого-либо идеологического диктата, насилия или контроля над личностью.

Свобода слова - это гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать свое мнение и убеждения по самым различным вопросам общественного, государственного, иного характера посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах, другими средствами. Право свободно выражать свое мнение, как это формулируется в международно-правовых актах, включает свободу придерживаться своего мнения и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ (ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод). Свобода выражения мнения лежит в основе многих других прав и свобод, прежде всего таких, как, например, право на участие в выборах и референдуме, право петиции, свобода совести, право на образование, свобода творчества и др.

Конституция не обуславливает свободу мысли и слова какими-либо идеологическими рамками. Наоборот: конституционные нормы о свободе мысли и слова должны действовать в единстве с положениями Конституции о признании идеологического и политического многообразия, недопущении установления какой бы то ни было идеологии в качестве государственной или обязательной (ст. 13). Реально гарантированная свобода выражения разнообразных взглядов, мнений, убеждений, свобода критики, оппозиции являются конкретным показателем демократизма общества.

2. Свобода мысли и слова, выражения своего мнения чрезвычайно важна для реального проявления свободы человека. Но эта свобода не может быть абсолютной, безграничной. Слово как главное средство человеческого общения оказывает сильнейшее воздействие на сознание и поведение людей. Оно может созидать и разрушать, звать к социальному прогрессу и призывать к насилию, обогащать внутренний мир человека и унижать личное достоинство. Этим объективно обусловлена необходимость определенных нравственных и правовых ограничений, связанных с осуществлением свободы слова.

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает главные правовые барьеры против злоупотребления свободой слова, выражения мнения. Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Хотя эти конституционные запреты и сформулированы в достаточно общем виде, однако они дают вполне определенный ориентир поведения при осуществлении рассматриваемой свободы. Их нарушение влечет за собой предусмотренную законом ответственность. Так, статья 282 УК устанавливает уголовную ответственность за действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды, а также на унижение достоинства человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, совершенные публично или с использованием средств массовой информации.

В преамбуле Закона "О языках народов Российской Федерации" указано на недопустимость пропаганды вражды и пренебрежения к любому языку, создания противоречащих конституционно установленным принципам национальной политики препятствий, ограничений и привилегий в использовании языков, иных нарушений законодательства о языках народов России. Такие нарушения со стороны юридических и физических лиц, как установлено в ст. 28 Закона, влекут за собой ответственность и обжалуются в установленном порядке в соответствии с законодательством.

Основанные на Конституции конкретные запреты, касающиеся злоупотреблений свободой слова, и соответствующие меры ответственности предусмотрены и в других статьях УК, в ГК, КоАП. Так, в УК установлена ответственность за публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности (ст. 280), к развязыванию агрессивной войны (ст. 354); за клевету и оскорбление (ст. 129, 130, 298), незаконное распространение или рекламирование порнографических материалов или предметов (ст. 242); в КоАП - за непредоставление возможности обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения в случае обнародования в СМИ материалов, способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, деловой репутации избирательного объединения, если в соответствии с федеральным законом предоставление такой возможности является обязательной (ст. 5.13) и др. Статья 152 ГК предусматривает право гражданина требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности.

Следует отметить, что и в законодательстве зарубежных стран содержится немало строгих санкций за сочинение и умышленное искажение фактов, за призывы к мятежу, поношение нации, республики, конституции, конституционных учреждений, за утрату государственной тайны, распространение "непристойностей" и т.д.

Разработаны и международные стандарты, направленные против злоупотреблений свободой слова, информации, выражения своего мнения. Они установлены, например, в п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 29 Всеобщей декларации прав человека и др., но наиболее развернуто сформулированы в п. 2 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Он гласит: "Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия" (СЗ РФ. 2001. N 2. ст. 163). Аналогичное положение содержится и в ч. 3 ст. 55 Конституции.

Таким образом, реализация конституционных норм о свободе слова, выражения своего мнения предполагает как беспрепятственное осуществление каждым этой свободы, создание государством необходимых для этого правовых и организационных механизмов, так и решительное пресечение злоупотреблений данной свободой.

3. Мысли человека, воплощенные в его мнениях и убеждениях, характеризуют внутренний мир человека, содержание его сознания, определяют индивидуальность. Мнения более подвижный элемент сознания. Убеждения - устойчивая система взглядов, характеризующая ценностные ориентации личности.

Конституционная свобода мысли и слова означает не только возможность беспрепятственно выражать свои мысли и убеждения, свое мнение, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них. Этот запрет обязаны соблюдать все: государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения, их должностные лица, все члены общества. Тем самым охраняется внутренний мир человека, гарантируется свободное развитие личности, в том числе право менять свои убеждения, но не по принуждению, а по собственному выбору в процессе познания реальности, свободных дискуссий, обсуждения различных идей.

В связи с этим представляет интерес позиция Конституционного Суда, выраженная в его Определении от 27 сентября 1995 г. N 69-О, касающемся жалобы А.В. Козырева (ВКС РФ. 1995. N 6. С. 2-4). Поводом для жалобы послужило рассмотрение в одном из судов дела по иску В.В. Жириновского к НТВ и А.В. Козыреву о защите чести и достоинства. А.В. Козырев считал, что ст. 7 ГК РСФСР (как и ст. 152 нового ГК) о судебной защите чести и достоинства не соответствует ст. 29 (ч. 1 и 3) Конституции, гарантирующей каждому свободу мысли и слова, поскольку допускает возможность судебного опровержения любых сведений. По мнению заявителя, существуют определенные сведения, которые не могут быть предметом судебного опровержения, поскольку они являются выражением личного мнения и взглядов, оценочных суждений того, кто их распространяет, и принуждение к отказу от них - это вторжение в область "мысли и слова", "мнений и убеждений", охраняемых статьей 29 Конституции.

Конституционный Суд отметил, что право на судебную защиту чести и достоинства и возложение на того, кто распространил порочащие сведения, обязанности доказать их соответствие действительности не нарушают гарантированную Конституцией свободу мысли и слова. Но в Определении поставлен важный и актуальный вопрос: как добиться в каждом конкретном случае, чтобы требования защиты чести и доброго имени не противоречили интересам свободной дискуссии по политическим проблемам в демократическом обществе? Решение указанного вопроса относится к компетенции судов общей юрисдикции.

При рассмотрении в этих судах дел о защите чести и достоинства подлежит установлению не только достоверность, но и характер распространения сведений, исходя из чего суд должен решить, наносит ли распространение сведений вред защищаемым Конституцией ценностям, укладывается ли это в рамки политической дискуссии по поводу того, как отграничить распространение недостоверной фактической информации от политических оценок и возможно ли их опровержение по суду. Суды общей юрисдикции вправе и обязаны обеспечивать должное равновесие при использовании конституционных прав на защиту чести и достоинства, с одной стороны, и свободу слова - с другой.

Статья 30

1. Неотъемлемый элемент гражданского общества - развитая система общественных объединений. С их помощью люди могут совместно решать общие проблемы, удовлетворять и защищать свои потребности и интересы в сфере политики, экономики, культуры, во всех областях общественной жизни. Это независимые от государства организации, способные влиять на государственные институты и в то же время ограждать от их необоснованного вмешательства в общественную жизнь.

Конституционное право каждого на объединение и является юридической основой образования и деятельности таких общественных институтов, включая профсоюзы. В комментируемой статье ничего не говорится о политических партиях, но право на их создание вытекает из ч. 3 ст. 13 Конституции. Часть 4 этой же статьи закрепляет принцип равенства общественных объединений перед законом.

Названные конституционные положения конкретизируются в законодательстве, которое регламентирует содержание права на объединение, его основные государственные гарантии, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации. К основным актам в этой сфере относятся ФЗ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (СЗ РФ. 1995. N 21. ст. 1930; с изм. и доп., действует в ред. от 2 февраля 2006 г.), ФЗ от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 148: с изм. и доп., действует в ред. от 9 мая 2005 г.), ГК.

Другие законы касаются отдельных видов общественных объединений, например федеральные законы от 28 июня 1995 г. "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" (СЗ РФ. 1995. N 27. ст. 2503; с изм. и доп.; действует в ред. от 22 августа 2004 г.), от 11 августа 1995 г. "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ. 1995. N 33. ст. 3340; с изм. и доп.; действует в ред. от 30 декабря 2006 г.), от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 48. ст. 4563; с изм. и доп.; действует в ред. от 31 декабря 2005 г.), от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 145; с изм. и доп.; действует в ред. от 2 марта 2007 г.), от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ. 1996. N 25. ст. 2965; с изм. и доп.; действует в ред. от 30 ноября 2005 г.).

Действие ФЗ "Об общественных объединениях" распространяется и на общественные объединения, особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией которых еще не урегулированы специальными законами. Это касалось, например, политических партий. Правда, в 1998 г. в Закон была включена новая статья 12 ("Политические общественные объединения"), а также внесены изменения и дополнения в ряд других статей Закона, кратко отразившие некоторые аспекты статуса политических организаций, в том числе политических партий и движений. С 14 июля 2001 г. (день официального опубликования) действует специальный закон, регламентирующий реализацию гражданами права на объединение в политические партии и особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, - ФЗ от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" (СЗ РФ. 2001. N 29. ст. 2950; с изм. и доп.; действует в ред. от 2 февраля 2006 г.). Статьи 33 и 36 (п. 1) этого ФЗ вступили в силу позднее.

Своеобразное место среди общественных институтов занимает Общественная палата, статус, цели и задачи, порядок формирования которой регламентируются ФЗ от 4 апреля 2005 г. "Об Общественной палате" (СЗ РФ. 2005. N 15. ст. 1277; 2006. N 1. ст. 6). Общественная палата обеспечивает взаимодействие граждан России с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов публичной власти. Палата формируется из 42 граждан, утверждаемых Президентом, 42 представителей общероссийских общественных объединений и 42 представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. Решения Палаты носят рекомендательный характер.

Конституционное право каждого на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Таковы суть и содержание права на свободу объединения, или, как принято формулировать в международных документах и зарубежных конституциях, права на свободу ассоциации с другими. Оно может осуществляться по достижении 18 лет, а применительно к профсоюзам, молодежным общественным объединениям - с 14, детским - с 10 лет.

Данное право, согласно ч. 1 комментируемой статьи, принадлежит в Российской Федерации каждому, следовательно, не только российским гражданам. Статья 19 ФЗ "Об общественных объединениях" определяет, что иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в РФ, наравне с гражданами России могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных федеральными законами и международными договорами Российской Федерации. Так, они не вправе быть членами политических партий (п. 2 ст. 23 ФЗ "О политических партиях").

Ограничение пользования этим правом может быть предусмотрено законом в некоторых случаях и для российских граждан. Возможность таких ограничений для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства, допускается, например, в п. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Так, согласно ст. 9 ФЗ "О статусе военнослужащих", военнослужащие могут состоять лишь в тех общественных, в том числе религиозных, объединениях, которые не преследуют политических целей, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы. Как установлено в ст. 3 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации", судьи не вправе принадлежать к политическим партиям и движениям. Запрет прокурорским работникам быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности предусмотрен в ст. 4 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".

Общественные объединения многообразны. Но они имеют общие черты, отраженные в понятии общественного объединения, данном в ст. 5 ФЗ "Об общественных объединениях". Это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общих интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. В состав учредителей, членов и участников таких объединений наряду с физическими лицами могут входить юридические лица - общественные объединения.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия. Особенности каждой из этих организационно-правовых форм раскрываются в ст. 8-12.2 ФЗ "Об общественных объединениях". Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации), образуя новые общественные объединения. Действуют общероссийские, межрегиональные, региональные, местные общественные объединения и, кроме того, международные общественные объединения, организации, отделения или филиалы и представительства иностранных некоммерческих неправительственных объединений, на которые также распространяется действие ФЗ "Об общественных объединениях". Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности.

Особенности статуса политических партий определены ФЗ "О политических партиях". Он устанавливает, что политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Политическая партия должна отвечать ряду требований, в частности иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Федерации, при этом в субъекте Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной партии; в партии должно состоять не менее 50 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Федерации партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов, в остальных региональных отделениях численность каждого не может составлять менее 250 членов. Гражданин может быть членом только одной партии, а член партии - состоять только в одном региональном отделении данной партии (ст. 3, п. 6 ст. 23 Закона).

Такие законодательные требования к организации и членству в партии призваны привести к более четкой структуризации многопартийной системы, к устранению девальвации партий, учитывая, что до недавнего времени в стране насчитывалось около 200 общественно-политических объединений.

Зарегистрированные политические партии должны были до 1 января 2006 г. привести свою численность в соответствие с указанными требованиями ФЗ (в ред. от 20 декабря 2004 г.). Политическая партия, не отвечающая данным требованиям, обязывалась до 1 января 2007 г. преобразоваться в общественное объединение иной организационно-правовой формы в соответствии с ФЗ "Об общественных объединениях" либо ликвидироваться. По состоянию на 1 января 2007 г. из 33 действующих к этому моменту политических партий подтвердили свое соответствие новым требованиям ФЗ 17 партий, три политические партии приняли решение о добровольном преобразовании в общественное объединение иной организационно-правовой формы, 12 подлежали ликвидации в судебном порядке как не отвечающие указанным требованиям.

Конституционный Суд в Постановлении от 1 февраля 2005 г. N 1-П, рассматривая в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия" вопрос о законодательных требованиях, которым должна отвечать политическая партия (СЗ РФ. 2005. N 6. ст. 491), признал конституционным приобретение статуса политической партии только общенациональными (общероссийскими) политическими общественными объединениями и утрату статуса политического общественного объединения межрегиональными, региональными и местными политическими общественными объединениями. Это, как отмечалось в Постановлении, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и стимулирование образования крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего обеспечения единства страны, в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации. Указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято.

Установление таких критериев, какие предусмотрены ФЗ (оценивались прежние требования к численности партии - не менее 10 тыс. членов), само по себе не противоречит Конституции. Эти количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если - в нарушение конституционного принципа многопартийности - на их основании будет создана лишь одна политическая.

Конституция гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Это означает, что они создаются гражданами по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, могут регистрироваться в уполномоченных органах и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения таких прав. Однако политические партии подлежат государственной регистрации в обязательном порядке (ст. 15 ФЗ "О политических партиях"). Следует иметь в виду, что только зарегистрированные общественные объединения вправе, например, участвовать в избирательных кампаниях.

В п. 1 ст. 36 ФЗ "О политических партиях" в 2003 г. была включена принципиально новая норма, согласно которой политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти.

Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности, самостоятельно принимают свои уставы. Не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, за исключением предусмотренных законом случаев. В то же время государство призвано обеспечивать соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывать поддержку их деятельности, в том числе предоставлением им налоговых и иных льгот и преимуществ, решать вопросы, затрагивающие их интересы, с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними (ст. 3, 15, 17, 21, 27 и др. ФЗ "Об общественных объединениях"; ст. 2, 5, 7 и др. ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"). Статьи 32-35 ФЗ "О политических партиях" предусматривают различные виды государственной поддержки политических партий, в том числе путем их финансирования, установление которого неоднозначно оценивалось при обсуждении законопроекта в Государственной Думе.

Свобода объединения, однако, не может быть безграничной, использоваться в антисоциальных целях. Конституция запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (п. 5 ст. 13). ФЗ "Об общественных объединениях" (ст. 16), ФЗ "О политических партиях" (п. 1 ст. 9) запрещают создание и деятельность общественных объединений, политических партий, цели и действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности. Такие запреты соответствуют основаниям для ограничения свободы ассоциации, предусмотренным в Международном пакте о гражданских и политических правах (п. 2 ст. 22), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 2 ст. 11). Так, Конвенция устанавливает, что осуществление права на свободу объединения "не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц".

Конституционный Суд в Постановлении от 15 декабря 2004 г. N 18-П по жалобам Православной партии России и ряда граждан (СЗ РФ. 2004. N 51. ст. 5260). признал не противоречащим Конституции п. 3 ст. 9 ФЗ "О политических партиях" в части, не допускающей создание политических партий по признакам национальной и религиозной принадлежности. При этом Конституционный Суд исходил из того, что в Российской Федерации как демократическом и светском государстве религиозное объединение не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично, партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна. Во всяком случае, партия, исходя из своего политического предназначения, создается не для выражения и защиты тех или иных религиозных интересов, - в этих целях могут создаваться соответствующие общественные объединения в иных установленных законом организационно-правовых формах

ФЗ "О политических партиях" устанавливает принцип, согласно которому структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание таких структур в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов, в государственных организациях. Единственное исключение - законодательные органы государственной власти и представительные органы муниципальных образований, где допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений (пример - парламентские фракции) (п. 4 и 5 ст. 9).

Конкретизируя указанные положения, ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" запрещает создание в государственных органах структур политических партий, других общественных объединений (за исключением профсоюзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений (п. 14 ч. 1 ст. 17). Аналогичный запрет установлен и в ФЗ от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" применительно к муниципальным органам, а также в других законах, регламентирующих статус различных государственных органов.

Недопустимы и злоупотребления свободой объединения. Это влечет применение различных мер ответственности, в том числе и к незарегистрированным общественным объединениям. При совершении общественным объединением деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководящие органы этих объединений, при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ. Другие члены и участники таких объединений несут ответственность за те преступления, в подготовке или совершении которых они участвовали (ст. 41 ФЗ "Об общественных объединениях").

В случае нарушения общественным объединением Конституции, законодательства, и совершения действий, противоречащих уставным целям, и неустранения этих нарушений в установленный срок после представления органа государственной регистрации либо прокурора орган или должностное лицо, внесшие представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до 6 месяцев. Неустранение в этот срок нарушений является основанием для ликвидации общественного объединения и введения запрета на его деятельность (ст. 42-45 ФЗ "Об общественных объединениях").

Деятельность общественного или религиозного объединения может быть приостановлена в порядке и по основаниям, предусмотренным ФЗ от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности" (ст. 10). Прокурор или иной уполномоченный орган, обратившийся в суд с заявлением о ликвидации общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности, вправе приостановить с момента обращения в суд до рассмотрения судом указанного заявления деятельность этого объединения. Приостановление деятельности политических партий осуществляется в порядке, предусмотренном ФЗ "О политических партиях" (ст. 38-40).

Приостановление деятельности объединения как правоограничительная мера предусмотрена и в п. "в" ст. 12 ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ. 2001. N 23. ст. 2277; с изм. и доп.; действует в ред. от 7 марта 2005 г.). В случае введения чрезвычайного положения при указанных в п. "а" ст. 3 этого Закона обстоятельствах (например, попытка насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки и др.) может быть приостановлена деятельность политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. Это установление Закона имеет опору в ст. 56 Конституции.

По решению суда общественное объединение может быть ликвидировано в случае: нарушения им прав и свобод человека и гражданина; неоднократных или грубых нарушений Конституции, законов или иных нормативных правовых актов либо систематического осуществления деятельности, противоречащей его уставным целям; неустранения в срок, установленный органом государственной регистрации, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности объединения. Ликвидация означает запрет на деятельность общественного объединения независимо от факта его государственной регистрации (ст. 44 ФЗ "Об общественных объединениях"). Некоторые особенности оснований и порядка ликвидации политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения установлены ФЗ "О политических партиях" (ст. 41, 42).

С другой стороны, Конституция и законодательство охраняют от нарушений их прав сами общественные объединения, гарантируют им широкие возможности судебной защиты своих прав.

Часть 4 ст. 125 Конституции, п. 3 ч. 1 ст. 3, ст. 96 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривают право граждан, их объединений обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

ФЗ "Об общественных объединениях" и другие законы гарантируют общественным объединениям возможность обжаловать в вышестоящий орган или в суд действия и решения государственных органов, их должностных лиц, касающиеся общественных объединений. Это, например, отказ в государственной регистрации общественного объединения, а также уклонение от такой регистрации; решение о приостановлении деятельности или ликвидации объединения (ст. 23, 42, 44, 45). Аналогичные нормы установлены и ФЗ "О политических партиях", который предусматривает судебный порядок обжалования отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения; решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального подразделения и иного структурного подразделения (п. 5 ст. 20, ст. 43). ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" указывает на возможность обжалования в суд вынесенного уполномоченным государственным органом предупреждения общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности; письменного предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору) СМИ о недопустимости распространения через СМИ экстремистских материалов; решения о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения в связи с его экстремистской деятельностью до рассмотрения судом заявления о его ликвидации либо запрете его деятельности; решения суда о включении печатных, аудиовизуальных и иных материалов в федеральный список экстремистских материалов (ст. 6, 8, 10, 13).

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (Бюллетень ВС РФ. 1996. N 1. С. 5). обращается внимание судов на необходимость при рассмотрении жалоб на отказ в регистрации либо заявлений о ликвидации общественных объединений тщательно исследовать и оценивать в совокупности все представленные письменные и вещественные доказательства, показания свидетелей и другие доказательства, свидетельствующие о целях, задачах, фактической деятельности общественных объединений

Государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица, причинившие вследствие нарушения законов ущерб общественным объединениям, несут ответственность, предусмотренную уголовным, гражданским и административным законодательством.

В Постановлении от 23 декабря 1999 г. N 18-П, касающемся ФЗ от 4 января 1999 г. о тарифах страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, Конституционный Суд признал (СЗ РФ. 2000. N 3. ст. 353). нарушающей конституционный принцип равенства, носящей дискриминационный характер норму данного ФЗ, которая лишала общественные организации инвалидов, не входящие в состав общероссийских, такой государственной поддержки, как освобождение от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, что ставило их в худшее положение по отношению к общероссийским общественным организациям инвалидов.

В то же время в Определении от 21 декабря 2000 г. N 266-О по жалобе А.И. Норкина на нарушение его конституционных прав положениями ФЗ "Об общественных объединениях" Конституционный Суд указал, что, исходя из положений ч. 4 ст. 13 и ч. 1 ст. 30 Конституции, законодатель вправе регулировать условия, порядок создания и деятельности общественных (в том числе политических) объединений, а также их государственной регистрации. При этом, согласно правовой позиции, выраженной в сохраняющем силу Постановлении Конституционного Суда от 23 ноября 1999 г. N 16-П по делу о проверке конституционности положений ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", законодатель обязан соблюдать положения ч. 1 ст. 17 Конституции о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Вводимые им меры не должны искажать само существо свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям. Требования, предъявляемые к созданию и деятельности общественных объединений, их государственной регистрации, не могут рассматриваться как нарушающие конституционное право, закрепленное в ч. 1 ст. 30 Конституции, если при этом не создаются необоснованные препятствия для реализации права каждого на объединение и для свободы деятельности общественных объединений.

Новые возможности правовой защиты появились у общественных объединений после вступления России в Совет Европы. Согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в Европейский суд по правам человека с жалобой на нарушение государством прав и свобод, гарантированных этой Конвенцией (включающей и право на свободу ассоциации), вправе обращаться не только частные лица, но и неправительственные организации, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Европейский суд неоднократно рассматривал жалобы частных лиц и общественных объединений на предполагаемые нарушения положений ст. 11 Европейской конвенции, касающихся свободы объединений, ее ограничений, допускаемых в п. 2 ст. 11. В решении от 25 мая 1998 г. (Социалистическая партия и др. против Турции) Европейский суд отмечал, что "вмешательство в право на свободу ассоциации является нарушением ст. 11, если оно не "предусмотрено законом", не преследует одну или более правомерных целей согласно п. 2 ст. 11 и "необходимо в демократическом обществе" для достижения этих целей... Учитывая важную роль политических партий в успешном функционировании демократии, исключения, изложенные в ст. 11, в отношении политических партий должны подвергаться более узкому толкованию; только убедительные и веские причины могут оправдывать ограничения на свободу ассоциации. Определяя, существует ли необходимость ограничений по смыслу ст. 11, п. 2, государства-участники обладают лишь ограниченным пределом усмотрения, осуществляемого в условиях строгого контроля со стороны европейских органов, охватывающего как правовые нормы, так и решения по их применению, включая те, которые выносят независимые суды" (Европейский суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 2. С. 499, 504).

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет одну из важнейших гарантий свободы объединения - соблюдение принципа добровольности в создании и деятельности общественных объединений. Никто не может быть принужден как к вступлению в какое-либо объединение, так и к пребыванию в нем. Участие или неучастие в общественных объединениях - личное дело каждого. Любые действия или решения, направленные на принуждение к вступлению в объединение или препятствующие выходу из него, являются противоправными.

Б. заключила с АО "Омский каучук" договор на долевое участие в строительстве многоквартирного дома, приобрела право собственности на квартиру в нем. Позднее она была поставлена в известность о том, что является членом товарищества собственников жилья в кондоминиуме "Каучук", хотя это было решено без ее волеизъявления. Советский районный суд г. Омска, рассматривая дело о нарушении прав и законных интересов Б., обратился в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности положений ФЗ "О товариществах собственников жилья", касающихся обязательности членства в таком товариществе. Суд в Постановлении от 3 апреля 1998 г. N 10-П (СЗ РФ. 1998. N 15. ст. 1794) признал данные положения не соответствующими ст. 30 Конституции, поскольку из принципа добровольности членства в объединении следует, что создание товарищества собственников жилья в кондоминиуме не исключает возможности для отдельных домовладельцев оставаться вне данного объединения, при этом не утрачивая с ним иных правовых связей, кроме членства в товариществе.

Статья 19 Конституции гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в частности, от принадлежности к общественным объединениям. В ст. 19 ФЗ "Об общественных объединениях" требования об указании в официальных документах на членство или участие в тех или иных общественных объединениях определены как недопустимые. Аналогичная норма содержится и в п. 7 ст. 23 ФЗ "О политических партиях". Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" запрещает обуславливать прием на работу, продвижение по работе, а также увольнение лица принадлежностью или непринадлежностью его к профсоюзу (ч. 2 ст. 9). ФЗ "О государственной службе Российской Федерации" относит к принципам гражданской службы равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо, в частности, от принадлежности к общественным объединениям. При этом подразумеваются, естественно, общественные объединения, созданные и действующие в соответствии с Конституцией и законами. Принадлежность к общественным объединениям, чья деятельность противоречит, в частности, требованиям ч. 5 ст. 13 Конституции о запрете создания и деятельности объединений в антиобщественных целях, может явиться препятствием для поступления на государственную службу и ее прохождения.

Статья 31

Содержание рассматриваемой статьи соответствует положениям международных договоров. Так, в ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека установлено, что "каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций", а в ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах "признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц". Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод содержит следующую норму: "Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов".

Закрепленные в ст. 31 Конституции мирные публичные мероприятия, каждое в отдельности или в сочетании друг с другом, предоставляют гражданам широкие возможности для свободного выражения своих мыслей, высказывания и формирования мнений и убеждений, выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны. Это значит, что право на проведение публичных мероприятий, ценное само по себе, может в установленном порядке использоваться и фактически используется для обеспечения и защиты конституционных и иных прав и свобод, в частности для обеспечения нормальных условий труда, своевременной выплаты заработной платы, повышения размеров оплаты труда и пенсий, улучшения работы транспорта, коммунальных услуг, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, прекращения в армии неуставных отношений, улучшения работы судов и правоохранительных органов, усиления борьбы с коррупцией и другими подобными негативными явлениями.

Публичные акции дают гражданам возможность принять участие в дискуссиях по актуальным вопросам внутренней и внешней политики, высказать поддержку или, напротив, неприятие решений и действий других государств, различных международных и национальных организаций.

Положения Конституции и международных договоров получили развитие в законодательных и иных актах. Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" было предусмотрено, что до урегулирования законом порядка организации и проведения митингов, шествий, демонстраций и пикетирования следует исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Указом Президента РФ предусматривалось также, что до принятия соответствующего закона нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" на территории России применяются в части, не противоречащей упомянутой Декларации. В соответствии с этим Указом в Российской Федерации стал действовать уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, т.е. для их проведения не требовалось специального разрешения властей.

19 июня 2004 г. принят ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в котором, как и в упомянутом Указе Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г., сохранен уведомительный порядок. Сохранены также положения, соответствующие Конституции и нормам международных договоров. Некоторые положения, например определяющие понятия публичных мероприятий, уточнены. Даны нормы, касающиеся разграничения полномочий РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, подробно изложены положения о порядке организации и проведения публичного мероприятия, указаны права и обязанности организатора и участников публичного мероприятия и других органов и лиц, причастных к его проведению.

Установлено, что, кроме настоящего Закона, законодательство о собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях включает в себя иные законодательные акты РФ, относящиеся к обеспечению права на их проведение. Нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения указанных публичных мероприятий, могут издавать Президент, Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, но все они могут это делать лишь в случаях, предусмотренных ФЗ от 19 июня 2004 г.

Отдельно решается вопрос о проведении указанных публичных мероприятий в целях предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума.

В Законе также определено, что проведение религиозных обрядов и церемоний регулируется ФЗ от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях".

В Законе введено общее понятие публичного мероприятия, а также определяются конкретные его виды:

- публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;

- собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

- митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

- демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

- шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

- пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

В Закон включена норма о принципах проведения публичного мероприятия. В качестве таковых Закон рассматривает законность - соблюдение положений Конституции, настоящего Федерального закона и иных законодательных актов РФ и добровольность участия в публичном мероприятии.

Значительное место в Законе уделено порядку организации и проведения публичного мероприятия. К организации публичного мероприятия, в частности, относятся: оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о его проведении в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, а также проведение предварительной агитации. В ее целях могут использоваться средства массовой информации, устные призывы, распространяться листовки, плакаты и объявления, использоваться иные не запрещенные законодательством РФ формы агитации.

Уведомлением о проведении публичного мероприятия является документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в порядке, установленном настоящим ФЗ, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка. Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или в орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения. Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта РФ.

Важной фигурой публичного мероприятия является организатор. Ими по Закону могут быть один или несколько граждан РФ, политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. В Законе (ст. 5) подробно изложены права и обязанности организатора публичного мероприятия, а также участников мероприятия, каковыми обозначены граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных и религиозных объединений, добровольно участвующих в нем.

Участники публичного мероприятия имеют право обсуждать и принимать решения, участвовать в иных коллективных действиях в соответствии с целями публичного мероприятия; использовать при проведении публичного мероприятия различную символику и иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные законодательством РФ; принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные или религиозные объединения, международные и иные органы и организации.

Во время проведения публичного мероприятия его участники обязаны выполнять все законные требования организатора мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления и сотрудников органов внутренних дел; соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия.

Отдельная статья Закона (ст. 8) посвящена месту проведения публичного мероприятия, условиям допустимых ограничений в его проведении. В этой статье сказано, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами. К местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:

1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ с учетом особенностей этих объектов и требований настоящего ФЗ. Порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника "Москва-Кремль", включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом РФ.

В Законе регламентированы обязанности органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, права и обязанности их уполномоченных представителей, а также уполномоченного представителя органа внутренних дел. Установлено, что орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан, в частности:

1) довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении этого мероприятия (а при подаче менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения данного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий его проведения требованиям настоящего Федерального закона;

2) довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения данного мероприятия;

3) обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении этого мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи;

В случае если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированно предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке.

Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования влечет административную ответственность по ст. 20.2 КоАП.

В указанном Законе (ст. 15) приведены основания и порядок приостановления публичного мероприятия. Принимаемые в этом случае решения зависят от характера нарушения. Если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем органа внутренних дел устранить соответствующее нарушение. В случае невыполнения этого требования уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вправе приостановить публичное мероприятие на время, установленное им для устранения нарушения. При устранении нарушения публичное мероприятие по согласованию между его организатором и соответствующим уполномоченным представителем может быть продолжено. Если нарушение не было устранено по истечении времени, установленного уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, то публичное мероприятие прекращается в порядке, предусмотренном статьей 17 названного Закона.

Основанием для прекращения публичного мероприятия является: создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований названного Закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия.

Предусмотренный статьей 17 порядок прекращения публичного мероприятия предусматривает, что в случае принятия решения о его прекращении уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления: 1) дает указание организатору публичного мероприятия прекратить публичное мероприятие, обосновав причину его прекращения, и в течение 24 часов оформляет данное указание письменно с вручение организатору публичного мероприятия; 2) устанавливает время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия. В случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники милиции принимают необходимые меры по его прекращению, действуя при этом в соответствии с законодательством РФ.

Порядок прекращения публичного мероприятия, предусмотренный частью 1 ст. 17 Закона, не применяется в случае возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и в других случаях, требующих экстренных действий. В этих случаях прекращение публичного мероприятия осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

В гл. 3 Закона приведены гарантии реализации гражданами права на проведение публичного мероприятия, одна из них - обеспечение условий для проведения публичного мероприятия. Это сводится к тому, чтобы не мешать проведению такого мероприятии, что адресовано организатору мероприятия должностным лицам и гражданам. Они не вправе препятствовать участникам публичного мероприятия в выражении своих мнений способом, не нарушающим общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия.

В УК РФ (ст. 149) установлена уголовная ответственность за незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения.

Другое условие касается органа государственной власти или органа местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия. Они обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством РФ, и сообщить о принятых решениях организатору мероприятия.

Поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспечения проведения публичного мероприятия осуществляются на безвозмездной основе.

Граждане, права которых на проведение публичного мероприятия нарушены решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественным объединением, должностным лицом, могут подать жалобу в суд в порядке, установленном законодательством РФ.

Статья 32

1. Впервые право граждан участвовать в управлении государственными, как и общественными, делами было сформулировано в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 46) вслед за Конституцией СССР 1977 г. Его провозглашение в условиях все еще сохранявшейся монополии на власть партийно-государственной элиты, административно-приказной системы номенклатурного управления превращало это право во многом в декларацию.

Последующие демократические преобразования в обществе, признание и возникновение политического многообразия, стремление к формированию многопартийности создали благоприятные условия для наполнения данного права реальным содержанием. В отличие от предшествующих конституционных установлений комментируемая статья не упоминает об участии граждан в управлении также общественными делами. Право на это вытекает из ст. 30. Участию граждан в местном самоуправлении как институте самоорганизации населения, не входящем в систему государственной власти, посвящены статьи 12, 130-133 Конституции.

Право граждан участвовать в управлении делами государства неразрывно связано с принципом народовластия - одной из основ конституционного строя (см. комм. к ст. 3). Оно юридически обеспечивает реализацию данного принципа, включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений, в сферу политики. Тем самым преодолевается отчуждение гражданина от государства. В свою очередь гарантиями и одновременно конкретными формами реализации этого стержневого политического права является целый ряд других прав, изложенных в рассматриваемой статье.

Признаваемое в ч. 1 данной статьи право граждан полностью соответствует международным стандартам, в частности предусмотренному в п. "а" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах положению о праве каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений "принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей".

Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личного участия в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Другая форма участия граждан в управлении, осуществлении народовластия - опосредованная: через своих представителей, избираемых в органы законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления.

Если обладание большинством прав и свобод Конституция не обуславливает обязательным наличием у лица российского гражданства, устанавливая следующее: "каждый имеет право...", "каждому гарантируется...", то право участвовать в управлении делами государства признается только за гражданами Российской Федерации. Такое ограничение по кругу лиц вполне обоснованно, учитывая характер данного права, выражающего суверенитет народа и выступающего формой осуществления принадлежащей ему власти. Иностранные граждане и лица без гражданства этим правом не обладают.

Рассматриваемое право, являясь непосредственно действующим, реализуется в единстве с другими, перечисленными в анализируемой статье. Однако Конституция непосредственно не определяет содержание и порядок реализации этих прав. Как следует из ее ст. 32 (ч. 1-3), 71 (п. "в"), 81 (ч. 4) и 96, регулирование названных прав и определение тем самым их конкретного содержания, установление соответствующих правил, процедур, мер правовой защиты - компетенция законодателя.

Федеральный законодатель устанавливает общефедеральные избирательные стандарты в силу того, что регулирование прав и свобод, включая избирательные права, отнесено Конституцией к ведению Федерации (п. "в" ст. 71), а также регламентирует порядок формирования федеральных органов власти (п. "г" ст. 71 и др.). Субъекты Федерации самостоятельны в установлении системы своих органов власти и определении порядка их формирования, что составляет предмет их конституций (уставов) и избирательных законов. Вместе с тем установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, защита прав и свобод, в том числе избирательных прав, федеральной Конституцией отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. "б", "н" ч. 1 ст. 72) и, следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76). Избирательные законы субъектов Федерации не могут противоречить названным принципам, общефедеральным избирательным стандартам, ограничивать федеральные гарантии избирательных прав. В противном случае они признаются неконституционными, о чем свидетельствует обширная практика Конституционного Суда.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет три конкретных политических права: избирать, быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме. Эти положения в соответствии с ч. 4 ст. 15 и ст. 17 Конституции действуют в единстве с предписаниями, в частности п. "b" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах о праве каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей", а также ст. 3 "Право на свободные выборы" Протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей обязательства государств-участников "проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти".

Названные принципы участия граждан в выборах являются универсальными, относятся ко всем разновидностям выборов. Однако в анализируемой статье они не закреплены, а изложены в ч. 1 ст. 81 применительно к выборам Президента РФ с дополнением принципа прямого избирательного права. Это не означает, что указанные принципы не распространяются на другие виды выборов, во-первых, в силу действия общепризнанных принципов и норм международного права, а во-вторых, на основе их прямого закрепления в ст. 2 (п. 13), 3-7 ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ст. 10 (п. 3) ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп.), ст. 2 (абз. 15 ч. 1), 23 (ч. 1), 35 (п. 2 ч. 4) ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в законах о выборах в различные органы публичной власти.

Всеобщее избирательное право означает признание без какой бы то ни было дискриминации и необоснованных ограничений за всеми гражданами, достигшими определенного возраста, права избирать (активное избирательное право) и права быть избранными (пассивное избирательное право) в органы публичной власти, а также права участвовать в других избирательных действиях на условиях и в порядке, предусмотренных конституцией и законами. Конституция и федеральное законодательство гарантируют эти права граждан независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Согласно ст. 4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", право избирать, голосовать на референдуме возникает у граждан с 18 лет, а право быть избранным - по достижении возраста, установленного Конституцией, законами России, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации. Этот возраст установлен Конституцией для избрания депутатом Государственной Думы Федерального Собрания - 21 год (ч. 1 ст. 97), Президентом РФ - 35 лет при условии постоянного проживания в России не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81).

Конституция и федеральные законы устанавливают основные гарантии избирательных прав при выборах в органы государственной власти - как федеральные, так и субъектов Федерации, органы местного самоуправления, которые не могут быть изменены, ограничены актами субъектов Федерации, но могут быть дополнены этими актами новыми гарантиями. Субъекты Федерации имеют право устанавливать конституцией (уставами), законом дополнительные условия реализации гражданином России пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста; при этом минимальный возраст не может превышать 21 года на день голосования на выборах в законодательный орган субъекта Федерации и в органы местного самоуправления, установление максимального возраста кандидата не допускается. Установление же субъектами Федерации продолжительности и срока проживания гражданина на соответствующей территории как основания для приобретения пассивного избирательного права также не допускается. Такие ограничения данного права могут устанавливаться только федеральной Конституцией. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Аналогично может решаться этот вопрос в уставе муниципального образования применительно к главе муниципального образования.

В субъектах Федерации вопреки федеральным гарантиям и общефедеральным избирательным стандартам нередко устанавливались применительно к претендующим на должность высшего должностного лица, депутата такие ограничения, как срок проживания на территории субъекта Федерации от не менее чем одного года до не менее чем 15 лет (до 1997 г. ФЗ допускал возможность установления требования годичного срока проживания), возрастной ценз (для высшего должностного лица) - не моложе 35 и не старше 65 лет; требование постоянного проживания или работы на территории соответствующего избирательного округа. Конституционный Суд в ряде своих постановлений, например от 24 июня 1997 г. N 9-П, касающемся Конституции Республики Хакасии; от 27 апреля 1998 г. N 12-П, касающемся Конституции и законов Республики Башкортостан; от 22 января 2002 г. N 2-П, касающемся Конституции Республики Татарстан, признал неконституционными подобные ограничения федеральных гарантий избирательных прав (СЗ РФ. 1997. N 26. ст. 3145; 1998. N 18. ст.2063; 2002. N 6. ст. 627).

Так, в Постановлении от 22 января 2002 г. N 2-П Конституционный Суд указывал, что из смысла ст. 32 (ч. 2) во взаимосвязи со ст. 6 (ч. 2) и 19 (ч. 1 и 2) Конституции следует: условия реализации пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации должны быть едиными на всей ее территории. Предоставление возможности реализовать пассивное избирательное право на выборах в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации лишь тем гражданам Российской Федерации, которые являются гражданами республики или работают на территории избирательного округа (или на территории субъекта Федерации), ограничивает всеобщее равное избирательное право, препятствует свободным выборам как для самого кандидата, так и для избирателей, реализующих право выдвигать того или иного кандидата и голосовать за него.

В Постановлении от 27 апреля 1998 г. N 12-П (СЗ РФ. 1998. N 18. ст. 2063), Определении от 13 ноября 2001 г. N 260-О (СЗ РФ. 2002. N 7. ст. 741) Конституционный Суд выразил свою правовую позицию по вопросу о законодательном требовании о владении кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Федерации государственным языком республики. Она заключается в следующем.

Из ч. 2 ст. 68 Конституции, закрепляющей право республик устанавливать свои государственные языки, не вытекает ни обязанность республики устанавливать свои государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе применительно к занятию должности высшего должностного лица республики. Тем более недопустимо установление такого неконкретного требования, как требования о "свободном" владении соответствующим государственным языком, поскольку оно - и при соблюдении необходимой формы регулирования - являлось бы несоразмерным конституционно значимым целям, закрепленным в ч. 3 ст. 55 Конституции, ограничением пассивного избирательного права. Вместе с тем не исключается право федерального законодателя - с учетом требований, вытекающих из ч. 3 ст. 55 Конституции, - допустить установление такого условия занятия должности высшего должностного лица республики, как владение государственным языком этой республики, что, в частности, связано с наличием рассчитанных на переходный период программ и мероприятий, обеспечивающих возможность изучения и использования соответствующего языка населением республики.

Согласно п. 4 ст. 17 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", основанием для включения гражданина России в список избирателей (участников референдума) на конкретном избирательном участке (участке референдума) является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, иным законом, - факт временного пребывания гражданина на территории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права, права на участие в референдуме) либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. Указанные факты устанавливаются органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства в пределах России, а в случаях, предусмотренных законодательством, и- другими уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами. Данные вопросы решаются на основе Закона РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1993. N 32. ст. 1227).

Порядок составления списков избирателей (участников референдума) призван гарантировать всеобщее избирательное право как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, муниципальных образований.

Конституционный Суд в Постановлении от 24 ноября 1995 г. N 14-П признал положение Закона Республики Северная Осетия - Алания о выборах в парламент республики, касающееся составления списков избирателей, не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 1), 32 (ч. 1 и 2), 72 (п. "б" ч. 1) и 76 (ч. 2), постольку поскольку оно препятствовало внесению в списки избирателей граждан Российской Федерации, преимущественно проживающих на территории Республики Северная Осетия - Алания (СЗ РФ. 1995. N 48. ст. 4692). Тем самым были защищены избирательные права прежде всего жителей республики, оказавшихся в качестве вынужденных переселенцев на территории соседней республики, обеспечено непосредственное действие норм федеральной Конституции. Позднее правовые позиции данного Постановления нашли отражение в федеральном законодательстве.

В то же время выезд гражданина России за ее пределы для проживания не лишает его избирательных прав. Он обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации.

На федеральном уровне определено право военнослужащих избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, голосовать на общих избирательных участках (ст. 9 ФЗ от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих"; п. 6 ст. 19 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав...). Из комментируемой статьи, упомянутых федеральных законов, смысла, придаваемого их положениям в процессе применения федеральными органами, следует, что военнослужащие воинских частей, постоянно дислоцированных на территории субъекта Федерации, и члены их семей вправе участвовать в выборах в органы государственной власти этого субъекта. Что касается выборов в органы местного самоуправления, то, как следует из п. 5 ст. 17 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав.., в таких выборах на территории соответствующего муниципального образования вправе участвовать только те военнослужащие-срочники воинских частей, военных организаций и учреждений, расположенных на этой территории, которые до призыва на военную службу имели место жительства на данной территории, т.е. являются членами соответствующего муниципального сообщества. Такое ограничение избирательных прав военнослужащих в целях защиты прав и законных интересов населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения соответствует принципам, предусмотренным в ч. 3 ст. 55 Конституции, а также в ч. 3 ст. 17 Конституции, согласно которой осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.

На основе международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, правом избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и российские граждане, наделены иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования (п. 10 ст. 4, п. 3 ст. 17 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав...). Право иностранных граждан на участие в муниципальных выборах в Российской Федерации, как и аналогичное право российских граждан на территории других государств, предусмотрено договорами с Арменией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории соответствующего государства, и граждан этого государства, постоянно проживающих на территории России (Договор с Грузией 1995 г. пока не вступил в силу).

В целом же юридически всеобщие выборы фактически таковыми не являются, так как выборы признаются состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших в них участие. Если прежде для такого признания требовалось участие в выборах, в зависимости от их уровня, кроме муниципальных, от хотя бы не менее 25 до 50 процентов избирателей, внесенных в список, то ФЗ от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ (СЗ РФ. 2006. N 50. ст. 5303), внося изменения в ст. 70 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав:, отменил "порог явки" вообще Это объяснялось тем, что сохранение "порога явки" не согласуется с конституционным принципом свободных выборов. Однако такое решение создает опасность снижения явки избирателей, что, правда, не подтвердилось на региональных выборах в марте 2007 г., в которых приняли участие около 40 процентов избирателей. Следовательно, от активности самих избирателей в решающей степени зависит реализация принципа всеобщего избирательного права.

В других государствах данный вопрос решается по-разному. В одних (Великобритания, Испания, Канада, США) выборы считаются состоявшимися при любой явке избирателей, в других (Австралия, Аргентина, Бельгия, Греция, Италия, Турция) предусмотрено обязательное голосование ("обязательный вотум") и санкции за неучастие в нем.

Равное избирательное право и право на участие в референдуме означают участие избирателей в выборах и референдуме на равных основаниях. Они обеспечиваются: наличием у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов); включением избирателей не более чем в один список избирателей (участников референдума); примерным равенством избирательных округов по числу избирателей; соблюдением установленных норм представительства; предоставлением для кандидатов равных юридических возможностей для участия в избирательной кампании; едиными правилами проведения конкретных выборов в течение всего периода с момента их назначения до подведения итогов; равной защитой законом и судом без всякой дискриминации избирательных прав всех граждан, избирательных объединений, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами.

Данный принцип распространяется как на активное, так и на пассивное избирательное право и взаимосвязан с принципом всеобщности. Приводившиеся примеры невключения на основе законов в списки избирателей беженцев, превышения общефедеральных избирательных стандартов относительно требований к возрасту и проживанию кандидатов на соответствующей территории также свидетельствуют о нарушении равных оснований для участия в выборах по сравнению с другими субъектами Федерации. Однако на практике наблюдается немало отступлений и непосредственно от принципа равного избирательного права.

Так, Конституционный Суд в Постановлении от 10 июля 1995 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений Закона Чувашской Республики о выборах депутатов Государственного Совета республики, установивших новые правила подсчета голосов при повторном голосовании в ходе одних и тех же выборов Конституции (СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2860), указал, что изменение избирательных правил в процессе уже начатых выборов нарушает принцип равного избирательного права как необходимого условия свободных выборов, не соответствует ст. 15 (ч. 4), 17 (ч. 1), 19 и 32 (ч. 2). В то же время в Определении от 5 ноября 1998 г. N 169-О (ВКС РФ. 1999. N 1. С. 44-47) Конституционный Суд отмечал применительно к дополнительным выборам в связи с возникшими депутатскими вакансиями, что это уже новые выборы, применение на которых измененной избирательной процедуры в целях более полного выявления действительной воли избирателей не нарушает принципа равенства при осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права.

Постановлением от 25 апреля 2000 г. N 7-П (СЗ РФ. 2000. N 19. ст. 2102) Конституционный Суд признал неконституционным положение п. 11 ст. 51 ФЗ от 24 июня 1999 г. о выборах депутатов Государственной Думы, согласно которому Центризбирком отказывает в регистрации федерального списка кандидатов от избирательного объединения или отменяет ее в случае выбытия одного или более кандидатов из первой тройки по списку (кроме выбытия по вынуждающим обстоятельствам, тяжелая болезнь например). Правовая позиция Суда заключается в том, что право быть избранным в органы власти - это по своей правовой природе индивидуальное, а не коллективное право; что принцип равного избирательного права на данной стадии избирательного процесса предполагает равный правовой статус всех кандидатов, включенных в федеральный список. Указанное же положение Закона необоснованно ограничивало пассивное избирательное право других кандидатов из списка и активное избирательное право тех, кто разделяет убеждения данного избирательного объединения и хотел бы отдать свои голоса за его кандидатов, нарушает принцип свободных выборов и равного избирательного права и поэтому противоречит ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1, 2), 32 (ч. 1, 2) и 55 (ч. 3) Конституции.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах "за" или "против" кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Этот принцип распространяется на выборы федерального Президента, депутатов Государственной Думы, законодательных органов субъектов Федерации, выборных органов местного самоуправления. Исключением из этого принципа на федеральном уровне представительной системы является порядок формирования Совета Федерации, предусмотренный ФЗ от 5 августа 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3336; 2004. N 51. ст. 5128), согласно которому член Совета Федерации - представитель от законодательного органа субъекта Федерации избирается этим органом, а представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации. Это обусловлено тем, что в отличие от Государственной Думы, обеспечивающей представительство всего населения, Совет Федерации обеспечивает представительство субъектов Федерации (см. комм. к ст. 95 и 96).

Уставы и законы некоторых субъектов Федерации предусматривали избрание главы администрации региона законодательным органом, а также назначение глав местной администрации органами государственной власти и государственными должностными лицами, что является отступлением от принципа прямого избирательного права.

Конституционный Суд в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П по Уставу Алтайского края (СЗ РФ. 1996. N 4. ст. 409) отметил, что из смысла ч. 2 ст. 3 об осуществлении народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции), органы государственной власти в субъектах Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральное законодательство называет в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Иной порядок избрания не соответствует Конституции и действующему законодательству. Принцип выборности высших должностных лиц субъектов Федерации на основе прямого избирательного права был подтвержден также в постановлениях Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. N 3-П по Уставу Читинской области (СЗ РФ. 1996. N 7. ст. 700), от 30 апреля 1996 г. N 11-П по Указу Президента РФ от 3 октября 1994 г., касавшемся формирования исполнительной власти в субъектах Федерации (СЗ РФ. 1996. N 19. ст. 2320).

В то же время 11 декабря 2004 г. были внесены изменения в федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым исключены прямые выборы высших должностных лиц субъектов Федерации и предусмотрено, что наделение гражданина полномочиями такого лица осуществляется законодательным органом субъекта Федерации по представлению Президента РФ. Это на первый взгляд противоречило изложенной выше правовой позиции Конституционного Суда.

Рассматривая указанное изменение в Постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П (СЗ РФ. 2006. N 3. ст. 336), Конституционный Суд отметил следующее. Тезис о прямых выборах главы исполнительного органа власти субъекта Федерации как о порядке, адекватном ст. 3 и 32 Конституции, содержащийся в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П, - при том что Конституционный Суд не рассматривал вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые варианты правового регулирования, не противоречащие конституционному принципу свободных выборов и отвечающие требованиям уравновешивания принципов демократии и единства системы исполнительных органов власти, а также полномочий Российской Федерации и ее субъектов, - не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса указанных конституционных ценностей. Новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации признан не противоречащим Конституции.

Новеллой в указанном порядке является положение, содержащееся в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., согласно которому предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов РФ должны представляться Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур подлежит закреплению за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны.

Применительно к главам муниципальных образований ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает их избрание непосредственно населением на муниципальных выборах, но также и представительным органом муниципального образования из своего состава (п. 1 ч. 2 ст. 36). Вместе с тем Конституционный Суд неоднократно в своих решениях признавал неконституционными положения конституций и законов различных субъектов Федерации, предусматривавших назначение и освобождение от должности глав администраций муниципальных образований главами субъектов Федерации или главами вышестоящих администраций либо их избрание, но только по представлению главы субъекта Федерации (например, постановления Конституционного Суда от 24 января 1997 г. N 1-П по Закону Удмуртской Республики о системе организации власти; от 15 января 1998 г. N 22-П, касающееся положений Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми об органах исполнительной власти//СЗ РФ. 1997. N 5. ст. 708; 1998. N 4. ст. 531).

Соблюдение принципа тайного голосования означает исключение возможности какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина на выборах и референдуме. Гарантиями реализации данного принципа являются законоположения о личном голосовании, об условиях заполнения избирательного бюллетеня, о порядке досрочного голосования и голосования вне помещения избирательного участка и т.д. (ст. 64-66, 69, 74, 75 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав:), а также об ответственности за нарушение тайны голосования (ст. 141 УК).

Защиту избирательных прав граждан осуществляют не только Конституционный Суд, но в соответствии со своей компетенцией и общие суды. В них могут быть обжалованы решения и действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права и право граждан на участие в референдуме (см. комм. к ст. 46).

Решением Верховного Суда Республики Адыгеи на 19 декабря 2004 г. были назначены выборы депутатов в представительный орган муниципального образования "Яблоновский поселковый округ". Однако Определением того же суда от 4 ноября 2004 г. Кабинету Министров Республики, который ссылался на отсутствие денежных средств в республиканском бюджете для проведения выборов в указанную судом дату, была предоставлена отсрочка исполнения решения суда до 22 мая 2005 г. По частной жалобе гр. К., который считал данное Определение незаконным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 15 декабря 2004 г. это Определение отменила, вынесла новое Определение, которым Кабинету Министров Республики Адыгеи в удовлетворении заявления о предоставлении отсрочки исполнения первоначального решения Верховного Суда Республики о назначении выборов отказала. При этом Судебная коллегия указала на противоречие судебного решения о предоставлении отсрочки нормам избирательного законодательства (Бюллетень ВС РФ. 2005. N 7. С. 9-10).

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 ноября 2003 г. в противоположность ранее состоявшемуся решению Верховного Суда Республики Северная Осетия - Алания было удовлетворено заявление Г. - кандидата в депутаты парламента Республики и признано незаконным постановление Центризбиркома Республики от 17 мая 2003 г. в части проведения повторного подсчета голосов избирателей и установления общих результатов выборов депутатов парламента Республики по избирательному округу, по которому баллотировался Г., и отменено решение Верховного Суда Республики от 21 июля 2003 г., которым было отказано в удовлетворении заявления Г. о признании незаконным названного постановления Центризбиркома Республики. Исходя из норм федерального избирательного законодательства, Судебная коллегия констатировала, что Центризбирком Республики был не вправе принимать решение о проведении на избирательных участках округа повторного подсчета голосов после подведения итогов голосования и результатов выборов в данном избирательном округе (Бюллетень ВС РФ. 2004. N 4. С. 15-17).

Рассмотренные конституционные принципы избирательного права распространяются на всю процедуру выборов - от их назначения, регистрации избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов до голосования и установления итогов выборов. Применительно к последней стадии - определению результатов выборов также возник ряд важных правовых проблем, которые были предметом оценки Конституционного Суда.

Способы проведения и подведения итогов выборов зависят, как известно, от действующей в стране избирательной системы. В России при выборах депутатов Государственной Думы до последнего времени использовалась мажоритарно-пропорциональная (смешанная) система выборов, при которой 225 депутатов избирались по одномандатным округам, а другие 225 - по единому федеральному избирательному округу по спискам избирательных объединений, блоков. При введении мажоритарно-пропорциональной системы в 1993 г. считалось, что она будет способствовать упрочению и развитию политических партий, многопартийности.

Впоследствии, не без влияния, очевидно, политических реалий, многие политики стали выступать за переход к избранию всех 450 депутатов на основе мажоритарной системы по одномандатным округам или по крайней мере к изменению пропорций в пользу избрания по таким округам. В итоге законодатель принял в 2006 г. иное решение - перейти к пропорциональной системе выборов всех депутатов Государственной Думы, т.е. к голосованию за тот или иной список кандидатов, выдвинутых избирательным объединением (партией); блоки исключены из избирательного процесса (ФЗ от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации"//СЗ РФ. 2005. N 30. ч. 1. ст. 3104). Политическая партия стала единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Такое решение также связывалось с целью упрочения партийной системы, представительного характера парламента. Правда, на выборах законодательных органов субъектов Федерации сохранена мажоритарно-пропорциональная система - согласно ФЗ от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ. не менее половины депутатских мандатов в этих органах подлежат распределению по итогам выборов между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями.

Конституционный Суд отмечал (Определение от 20 ноября 1995 г. N 77-О//СЗ РФ.1995. N 49. ст. 4867), что регламентация избирательных процедур может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности Рассматривая в Постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П (СЗ РФ. 1998. N 48. ст. 5969) вопрос о конституционности мажоритарно-пропорциональной избирательной системы, Конституционный Суд указал, что порядок избрания депутатов Государственной Думы на основе указанной избирательной системы соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа; не нарушает гарантии равенства избирательных прав граждан и равенство прав общественных объединений перед законом; позволяет через свободные выборы отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю в составе представительного органа государства. Конечно, каждая из разновидностей избирательных систем имеет свои недостатки, но они не всегда являются проявлением неконституционности.

Другой важный аспект применения пропорциональной системы избрания депутатов по спискам избирательных объединений - "заградительный барьер", т.е. минимальный процент голосов избирателей, который должен получить список кандидатов, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. Прежде это был 5-процентный "заградительный барьер". ФЗ от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ увеличил его до 7 процентов. Избирательные объединения, получившие менее 7 процентов голосов избирателей, исключаются из распределения депутатских мандатов. Это еще больше осложняет положение в избирательном процессе тех партий, которые не имеют достаточной поддержки избирателей.

Конституционный Суд неоднозначно оценивал конституционность законоположений о "заградительном барьере". В принципе он признал его конституционным, не ограничивающим избирательные права граждан, не нарушающим равенство общественных объединений перед законом, не препятствующим проведению свободных выборов. Равенство применительно к избирательному праву не может означать равенства результатов, так как на выборах всегда есть победившие и проигравшие. Суть - в проведении выборов по правилам, одинаковым для всех объединений и для всех граждан, участвующих в выборах по федеральным спискам кандидатов.

В то же время Конституционный Суд, рассматривая в Постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П 5-процентный барьер, сделал существенную оговорку: такой барьер соответствует Конституции в той мере, в какой его применение позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Иначе его использование недопустимо, чтобы не нарушить принципы народовластия, демократического большинства, пропорциональных выборов, не привести к возникновению монополии на власть. Таким образом, в различных конкретных конституционно значимых юридических условиях тот или иной избирательный барьер может выступать и как допустимый, соответствующий Конституции, и как чрезмерный, подрывающий конституционные принципы. Этот вывод в еще большей степени относится к 7-процентному барьеру.

Следуя приведенной правовой позиции Конституционного Суда, законодатель установил ряд гарантий против монополизации власти в представительном органе какой-либо партией. В частности, согласно ФЗ об основных гарантиях избирательных прав: выборы признаются несостоявшимися, если менее двух списков кандидатов получили право участвовать в распределении депутатских мандатов или если за допущенные к распределению депутатских мандатов списки было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании; при этом Законом указанный процент может быть повышен (подпункты "в" и "г" п. 2 ст. 70). ФЗ от 18 мая 2005 г. о выборах депутатов Государственной Думы повысил данный процент до 60 (ч. 4 ст. 82). В ситуации, когда, например, на выборах в Государственную Думу несколько федеральных списков кандидатов получат каждый 7 и более процентов голосов, но в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, то подлежит применению "плавающий заградительный барьер", понижающийся до тех пор, пока общее число голосов, поданных за списки кандидатов, не превысит 60 процентов. Это позволяет допустить к распределению депутатских мандатов списки кандидатов, получившие и менее 7 процентов голосов.

В любом случае, как подчеркивал Конституционный Суд в Постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П, граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Все законно избранные депутаты являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей.

Вместе с тем, имея в виду дальнейшее повышение уровня и качества народного представительства во власти, Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. предложил дать гарантии представительства в Государственной Думе избирателям, проголосовавшим за так называемые "малые партии": партиям, получившим от 5 до 7 процентов голосов, предоставлять 1-2 депутатских мандата.

Новым в избирательном законодательстве является отмена Федеральным законом от 12 июля 2006 г. N 107-ФЗ формы голосования "против всех кандидатов" ("против всех списков кандидатов") (СЗ РФ. 2006. N 29. ст. 3125), что встретило неоднозначную оценку в общественном мнении и порой оценивалось как ограничение избирательных прав. Конституционный Суд в предшествующий период обращался к проблеме голосования "против всех кандидатов" в ряде своих постановлений - от 10 июня 1998 г. N 17-П, от 29 ноября 2004 г. N 17-П, от 14 ноября 2005 г. N 10-П (СЗ РФ. 1998. N 25. ст. 3002; 2004. N 49. ст. 4948; 2005. N 47. ст. 4968), рассматривая прежде всего действовавшую ранее норму о признании выборов несостоявшимися, в случае если число голосовавших "против всех кандидатов" превышает число голосов, поданных "за" кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому (другим) кандидату.

Суть правовой позиции Конституционного Суда заключалась в том, что формирование выборных органов должно основываться на воле большинства участвующих в голосовании. Каждый избиратель имеет право выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования в соответствии с установленными законодателем процедурами, в том числе в форме голосования "против всех кандидатов".

Однако это не означает, что Конституционный Суд считает такую форму голосования обязательным элементом избирательного права. В Постановлении от 14 ноября 2005 г. N 10-П прямо указывается на то, что решение данного вопроса связано с реализацией дискреционных полномочий федерального законодателя. При этом следует иметь в виду, что перед федеральным законодателем стоит задача преодолеть известное противоречие, которое может возникнуть между такими конституционными ценностями, связанными с реализацией избирательных прав, как, с одной стороны, право каждого гражданина участвовать в выборах, выражая свою волю, в том числе путем голосования "против", а с другой - задача формирования предусмотренных Конституцией органов публичной власти.

На основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании проводится также референдум, который наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум - форма прямого волеизъявления граждан России по наиболее важным вопросам государственного и местного значения, осуществляемого посредством голосования российских граждан, обладающих правом на участие в референдуме. Конституционное право на участие в референдуме Российской Федерации принадлежит российским гражданам независимо от места их проживания, в том числе проживающим или находящимся за пределами России; в референдуме субъекта Федерации, местном референдуме - российским гражданам, место жительства которых, т.е. место постоянного или преимущественного проживания, расположено, соответственно, на территории субъекта Федерации, в границах муниципального образования.

Основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в референдумах и принципы их проведения определяются в соответствии с Конституцией, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Вопросы назначения, подготовки и проведения федерального референдума регламентируются ФКЗ от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 27. ст. 2710). Референдумы в субъектах Федерации и муниципальных образованиях проводятся на основе конституций, уставов, законов субъектов Федерации, а также уставов муниципальных образований. Эти акты не должны противоречить федеральной Конституции и федеральным законам, в частности нормам о том, какие вопросы не могут быть вынесены на референдум субъекта Федерации и местный референдум (см. комм. к ст. 3 и 84).

Рассматривая в Постановлении от 11 июня 2003 г. N 10-П (СЗ РФ. 2003. N 25., ст. 2564) нормы федерального законодательства о периодах, когда не допускается проведение всероссийских референдумов в связи с избирательной кампанией по выборам в федеральные органы власти, Конституционный Суд указывал, что поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан в выборах и референдуме, периоды, в течение которых граждане могут осуществлять свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. В любом случае изменение сроков проведения президентских или парламентских выборов в результате тех или иных обстоятельств, в том числе вследствие принятия новых законодательных актов о времени и порядке проведения выборов и референдуме, не должно приводить к тому, чтобы период, в течение которого граждане имеют возможность выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, составлял менее половины четырехлетнего избирательного цикла.

Конституционный Суд в Постановлении от 10 июня 1998 г. N 17-П (СЗ РФ. 1998. N 25. ст. 3002) подтвердил конституционность положений федерального законодательства о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов. Данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других. Референдум, по смыслу Конституции, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

В то же время были признаны неконституционными положения федерального законодательства о том, что на референдум субъекта Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Однако институт референдума субъекта Федерации не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Федерации воле федерального законодателя. В связи с этим федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта Федерации решений федеральной Конституции и федеральному закону.

Нарушение законодательства о выборах и референдуме влечет за собой уголовную или административную ответственность (ст. 141-142.1 УК; ст. 5.1-5.25, 5.45-5.52 КоАП).

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет две категории граждан, которые не обладают активным и пассивным избирательным правом, а также правом участвовать в референдуме. Это лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Недееспособным признается гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значение своих действий или руководить ими (ст. 29 ГК). Признание недееспособным осуществляется лишь судом в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством (ст. 281-285 ГПК). Статья 5 Закона от 2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (Ведомости РФ. 1992. N 33. ст. 1913) особо указывает на недопустимость ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, только на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении

Лица же, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, сами лишили себя права участвовать в выборах и референдумах, преступив закон. Ограничение их избирательных прав не имеет ничего общего с существовавшим в СССР до 1959 г. лишением по суду права избирать и быть избранным как меры наказания.

Предусмотренное в ч. 3 комментируемой статьи ограничение не распространяется на лиц, осужденных к уголовному наказанию, не связанному с лишением свободы, а также осужденных условно, с отсрочкой исполнения приговора; на лиц хотя и содержащихся под стражей в следственных изоляторах или аналогичных местах (подозреваемых, обвиняемых, подсудимых), но в отношении которых суд еще не применил уголовное наказание в виде лишения свободы. После отбытия такого наказания гражданин вновь вправе осуществлять свои избирательные права. То же относится к лицу, ранее признававшемуся недееспособным, если основания к тому отпали и суд признал его дееспособным.

ФЗ от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ, внося изменения в ФЗ об основных гарантиях избирательных прав:, дополнил перечень лиц, которые не обладают пассивным избирательным правом (СЗ РФ. 2006. N 50. ст. 5303). К ним отнесены: осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений или осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 КоАП (демонстрирование фашистской атрибутики или символики в целях ее пропаганды), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым этому наказанию; лица, в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 ст. 56 настоящего ФЗ (касающихся экстремистских, националистических и тому подобных призывов в предвыборной агитации), либо совершения действий, предусмотренных подпунктом "ж" п. 7 и подпунктом "ж" п. 8 ст. 76 настоящего ФЗ (аналогичные призывы со стороны кандидатов или общественных объединений, в том числе до избирательной кампании), если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа публичной власти, в который назначены выборы, или должностного лица, для избрания которого назначены выборы (т.е. если срок полномочий органа власти - четыре года, то указанные лица не могут реализовать пассивное избирательное право в течение четырех лет с момента вступления в силу решения суда).

Эти ограничения пассивного избирательного права обусловлены стремлением воспрепятствовать вхождению во власть лиц, грубо нарушающих Конституцию и законы и, следовательно, интересы личности, общества и государства, и основаны на ч. 3 ст. 55 Конституции.

ФЗ от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ (СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3427) включил во все избирательные законы положение о том, что не вправе быть избраны те российские граждане, которые имеют гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства. Данное ограничение не распространяется на указанную категорию граждан при выборах в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ.

Статья 33

Закрепленное в настоящей статье право граждан Российской Федерации является важным средством осуществления и защиты конституционных и других прав и свобод граждан, укрепления связей государственного аппарата с населением, одной из форм участия граждан в управлении делами государства, существенным источником информации при решении вопросов государственного и социально-культурного строительства и иных вопросов деятельности государства и общества.

В праве на обращение проявляется возможность удовлетворения личных, государственных и общественных интересов. Обращения граждан способствуют усилению контроля народа за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, борьбе с бюрократизмом, волокитой и другими недостатками в их работе.

Праву граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления соответствует обязанность этих органов, а также должностных лиц, которым они направлены, внимательно, в установленном порядке и сроки рассмотреть обращения и принять по ним законные и обоснованные решения.

Раскрытие содержания правоотношений, связанных с предоставлением гражданину закрепленного за ним действующей Конституцией права на обращение, требовало принятия посвященного этому федерального закона. Однако его разработка затянулась на долгие годы, и на территории России продолжал действовать Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", в ред. от 4 марта 1980 г., от 2 февраля 1988 г. (Ведомости СССР. 1968. N 17. ст. 144; 1980. N 11. ст. 192; 1988. N 6. ст. 94) в той мере, в какой его положения не противоречили Конституции РФ.

2 мая 2006 г. принят ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который вступил в силу по истечении 180 дней после его официального опубликования в "Российской газете" 5 мая 2006 г. (также СЗ РФ. 2006. N 19. ст. 2060).

Сферой регулирования данного ФЗ являются правоотношения, связанные с реализацией гражданином России конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также установление порядка рассмотрения обращений граждан этими органами и должностными лицами. Порядок рассмотрения обращений граждан распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором РФ или федеральным законом, что вполне соответствует принципу, закрепленному в ч. 3 ст. 62 Конституции, о правах и обязанностях иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Отметим также, что вопросу рассмотрения коллективных обращений граждан уделено внимание и в ФЗ от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". В его ст. 18 установлено, что органы государственной власти или органы местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством РФ, сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. установил, что порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами или иными федеральными законами.

Законы и иные правовые акты субъектов РФ могут устанавливать положения, направленные на защиту прав граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные указанным ФЗ. Отсюда вытекает, что никакие ограничения в реализации права граждан на обращение субъекты Федерации устанавливать не вправе.

Что же касается иного порядка рассмотрения обращений, то он установлен рядом федеральных законов. Так, порядок подачи и рассмотрения жалоб и других видов обращений, связанных с осуществлением правосудия по гражданским, арбитражным и уголовным делам, определяется соответственно гражданским процессуальным, арбитражно-процессуальным и уголовно-процессуальным законодательством. Особенности подачи и рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях регламентированы КоАП.

Требования, предъявляемые к жалобе, направляемой в Конституционный Суд, определены в ч. 4 ст. 125 Конституции и ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 3, 36-39, 96-97). Этим же ФКЗ установлен и порядок рассмотрения индивидуальных и коллективных жалоб. С требованием проверить конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, могут обратиться отдельные граждане, группы граждан, общественные объединения по вопросам, затрагивающим интересы входящих в них членов.

Поскольку в соответствии со ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений нарушающих права и свободы граждан" (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) гражданин до обращения с жалобой в суд на действия (решения), нарушающие его права и свободы, вправе обратиться с такой жалобой к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему, возникает вопрос, распространяются ли положения ФЗ от 2 мая 2006 г. на данные обращения и в какой мере.

Представляется, что при учете особенностей Закона от 27 апреля 1993 г. на этот вопрос следует ответить положительно, так как в этом Законе в должной мере не урегулирован порядок подачи и рассмотрения жалоб. Сказано лишь, что вышестоящий в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок.

Между тем наличие точно определенного порядка подачи и рассмотрения жалоб непосредственно в законе бесспорно важно для обеспечения и защиты прав граждан не только в суде, но и в других властных структурах, решения возникших вопросов, не прибегая к помощи суда, что обременено дополнительными требованиями и большими временными затратами.

В ФЗ от 2 мая 2006 г. раскрывается содержание применяемых им основных терминов, а именно:

обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;

предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;

должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

В Законе указывается, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно, а рассмотрение обращений осуществляется бесплатно. Первое указывает на недопустимость манипулировать правом гражданина, а последнее существенным образом отличает такие обращения от, например, подаваемых исковых требований в суд. Ясно, что это является существенным обстоятельством, облегчающим устранение допущенных нарушений и восстановление прав граждан.

Право гражданина подавать жалобу не ограничивается возможностью направить ее в упомянутые органы либо должностному лицу и требовать своевременного рассмотрения. Закон наделяет гражданина определенными правами и при ее рассмотрении.

В числе этих прав: представление дополнительных документов и материалов либо обращение с просьбой об их истребовании; право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Под иной охраняемой федеральным законом тайной имеется, в частности, в виду коммерческая тайна, тайна усыновления (удочерения), запрет на разглашение которой установлен статьей 139 Семейного кодекса, что влечет уголовную ответственность по ст. 155 УК. Несомненно, и в данном случае охране подлежат и конституционные права на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, тайна переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений (ст. 23 Конституции).

Гражданин имеет право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; в то же время гражданину предоставлено право обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. Предоставлено также право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

Закон содержит требования, предъявляемые к письменному обращению. В нем гражданин в обязательном порядке должен указать либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в который направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, и, конечно, должны быть изложены суть предложения, заявления или жалобы, обоснование. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим ФЗ.

Закон (ст. 6) устанавливает запрет преследования гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих или других лиц прав, свобод и законных интересов. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Ряд требований Закон предъявляет к направлению и регистрации письменного обращения (ст. 8). В ч. 3-5 ст. 8 есть указания, касающиеся неподведомственных обращений. Учитывая принципиальный характер этих норм, приводится их текст.

"Если обращение содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных органов или должностного лица, оно направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

В случае если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения".

Не вызывает сомнений, что принятие приведенных норм ФЗ имело целью помочь гражданину в решении без всяких проволочек поставленных в обращении вопросов. Это подчеркивается предоставлением органу или должностному лицу, направившим обращение в орган, компетентный рассмотреть его, права запрашивать о результатах рассмотрения обращения.

Вместе с тем категоричность требований настораживает и вызывает определенные сомнения. Учтено ли, что требования адресованы огромному количеству должностных лиц и других специалистов, работающих в многочисленных государственных органах и органах местного самоуправления? Знают ли и могут ли они знать подведомственность всех органов государства, которым придется направлять обращение? Известно, что даже опытные юристы нередко затрудняются разграничить полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Трудности в определении органа, которому подведомственна та или иная жалоба, связаны и с частыми изменениями полномочий различных органов.

Правильное решение данной проблемы требует по крайней мере оперативного изучения практики применения упомянутых норм ст. 8 Закона и на этой основе при необходимости внесения коррективов в упомянутые положения статьи. Кроме того, уже сейчас по возможности требуется как можно полнее информировать заинтересованные органы о полномочиях существующих государственных органов и органов местного самоуправления.

Что же касается права органа или должностного лица при переадресации обращения запрашивать в случае необходимости о результатах его рассмотрения, то это может быть фактором более внимательного отношения к обращению, а в ряде случаев представлять интерес и для деятельности органа, направившего обращение по подведомственности.

Закон запрещает направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Если направление такой жалобы органу или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных вопросов, невозможно, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующее решение или действие (бездействие) в суд.

Обращение, поступившее в орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости обращение может быть рассмотрено с выездом на место. Это, например, может быть вызвано просьбой заявителя проверить достоверность указанных им в жалобе фактов. При хорошей подготовке рассмотрения обращения с выездом на место это может быть полезно и с точки зрения воспитательного воздействия на присутствующих.

Значительное место в Законе занимают положения, непосредственно относящиеся к рассмотрению обращений, принятию мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан. В числе таких мер указывается на обязанность упомянутых органов и должностного лица обеспечивать объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение. Для этой цели могут быть, в частности, запрошены необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия. По направленному запросу в течение 15 дней должны быть предоставлены такие документы и материалы, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную тайну или иную охраняемую законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.

Если обращение поступило по информационным системам общего пользования, ответ дается по почтовому адресу, указанному в обращении.

Ряд положений Закона посвящен особым случаям, связанным с отдельными обращениями. Это касается, например, обращения, в котором обжалуется судебное решение. Такое обращение подлежит возвращению заявителю, но с обязательным разъяснением порядка обжалования данного судебного решения. Такое требование предполагает необходимость исключить формальный подход к обращениям граждан, помочь им в решении беспокоящего их вопроса.

Если в обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

Одной из новелл для российского законодательства является положение, содержащееся в ч. 5 ст. 11 Закона. Ее содержание таково:

"В случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение".

Судя по содержанию нормы, она направлена на борьбу с сутяжничеством и волокитой, т.е. с явлениями бесспорно негативными. Однако при конструировании упомянутой нормы законодатель без достаточных оснований исходит из презумпции компетентности и добросовестности должностного лица, рассмотревшего жалобу или другое обращение, и недобросовестности гражданина, направившего обращение. Представляется, что в приведенном случае решение о прекращении переписки с гражданином должен принимать не исполнитель, если он и должностное лицо, а вышестоящее должностное лицо либо руководитель органа государственной власти или органа местного самоуправления либо его заместитель. Естественно, что такому решению должно предшествовать тщательное изучение доводов и обстоятельств, приведенных в обращении, и сопоставление их с данными ответами.

В случае если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений. Если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, и, естественно, его обращение должно быть рассмотрено в установленном законом порядке.

В Законе предусмотрен единый срок рассмотрения обращения для всех видов письменного обращения в государственные органы, органы местного самоуправления или к должностному лицу - 30 дней со дня регистрации обращения. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса о высылке из других государственных органов, органов местного самоуправления или находящихся у должностных лиц документов и материалов срок рассмотрения обращения может быть продлен, но не более чем на 30 дней, с уведомлением об этом гражданина, направившего обращение. Это право предоставлено руководителю государственного органа или органа местного самоуправления, должностному лицу и уполномоченному на то лицу.

Под исключительными случаями, о которых сказано выше, можно, например, понимать большой и разнообразный круг вопросов, поставленных в обращении, их сложность, множество законодательных и других нормативных актов, подлежащих изучению и анализу для дачи ответа, и другие подобные причины, которые могут быть учтены при принятии решения о продлении срока рассмотрения обращения.

Значительное место в Законе занимают положения, регулирующие личный прием граждан руководителями государственных органов, органов местного самоуправления и уполномоченными на то лицами. Закон требует, чтобы информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводилась до сведения граждан. Можно заметить, что в Законе некоторые положения о праве граждан обращаться лично в государственные органы и органы местного самоуправления реализуются в меньшей мере, чем те, которым были изложены в названном выше Указе Президиума Верховного Совета СССР. В нем руководителям государственных органов было предписано в обязательном порядке проводить личный прием граждан в удобное для них время, в необходимых случаях - в вечерние часы, по месту работы и жительства. В названном Законе такого категорического требования ведения приема граждан не высказано. Этот пробел может быть восполнен субъектами Федерации.

В то же время регламентация личного приема граждан в Законе довольно подробная, и ряд норм являются совершенно новыми. Это, например, указание на обязанность гражданина на личном приеме предъявить документ, удостоверяющий его личность, обязанность занесения на карточку личного приема гражданина содержания его устного обращения, дача заявителю письменного ответа на поставленные в обращении вопросы. Исключением из этого правила является случай, когда изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют проверки. Однако ограничиться устным ответом можно лишь при согласии гражданина.

Если в ходе личного приема принято письменное обращение, оно регистрируется и рассматривается в порядке, установленном Законом для рассмотрения таких обращений.

В случае если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в полномочия органа или должностного лица, гражданину разъясняется, куда и в каком порядке ему следует обратиться.

В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Прием граждан должен играть важную роль в исполнении лежащих на государственных органах, органах местного самоуправления и должностных лицах в пределах их компетенции обязанностей анализировать содержание поступающих обращений, выявлять и устранять причины нарушения прав, свобод и интересов граждан. В результате общения с гражданами на личном приеме такая работа может проводиться целенаправленно и особенно эффективно.

Совершенно новой нормой в российском законодательстве об обращениях граждан, включая его советский период, является имеющаяся в настоящем Законе норма о праве граждан на возмещение причиненных убытков и компенсацию морального вреда, причиненного незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения по решению суда (ст. 16).

Хотя это частный случай, подпадающий под действие общих норм гражданского законодательства (ст. 12, 151, 1099-1101 ГК), включение их в данный Закон имеет принципиальное значение с точки зрения обеспечения права граждан на обращение, повышения ответственности органов и должностных лиц, рассматривающих эти обращения.

В случае если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда. Этот случай является исключением из упомянутого выше правила о том, что рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Что касается действий (бездействия), повлекших негативные последствия для гражданина, подавшего обращение, то они могут проявляться во всех отраслях народного хозяйства и различных сферах жизни граждан. Незаконные действия могут заключаться в грубом нарушении сроков рассмотрения обращения, явно необоснованной пересылке обращения в другой орган при наличии полномочий рассмотреть его, применении нормативных актов, не регламентирующих решение поставленного вопроса, и др.

Статья 34

1. Термин "каждый" в данной статье имеет в виду широкий спектр субъектов, включающий в себя: граждан России; иностранных граждан; лиц с двойным гражданством; юридические лица*(3), предпринимателей. Эти субъекты равноправны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции), их дискриминация по признакам, указанным в ч. 2 ст. 19, не допускается. "Свободное использование своих способностей" представляет собой сложное понятие, ключевым термином которого для данной статьи является слово способность. Этот термин употребляется в современной психологии в смысле "индивидуально-психологических особенностей личности, являющихся условием успешного выполнения той или иной продуктивной деятельности".

В Конституции к слову "способность" законодатель обращается дважды: в комментируемой статье говорится о способностях вообще, а в ч. 1 ст. 37 - о способности к труду. В ст. 44 способность подразумевается, поскольку можно предположить, что для осуществления творческой деятельности способности нужны ничуть не меньше, чем для занятия предпринимательством и иной экономической деятельностью. Впрочем, это было бы верно и вообще для всякой деятельности, условием осуществления которой являются некие внутренние возможности и потенции человека.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что законодатель, говоря о способностях, проводит их качественное различие. Не все способности одобряются законодателем даже в отношении предпринимательства и иной экономической деятельности. Поощряются такие способности, которые приносят общественную пользу и не запрещены законом. Это означает, что использование способностей человека в предпринимательской и иной экономической деятельности в некоторых случаях должно вызывать осуждение и влечь санкции со стороны государства. Примерами такого "предпринимательства" служат: организация притонов, изготовление оружия и взрывных устройств, перевозка наркотиков, создание скрытых от властей производств, промышленное или кустарное изготовление денег и т.п. Таким образом, некоторые из способностей человека не могут свободно использоваться в предпринимательстве и иной экономической деятельности.

Легальное определение предпринимательства как вида деятельности дается в ч. 3 ст. 2 ГК. Это деятельность, "направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке".

Под "имуществом" понимаются не только вещи и иные объекты гражданского права, указанные в ст. 128 ГК. Имущество используется в качестве собирательного понятия, включающего не только предметы материального мира, имущественные права на них, но и информацию, энергию, результаты интеллектуальной деятельности и исключительные права на них, а также имущественные комплексы, природные богатства и пр. Необходимо отметить, что имуществом являются не только включенные в гражданский оборот предметы, права и свойства объектов материального мира. Помимо гражданского оборота существует несколько оборотов имущества специального назначения: медицинский, военный, государственного резерва, налоговый, таможенный и т.п. В них происходит обращение имущества, подчиняющегося специальным правовым режимам и исключенного или ограниченного в обороте гражданском. В силу этого конституционный термин "имущество" не только отражает принадлежность имущества конкретному собственнику с возможностью использования его в предпринимательской деятельности, но и определяет значение имущества для РФ, не замыкая его рамками гражданского законодательства и гражданского оборота. В этом смысле природные ресурсы, сосредоточенные, например, на континентальном шельфе, но еще не включенные в гражданский оборот, также можно отнести к имуществу.

В решениях Конституционного Суда постепенно происходит наращивание правовой позиции в отношении того, какие права охватываются понятием "имущество" в его конституционно-правовом смысле.

Так, в Постановлении от 20 мая 1997 г. N 8-П по делу о проверке конституционности п. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 Таможенного кодекса РФ в связи с запросом Новгородского областного суда (СЗ РФ. 1997. N 21. ст. 2542), а также в Постановлении от 11 марта 1998 г. N 8-П по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса РФ, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова (СЗ РФ. 1998. N 12. ст. 1458) Конституционный Суд отметил такие важные признаки имущества, позволяющие требовать его конституционный защиты, как законность приобретения, а также нахождение в обороте.

Понятием "имущество" в его конституционно-правовом смысле охватываются вещные права и права требования, в том числе принадлежащие кредиторам, например права требования и законные интересы кредиторов в рамках конкурсного производства в процедуре банкротства.

Соответствующее толкование термина "имущество" было сформулировано в Постановлении Конституционного Суда от 17 декабря 1996 г. N 20-П по делу о проверке конституционности п. 2 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции", в Постановлении от 16 мая 2000 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положений п. 4 ст. 104 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой компании "Timber Holdings International Limited" (СЗ РФ. 1997. N 1. ст. 197; 2000. N 21. ст. 2258).

К имущественным правам требования (в частности, требования к акционерному обществу) относятся требования на участие в распределении прибыли, на получение части имущества в случае ликвидации акционерного общества и т.д. Имущественные права требования также являются "имуществом", а следовательно, обеспечиваются конституционно-правовыми гарантиями, включая охрану законом прав акционеров, в том числе миноритарных (мелких) акционеров как слабой стороны в системе корпоративных отношений, и судебную защиту нарушенных прав. Эти гарантии направлены на достижение таких публичных целей, как привлечение частных инвестиций в экономику и обеспечение стабильности общественных отношений в сфере гражданского оборота (Постановление Конституционного Суда от 10 апреля 2003 г. N 5-П по делу о проверке конституционности п.1 ст. 84 ФЗ "Об акционерных обществах" в связи с жалобой ОАО "Приаргунское"//СЗ РФ. 2003. N 17. ст. 1656)).

"Иная экономическая деятельность", невключаемая в предпринимательство, представляет собой разумную деятельность человека, прямо не направленную на получение прибыли, но предполагающую использование его способностей и имущества для удовлетворения материальных потребностей и интересов. Особенность данной деятельности в том, что ее природа имеет экономическую основу, хотя она может быть связана как с духовным миром человека, так и с его физической природой. Представляется, что к экономической не может быть отнесена деятельность, связанная с вероисповеданием, идеологией и т.п., но к ней вполне можно отнести творчество архитектора, изобретателя, занимающегося частной практикой врача или педагога.

К иной экономической деятельности могут быть отнесены также: игра на бирже и участие в лотерее, инвестирование сбережений; рента и пожизненное содержание; ведение подсобного хозяйства, не носящее товарного характера; благотворительность и меценатство; организация ассоциаций и союзов без целей извлечения прибыли и др.

Право на занятие предпринимательской деятельностью имеет определенные ограничения. Так, существует запрет на осуществление предпринимательской деятельности, приобретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход, гражданскими служащими (ст. 17 ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации"//СЗ РФ. 2004. N 31. ст. 3215).

Рассматривая вопрос о конституционности ст. 9 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части, запрещающей должностным лицам органов государственной власти иметь в собственности предприятия, Конституционный Суд отметил, что гражданин РФ, пожелавший реализовать конституционное право быть избранным в орган государственной власти, должен принять те условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им при этом публично-правовой статус (Определение Конституционного Суда от 19 апреля 1996 г. N 74-О).

Свободное занятие предпринимательской деятельностью предполагает и иные рамки ее осуществления. Так, КоАП содержит специальный раздел об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности. К их числу относятся, например, осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии), продажа товаров без применения контрольно-кассовых машин и др.

Конституционный Суд указал на недопустимость действий законодателя, устанавливающего за одно и то же деяние неравные виды ответственности (санкции) для предпринимателей в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме они осуществляют предпринимательскую деятельность - в форме юридического лица или без образования юридического лица, а также в зависимости от того, каким органом предоставлено право применения меры ответственности.

В Постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" Конституционный Суд отметил, что установление законодателем не дифференцированного по размеру штрафа за неприменение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, невозможность его снижения не позволяют применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности. В таких условиях столь большой штраф за данное правонарушение может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права частной собственности (СЗ РФ. 1998. N 20. ст. 2173).

Наиболее общий характер носит правовая позиция Конституционного Суда, согласно которой федеральный законодатель, реализуя свои полномочия в сфере регулирования предпринимательской деятельности, вправе определять порядок и условия ее осуществления и, исходя из специфики производства и оборота тех или иных видов продукции как объектов гражданских прав, устанавливать дополнительные требования, а также ограничения, которые, однако, должны соответствовать критериям, закрепленным Конституцией, а именно вводиться федеральным законом и только в целях защиты закрепленных ею ценностей, в том числе здоровья, прав и законных интересов других лиц (Определение Конституционного Суда от 18 марта 2004 г. N 150-О//ВКС РФ. 2004. N 5).

2. Часть 2 комментируемой статьи прямо запрещает экономическую (соответственно предпринимательскую) деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

ФЗ от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" (СЗ РФ. 2006. N 31. ст. 3434) определяет монополистическую деятельность как злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью (ст. 4).

Комментируемая статья говорит о недобросовестной конкуренции, противопоставляя ей добросовестную конкуренцию как желательную и поощряемую. Поэтому конкуренция, о поддержке которой говорит статья 8 Конституции, всегда будет только добросовестной.

Понятие доброй совести (bonne foi, Treu und Glauben), от которого происходит и слово "добросовестный", известно в основном западному гражданскому законодательству, а в ГК применяется, к примеру, по отношению к добросовестному приобретателю и недобросовестному владельцу при защите права собственности (ст. 10, 302, 303).

В литературе 30-50-х годов ХХ в. понятие "добрая совесть" именовалось "каучуковым" и "лежащим за пределами закона", хотя это понятие было содержанием именно закона. Вопрос состоял в том, как толковать "добрую совесть" для правоприменения: могли возникнуть некоторые сложности, связанные с понятием "совесть" в нравственном смысле.

Понятие "добрая совесть" представляет собой некий критерий общественной нравственности, выражающий через закон минимум нравственных требований общества к участникам конкретных правовых отношений. "Добрая совесть" в предпринимательстве и иной экономической деятельности представляет собой, с одной стороны, определенные (писаные и неписаные) правила и нормы этой деятельности, а с другой - следование людей этим правилам.

Конкуренция представляет собой соперничество, состязание, соревнование на рынке. Всякое соперничество, не нарушающее законов, есть конкуренция добросовестная. Статья 4 ФЗ "О защите конкуренции" определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В этой же статье содержится понятие недобросовестной конкуренции, понимаемой как любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

К понятию недобросовестной конкуренции тесно примыкает недобросовестная реклама (ФЗ от 13 марта 2006 г. "О рекламе"//СЗ РФ. 2006. N 12. ст. 1232).

Недобросовестной признается реклама, которая:

1) содержит некорректные сравнения рекламируемого товара с находящимися в обороте товарами, которые произведены другими изготовителями или реализуются другими продавцами;

2) порочит честь, достоинство или деловую репутацию лица, в том числе конкурента;

3) представляет собой рекламу товара, которая запрещена данным способом, в данное время или в данном месте, если она осуществляется под видом рекламы другого товара, товарный знак или знак обслуживания которого тожествен или сходен до степени смешения с товарным знаком или знаком обслуживания товара, в отношении рекламы которого установлены соответствующие требования и ограничения, а также под видом рекламы изготовителя или продавца такого товара;

4) является актом недобросовестной конкуренции в соответствии с антимонопольным законодательством.

Как отметил Конституционный Суд (Определение Конституционного Суда от 16 ноября 2000 г. N 237-О) для проведения государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции сформирована система федеральных органов исполнительной власти, что, однако, не предполагает наличия у них функций органов судебной власти.

Антимонопольный орган не вправе давать (направлять) обязательные для исполнения предписания и применять меры административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг Центральному банку РФ. Этим, однако, не исключается возможность судебной проверки нормативных и иных правовых актов Центрального банка РФ на предмет их соответствия антимонопольному законодательству (Определение Конституционного Суда от 15 января 2003 г. N 45-О//ВКС РФ. 2003. N 3).

Статья 35

1. Статья 35 конкретизирует и детализирует более общие и абстрактные положения ч. 2 ст. 8 (см. комм. к ней) о едином праве собственности, охватывающем два основных типа этого права (частное и публичное право собственности) как одной из основ конституционного правового строя России применительно к праву частной собственности (т.е. прежде всего как институту гражданского права). Обладателями, т.е. субъектами, этого права являются, во-первых, физические лица (граждане РФ индивидуально или совместно с другими лицами; иностранные граждане и лица без гражданства) независимо от их публично-правовых правомочий и возможных должностей, исходя из того что человек, его права и свободы - это высшая ценность (см. ст. 2). Именно право частной собственности стоит на первом месте в конституционных перечнях форм права собственности (см. ст. 8, 9, 35, 36). Во-вторых, субъектами частного (т.е. гражданского) права собственности могут быть и иные, публично-правовые субъекты конституционного права (РФ, ее субъекты, местные самоуправления), нередко передающие своим органам исполнительной власти, предприятиям и др. фактическое осуществление правомочий собственника.

Кроме того, ограниченной специальной (целевой) частной правоспособностью могут обладать общественные объединения и религиозные организации некоммерческого характера согласно закону и своим уставным целям, исключающим получение доходов участниками этих объединений и организаций (см.: Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007). В силу ч. 3 ст. 62 Конституции иностранцы и апатриды пользуются равными с гражданами РФ правами и несут равные с ними обязанности (кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ). Из ст. 8 Конституции (о признании и защите равным образом всех форм собственности) вытекает равенство всех физических и юридических лиц, т.е. всех субъектов права собственности. Поэтому статьи 35 и 36 включены в состав определяющей права и свободы человека и гражданина гл. 2 Конституции. О формах публичной (государственной, муниципальной и др.) собственности, а также о публичных юридических лицах (РФ, ее субъектах, местном самоуправлении, их органах власти), когда они действуют в этом качестве, речь идет в некоторых других главах и статьях Конституции РФ (например, в п. "д" ст. 71, п. "в", "г" ч. 1 ст. 72, ст. 130, 132 и др.).

В законодательстве, в юридической и экономической литературе, в массовом правосознании термины "собственность", "частная собственность" и т.п. нередко употребляются в различных значениях. Во-первых, из ст. 8 и 34 вытекает, что частная собственность - это форма законной хозяйственной (в частности, предпринимательской) деятельности частных физических или юридических лиц, выступающих именно в качестве частных лиц, а не носителей публичной, т.е. государственной или муниципальной, власти. Эти частные физические и юридические лица осуществляют свою хозяйственную деятельность, свободно используя свои способности и свое имущество (см. комм. к ст. 34). Во-вторых, собственностью, в том числе частной, часто называют только конкретное вещное право частного лица (физического или юридического) на принадлежащее ему имущество. В-третьих, так нередко называют даже в законах само имущество, являющееся объектом права частной собственности. Необходимая точность юридического языка требует строгого различения этих понятий.

Части 1 и 2 ст. 35 имеют в виду право частного собственника на принадлежащее ему имущество и на его использование для экономической деятельности самим собственником или созданным им совместно с другими лицами объединением (предприятием). Это право охраняется законом, предусматривающим различные: гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые, судебные и др. меры защиты. В их числе и законная самозащита каждым его права собственности (см. ч. 2 ст. 45).

Нередко право частной собственности понимается только как индивидуальное право одного человека. Это тоже неверно. Любое коллективное, кооперативное, семейное и тому подобное право собственности тоже частное в отличие от различных форм публичного (государственного, муниципального и др.) права собственности. Однако государственная, т.е. публичная, собственность часто приобретает гражданско-правовую форму акционерного общества, в котором контрольный пакет акций (а иногда и весь акционерный капитал) принадлежит государству.

Правовое регулирование отношений частной собственности в соответствии с Конституцией дано главным образом в Гражданском кодексе РФ, а также в многочисленных иных законах РФ, в Жилищном, Земельном, Лесном, Налоговом и других кодексах.

ГК содержит соответствующие Конституции положения, подробно устанавливающие, в частности, статус физических и юридических лиц, а также положения об их праве собственности, о его приобретении, прекращении, осуществлении, защите и т.д., о наследственном праве, об авторском праве, а также о предусмотренном в ч. 1 ст. 44 Конституции праве интеллектуальной собственности, охраняемом законом.

Вместе с тем нельзя не отметить, что обеспечение права частной собственности, несмотря на определенные успехи (например, признание права частной собственности многих миллионов граждан на небольшие дачные, садовые и тому подобные земельные участки, приватизация жилищ многих граждан, некоторое развитие малого и среднего бизнеса и т.п.), в целом все еще явно недостаточно. Масса крестьян в результате обмана, фальсификации документов, злоупотреблений должностных лиц и т.п. теряет или уже утратила это право на свои земельные доли из угодий колхозов, совхозов, скупаемые земельными спекулянтами и иными недобросовестными приобретателями, в том числе незаконно застраивающими ценные сельскохозяйственные земли. Жилищные права граждан (даже собственников их жилья) часто нарушаются органами власти, новыми крупными домовладениями или предприятиями, от которых так или иначе зависит осуществление этих прав, а восстановление нарушенных прав граждан на их вклады в банках идет крайне медленно и осуществляется лишь частично и т.д.

2. Содержание права частной собственности каждого (равно защищенное и для публичной собственности) физического лица на конституционно обобщенном уровне установлено частью 2 ст. 35. Фактическое огосударствление кооперативной, включая колхозную, и ряда других форм собственности и т.п. более недействительно. Равноправие всех субъектов права собственности на любое имущество означает также и равенство ограничений, вытекающих для всех собственников из требований социально-экономической политики государства (ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 36, ст. 34, 39 и др. Конституции), рационального природопользования (ч. 1 ст. 9) и т.д. Право частной собственности, вытекающее из трудовых прав каждого (ст. 37), из его жилищных прав (ст. 40) и др., распространяющееся также на некоторые объекты, для которых установлен особый режим, исходит из конституционных требований социального, экологического, здравоохранительного характера, безопасности и т.п. Это позволяет, регулируя возникновение, содержание, осуществление и защиту прав частной собственности граждан, тем самым определять и многие основные элементы других форм права собственности. Это важно иметь в виду, так как в тексте множества статей Конституции термины "каждый" и "никто", которыми начинаются, соответственно, ч. 2 и 3 ст. 35, относятся непосредственно как к физическим лицам, т.е. к человеку и гражданину, так и к их объединениям.

Конституционное определение в ч. 2 ст. 35 содержания права собственности как совокупности трех правомочий - владения (т.е. фактического обладания объектом), пользования (т.е. получения пользы от объекта) и распоряжения (т.е. купли-продажи, дарения, сдачи в аренду и других сделок по поводу объекта права собственности) - закрепляет это традиционное основное содержание права собственности (в особенности на средства производства). Конституция возвращает его в конституционно-правовую систему России после долгого периода подавления экономической свободы личности и прямого или косвенного почти тотального огосударствления экономики, отрицания частного права вообще. Вместе с тем конкретное определение права собственности определенного лица на определенный объект зависит от социально-экономического назначения данного объекта, от квалификации данного лица и т.п.

Однако восстановление "нормальных" правовых институтов этого рода сопровождается явной недооценкой мирового опыта развития права собственности за последние сто лет. Это объясняется рядом причин. Изменения в праве собственности с середины XIX в. были введены, исходя из опыта функционирования названных традиционных институтов в условиях нарастания социально-функциональных ограничений права собственности и его трех правомочий собственника, демократизации государственного строя, научно-технического прогресса и усиления публично-правового, в особенности государственного, регулирования экономики в целях осуществления гуманизирующейся социальной политики, повышения эффективности народного хозяйства. Отражением этих процессов явилась модернизация права собственности, породившая теорию и практику его социальной функции.

Для нее характерны несколько основных элементов. Во-первых, сохранение и укрепление свободного осуществления трех основных элементов права собственности (владения, пользования и распоряжения), но в пределах ограничений и требований, установленных демократическим и все более социально справедливым законом. Во-вторых, это ограничения права собственности, которые определяются новым элементом содержания права собственности, который ранее был сравнительно редким внешним ограничением этого права, а теперь во многих странах признан его внутренней составной частью - обязанностями любого собственника, а также систематическим общественным и государственным контролем за соблюдением этих обязанностей. Право собственности ограничивается также регулированием экономики со стороны правового государства, понимаемого как демократическая социальная служба и действующего преимущественно экономическими (но в необходимых случаях и властными) методами.

В соответствии с этим отпало отношение к праву собственности как к "священному и неприкосновенному", исключающему возможность вмешательства со стороны в том числе государства. Начавшийся в текущем законодательстве, этот пересмотр многих сторон должного правового института нашел свое подтверждение и закрепление и в конституционном праве.

Конституционные принципы, закрепляющие современную социальную концепцию права собственности, существуют во многих странах (Великобритания, Германия, Франция, Италия, Испания, Голландия, Бразилия и др.). Конституционные социально-функциональные ограничения (и обязанности), включенные в состав права собственности, свободы договоров и т.п. конкретизируются в публично-правовых нормах текущего законодательства, требования которых не могут быть изменены соглашением участников данного правоотношения. Эти ограничения и обязанности концентрируются вокруг требований социальной политики (например, в трудовом законодательстве), экономической политики (например, налоги подоходные, с наследства и т.п., система которых, как правило, строится на основе прогрессивной шкалы и учета налоговой платежеспособности граждан), обеспечения рационального использования дефицитных ресурсов (в том числе природных), охраны общества от неизбежных, но опасных воздействий химических, атомных и других загрязнений и объектов и т.д. Во многих случаях это выражается не только в некотором сужении меры свободного осуществления права собственности, входящих в его состав правомочий и производных от них конкретных имущественных прав, но и в ограничении круга субъектов этих прав собственности требованиями особой квалификации физических лиц, в том числе наемных работников, специализации и оборудования предприятий и т.п. (по отношению к земельным угодьям, атомным объектам, транспортным средствам, другим источникам повышенной опасности, производству продуктов питания, медикаментов и др.), государственным контролем за исполнением этих ограничений и предписаний. Все чаще, прежде чем исполнить любое частноправовое предписание закона, надо ознакомиться с содержанием публично-правовых, т.е. административно-правовых, финансово-правовых и др. законов по тому же вопросу и совершать частноправовые действия только в пределах, установленных публичным правом (например, ст. 14 ГК Нидерландов в книге о праве собственности).

Провозглашенное во Франции, а затем и в других странах "священное и неприкосновенное" право собственности, лишение или ограничение которого допускалось только в случае установленной законом несомненной общественной необходимости и при условии справедливого и предварительного возмещения (ст. 17 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.). В 1919 г. аналогичные обобщенные положения были впервые включены текст Конституции Германии, а затем повторены в Основном законе ФРГ 1949 г. (ст. 14, 15 и др.). Право собственности и наследования гарантировались, но их содержание и пределы устанавливались теперь не только либеральным всеобщим принципом, а законом, обязывающим собственника использовать имущество не только в личных, но и в весьма конкретных общественных интересах. Лишение имущества, включая землю, средства производства и т.д., названное теперь обобществление могло быть осуществлено только законом, регулирующим виды и размеры возмещения, не упоминая об их полноте и предварительности.

В Конституции Испании 1978 г. признаны право частной собственности его наследования, содержание которых ограничено их социальной функцией, а лишение кого-либо этих прав или части ограничения возможно только ради общественной пользы и социальных интересов при соответствующем возмещении по закону (ст. 33), как и свобода предпринимательства, защищаемая властями (ст. 38). Все богатства страны независимы от характера права собственности, подчинены общим интересам (ст. 128).

Наиболее подробна в этом отношении Конституция Бразилии 1988 г., содержащая как общие положения о социальной ценности труда и свободного предпринимательства (ст. 1, 170, 174, 176), о праве собственности, его социальной функции, компенсации (теперь нередко лишь частичной, в рассрочку и т.п.) при экспроприации и др. (п. XXII-XXVI ст. 5), о праве наследования (п. ХХХ и XXXI ст. 5), о социальных правах (ст. 7), а так и отдельные главы и положения о праве городской собственности и ее социальной функции (ст. 183), по отношению к городской недвижимости (ст. 182 и 183), к сельскохозяйственной политике и аграрной реформе (ст. 184-191), экологии (ст. 225), о статусе индейцев и об их землях (ст. 231 и 232) и др.

Во многих странах социальная функция права собственности выражается иначе. Устаревшие положения об абсолютном праве собственности сохраняются, но они сопровождаются огромным количеством исключений и ограничений, ссылок на законы и т.п., что делает систему норм противоречивой и нелепой, но сохраняет ее направленность на осуществление правом собственности его социальной функции.

В Конституции РФ, Гражданском кодексе и ряде других законов России избрана другая форма: во многих случаях говорится просто об ограничениях права собственности, которые могут быть установлены законом, но без систематизации этих случаев и их обобщения системой социально-функциональных принципов и предписаний. По-видимому, это соответствует специфике переходной ситуации в России. Провозглашение регулирования социально-экономической жизни государством, даже понимаемой как демократическая и правовая социальная служба, и ограничения права собственности, даже понимаемого как социальная функция, у нас могли быть и в значительной мере оказались восприняты как бюрократическим чиновничеством, так и еще не вполне уверенными в прочности своего положения частными собственниками и другими гражданами как восстановление давно им знакомых тоталитарных порядков, как освящение государственного, ведомственного, чиновничьего произвола, как новое подавление экономических прав и свобод личности, как зеленый свет для коррупции и т.п. Для того же, чтобы защитить еще не окрепшее современное право частной собственности и в то же время оградить частное имущество от злоупотреблений этим правом на нынешнем историческом этапе, избранная российским законодателем теоретическая форма социально-правового регулирования отношений собственности, по-видимому, была сочтена достаточной.

Но вместе с тем право частной собственности нередко понимается то слишком широко, согласно "палеолиберальной" теории, как неограниченное, священное и тому подобное право, без учета всех необходимых социальных требований и ограничений. Собственники, купившие заселенные жилые дома, нередко не считаются с конституционными правами жильцов (ст. 7, 24, 40 и др.), пытаются расторгать договоры с ними и выселять их, а суды, ссылаясь на новый Жилищный кодекс, нередко это позволяют. Между тем замена одного домовладельца другим может не иметь значения для содержания договора жилищного найма домовладельца (нового) с прежним жильцом.

Некоторые политические и общественные деятели, пропагандируя понятия о собственности, соответствующие взглядам XVII-XVIII вв., все еще твердят о полной свободе собственников предприятий и других свободных "субъектов хозяйственной деятельности". Собственники средств массовой информации забывают о том, что они должны строго соблюдать свои социальные функции согласно Конституции (например, ст. 29) и законам о СМИ, определяющим права журналистов и авторов во многом независимо от права собственности на СМИ (запрет цензуры, свобода мысли, слова и информации и т.д.).

3. Часть 3 ст. 35 устанавливает правовые гарантии права частной собственности. Лишение частного физического или юридического лица принадлежащего ему имущества вопреки воле этого лица возможно только в силу судебного решения. Термин "решение" употреблен здесь не в строго юридическом, а в более широком теоретико-организационном или теоретико-управленческом смысле. Имеются в виду как собственно решения, принимаемые судом в гражданском судопроизводстве, так и приговоры, выносимые им в уголовном процессе. В последнем случае возможна конфискация имущества (как дополнительное наказание за преступление). В форме гражданско-правового решения возможно властное прекращение права собственности одной из спорящих об этом праве сторон и передача этого права и его объекта другой стороне. В этих и подобных случаях лишение имущества часто может происходить и безвозмездно.

Особый порядок установлен в ч. 3 комментируемой статьи для тех случаев, когда прекращается законное право собственности ради нужд государства.

При этом следует учитывать, что государство, согласно ст. 3 Конституции, является орудием народовластия, как и местное самоуправление. За ними стоит народ, общество. Поэтому надо полагать, что нужды государства следует понимать широко, включая в это понятие прежде всего общественные нужды и нужды местного населения. Иначе получилось бы, что муниципальные (т.е. негосударственные) власти, например, Нижнего Новгорода или Новосибирска даже ради острых общественных и городских нужд не имеют права в соответствии с законом через суд добиться изъятия частного имущества с должной компенсацией, например, земельного участка, необходимого для осуществления законных градостроительных задач. Кроме того, полное исключение упоминания об общественных нуждах из ранее употреблявшейся формулы "изъятие для государственных и общественных нужд" носило бы бюрократический, этатистский характер и противоречило бы духу и смыслу всей Конституции, ее ст. 2 и 3. Разве у демократического, правового, социального государства как такового существуют какие-то особые и законные нужды и интересы, не являющиеся непосредственно общественными?

Прекращение права собственности частного лица, физического или юридического, может быть добровольным, по договору (купли-продажи, дарения, обмена и т.д.). Но в тех случаях, когда становится необходимым принудительное отчуждение имущества для интересов в конечном счете общественных, оно может быть произведено только по решению суда (в отмеченном выше узком смысле) и только при условии предварительного и равноценного возмещения, т.е. либо выплаты лишаемому своего имущества лицу компенсации, соответствующей (но не обязательно равной) рыночной цене отчуждаемого имущества и сумме причиняемых этому лицу иных убытков, если они имеют место, либо предоставления этому лицу другого равноценного имущества, по общему правилу - с согласия и по выбору этого лица.

Конституционный Суд в Постановлении от 16 мая 2000 г. N 8-П (СЗ РФ. 2000. N 21. ст. 2258) признал не соответствующими ст. 35 (ч. 3), а также 46 (ч. 1) и 55 (ч. 2 и 3) положения п. 4 ст. 104 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в той части, в какой они по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, позволяли передавать муниципальным преобразования жилищный фонд социального назначения, детские учреждения, объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, без выплаты собственникам-должникам, находящимся в процедуре конкурсного производства, разумной и справедливой компенсации, обеспечивающей баланс между публичными и частными интересами

Требует конституционно-правовой оценки и практика досудебного или внесудебного отобрания имущества у собственника (административные штрафы, конфискации предметов контрабанды или орудий браконьерства, частичное возмещение по решению администрации материального ущерба, нанесенного предприятию его работниками, и т.п.). В этих случаях возможны две ситуации. Если этот собственник признает свою вину, считает данную санкцию законной и, не возражая, добровольно уплачивает штраф, не оспаривая его законности и т.п., то такое лишение имущества не является принудительным. В противном случае дело окончательно решается судом в соответствии со ст. 35 Конституции.

Эти правила относятся и к такому специфическому случаю отчуждения, как реквизиция, например при стихийном бедствии и тому подобных чрезвычайных обстоятельствах. Статья 56 Конституции, допуская ограничения некоторых прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения, не включает ст. 35 в число тех статей Конституции, которые содержат права и свободы, не подлежащие ограничению в этих условиях.

Конкретное определение оснований, условий и порядка принудительного отчуждения имущества в РФ дано в ГК, в Земельном кодексе и других законах РФ.

Статья 36

1. Часть 1 ст. 36 конкретизирует более общие конституционные положения о признании и защите наряду с другими формами собственности частной собственности (ст. 8), охраняемой законом (ч. 1 ст. 35), и о том, что земля, как и другие природные ресурсы, может находиться в частной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9). В ч. 1 ст. 36 речь идет только об одном объекте одного из возможных прав собственности - праве частной собственности на землю, а также о том, что субъектами этого права могут быть граждане и их объединения (семейные, кооперативные, акционерные и др.). Последнее особенно важно в связи с тем, что в массовом сознании частная собственность имеет преимущественно индивидуальную, в крайнем случае семейную форму, а негосударственная свободная групповая собственность физических лиц (кооперативная, акционерная и др.) представляется чуть ли не привычной колхозно-кооперативной собственностью, которая лишь формально являлась коллективной и общественной, а фактически была огосударствлена.

Конституция не ограничивает круг субъектов права частной собственности (а также аренды, пользования и др.) на землю и другие природные ресурсы, как это делается во многих цивилизованных странах, где на определенные группы граждан, категории земель, способы их использования это право не распространяется.

Некоторые ограничения права частной собственности на землю могут вытекать из конституционных положений о политике РФ как социального государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7), в частности на жилищное строительство и т.п. (ч. 2 и 3 ст. 40), на ведение крестьянского (фермерского) хозяйства и др. Право частной собственности, в особенности на землю, является одним из таких условий, особенно если оно сопровождается устранением незаконных препятствий достойной жизни и свободному развитию со стороны властей, других лиц (соседей), предпринимателей, скупающих земли для застройки для создания новых латифундий, и т.п.

Из ч. 1 ст. 9 Конституции вытекают требования, чтобы земля, как и другие природные ресурсы, использовалась и охранялась как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это значит прежде всего, что использование земли, не соответствующее ее функционированию в качестве основы жизни и деятельности народов, недопустимо; что закон должен запрещать или, по крайней мере существенно и надежно ограничивать нерациональное, тем более хищническое обращение с землей, водами, лесами и др., любую другую деятельность, снижающую плодородие почв, приводящую к гибели ценных сельско- и лесохозяйственных угодий (из-за их застройки, заболачивания, засоления, опустынивания и т.п.), а также территорий городов и иных населенных пунктов со всеми их землями в результате "уплотнительной застройки", вырубку городских лесонасаждений, затопление, загрязнение химикатами, радиоактивными веществами и др. Эти явления уже привели к тому, что обширные территории России могут надолго перестать (а многие уже перестали) быть основой жизни и деятельности людей.

Из того же положения ч. 1 ст. 9 может быть сделан вывод об обязанности государственных властей Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления поощрять соответствующее требованиям Конституции и законов использование и охрану земель и других природных ресурсов.

По-видимому, из ч. 1 ст. 9 можно также сделать вывод, аналогичный прямым предписаниям конституций и законов многих стран, о том, что право собственности и производные вещные земельные и иные права физических и юридических лиц, не способных (по уровню квалификации, отношению к труду, наличию необходимого оборудования, иного необходимого имущества или кредита) обеспечить должное использование и охрану земель или систематически и существенно нарушающих законные требования указанного характера, могут быть серьезно ограничены или даже вовсе прекращены. В частности - в порядке принудительного выкупа для государственных нужд, предусмотренного частью 3 ст. 35 Конституции, или другим законным способом, соответствующим требованиям ст. 8, 9, 35, 36 и др.

Все эти требования следовало бы определить в федеральном законе. Это прямо вытекает из ряда положений Конституции. Во-первых, из ст. 71 и 72, прямо или косвенно относящих установление принципов правового регулирования земельных отношений к ведению РФ, а также из ст. 72 и 73, относящих конкретизацию федеральных принципов земельного законодательства к ведению субъектов РФ. Во-вторых, об определении условий и порядка пользования землей на основе федерального закона говорит часть 3 ст. 36.

Конституционные предписания, ставящие частную собственность на первое место в перечне всех форм собственности, в частности на землю, а также наличие в Конституции отдельных статей только об одной этой форме означают признание социально-экономических преимуществ современной частной собственности на землю и иные природные ресурсы, важность ее защиты после долгих десятилетий враждебного отношения к ней в СССР. Этот еще отчасти фактически сохраняющийся в России якобы социалистический режим земельных отношений был основан на национализации всей земли, на исключительном и неограниченном государственном праве собственности на землю, на ее изъятии из гражданского оборота с неизбежным при этих условиях бюрократическим произволом, подавляющим личную заинтересованность гражданина, трудящегося на земле или иначе пользующегося ею. Этот режим не допускал существования частной собственности на землю. Он убедительно доказал свою неэффективность и несовместимость со всенародными интересами, породив продовольственные затруднения, нерациональную организацию городских территорий, массовую гибель пашен, лесов и т.п. Отсутствие экономической, т.е. денежной, рыночной оценки земли подрывало экономику и стимулировало растранжиривание земельных ресурсов. Исключение земли из товарной массы, противостоящей на рынке массе денежной, ослабляло советскую валюту.

Превосходство частного хозяйствования на земле было убедительно доказано в России (как и в Китае, Польше, Венгрии и ряде других стран): упадком казенного, якобы общественного сельского хозяйства, гораздо лучшим состоянием и гораздо большей эффективностью земельных угодий единоличных крестьянских, личных подсобных хозяйств и т.п. Неудивительно, что советский образец земельного строя и законодательства о земле был отвергнут всем миром, в том числе почти всеми странами "социалистического лагеря", сохранившими, хотя и с большими ограничениями, частную крестьянскую и небольшую городскую частную собственность на землю, даже переданную в пользование кооперативам.

Первые шаги к пересмотру конституционных основ земельного законодательства были непоследовательно и противоречиво сделаны в начале 90-х годов внесением ряда поправок в Конституцию СССР 1977 г. и в Конституцию РСФСР 1978 г., особенно - с началом перестройки в конце 80-х - начале 90-х годов ХХ в.

С одной стороны, в Конституцию РСФСР были включены: признание частной (а не только личной), но только индивидуальной собственности (на первом месте в перечне форм собственности; ч. 1 ст. 10), в том числе на природные ресурсы (без прямого упоминания о земле). Земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции могли предоставляться государством в "собственность", а в некоторых случаях; быть проданы. Государство получило право устанавливать предельные размеры земельных участков, а землепользователи были обязаны эффективно использовать землю, беречь ее, повышать ее плодородие (ст. 10-12).

С другой стороны, право частной собственности подвергалось и нерациональным ограничениям: коллективная собственность была исключена из понятия частной собственности, в некоторых перечнях форм собственности на природные ресурсы и землепользования на первое место ставились государственная собственность (ст. 11, 112), пользование и пожизненное наследуемое владение землей (но не собственность на нее). Продажа собственных земельных участков допускалась либо органу государственной власти (т.е. Совету народных депутатов), либо физическим и юридическим лицам. Но в последнем случае - только для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства или не ранее чем через 10 лет после их бесплатного получения или через 5 лет после их покупки (ст. 12). Этим положениям соответствовал и Земельный кодекс РСФСР 1991 г.

Во всем этом выражалось упорное сопротивление необходимым радикальным реформам, сопровождаемое "тактическими" частичными, мелкими уступками.

Более решительный переход к выработке новых конституционных основ земельного законодательства был связан с подготовкой проекта новой Конституции России в 1990-1993 гг. Конституционной комиссией Съезда народных депутатов. Из этого проекта и других проектов, использованных при выработке окончательного текста Конституции РФ, в него вошли многие положения о частной и иных формах земельной собственности, о свободном осуществлении полномочий собственника, о рациональном использовании и охране земель, как и всей окружающей среды, без нарушения интересов народов и прав иных лиц, о законодательном регулировании земельных отношений. Но даже в окончательный текст Конституции России 1993 г. не вошли прямые предписания: об обязательном рациональном и эффективном использовании земель, о государственном регулировании земельных отношений, территориальном планировании использования земель, об определении их целевого назначения, охране плодородия почв, ограничении сосредоточения земли, как и других природных ресурсов, в руках частного собственника или пользователя, о запрещении менять целевое назначение особо ценных сельскохозяйственных и охраняемых земель, об установлении единых, независимых от права собственности правил использования земель и других природных ресурсов и т.д.

Таким образом, далеко не все возможности конституционного установления эффективных и справедливых принципов земельного законодательства использованы в Конституции 1993 г.

Следует отметить, что положения о земельных реформах, об обязательном, независимо от воли собственника, эффективном использовании земель появились в отразившей итоги многолетней мексиканской аграрной революции Конституции этой страны (1917 г.), в конституциях Германии (1919 г.), Чехословакии (1920 г.), Польши (1921 г.), Латвии (1922 г.) и многих других стран Европы, Азии (в том числе Китая) и Латинской Америки. Еще более полно и глубоко осуществляется конституционное регулирование земельных отношений после Второй мировой войны (конституции ФРГ 1949 г., Италии 1947 г. и др.), особенно в конце XX в. (конституции Испании 1978 г., Бразилии 1988 г., Швейцарии 1999 г. и др.).

Подробное конституционное регулирование земельных отношений ограничивает возможность произвола законодателей, не всегда склонных к строгому соблюдению конституции, и побуждает к еще более полному урегулированию этих отношений в текущем земельном законодательстве.

Конституционные предписания о земле составляют основу земельного законодательства. В России сейчас в его состав входят некоторые положения принятых ранее законов, не противоречащие Конституции 1993 г. (например, Земельного кодекса 1991 г.), а также законы, изданные уже на основе этой Конституции и в соответствии с ней. В их числе ГК России, в котором многие разделы и положения об имущественных отношениях относятся к земле, им охватывают и землю (ст. 126, 129, 130, 132, 164, 216, 222, 226, 233, 235, 239, 257, 258, 316, 340, 552, 533, 652, 653, 1181, 1182 и др.); в их числе, кроме того, гл. 17 ГК, озаглавленная "Право собственности и другие вещные права на землю" (ст. 260-287); ряд предписаний о земле содержится в законах о местном самоуправлении, о сельском хозяйстве и многое другое.

Особое значение приобрел вопрос о новом Земельном кодексе (ЗК). Важно отметить, что кодификация всего земельного законодательства, т.е. создание единого ЗК обо всех землях данной страны, нигде в мире не только не осуществлена, но практически признана нецелесообразной. К редким исключениям относятся ЗК Северной Кореи, в основном скопированный с советского образца, ЗК Швеции, который говорит только о земельных участках, об их границах и о земельной регистрации, не касаясь правовых режимов земель разного целевого назначения, и ЗК Турции, который, вопреки своему названию, является законом только о сельскохозяйственных землях. Дело в том, что общие вопросы земельного законодательства везде регулируются отдельными земельными, аграрными, гражданскими, административными или градостроительными законами, а законы об отдельных категориях земель издаются раздельно или нередко включаются в состав кодексов сельскохозяйственных, лесных, градостроительных и т.п. наряду с их "неземельными" вопросами (о труде, предприятиях, налогах, кредите, технологии производства и т.д.). Режимы земель различных категорий зависят главным образом от требований тех видов деятельности, пользования и охраны, которые на этих землях происходят.

Переход в России к множественности форм земельной собственности, к земельному рынку создает условия для формирования системы социально-функциональных земельно-правовых институтов. Этот переход может вести к отказу от кодификации всего земельного законодательства и к переходу к принятой во всем мире практике включения правовых норм об отдельных категориях земель в состав законодательства о соответствующих отраслях народного хозяйства.

По мере перехода к современному земельному законодательству его отдельная кодификация будет становиться ненужной и искусственной, уступая место включению многих земельно-правовых норм в иные, более эффективные формы кодификации законодательства, что отчасти уже осуществлено в ГК РФ.

Но ЗК РФ 1991 г., а затем и 2001 г. фактически не кодифицировали земельное законодательство, определяя правовой режим земель только сельскохозяйственного назначения и отсылая к другим, отчасти еще не существующим новым законам об имеющих огромное социально-экономическое значение землях городских (ведь в городах живет 80 процентов населения России, чем определяется огромная социальная значимость должного законодательного урегулирования земельных вопросов городского благоустройства и т.д.), лесных (занимающих примерно половину территории страны и поэтому имеющих огромное экологическое и хозяйственное значение), промышленности, транспорта и т.д.

В правовом регулировании земельных отношений в России чрезмерно большую роль играют подзаконные акты федеральных органов государственной власти и законы субъектов Федерации. В качестве примера таких федеральных актов можно назвать ряд указов Президента РФ, изданных в 1994-2000 гг., которые специально посвящены земельным отношениям или содержат отдельные земельно-правовые нормы, определяющие условия и порядок продажи отдельным физическим лицам, частным и приватизированным предприятиям занимаемых ими земельных участков, порядок их использования и т.п. Примером земельно-правового закона субъекта Федерации могут служить земельные законы Татарстана, Саратовской, Свердловской, Волгоградской областей и др., изданные в середине и в конце 90-х годов. Но предписания этих указов и законов были как бы временными; после появления новых федеральных законов противоречащие новым законам положения названных актов во многом утратили силу.

Многие конкретные противоречия по вопросам земельной политики и земельного законодательства, казалось бы принципиально решенные Конституцией 1993 г., в значительной степени остаются пока практически неразрешенными или разрешаются по произволу бюрократов. Отсутствие ясности или противоречивость законов благоприятствует злоупотреблениям, коррупции, ведет к нерациональному использованию значительной части земель России.

2. Часть 2 ст. 36 относится не только к земле, но и к другим природным ресурсам, являющимся объектом предусмотренных в Конституции форм собственности. Она посвящена главным образом объему полномочий собственников этих ресурсов. Эти полномочия охватывают и традиционные, но ограниченные права владения, пользования. Принципиально новым в "постсоциалистических" условиях является право распоряжения, т.е. право купли-продажи, сдачи в наем (аренду), дарения, наследования и т.д. Все эти полномочия, согласно ч. 2 ст. 36, осуществляются собственниками свободно, но с двумя ограничениями: нельзя наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Но выше было отмечено, что еще более важное ограничение всех этих правил вытекает из основы конституционного строя, установленной частью 1 ст. 9 Конституции (см. комм. к ней). Ряд дополнительных ограничений вытекает и из других статей Конституции.

К каким собственникам относится часть 2 ст. 36? Судя по ее тексту - ко всем (Федерации, ее субъектам, органам местного самоуправления, гражданам, их объединениям и др.). Но, поскольку статья 36, как и ст. 35, включена в гл. 2 ("Права и свободы человека и гражданина"), можно думать, что она адресована только гражданам и их объединениям. Лишь ссылка на равноправие всех форм собственности (ч. 2 ст. 8) позволяет распространить действие ч. 2 ст. 36 и на всех остальных (публичных) собственников земли и других природных ресурсов.

3. Аналогичным образом следует понимать и ч. 3 ст. 36, согласно которой условия и порядок пользования землей (при соблюдении всех конституционных требований и ограничений) определяются на основе федерального закона, т.е. в соответствии с федеральным законом, а не на основании законов субъектов Федерации или подзаконных актов любого уровня, которые должны учитывать региональную и местную специфику, конкретизируя федеральные законы.

Этот текст включен в ст. 36 и в гл. 2 Конституции, посвященные индивидуальным (и отчасти коллективным) правам человека и гражданина. Поэтому вновь возникает вопрос, относится ли данное предписание только к тому пользованию землей, которое осуществляется гражданами и их объединениями. Уже было отмечено, что осуществление двух основ конституционного строя, установленных частью 1 ст. 9 и частью 2 ст. 8 Конституции и имеющих более общий характер по сравнению с ч. 3 ст. 36, предполагает их соблюдение и при ее исполнении. Это означает, во-первых, что федеральный закон, необходимый для соблюдения требований ч. 1 ст. 9 применительно ко всем землям России, и закон, о котором идет речь в ч. 3 ст. 36, вполне могут быть единым законом или по крайней мере они оба находятся на едином уровне в иерархии законов РФ. Во-вторых, в силу признания и защиты равным образом всех форм собственности в РФ, установленных частью 2 ст. 8 Конституции, требование ч. 3 ст. 36 об урегулировании федеральным законом условий и порядка пользования землей должно быть применено во всей России, кто бы ни был собственником тех или иных земельных участков.

В целом современное законодательство России о земле и иных природных ресурсах все еще далеко не полностью соответствует требованиям, вытекающим из Конституции 1993 г., и явно недостаточно учитывает многие поучительные черты отечественного и мирового опыта правового регулирования в этой сфере. Совершенствование этого законодательства в отмеченном смысле остается важной и срочной задачей.

Статья 37

1. Статья 37 предусматривает основные права человека в сфере труда. Ее содержание базируется на международных актах, закрепляющих права и свободы человека. Среди них Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальный и культурных права (1966 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская социальная хартия (1961 г. в ред. 1996 г.), акты МОТ.

Положения комментируемой статьи выступают в качестве исходных начал правового регулирования трудовых отношений. Действующее трудовое законодательство направлено на развитие этих положений и создание системы гарантий трудовых прав работника.

Часть 1 этой статьи вслед за ст. 23 Всеобщей декларации прав человека провозглашает свободу труда. Свобода труда проявляется прежде всего в предоставлении возможности свободно распоряжаться своими способностями к труду. Человек может трудиться в избранной им сфере деятельности или отказаться от участия в труде. Конституцией не предусмотрена обязанность трудиться. Соответственно незанятость граждан не может служить основанием для привлечения их к административной и иной ответственности (ст. 1 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации", в ред. ФЗ от 20 апреля 1996 г. N 36-ФЗ, с изм. и доп.).

Свобода труда, право свободно распоряжаться своими способностями к труду не означают предоставления возможности действовать беспрепятственно и неограниченно. Права, предусмотренные Конституцией, в том числе и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, реализуются в пределах, определяемых федеральным законодательством. Объем полномочий в конкретном правоотношении устанавливается федеральным законом и не может оцениваться с позиций безграничного использования прав, в общем виде провозглашенных Конституцией.

Применяя положения ст. 37 Конституции, Конституционный Суд исходит из принципа соразмерности ограничений прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям. Право на свободный выбор рода деятельности и профессии не нарушается в тех случаях, когда государством устанавливаются для всех граждан, желающих осуществлять публичную деятельность (например, нотариальную, связанную с прохождением государственной и муниципальной службы), обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности, а также соответствующие условия допуска тех или иных лиц к профессиональной деятельности (постановления Конституционного Суда от 28 января 1997 г. N 2-П//СЗ РФ. 1997. N 7. ст. 871; от 19 мая 1998 г. N 15-П//СЗ РФ. 1998. N 22. ст. 2491).

Возможно и установление специального порядка освобождения от занимаемой в органах государственной власти и местного самоуправления должности. Гражданин Российской Федерации, пожелавший реализовать гарантированное Конституцией право на поступление на государственную или муниципальную службу (ст. 32 Конституции), добровольно принимает условия, ограничения и преимущества, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус должностного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре. Из этого вытекает, что запреты и ограничения, обусловленные специфическим статусом, который приобретает лицо, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица (определения Конституционного Суда от 1 апреля 1999 г. N 30-О, от 15 ноября 2001 г. N 277-О//ВКС РФ. 2003. N 2; от 30 сентября 2004 г. N 299-О//ВКС РФ. 2005. N 1; от 11 марта 2005 г. N 148-О//ВКС РФ. N 5. 2005.).

Право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию не предполагает и обязанность государства обеспечить получение работы по избранной профессии, роду деятельности и не гарантирует гражданину право на занятие конкретной должности (определения Конституционного Суда от 19 февраля 1996 г. N 4-О, от 30 сентября 2004 г. N 322-О//ВКС РФ. 2005. N 2; от 15 февраля 2005 г. N 1-О//СЗ РФ. 2005. N 10. ст. 899; от 11 марта 2005 г. N 3-О//ВКС РФ. 2005. N 5).

Гражданин может свободно выбрать вид трудовой деятельности. Это может быть предпринимательство, работа на основе гражданско-правовых договоров (подряда, поручения, возмездного оказания услуг, авторского договора), работа по трудовому договору.

В сфере трудовых отношений свобода труда проявляется прежде всего в договорном характере труда и находит отражение в отраслевом принципе трудового права - принципе свободы трудового договора. Единственным основанием для возникновения трудового отношения является соглашение сторон - трудовой договор. Существование недоговорных трудовых отношений не допускается. Административные акты назначения, утверждения на должность, а также направление на работу или избрание могут иметь значение лишь как элементы сложного юридического состава, основным ядром которого выступает трудовой договор. Именно он влечет за собой возникновение субъективных прав и обязанностей сторон, является предпосылкой применения трудового законодательства.

В рамках трудового договора по соглашению работника и работодателя определяется трудовая функция, которую обязуется выполнять работник, дата начала работы, место работы, условия труда. Однако договорная свобода не может рассматриваться как безграничная, она реализуется его сторонами в рамках, установленных законодателем как в интересах работника, так и в интересах работодателя. Как отметил Конституционный Суд (Постановление от 15 марта 2005 г. N 3-П//СЗ РФ. 2005. N 13. ст. 1209) положения ст. 37 Конституции, обусловливая свободу трудового договора, право работника и работодателя по соглашению решать вопросы, связанные с возникновением, изменением и прекращением трудовых отношений, предопределяют вместе с тем обязанность государства обеспечивать справедливые условия найма и увольнения, в том числе надлежащую защиту прав и законных интересов работника как экономически более слабой стороны в трудовом правоотношении при расторжении трудового договора по инициативе работодателя, что согласуется с основными целями правового регулирования труда в Российской Федерации как социальном правовом государстве

Реализуя право на свободу труда, работник вправе расторгнуть трудовой договор по собственной инициативе в любое время. Единственное требование, которое необходимо выполнить, - это письменное предупреждение работодателя за две недели (ст. 80 ТК).

2. Возможность трудиться свободно гарантируется запретом принудительного труда. Запрещено принуждение к труду как таковому и к труду в определенной сфере.

Никто не должен привлекаться к принудительному или обязательному труду (ст. 8 Международного пакта о гражданских и политических правах), под которым понимается любая работа или служба, требуемая от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, и для которого это лицо не предложило добровольно своих услуг (ст. 2 Конвенции МОТ N 29 1930 г. "О принудительном или обязательном труде").

Международное трудовое право выделяет следующие формы принудительного труда:

- труд, применяемый в качестве политического воздействия или воспитания либо в качестве меры наказания за наличие или за выражение политических взглядов либо идеологических убеждений, противоположных установленной политической, социальной или экономической системе;

- труд, применяемый в качестве метода мобилизации и использования рабочей силы для нужд экономического развития;

- труд, применяемый в качестве средства поддержания трудовой дисциплины;

- труд, применяемый в качестве средства наказания за участие в забастовках;

- труд, применяемый в качестве меры дискриминации по признакам расовой, социальной и национальной принадлежности или вероисповедания (ст. 1 Конвенции МОТ N 105 1957 г. "Об упразднении принудительного труда").

Международная организация труда считает необходимым избегать и косвенных средств, искусственно усиливающих экономическое давление на население, например введения таких ограничений на владение или пользование землей, которые создали бы серьезные затруднения для трудящихся, пытающихся заработать средства к жизни путем самостоятельной обработки земли (ст. II Рекомендации МОТ N 35 1930 г. "О косвенном принуждении к труду").

Использование принудительного труда запрещено статьей 4 Трудового кодекса (ТК), которая несколько расширяет его содержание по сравнению с международно-правовыми актами. Так, к принудительному труду ТК относит работу, которую работник вынужден выполнять под угрозой применения какого-либо наказания (насильственного воздействия), в то время как в соответствии с ТК или иными федеральными законами он имеет право отказаться от ее выполнения, в том числе в связи с:

- нарушением установленных сроков выплаты заработной платы или выплатой ее не в полном размере;

- возникновением непосредственной угрозы для жизни и здоровья работника вследствие нарушения требований охраны труда, в частности необеспечения его средствами коллективной или индивидуальной защиты в соответствии с установленными нормами.

Такой подход к определению понятия принудительного труда избран для усиления гарантий соблюдения трудовых прав работников, обеспечения реализации права на самозащиту (ст. 142, 219, 220, 379, 380 ТК).

Положения ТК и других федеральных законов, содержащих нормы трудового права, делают практически невозможным привлечение работника к принудительному труду, т.е. создают систему гарантий, защищающих работника от принуждения к труду. Так, работодатель не вправе в качестве дисциплинарного взыскания избрать санкцию, не предусмотренную законодательством (ст. 192 ТК), что исключает применение обязательного (принудительного) труда в целях поддержания трудовой дисциплины и в качестве меры ответственности за участие в забастовке.

В качестве средства мобилизации и использования рабочей силы для нужд экономического развития либо меры наказания за наличие или выражение политических взглядов принудительный труд не может применяться в силу действия конституционного принципа свободы труда и его гарантий, установленных в трудовом законодательстве (ст. 2, 56, 57, 60, 78, 80 ТК).

Понятием "принудительный или обязательный труд" не охватываются некоторые виды работ, которые хотя и производятся не по добровольному волеизъявлению, но в силу своего особого характера и общественной значимости требуют государственного вмешательства в процесс их организации. Перечень таких работ сформулирован законодателем (ч. 4 ст. 4 ТК) с учетом положений Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 8) и Конвенции МОТ N 105. Принудительный труд не включает в себя:

- работу, выполнение которой обусловлено законодательством о воинской обязанности и военной службе или заменяющей ее альтернативной гражданской службе;

- работу, выполнение которой обусловлено введением чрезвычайного или военного положения в порядке, установленном федеральными конституционными законами;

- работу, выполняемую в условиях чрезвычайных обстоятельств, т.е. в случае бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, эпидемии или эпизоотии), и в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения либо его части;

- работу, выполняемую вследствие вступившего в законную силу приговора суда под надзором государственных органов, ответственных за соблюдение законодательства при исполнении судебных приговоров.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации нельзя рассматривать в качестве принудительного труда военную службу по призыву, альтернативную гражданскую службу, прохождение военных сборов в период пребывания в запасе (ст. 1, 22, 54, 56 ФЗ от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе", с изм. и доп.); отбывание наказания в виде обязательных работ (ст. 25-30 УИК), отбывание наказания в виде ограничения свободы (ст. 50-60 УИК), привлечение к труду осужденных к аресту (ст. 70 УИК), привлечение к труду осужденных к лишению свободы (ст. 103-106 УИК), а также мобилизацию трудоспособного населения для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в условиях чрезвычайного положения, введенного в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (подпункт "е" ст. 13 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении") и привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями (п. 6 ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении").

Свобода труда обеспечивается не только запрещением принудительного или обязательного труда, но и соблюдением конституционного принципа равенства (ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции). Конституционный Суд подчеркнул, что "...свобода труда предполагает обеспечение каждому возможности на равных с другими гражданами условиях и без какой-либо дискриминации вступать в трудовые отношения, реализуя свои способности к труду". Применение принципа равенства исключает возможность предъявления разных требований к лицам, выполняющим одинаковые по своему содержанию трудовые обязанности (Постановление Конституционного Суда от 27 декабря 1999 г. N 19-П//СЗ РФ.2000. N 3. ст. 354).

Все работники должны наделяться равными правами как законами и подзаконными нормативными правовыми актами, так и коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами. Не допускается установление в каких бы то ни было источниках трудового права (ст. 5, 7-9 ТК) преимуществ или ограничений в зависимости от обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника, характером и содержанием выполняемого труда или условиями его выполнения.

С принципом равенства тесно связан принцип запрещения дискриминации в сфере труда. Он направлен на реальное обеспечение равных возможностей для реализации трудовых прав.

Запрещение дискриминации в сфере труда признано международным сообществом и закреплено в международных актах. Так, Декларация МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда (1998 г.) провозглашает недопущение дискриминации в области труда и занятий одним из базовых принципов правового регулирования трудовых отношений.

Конвенция МОТ N 111 "О дискриминации в области труда и занятий" (1958 г.) дает определение дискриминации, содержащее два признака, характеризующих это понятие. Во-первых, дискриминацией считается не основанное на деловых качествах и содержании труда различие, исключение или предпочтение. Во-вторых, это различие, исключение или предпочтение должно приводить к ликвидации или нарушению равенства возможностей либо обращения в области труда и занятий.

Положения российского законодательства о дискриминации (ст. 3 ТК) сформулированы с учетом положений Конвенции МОТ N 111. В соответствии с ними дискриминация представляет собой ограничение трудовых прав и свобод (или установление преимуществ) на основе свойств личности и общественных признаков, которые не имеют прямого отношения к трудовой деятельности работника. В их числе Трудовой кодекс называет пол, расу, цвет кожи, национальность, возраст и др. Это не исчерпывающий перечень, а лишь указание на наиболее характерные и значимые признаки, которые не могут служить критерием для установления ограничений или предпочтений.

Законодатель специально подчеркивает, что любые обстоятельства, не связанные непосредственно с характером деятельности и деловыми качествами работника (его специальностью, квалификацией, профессиональными навыками, опытом работы, обладанием особыми знаниями, состоянием здоровья, психологическими качествами, необходимыми для выполнения поручаемой работы, и т.п.), не могут быть положены в основание каких бы то ни было различий между работниками.

Дискриминация запрещается при осуществлении любой правоприменительной и управленческой деятельности в сфере труда.

Не считается дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, в том числе ограничений прав работников, которое не приводит к ликвидации или нарушению равенства возможностей и обусловлено специфическими требованиями, свойственными данному виду труда. Такие различия должны быть установлены федеральным законом.

Установление льгот или преимуществ для лиц, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите, также не рассматривается российским законодательством как дискриминация. Напротив, предоставление преимуществ несовершеннолетним, инвалидам, женщинам, лицам с семейными обязанностями направлено на обеспечение равных с другими работниками возможностей в использовании ими трудовых прав и свобод.

На устранение дискриминации в области труда и занятий было направлено одно из первых дел Конституционного Суда - "О проверке конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом 1.1 статьи 33 КЗоТ Российской Федерации" от 4 февраля 1992 г. Указанная норма была введена в ст. 33 КЗоТ в 1988 г. Она закрепила достижение пенсионного возраста (при наличии права на полную пенсию) в качестве самостоятельного основания для расторжения трудового договора по инициативе работодателя. При рассмотрении дела Конституционный Суд установил, что возраст работника, если он не выступает специфическим квалификационным требованием, связанным с определенной работой, не может служить основанием для ограничения трудовых прав. Правовое регулирование, устанавливающее различные права работников в зависимости от их возраста, носит дискриминационный характер и является недопустимым по целому ряду причин. Этот критерий дифференциации, во-первых, нарушал равенство возможностей при реализации права на труд. Во-вторых, он противоречил принципу свободы трудового договора лиц пенсионного возраста, так как трудовые отношения с ними прекращались независимо от их желания продолжать трудовую деятельность, способности, профессиональной пригодности, поведения, а также соответствующих производственных причин. В-третьих, его введение означало фактическую легализацию принудительного вывода на пенсию.

В силу изложенного Конституционный Суд признал такое обыкновение правоприменительной практики расторжения трудового договора не соответствующим Конституции РСФСР.

В соответствии с решением Конституционного Суда пункт 1.1 ст. 33 КЗоТ был признан утратившим силу. Дальнейшее развитие трудового законодательства характеризовалось отсутствием подобных правовых норм.

Равенство в сфере труда, однако, не означает, что все без исключения работники обладают одинаковым правовым статусом. Конституционные положения допускают дифференциацию правового регулирования трудовых отношений, если установление различий в правовом статусе работников обусловлено спецификой и особенностями выполняемой работы, принадлежностью работников к разным по условиям и роду деятельности категориям. При этом различия должны быть объективно оправданными, обоснованными и соответствовать конституционно значимым целям (Определение Конституционного Суда от 14 января 2003 г. N 32-О//СЗ РФ. 2003. N 12. ст. 1175).

Свобода труда связана с признанием права на труд.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (ст. 23), провозглашая право на труд, связывает его с правом на свободный выбор работы.

Статья 37 Конституции провозглашает свободу труда, не указывая на предоставление каждому права на труд. Конституция не гарантирует каждому получение работы, обеспечение рабочим местом. Однако это не означает исключения права на труд из перечня основных прав человека.

Международные акты, предусматривающие право на труд, не связывают его с получением гарантированной работы. Акцент делается на предоставление каждому возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который человек свободно выбирает или на который свободно соглашается, т.е. право на труд связывается главным образом со свободой труда, обеспечением возможности выбрать вид занятий, род деятельности, профессию. Наряду с этим подчеркивается и необходимость содействия поиску работы, создания условий для повышения уровня занятости. В частности, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах признает необходимость проведения государственной политики, направленной на обеспечение возможности полного осуществления этого права. В числе мер, которые необходимо принять на государственном уровне, указываются: разработка и реализация программ профессионально-технического обучения и подготовки, стремление к достижению неуклонного экономического, социального и культурного развития и полной производительной занятости в условиях, гарантирующих основные политические и экономические свободы человека (ст. 6).

Содержание права на труд помогают уяснить и положения ст. 1 Европейской социальной хартии. Для обеспечения эффективной реализации этого права государства принимают на себя обязанности:

1. Принять как одну из главных целей достижение и поддержание по возможности высокого и стабильного уровня занятости, имея в виду достижение полной занятости.

2. Эффективно защищать право работника зарабатывать себе на жизнь, свободно избирая вид занятия.

3. Организовать и обеспечивать функционирование бесплатных служб занятости для всех работников.

4. Установить и поддерживать системы профессиональной ориентации, профессионального обучения и профессиональной реабилитации.

Таким образом, международное сообщество право на труд связывает со свободой труда и проведением государственной политики, направленной на содействие занятости и трудоустройству. Достижение полной занятости, обеспечение каждого работой рассматривается в качестве социальной цели.

В таком понимании право на труд совпадает с содержанием, заложенным в ст. 37 Конституции: человеку и гражданину гарантируется свобода труда и защита от безработицы, которая, в свою очередь, включает не только материальную поддержку безработных, но и бесплатное содействие в трудоустройстве, профессиональную ориентацию и профессиональному подготовку.

Право на защиту от безработицы впервые было провозглашено Всеобщей декларацией прав человека.

Международный кодекс труда, состоящий из конвенций и рекомендаций МОТ, наиболее обстоятельно решает вопросы защиты от безработицы в Конвенции МОТ N 122 "О политике в области занятости" (1964 г.) и Конвенции МОТ N 168 "О содействии занятости и защите от безработицы" (1988 г.). Эти конвенции рассматривают содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости как первоочередную задачу и неотъемлемую часть экономической и социальной политики государства. Конечной целью этой политики является обеспечение того, чтобы: имелась работа для всех, кто готов приступить к ней и ищет ее; такая работа была как можно более продуктивной (в это понятие обычно вкладывается следующий смысл: выполняемая работником работа должна соответствовать его профессиональным и физическим возможностям и приносить максимальную пользу обществу); существовала свобода выбора занятости и самые широкие возможности для каждого трудящегося получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден, независимо от расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, происхождения или социального положения. Поэтому на каждом конкретном историческом этапе развития страны эта политика основывается на учете уровня экономического развития и взаимной связи между целями в области занятости и другими целями общества.

В современной интерпретации (Хартия Европейского сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 г., Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств 1994 г.) это право носит сложный характер и включает ряд элементарных прав и гарантий, в частности:

- бесплатный доступ к службам по трудоустройству рабочей силы (п. 6 Хартии Европейского сообщества);

- бесплатную профессиональную ориентацию, общеобразовательную и профессиональную подготовку, а также переподготовку и повышение квалификации;

- бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой и образованием;

- предоставление в соответствии с национальным законодательством дополнительных гарантий занятости категориям населения, нуждающимся в социальной защите и испытывающим трудности в поиске работы, в том числе молодежи, одиноким и многодетным родителям, воспитывающим несовершеннолетних детей, детей-инвалидов, лицам предпенсионного возраста, воинам-интернационалистам, инвалидам, лицам, продолжительное время не имеющим работы, лицам, отбывшим наказание или находившимся на принудительном лечении по решению суда;

- выплату пособий по безработице гражданам, признанным в установленном порядке безработными, в размерах и сроки, предусмотренные национальным законодательством, но не ниже минимальной заработной платы, установленной национальным законодательства;

- выплату пособий или компенсаций частично незанятым гражданам;

- выплату стипендий гражданам в период профессиональной подготовки, повышения квалификации или переподготовки;

- оказание материальной и иной помощи находящимся на иждивении членам семьи безработного, а также гражданам, потерявшим право на пособие по безработице в связи с истечением установленного срока его выплаты (ст. 3 Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств).

Статья 38

1. Защита материнства является одной из приоритетных задач нашего государства, особенно в последние годы, поскольку переход к рыночной экономике и обусловленные им социально-экономические проблемы оказали негативное влияние на формирование и развитие семьи - основной ячейки общества.

10 мая 2006 г. Президент в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации самой острой проблемой современной России назвал проблему демографии. Было отмечено, что ежегодно население Российской Федерации уменьшается на 700 тысяч человек. Одним из направлений решения этой проблемы глава государства назвал повышение рождаемости (РГ. 2006. 11 мая). Главная задача заключается в создании надлежащих условий и стимулов для роста рождаемости, в принятии эффективных программ поддержки материнства, детства, семьи.

В Послании предложены конкретные меры поддержки материнства и детства, семей, воспитывающих несовершеннолетних детей. В частности, намечено повышение стоимости родовых сертификатов; увеличение размера пособий по уходу за ребенком до 1,5 лет как для работающих, так и для не работавших до рождения ребенка женщин; введение компенсации затрат родителей на дошкольное воспитание; увеличение выплат на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также заработной платы приемному родителю; разработка программы создания в стране сети современных перинатальных центров и обеспечения роддомов необходимым оборудованием, специальным транспортом и другой техникой.

Дополнительные меры социальной поддержки, по мнению Президента, должны быть предоставлены женщине, родившей второго ребенка.

Во исполнение намеченных задач был принят ФЗ от 29 декабря 2006 г. "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" (РГ. 2006. 31 декабря), который определяет порядок предоставления и использования материнского (семейного) капитала.

Право на дополнительные меры государственной поддержки (семейный капитал) приобретают женщины, родившие (усыновившие) второго, третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2007 г., а также мужчины, являющиеся единственным усыновителем второго, третьего ребенка или последующих детей, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 г.

Материнский (семейный) капитал может быть использован для:

- улучшения жилищных условий;

- получения образования ребенком (детьми);

- формирования накопительной части трудовой пенсии для женщины.

В целях создания благоприятных условий для воспитания детей, ухода за больными членами семьи трудовое законодательство предусматривает ряд гарантий для женщин и других работников с семейными обязанностями (отцов, родителей детей-инвалидов, опекунов и попечителей несовершеннолетних и др.). К таким гарантиям надо отнести: ограничение привлечения к сверхурочной работе, работе в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни, а также направление в командировки (ст. 259 ТК); предоставление отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет (ст. 256 ТК); перевод на другую работу женщин, имеющих детей в возрасте до полутора лет (ст. 254 ТК); ограничения увольнения лиц с семейными обязанностями по инициативе работодателя (ст. 261 ТК) и др.

Приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни государства закреплен в Конвенции о правах ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г., обязательства по выполнению которой взяла на себя и Российская Федерация (см. Международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы, М., 1993, Вып. Второй. С. 274). Ребенком, согласно ст. 1 Конвенции, является лицо, не достигшее 19-летнего возраста, если по национальному законодательству оно не достигает совершеннолетия ранее. Специальная охрана и забота, включающая правовую защиту, обеспечиваемые государством и родителями (лицами, их заменяющими), обусловлены тем, что ребенок пребывает в состоянии физической и умственной незрелости. В ст. 27 этой Конвенции закреплено право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка. Государством также должно обеспечиваться в максимально возможной степени выживание и здоровое развитие ребенка (ст. 6).

Учитывая глобальное значение для человечества проблемы создания условий для нормального развития и жизнедеятельности детей, 30 сентября 1990 г. на 45-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей (Дипломатический вестник. 1992. N 6. С. 10-13). Россия подписала указанную Декларацию 31 января 1992 г. и тем самым приняла на себя обязательства по улучшению здоровья и питания детей, оказанию поддержки детям - инвалидам, а также детям, находящимся в крайне трудных условиях; по обеспечению равного отношения к девочкам и мальчикам, созданию девочкам равных возможностей в получении базового образования и др.

В соответствии с Декларацией всем детям должна быть обеспечена возможность определить себя как личность и реализовать свои возможности в безопасных и благоприятных условиях, в среде семьи или попечителей, обеспечивающих их благополучие. Они должны быть подготовлены к естественной жизни в свободном обществе.

В период становления гражданского общества наряду с решением политических и экономических задач требуются кардинальные изменения положения человека в системе социальных и нравственных отношений. В первую очередь это касается семьи как естественной сферы жизни человека. В России, по данным официальной статистики, 90 процентов граждан проживают в составе семьи. В ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах говорится, что "семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании. Брак должен заключаться по свободному согласию вступающих в брак". В ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах содержатся положения о том, что за мужчинами и женщинами, достигшими брачного возраста, признается право на вступление в брак и право основывать семью; ни один брак не может быть заключен без свободного и полного согласия вступающих в него; государством должны быть приняты надлежащие меры для обеспечения равенства прав и обязанностей супругов в отношении вступления в брак, во время состояния в браке и при его расторжении, включая необходимую защиту детей.

Названные международно-правовые нормы по сути воспроизведены и развиты в Семейном кодексе. Так, статья 1 этого Кодекса провозглашает, что: семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства; признается только брак, заключенный в органах записи актов гражданского состояния; запрещаются любые формы ограничения прав граждан при вступлении в брак и в семейных отношениях по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. При этом особо подчеркивается, что регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами добровольности брачного союза мужчины и женщины, равенства прав супругов в семье, разрешения внутрисемейных вопросов по взаимному согласию, приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи.

В СК прослеживается отчетливое стремление законодателя провести такую правовую регламентацию семейных отношений, которая сводила бы вмешательство государства в эту глубоко личную сферу до разумного минимума. Главный акцент сделан на надлежащей охране и защите прав и интересов семьи, в первую очередь детей; расширении сферы договорного регулирования; применении норм гражданского законодательства к имущественным и личным неимущественным отношениям между членами семьи, не урегулированным семейным законодательством, если это не противоречит существу семейных отношений; допустимости в соответствующих случаях использования аналогии закона и аналогии права.

2. Одним из главных предназначений семьи является создание условий для нормального развития и надлежащего воспитания детей. Как указано в п. 1 ст. 18 Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., интересы ребенка являются предметом заботы прежде всего его родителей. В ст. 54 СК установлено, что каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право знать своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. В этой же статье прямо указывается, что ребенок имеет права на воспитание своими родителями, обеспечение его интересов, всестороннее развитие, уважение его человеческого достоинства. При утрате родительского попечения по разным причинам воспитание ребенка и забота о нем осуществляются органами опеки и попечительства.

Осознание российским законодателем воспитания ребенка в семье как непреходящей общечеловеческой ценности обусловило необходимость решения этого вопроса для тех детей, у которых подлинная семья отсутствует. СК содержит гл. 21, определяющую правовое положение приемной семьи, приемных родителей и правила содержания ребенка в такой семье.

СК исходит из равенства прав и обязанностей родителей. Реализация родительских прав, как правило, прекращается по достижении детьми возраста 18 лет (совершеннолетия), а также при вступлении несовершеннолетних детей в брак. Нужно подчеркнуть, что Кодекс впервые закрепил права несовершеннолетних родителей, число которых в последние годы существенно возросло. В нем достаточно подробно раскрываются права и обязанности родителей по воспитанию и образованию детей и по защите прав и интересов детей. Воспитание детей есть одновременно право и обязанность родителей. Родители имеют преимущественное право на воспитание своих детей перед всеми другими лицами. При этом они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей и обеспечить получение детьми основного общего образования.

Родители, по общему правилу, являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми юридическими и физическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий.

Важным представляется концептуальное положение СК о неразрывной связи прав и обязанностей родителей с правами несовершеннолетних детей, которые впервые в нашей стране изложены так развернуто. Неслучайно поэтому в ст. 65 закреплен принцип, согласно которому родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей, так как обеспечение интересов детей - предмет основной заботы их родителей. В этой же статье провозглашен принцип, в соответствии с которым способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей. Если факты такого воспитания имеют место, то это является одним из законных оснований для лишения родителей родительских прав.

Труднодостижимой на практике, однако имеющей принципиальное значение в деле формирования человека будущего является норма этой статьи, устанавливающая решение родителями всех вопросов, касающихся воспитания и образования детей, по их взаимному согласию, исходя из интересов детей и с учетом мнения детей. Гарантией нормального воспитания ребенка являются положения ст. 66 и 67 СК, закрепивших осуществление родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, и право на общение с ребенком дедушки, бабушки, братьев, сестер и других родственников. Интересам ребенка и защите родительских прав служит и норма ст. 68 о том, что родители вправе требовать возврата ребенка от любого лица, удерживающего его у себя не на основании закона или судебного решения. В случае возникновения спора родители за защитой своих прав могут обратиться в суд, который вправе с учетом мнения ребенка отказать в удовлетворении иска родителей, если придет к выводу, что передача ребенка родителям не отвечает интересам ребенка.

Важной формой проявления заботы родителей является их обязанность по содержанию несовершеннолетних детей. При этом порядок и форма предоставления содержания несовершеннолетним детям определяются родителями самостоятельно.

3. Положение ч. 3 комментируемой статьи затрагивает прежде всего морально-этические устои общества. О духовном состоянии общества и восприятии его членами идей гуманизма и справедливости можно судить по его отношению к потребностям лиц преклонного возраста и инвалидов. Забота совершеннолетних трудоспособных детей о своих родителях - одна из граней усвоения этих общечеловеческих ценностей и проявление преемственности поколений. Нормально функционирующее общество - это общество, в котором происходит органичная смена заботы родителей о детях на заботу совершеннолетних детей о своих родителях. При этом естественно, что забота взрослых детей о родителях не может сводиться лишь к оказанию им материальной поддержки. Зачастую доброе, участливое отношение детей к своим родителям, моральная поддержка их в трудных жизненных ситуациях, в случае болезни, при уходе на пенсию означают для них больше, чем материальная помощь.

Естественно, что область этих отношений относится к глубоко личностным отношениям и зависит от чувства долга повзрослевших детей, их человеческих качеств, воспитания и других нравственных установок, воспринятых ими с детства. Реальность, однако, такова, что нормы морали, которыми преимущественно регулируются отношения между родителями и взрослыми детьми, во многих случаях последними игнорируются. Поэтому государство не только устанавливает конституционную обязанность взрослых трудоспособных детей заботиться о нетрудоспособных родителях, но и конкретизирует ее в СК. В частности, если такие дети не оказывают родителям материальной помощи в силу своего сыновнего или дочернего долга либо дети и родители не пришли к соглашению об уплате алиментов на содержание нетрудоспособных родителей, то они взыскиваются с совершеннолетних детей в судебном порядке. При этом размер алиментов, взыскиваемых с каждого из детей, определяется судом исходя из материального и семейного положения родителей и детей и других заслуживающих внимания интересов сторон в твердой денежной сумме, подлежащей уплате ежемесячно.

Трудоспособные совершеннолетние дети могут быть освобождены от обязанности по содержанию своих нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей, если судом будет установлено, что родители уклонялись от выполнения родительских обязанностей, в том числе были лишены родительских прав (ст. 87).

Статья 39

1. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе - это область сплетения жизненно важных интересов граждан, отношений собственности и распределения, правовых приемов и способов их регулирования, социальной политики государства и социальных прав человека. По своей экономической природе социальное обеспечение прямо или косвенно связано с распределительными отношениями в обществе.

Это также и сфера преломления таких общечеловеческих ценностей, как равенство, социальная справедливость, гуманизм, моральные устои общества. Целевое предназначение социального обеспечения состоит прежде всего в том, что оно является особым источником средств к существованию престарелых и нетрудоспособных.

К конститутивным признакам социального обеспечения относятся: объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты граждан, направленном на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения (болезнь, старость, инвалидность, безработица и т.д.); особые фонды, источники социального обеспечения; особые способы предоставления средств к существованию; закрепление правил предоставления социального обеспечения в законе.

Нужно отметить, что в современном обществе социальное обеспечение перестало выступать в виде доброхотства, благодеяния, предоставлявшегося более обеспеченными слоями общества его менее обеспеченным гражданам. Оно также не может рассматриваться в качестве права-привилегии отдельных категорий граждан. Социальное обеспечение как особый социальный институт современного государства является показателем социальной уверенности, социальной гарантией достойного существования каждого члена общества и сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных рисков. С учетом изложенного социальное обеспечение принято определять как форму распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе на страховой основе или за счет ассигнований государства в случаях и на условиях, установленных в законе.

Всеобщая декларация прав человека в ст. 22 провозгласила, что каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение. Это право по своему характеру должно позволять обеспечивать с учетом имеющихся у общества материальных возможностей достойное существование человека при наступлении таких жизненных ситуаций, когда он не в состоянии получать источник дохода в обмен на затраченный труд. Неслучайно поэтому статьей 25 названной Декларации связывает реализацию права каждого человека на достойный жизненный уровень не только в период, когда человек трудится, но и в случаях безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или в иных случаях утраты средств к существованию по не зависящим от гражданина обстоятельствам. Важно отметить, что в комментируемой норме Конституции случаи, при наступлении которых каждому гарантируется социальное обеспечение, также не носят исчерпывающего характера. Социальное обеспечение может предоставляться и в иных случаях, установленных законом. К ним, в частности, относятся пребывание в отпусках по беременности и родам и по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет, приобретение статуса безработного и др.

2. Переход к рынку, ухудшение условий жизни значительной части населения страны, в особенности безработных, пенсионеров, семей с детьми, выявили неспособность прежней системы социального обеспечения гарантировать каждому человеку достойный жизненный уровень. Это потребовало ее реформирования и практически полного обновления законодательства в области социального обеспечения.

В настоящее время законодательную базу социального обеспечения в Российской Федерации составляют следующие основные законы: ФЗ от 17 декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 52. ч. 1. ст. 4920; с изм. и доп.); ФЗ от 15 декабря 2001 г. "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 51. ст. 4832; с изм. и доп.); ФЗ от 24 июля 2002 г. "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 30. ст. 3028; с изм. и доп.); ФЗ от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального страхования" (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3686; с изм. и доп.); ФЗ от 15 декабря 2001 г. "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 51. ст. 4831; с изм. и доп.); ФЗ от 24 июля 1998 г. ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3803; с изм. и доп.); Закон РФ от 12 февраля 1993 г. "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей" (Ведомости РФ. 1993. N 9. ст. 328; с изм. и доп.), ФЗ от 12 января 1995 г. "О ветеранах" (СЗ РФ. 1995. N 3. ст. 168; с изм. и доп.), ФЗ от 24 ноября 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ. 1995. N 21. ст. 1929; с изм. и доп.), Закон РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1991. N 18. ст. 565; с изм. и доп.), ФЗ от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (СЗ РФ. 1995. N 32. ст. 3198; с изм. и доп.), ФЗ от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 48. ст. 4563; с изм. и доп.), ФЗ от 12 января 1996 г. "О погребении и похоронном деле" (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 146; с изм. и доп.), ФЗ от 1 апреля 1996 г. "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" (СЗ РФ. 1996. N 14. ст. 1401; с изм. и доп.). Положения перечисленных федеральных законов конкретизированы в целом ряде подзаконных нормативных актов.

Реализуя предписания Основного закона, законодатель обладает широкими полномочиями в выборе способов и форм правового регулирования. Он может осуществлять его дифференциацию в зависимости от объективных обстоятельств, характеризующих профессиональную деятельность, ее условия, особенности выполнявшихся трудовых обязанностей и др. Такая позиция неоднократно находила отражение в решениях Конституционного Суда. В частности, в Определении от 18 апреля 2006 г. N 84-О указывается, что законодатель вправе определить как общие условия назначения пенсий, так и особенности приобретения права на пенсию, включая установление для некоторых категорий граждан льготных условий назначения трудовой пенсии в зависимости от ряда объективно значимых обстоятельств, характеризующих, в частности, трудовую деятельность (специфика условий труда и профессии и т.д.).

Дифференциация, однако, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции, в том числе вытекающих из принципа равенства (ч. 1 и 2 ст. 19), в силу которых различия в условиях приобретения права на пенсию допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (Постановление Конституционного Суда от 3 июня 2004 г. N 11-П).

На основе выработанных позиций Конституционный Суд признал обоснованным предоставление права на досрочное назначение пенсии медицинским работникам, чья лечебная и иная деятельность по охране здоровья населения протекала на протяжении длительного периода в учреждениях здравоохранения, организация труда в которых предполагает соблюдение специальных условий, режима работы и выполнение определенной нагрузки. Индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги в медицинской сфере, таким правом не обладают, поскольку осуществляемая ими профессиональная деятельность организуется ими по своему усмотрению и не охватывается требованиями действующего законодательства, предъявляемыми к продолжительности и интенсивности работы в тех или иных должностях. В связи с этим выполняемая ими профессиональная деятельность существенно отличается от жестко регламентируемой деятельности работников учреждений здравоохранения, а потому установленные законодателем различия в условиях досрочного пенсионного обеспечения по старости, основанные на таких объективных критериях, как условия, режим и интенсивность работы, не могут рассматриваться как нарушающие конституционный принцип равенства при реализации права на пенсионное обеспечение, гарантированного частью 1 ст. 39 Конституции (Определение Конституционного Суда от 18 апреля 2006 г. N 84-О).

Законодатель вправе менять правовое регулирование в сфере социального обеспечения, если при этом соблюдается принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (см. комм. к ст. 7). Например, Конституционный Суд не усмотрел нарушения конституционных норм в изменении Списка должностей, работа в которых засчитывается в выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью в школах и других учреждениях для детей и исключении из него должности директора (заведующего) дошкольного образовательного учреждения (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N 1067//СЗ РФ. 1999. N 40. ст. 4857; с изм. и доп.).

В пределах компетенции, предусмотренной Конституцией, законодатель регулирует предоставление гражданам пенсий по старости, в том числе досрочно назначаемых, пенсий по инвалидности, пенсий по случаю потери кормильца и социальных пенсий. Для отдельных категорий работников предусматривается назначение пенсий за выслугу лет. Существует достаточно развитая система пособий, включающая пособия по безработице, пособия по временной нетрудоспособности, пособия по беременности и родам, пособия на детей, систему пособий и компенсационных выплат при наступлении различных жизненных ситуаций (например, социальное пособие на погребение, различные пособия и компенсационные выплаты гражданам, пострадавшим от радиации и т.п., и различные меры социальной поддержки).

В комментируемой статье упоминается лишь денежная форма социального обеспечения - государственные пенсии и социальные пособия. Однако в необходимых случаях денежные выплаты могут заменяться либо дополняться натуральными формами социального обеспечения - содержанием в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в детских домах, интернатах для детей, лишенных попечения родителей, социальным обслуживанием на дому и др. Предоставляются и иные меры социальной поддержки - бесплатное обеспечение лекарствами (в рамках так называемого социального пакета), предоставление скидки на оплату коммунальных услуг и т.п.

В законодательстве, принятом в этой области, нашли свое правовое закрепление следующие положения: всеобщность социального обеспечения, достигнутая путем расширения круга получателей пенсий, пособий, услуг и появления новых видов социального обеспечения в ответ на возникновение новых социальных рисков (например, социальных пенсий, пособия по безработице, компенсационных выплат лицам, подвергшимся нацистским преследованиям, ежемесячных пособий ВИЧ-инфицированным, пособий пострадавшим от воздействия радиации и т.д.); применение дифференцированного подхода в обеспечении различных социально-демографических групп и слоев населения; использование комплексных мер по социальной защите населения; демократизация, во многих случаях, условий назначения и получения социальных выплат; предоставление возможности судебной защиты прав человека в этой области.

Большое значение для становления эффективной системы социального обеспечения имеет такой подход законодателя, как адресность социальных выплат, услуг и иных мер социальной поддержки. При этом законодателем используются различные социально оправданные критерии дифференциации. К числу основных из них относятся: учет специфики видов профессиональной деятельности (например, меры по социальной защите военнослужащих, работников органов внутренних дел, судей, государственных служащих и др.); учет уровня материальной обеспеченности (например, малообеспеченные граждане, достигшие 80-летнего возраста, многодетные, граждане, пострадавшие от стихийных бедствий, беженцы и вынужденные переселенцы). Здесь адресность достигается за счет получения такими гражданами дополнительных льгот, бесплатных или со значительной скидкой услуг, специальных пособий и компенсаций, предназначенных только для них.

Важной положительной чертой российского законодательства в этой области является принцип многообразия и всесторонности социальной защиты населения. Суть его состоит в том, что гражданин, имеющий право на социальную защиту, может получать одновременно различные виды социального обеспечения. Например, работающий пенсионер в случае наступления временной нетрудоспособности приобретает право на получение соответствующего пособия.

Ведущими организационно-правовыми формами социального обеспечения в настоящее время выступают социальное страхование и национальная система социального обеспечения, финансируемая за счет средств федерального бюджета. Главная особенность нынешнего социального страхования состоит в том, что впервые в нашей стране созданы Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации. Все эти фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями, денежные средства этих фондов не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат, хотя и являются государственной собственностью Российской Федерации.

Указанные фонды в основном развиваются так же, как это происходит в большинстве государств мира. Вместе с тем главной проблемой, препятствующей их эффективному использованию, является отсутствие надежного механизма, защищающего употребление средств этих фондов не по целевому назначению (например, от изъятия их государством на другие нужды). Не срабатывают и меры, предусматривающие ответственность за несвоевременное перечисление прямых ассигнований государства в эти фонды. Затрудняют нормальную работу названных фондов длительные задержки выплаты заработной платы, а также задержки с перечислением страховых взносов работодателями по разным причинам. Накапливается дефицит средств Пенсионного фонда.

К сожалению, современная пенсионная система характеризуется нестабильностью. На протяжении последних 15 лет она неоднократно и существенным образом изменялась. При этом далеко не всегда кардинальные изменения вызывались необходимостью и были убедительно обоснованы. Так, в первоначальной редакции Закона "О государственных пенсиях в РСФСР" минимальный размер пенсии устанавливался на уровне прожиточного минимума, определявшегося ежегодно. Уже несколько месяцев спустя минимальная пенсия стала устанавливаться на уровне минимального размера оплаты труда, без определения срока его уточнения, а к моменту проведения реформ минимальный размер пенсии определялся не ниже чем в размере, установленном федеральным законом (ст. 17).

Аналогичные изменения произошли и применительно к порядку повышения пенсий в связи с ростом стоимости жизни и оплаты труда.

Нестабильность законодательства в социальной сфере не может не вызывать тревогу, поскольку делает неопределенным правовое положение огромного количества граждан (нынешних и будущих пенсионеров), не позволяет сформироваться единообразной правоприменительной практике, создает трудности в реализации социальных прав. При этом не учитывается объективная необходимость особой устойчивости, неизменности пенсионного законодательства (по сравнению с другими отраслями) в силу его социальной значимости и специфики предмета его регулирования: пенсионные права формируются на протяжении нескольких десятков лет, момент приобретения права на пенсию значительно удален от начала выполнения условий пенсионирования (начала трудовой или предпринимательской деятельности).

Частые и довольно радикальные изменения пенсионного законодательства свидетельствуют о серьезных недостатках государственной социальной политики как системы взаимосвязанных задач и обеспечивающих их достижение экономических, организационных и правовых средств (механизмов), ясно сформулированной цели реформирования пенсионной системы*(4). Вместе с тем такая цель вытекает из социального характера Российского государства и была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда от 29 января 2004 г. N 2-П: законодатель - исходя из экономических возможностей общества на данном этапе его развития - должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать уровень пенсионного обеспечения, в первую очередь для тех, у кого пенсии ниже прожиточного минимума, с целью удовлетворения их основных жизненных потребностей.

Следующей характерной чертой действующего пенсионного законодательства является его пробельность. Задуманная пенсионная реформа далека от завершения, хотя с момента одобрения ее программы прошло восемь лет.

До настоящего времени отсутствуют законы "Об обязательных профессиональных системах" и "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных систем" (приняты в первом чтении 26 июня 2002 г.). Не принят предусмотренный Законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" ФЗ "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации" (законопроект прошел первое чтение 25 октября 2001 г.), ФЗ, устанавливающий порядок определения продолжительности ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета накопительной части указанной пенсии (п. 9 ст. 14 Закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации").

К числу пробелов надо отнести и отсутствие решения проблем, связанных с разделением пенсионной системы на страховую и государственную, в частности проблемы преобразования пенсионных прав военнослужащих в расчетный пенсионный капитал для назначения трудовой пенсии в том случае, когда их профессиональная деятельность состоит из военной службы и работы по трудовому договору (или индивидуальной предпринимательской деятельности).

Не предусмотрен учет неполного специального стажа для назначения трудовой пенсии досрочно: при наличии неполного специального стажа трудовая пенсия назначается на общих основаниях, хотя было бы только справедливо снижать возраст выхода на пенсию пропорционально времени, отработанному во вредных условиях.

Нельзя не отметить отсутствие какой-либо ясности в вопросе о судьбе взносов на накопительную часть пенсии, перечисленных за граждан 1952-1967 гг. рождения в период с 2002 по 2004 г. В соответствии с действующим в настоящее время законодательством указанные граждане не приобретают права на накопительную часть трудовой пенсии. Однако в течение трех лет (до внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации") взносы уплачивались. В силу индивидуально-возмездного характера платежей в Пенсионный фонд указанные перечисления должны быть в той или иной форме возвращены гражданам. Вместе с тем законодательное решение по этому вопросу не принято.

В юридической литературе, в ходе обсуждений состояния действующего законодательства в сфере социальной защиты неизменно подчеркивается наличие большого числа пробелов, что фактически приводит к невозможности выполнения законодательством о социальном обеспечении своих основных функций - регулятивной и защитной.

Серьезным недостатком пенсионной системы является ее ориентация на решение финансовых проблем в ущерб социальным задачам, вытекающим из Конституции Российской Федерации и отражающим сущность права социального обеспечения.

Специалисты обращают внимание на необоснованный переход от распределительной пенсионной системы, с успехом функционирующей во всех развитых странах Европы, Канаде, Японии и других странах, к накопительной*(5). При этом в основу системы положен принудительный механизм долгосрочного накопления. Таким образом, посредством норм права социального обеспечения решаются задачи, связанные с направлением инвестиций в экономику страны, т.е. во главу угла ставится достижение экономического эффекта, а не обеспечение гарантий достойного уровня жизни пенсионеров. Это может привести к коммерциализации социальной сферы, отходу права социального обеспечения от принципов социальной справедливости, достижения социально значимых целей*(6).

Несовершенство законодательства о социальном обеспечении и социальной защите вызывает большое количество проблем в правоприменительной практике. Ряд этих проблем решен с помощью выявления конституционно-правового смысла правовых норм, определяющих порядок и условия реализации права на социальное обеспечение. Так, Постановлением Конституционного Суда от 29 января 2004 г. N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 30 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" норма п. 4 ст. 30 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" признана не противоречащей положениям Конституции, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм она не может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, включая размер пенсии, на которые рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично). Гражданин может осуществить оценку приобретенных им до 1 января 2002 г. пенсионных прав, в том числе в части, касающейся исчисления трудового стажа и размера пенсии, по нормам ранее действовавшего законодательства.

Постановлением Конституционного Суда от 3 июня 2004 г. N 11-П по делу о проверке конституционности положений подпунктов 10, 11 и 12 п. 1 ст. 28, п. 1 и 2 ст. 31 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные нормативные положения подпунктов 10, 11, 12 п. 1 ст. 28 и п. 1 и 2 ст. 31 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", устанавливающие для лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в учреждениях для детей, лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения либо творческую деятельность на сцене в театрах и театрально-зрелищных организациях, в качестве условия для назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения пенсионного возраста осуществление этой деятельности в соответствующих государственных или муниципальных учреждениях, - в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования пенсионного обеспечения данные положения не позволяют засчитывать в стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, занимавшимся педагогической деятельностью в учреждениях для детей, лечебной и иной деятельностью по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения, творческой деятельностью на сцене в театрах и театрально-зрелищных организациях, периоды осуществления ими этой деятельности в учреждениях, не являющихся государственными или муниципальными, которые включались в соответствующий стаж ранее действовавшим законодательством, при том что законодательное регулирование порядка сохранения и реализации пенсионных прав, уже приобретенных указанными лицами в результате длительной профессиональной деятельности, до настоящего времени отсутствует.

До установления надлежащего правового регулирования в соответствии с указанным Постановлением Конституционного Суда периоды работы соответствующих категорий граждан в названных учреждениях, не являвшихся государственными (муниципальными), должны засчитываться в соответствующий стаж профессиональной деятельности, определенный в подпунктах 10, 11, 12 п. 1 ст. 28 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

С 1 января 2007 г. вступило в действие Определение Конституционного Суда от 2 марта 2006 г. N 16-О, в соответствии с которым положения п. 1 Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию (утв. Постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1973 г. N 252), п. 25-27 Основных условий обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утв. Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. N 191) и п. 30 Положения о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утв. Постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. N 13-6) в части, увязывающей право на получение пособия по временной нетрудоспособности и его размер с длительностью непрерывного трудового стажа, в силу правовых позиций Конституционного Суда с 1 января 2007 г. не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как противоречащие Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 37 (ч. 1), 39 (ч. 1) и 55 (ч. 3), и утрачивают силу.

Выполняя это предписание, законодатель принял ФЗ от 29 декабря 2006 г. "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию" (РГ. 2006. 31 декабря). Указанный Закон устанавливает размер пособия в зависимости от продолжительности страхового стажа, а не от непрерывного стажа работы.

Обращения в Конституционный Суд выявили существование противоречий между страховой и государственной системой пенсионного обеспечения. Так, предусматривая участие в обязательном пенсионном страховании тех индивидуальных предпринимателей и адвокатов, которым уже выплачивается пенсия по государственному пенсионному обеспечению, и возлагая на них обязанность уплачивать страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, законодатель должен гарантировать им возможность реализации пенсионных прав, приобретенных в рамках системы обязательного пенсионного страхования, на равных условиях с иными застрахованными лицами. Поскольку законодательство такой возможности не предусматривало, индивидуальные предприниматели и адвокаты - военные пенсионеры, осуществляющие уплату страховых взносов наравне с индивидуальными предпринимателями и адвокатами, получающими трудовую пенсию, были поставлены по сравнению с ними в худшее положение. Такое регулирование в силу ранее выраженных правовых позиций Конституционного Суда было признано утратившим силу: взаимосвязанные нормативные положения подпункта 2 п. 1 ст. 6, п. 1 ст. 7, п. 2 ст. 14 и п. 1-3 ст. 28 ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" в той части, в какой они возлагают на индивидуальных предпринимателей и адвокатов - военных пенсионеров обязанность уплачивать страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда РФ в виде фиксированного платежа на финансирование страховой и накопительной частей трудовой пенсии, при том что отсутствуют гарантии предоставления им соответствующего страхового обеспечения с учетом уплаченных сумм страховых взносов и увеличения тем самым получаемых пенсионных выплат, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как не соответствующие ст. 19 (ч. 1 и 2), 35 (ч. 1 и 2), 39 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда от 24 мая 2005 г. N 223-О//СЗ РФ. 2005. N 29. ст. 3096).

Иной аспект проблемы взаимодействия двух систем пенсионного обеспечения был затронут в Определении от 11 мая 2006 г. N 187-О (СЗ РФ. 2006. N 32. ст. 3585). Действующее правовое регулирование не учитывает особенностей правового положения тех работающих по трудовому договору граждан, кому выплачивается пенсия за выслугу лет в соответствии с Законом РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".

Закрепляя безусловное участие таких пенсионеров в обязательном пенсионном страховании, законодатель должен гарантировать им возможность реализации пенсионных прав, приобретенных в рамках системы обязательного пенсионного страхования, на равных условиях с иными застрахованными лицами.

Распространение на работающих по трудовому договору военных пенсионеров обязательного пенсионного страхования призвано, таким образом, гарантировать им возможность приобретения права на получение трудовой пенсии, осуществление выбора пенсии.

Между тем действующее законодательство не предусматривает перевод из федерального бюджета в Пенсионный фонд РФ средств для формирования расчетного пенсионного капитала при переходе военных пенсионеров на трудовую пенсию, что не позволяет в большинстве случаев обеспечить назначение им трудовой пенсии в размере, превышающем полагающуюся им военную пенсию. Тем самым вступление их в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в качестве гарантии, обеспечивающей им возможность выбора пенсии, утрачивает какой-либо смысл, поскольку выбор как таковой в подобных случаях предопределен.

В связи с этим взаимосвязанные нормативные положения п. 2 и 3 ст. 3 ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и абз. 2 п. 1 ст. 7 ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" в той части, в какой они, распространяя обязательное пенсионное страхование на работающих по трудовому договору военных пенсионеров, не предусматривают надлежащего правового механизма, гарантирующего установление им наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, накопленных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде РФ, в силу ранее выраженных Конституционным Судом правовых позиций утратили силу и не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как не соответствующие ст. 19 (ч. 1 и 2), 39 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.

Федеральному законодателю в соответствии с указанным Определением надлежало предусмотреть правовой механизм, гарантирующий выплату работающим по трудовому договору военным пенсионерам помимо пенсии по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде РФ, и обеспечить введение установленного правового регулирования в срок не позднее 1 января 2007 г.

Это предписание Конституционного Суда еще не выполнено законодателем.

Статья 40

1. Закреплением в Конституции права на жилище достигается троякая цель:

- определяется нравственное требование общества, согласно которому каждый должен иметь крышу над головой, не быть вынужденным к бродяжничеству;

- формулируется правовой принцип, определяющий действия всех ветвей власти, а также содержание соответствующего законодательства;

- данное право предстает как субъективное право конкретного субъекта жилищных правоотношений (нуждающегося в улучшении жилищных условий, нанимателя, собственника и т.д.).

Право на жилище реализуется в разветвленной системе жилищного законодательства, прежде всего в ЖК, а также в комплексных законах и иных актах. С законодательством о праве на жилище связана большая правоприменительная практика судов общей юрисдикции, Конституционного Суда*(7), органов исполнительной власти.

Слово "каждый" в комментируемой статье обозначает всех физических лиц, находящихся на территории России. Юридические лица - собственники жилых помещений, являясь участниками правоотношений в качестве наймодателей, конституционным правом на жилище не обладают (ч. 2 ст. 671 ГК).

Не предоставляются жилые помещения по договорам социального найма иностранным гражданам и лицам без гражданства, если международным договором РФ не предусмотрено иное (ст. 49 ЖК).

Понятие "жилище", используемое в комментируемой статье, шире понятия "жилое" или "нежилое помещение".

Объектами жилищных прав являются жилые помещения. Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; ст. 15 ЖК). Жилое помещение (одноквартирный жилой дом, квартира, часть жилого дома или квартиры) является предметом договора найма (социального, коммерческого, найма специализированного жилого помещения).

Однако жилищем является не только то помещение, которое может быть объектом договора найма. Чум, яранга, цыганская кибитка, шалаш, пещера или другое естественное укрытие природы издавна служили человеку жилищем. С другой стороны, многие из рукотворных помещений (укрытий) жилищем не назовешь в силу их специфического предназначения, хотя в них и можно пребывать (жить) в течение определенного времени. Таковы, например, больница, тюрьма, бомбоубежище, школа и т.д.

Жилище может рассматриваться не только как вид помещения, но и как определенное место на конкретной территории, имеющей адресно-географические координаты. Например, передвижные (переносные) жилища некоторых народов могут устанавливаться на определенной территории (в населенных пунктах), где нет ограничений права на свободу передвижения и выбор места жительства.

Жилище всегда находится в определенном месте, где человек постоянно или преимущественно проживает (ч. 1 ст. 20 ГК). Закон РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1993. N 32. ст. 1227) под местом жительства понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма) либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ (ч. 3 ст. 2). Однако, прежде чем определить конкретный вид жилища при выборе места жительства, граждане определяют место на конкретной территории в пределах России, где будет находиться их дом, квартира или иное жилище.

Для проживания можно выбрать город, деревню или какое-либо место в тундре, избранное для кочевой стоянки. Территория проживания будет иметь правовое значение для возможных ограничений права граждан на свободу передвижения (ст. 8), регистрацию и снятие с регистрационного учета по месту жительства, самовольной постройки домов и строений на земельном участке, не отведенном для целей строительства (ст. 222 ГК), и т.д.

Под жилищем, таким образом, можно понимать избранное место, адресно-географические координаты которого определяют помещение, специально предназначенное для свободного проживания человека. В этом смысле, как уже отмечалось, жилищем в современном понимании не будут являться: производственное помещение, специальное укрытие (например, бомбоубежище), естественные природные укрытия, огороженная территория, помещения, которые в силу их специфики нельзя считать жилищем, - тюремная камера, автомобиль, палата в больнице и т.п.

Различие между жилищем и помещением проводит и УК, устанавливая ответственность за кражу, совершенную с проникновением в жилище, помещение либо иное хранилище (ст. 158).

Понятие "лишение жилища" требует уяснения в двух аспектах. Во-первых, лишением жилища будет физическое уничтожение помещения, предназначенного для проживания. Снос дома (в том числе самовольной постройки), в котором проживали люди, можно считать лишением жилища, поскольку в такой ситуации человек лишается конкретного помещения, расположенного в определенном месте. Уничтожение жилых строений в результате природных катаклизмов (лавины, землетрясения) также будет являться лишением жилища. Однако удаление самого человека из жилища не может рассматриваться как лишение его жилища, до тех пор пока сохраняется физическая и правовая возможности вернуться в него. Конфискация жилища (т.е. лишение его в правовом смысле) в тех случаях, когда она допускается законом (ст. 243 ГК), возможна только по решению суда.

Во-вторых, лишение жилища может состоять в лишении права на проживание в конкретном жилом помещении. Так, ЖК допускает расторжение договора социального найма жилого помещения с последующим выселением нанимателя и членов его семьи без предоставления другого жилого помещения, если они используют жилое помещение не по назначению, систематически нарушают права и законные интересы соседей или бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его разрушение. Без предоставления другого жилого помещения могут быть выселены граждане, лишенные родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным (ст. 91), а также наниматели (собственники) жилых помещений, самовольно переустроившие и (или) перепланировавшие жилые помещения при условии отказа суда сохранить помещение в перепланированном и (или) переустроенном состоянии в силу нарушения прав и законных интересов граждан, создания угрозы их жизни (ст. 29).

Вместе с тем само по себе временное отсутствие в жилом помещении в домах государственного и муниципального жилищного фонда (командировка, болезнь и т.д.) не может служить основанием для лишения жилого помещения вне зависимости от сроков такого отсутствия.

Появлению этого положения жилищного законодательства способствовало Постановление Конституционного Суда от 23 июня 1995 г. N 8-П, которым были признаны не соответствующими Конституции положения ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР, допускавшие возможность лишения права гражданина пользоваться жилым помещением в случае временного отсутствия, в частности по причине осуждения к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев (СЗ РФ. 1995. N 27. ст. 2622).

Как указал Конституционный Суд, временное непроживание лица в жилом помещении, в том числе в связи с осуждением его к лишению свободы, само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осуществлении нанимателем своих жилищных прав и обязанностей и служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением. Конституционный Суд сформулировал также правовую позицию, согласно которой выселение лица без предоставления другого жилого помещения не может считаться нарушением его конституционного права, если оно произведено на основании закона и в судебном порядке (Определение Конституционного Суда от 11 июля 1996 г. N 76-О).

Статья 41

1. Комментируемая статья закрепляет одно из важнейших социальных прав человека и гражданина. Здоровье является высшим неотчуждаемым благом человека, без которого утрачивают значение многие другие блага и ценности. В то же время оно не является только личным благом гражданина, а имеет еще и социальный характер. Иначе говоря, не только каждый должен заботиться о своем здоровье, но и общество обязано принимать все необходимые меры, содействующие сохранению и улучшению здоровья его членов, препятствовать посягательству кого бы то ни было на здоровье граждан. Таким образом, в этом праве наиболее отчетливо проявляется мера взаимной свободы и взаимной ответственности личности и государства, согласование личных и общественных интересов. Особенностью данного права является и то обстоятельство, что оно принадлежит человеку еще до его рождения, т.е. на стадии эмбрионального развития.

Закрепляя это право в Конституции, государство принимает на себя обязанность осуществлять целый комплекс мер, направленных на устранение в максимально возможной степени причин ухудшения здоровья населения, предотвращение эпидемических, эндемических и других заболеваний, а также на создание условий, при которых каждый человек может воспользоваться любыми незапрещенными методами лечения и оздоровительными мерами для обеспечения наивысшего достижимого на современном этапе уровня охраны здоровья.

Всестороннее развитие человеческой личности недостижимо, если в обществе не функционирует эффективная система, гарантирующая охрану здоровья. Особую значимость при этом имеет проведение мероприятий по охране здоровья детей, женщин, особенно работающих беременных женщин и матерей, по сокращению мертворождаемости и детской смертности, по повышению гигиены внешней среды, труда и быта. Об этом, в частности, говорится в Декларации социального прогресса и развития, одобренной Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 2542 (XXIV) от 11 декабря 1969 г., и в Европейской социальной хартии, принятой Советом Европы 18 октября 1961 г. (см.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С. 255-256, 448-453).

В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (Ведомости РФ. 1993. N 33. ст. 1318; с изм. и доп.) признается значение охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни российского общества и подтверждается ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья его граждан. Создание нормальных условий для реализации гражданами своего права требует государственных мероприятий по охране здоровья граждан. Эта деятельность государства, как указано в ст. 1 Основ, представляет собой совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи. Для осуществления перечисленных мер в Российской Федерации функционирует развитая система охраны здоровья граждан, включающая государственную, муниципальную и частную системы здравоохранения, систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Право граждан на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи. При этом государство гарантирует реализацию гражданами указанного права независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Учитывая специфику названного права, государство также предоставляет гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. Лица, виновные в нарушении этого положения, несут установленную законом ответственность (ч. 3 ст. 17 Основ).

Определенной гарантией охраны здоровья является запрет на эвтаназию. Нужно отметить, что данная проблема является спорной в среде как медицинских работников, так и граждан не только в нашей стране, но и в других странах мира. Однако российский законодатель в ст. 45 Основ от 22 июля 1993 г. решил этот вопрос однозначно - запретил удовлетворять просьбы больного об ускорении его смерти какими-либо действиями или средствами, в том числе прекращением искусственных мер по поддержанию жизни. Лицо, которое сознательно побуждает больного к эвтаназии и (или) ее осуществляет, несет уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Право на охрану здоровья имеет комплексный характер и включает в себя целый ряд элементарных прав, которые закреплены в международно-правовых документах о правах и свободах человека, в законах и иных правовых актах. К ним, в частности, относятся: право граждан на получение достоверной и своевременной информации о факторах, влияющих на здоровье; право на медико-социальную помощь; право на особую охрану здоровья граждан, занятых отдельными видами вредной профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности; право на заботу государства об охране здоровья членов семьи; право на особую охрану здоровья беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, инвалидов, граждан пожилого возраста, граждан, пострадавших при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах, и др.

Право граждан на медицинскую помощь, хотя и входит в состав права на охрану здоровья, обладает относительной самостоятельностью и занимает свое важное место в системе прав человека и гражданина.

Гарантиями названного права выступает развитая сеть медицинских учреждений, доступность медицинской помощи, развитие лекарственной помощи. Как записано в ч. 1 комментируемой статьи, медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. Основы законодательства об охране здоровья граждан, конкретизируя эту норму, устанавливают гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам, который им обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Он включает первичную медико-санитарную, "скорую" медицинскую и специализированную медицинскую помощь, медико-социальную помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями (психическими, онкологическими, венерическими, туберкулезом, СПИДом), медико-социальную помощь гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, т.е. инфекционными. Кроме того, граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законами Российской Федерации.

Реализация права на медицинскую помощь может осуществляться не только в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения, но и путем обращения в частные медицинские учреждения. Конституционный Суд в своем Определении от 14 декабря 2004 г. N 447-О по жалобе гражданина К. (СЗ РФ. 2005. N 14. ст. 1272) подчеркнул, что реализация конституционных предписаний о предоставлении каждому права на охрану здоровья и медицинскую помощь и о развитии государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения должна обеспечиваться всеми возможными способами, направленными на создание условий для эффективного, качественного и оперативного предоставления гражданам медицинских услуг, а все формы собственности в сфере здравоохранения - рассматриваться на равных основаниях.

Принимаемые в целях осуществления указанных конституционных положений меры призваны способствовать повышению доступности медицинских услуг, предоставляемых в рамках как государственной и муниципальной, так и частной систем здравоохранения, с учетом степени их необходимости и востребованности в сложившихся социально-экономических условиях.

Приведенное толкование ч. 1 и 2 ст. 41 Конституции в их системной взаимосвязи со ст. 8 (ч. 2) и ст. 19 (ч. 1 и 2) позволило Конституционному Суду сделать вывод о том, что налогоплательщику, оплатившему медицинские услуги, должно быть предоставлено право воспользоваться социальным налоговым вычетом независимо от того, кем - юридическим лицом или физическим лицом, имеющим лицензию на осуществление медицинской деятельности и занимающимся частной медицинской практикой, были предоставлены услуги по лечению.

2. Основы законодательства об охране здоровья граждан определяют компетенцию Российской Федерации и всех ее субъектов в вопросах охраны здоровья граждан, устанавливают источники ее финансирования (средства бюджетов всех уровней, страховые взносы, средства целевых фондов, средства хозяйствующих субъектов, доходы от ценных бумаг и др.) и предусматривают разработку и реализацию федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактики заболеваний и по другим вопросам.

Программные положения и нормы, направленные на укрепление здоровья и его охрану, содержатся и в ряде других правовых актов: в ФЗ от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ. 1999. N 14. ст. 1650; с изм. и доп.), в ФЗ от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. ст. 2206; с изм. и доп.); ФЗ от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения" (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 141; с изм. и доп.), в ФЗ от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии" (СЗ РФ. 1995. N 48. ст. 4552; с изм. и доп.), ФЗ от 30 марта 1995 г. "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" (СЗ РФ. 1995. N 14. ст. 1212; с изм. и доп.), в ФЗ от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 150; с изм. и доп.), ФЗ от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (СЗ РФ. 1998. N 38. ст. 4736; с изм. и доп.) и др.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровью людей, т.е. за нарушение права граждан на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно - эпидемиологическом состоянии района проживания, рациональных нормах питания, о продуктах, работах, услугах, об их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах (см. ст. 19 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан).

Под сокрытием фактов и обстоятельств следует понимать не только утаивание определенной информации, но и распространение заведомо недостоверной, ложной информации о состоянии окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановке и других фактах и событиях (катастрофах, авариях и т.д.), которые опасны для жизни и здоровья людей.

Статья 42

Право на благоприятную окружающую среду представляет собой: во-первых, нравственный принцип, выраженный в правовой норме Конституции; во-вторых, принцип для построения системы объективного экологического законодательства, а также его важнейшую норму; в-третьих, субъективное право гражданина, которому корреспондируют обязанности государства по поддержанию окружающей среды в благоприятном состоянии, а также проведению различных мероприятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной среды на человека.

Право, закрепленное в комментируемой статье, распространяется на граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Понятие "благоприятная" применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, в котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Неблагоприятной же будет окружающая среда, сама по себе губительно влияющая на здоровье людей и не позволяющая им вести достойную жизнь. На территории России есть места, где окружающая среда неблагоприятна для физического здоровья людей, и с этой точки зрения государство должно позаботиться о защите человека от негативных природных воздействий. Доставка воды или тепла в безводные или холодные места обитания человека, создание искусственных климатических условий, материальная компенсация или предоставление льгот и т.п. представляют собой обязанности государства, предоставившего каждому право на благоприятную окружающую среду.

Постановлением Конституционного Суда от 11 марта 1996 г. N 7-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 1 Закона от 20 мая 1993 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" в связи с жалобой гражданина В.С. Корнилова (СЗ РФ. 1996. N 14. ст. 1550) право граждан на благоприятную окружающую среду было связано с обязанностью государства предоставить переселенным (отселенным) гражданам льготы и компенсации.

Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды может быть рассмотрено в широком и узком смысле. В первом случае речь идет о праве на получение правдивой и не вводящей в заблуждение информации об объективном состоянии отдельных мест в России, где природные явления неблагоприятны для человека как по причине его собственной деятельности (загрязнение водоемов нефтью и т.п.), так и в силу стихийных катаклизмов в самой природе (землетрясение, наводнение, сель и т.д.). Конституция провозглашает право каждого знать о таких явлениях.

В узком смысле данное право можно рассматривать как субъективное право конкретных лиц знать подробности о неблагоприятном состоянии природы на территории их проживания (например, для получения права на компенсации и льготы жителям мест, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы). В этом же смысле право на получение достоверной информации может принадлежать и лицам, родственники которых проживают в неблагоприятной окружающей среде, а также гражданам, направляемым туда на работу или в командировку.

В связи с этим ФЗ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" (СЗ РФ. 2002. N 2. ст. 133) предусматривает право граждан направлять обращения в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

- принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству РФ акциях;

- выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

- оказывать содействие органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

- обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

- предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде и т.д. (ст. 11).

Понятие ущерба в комментируемой статье можно отождествить с понятием вреда, поскольку Конституция в контексте данной статьи, а также в ст. 52 и 53 использует их как синонимы.

Требования об ограничении, о приостановлении или прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.

Поскольку право на благоприятную окружающую среду связано с обязанностью государства поддерживать ее в благоприятном для жизни состоянии, осуществление данной обязанности может быть только результатом соединенных усилий всех и каждого человека в отдельности сохранять природную среду его обитания (см. комм. к ст. 58).

Статья 43

1. В системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает главенствующее положение. Впервые это право было закреплено в ч. 1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и получило свое дальнейшее развитие в ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Российское государство, исходя из исключительной значимости образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала страны, в Законе РФ от 10 июня 1992 г. "Об образовании" (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 150; с изм. и доп.) провозгласило область образования приоритетной. О внимании к сфере образования говорит и то обстоятельство, что в независимой России первым Указом Президента РСФСР стал Указ "О первоочередных мерах по развитию образования в Российской Федерации" от 11 июля 1991 г. (Ведомости РСФСР. 1991. N 31. ст. 1025; действует с изм. и доп.). В нем предусмотрен целый комплекс организационных и правовых мер, направленных на укрепление материально-технической и социальной базы образовательных учреждений и на повышение уровня государственной социальной защиты работников сферы образования, учащихся, студентов, аспирантов.

Положения, закрепленные в комментируемой статье Конституции и в Законе РФ "Об образовании", в полной мере отвечают международным стандартам в сфере образования.

В указанном Законе под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Названный Закон закрепил также следующие принципы государственной политики в области образования: 1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; 2) единство федерального культурного и образовательного пространства, включая защиту и развитие системы образования, национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; 3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; 4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 5) свобода и плюрализм в образовании; 6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений.

Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является федеральная Программа развития образования, утвержденная ФЗ от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ (СЗ РФ. 2000. N 16. ст. 1639). Она определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Основные цели и задачи Программы развиваются соответствующими региональными программами, которые учитывают национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона и направлены на решение вопросов, отнесенных законодательством Российской Федерации в области образования к ведению субъектов Российской Федерации. Срок реализации Программы закончился в 2005 г.

Право на образование гарантируется каждому без какой бы то ни было дискриминации.

14 декабря 1960 г. Генеральная конференция ООН по вопросам образования, науки и культуры приняла Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования (Россией ратифицирована; см.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С. 241). Согласно ст. 1 этой Конвенции, запрещается проявление любой дискриминации в области образования, в частности: закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа; ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования; создание или сохранение раздельных систем образования или учебных заведений для каких-либо лиц или группы лиц по общему правилу; создание положения, несовместимого с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц, стремящихся к получению образования.

Российское законодательство вслед за международными актами провозглашает равенство прав и возможностей в сфере образования, запрет дискриминации. Так, согласно ст. 5 Закона РФ "Об образовании", гражданам гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.

Важной составной частью права на образование выступает положение о том, что совершеннолетние граждане имеют право на выбор образовательного учреждения и формы получения образования.

В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Гражданам, проявившим выдающиеся способности, предоставляются специальные государственные стипендии, включая стипендии для обучения за рубежом.

Статья 44

2. Часть 2 комментируемой статьи затрагивает право каждого на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям. Культурная жизнь представляет собой в широком смысле разнообразную деятельность в сфере культуры, одну из сторон существования общества, творческую, созидательную деятельность людей.

Участие в культурной жизни предполагает реализацию возможностей каждого гражданина приобщиться к культуре, попасть в очаг ее распространения, получить соответствующее образование в институтах культурного профиля (театральных, кинематографических, искусства, цирковых и т.д.), вступить в фольклорный ансамбль, собирать народные легенды, сказки, песни, тосты и т.п. Многообразие форм культурной жизни предопределяет и многообразие форм участия в ней. Предоставляемое Конституцией право на участие в культурной жизни предполагает возникновение соответствующей обязанности у субъектов этой жизни принять в число участников каждого, кто пожелает к ней приобщиться в том или ином качестве. Участие в культурной жизни поэтому заключается не только в осуществлении творческого элемента этой жизни, но и в том, что каждый может быть зрителем, читателем, критиком, посетителем (например, заповедника, ботанического сада, библиотеки), субъектом культурного опроса (о кинофильме и т.п.), хранителем материальных культурных ценностей и т.п.

Культурные ценности, доступ к которым должен быть обеспечен каждому, представляют собой материальное воплощение этой творческой и созидательной деятельности.

Статья 3 Основ законодательства о культуре дает перечень таких ценностей, носящий исчерпывающий характер: нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

Доступ к культурным ценностям и пользование учреждениями культуры определяются как право на приобщение к культурным ценностям (ст. 12). Ограничения такого доступа возможны по соображениям секретности или особого режима пользования ими и устанавливаются законодательством РФ.

3. В ч. 3 комментируемой статьи провозглашена обязанность каждого заботиться о сохранении исторического культурного наследия.

Историческое наследие является частью наследия культурного. Забота о сохранении культурного наследия означает совершение конкретных действий, не допускающих его утрату или бесхозяйственное содержание. Статья 240 ГК предусматривает возможность изъятия у собственника путем выкупа или продажи с публичных торгов культурных ценностей, отнесенных к особо ценным охраняемым государством, если он бесхозяйственно содержит эти ценности, что грозит утратой ими своего значения.

Обязанность беречь памятники истории и культуры относится к каждому. Понятие "памятники истории и культуры" (иначе - объекты культурного наследия) раскрывается в ст. 3 ФЗ от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 26. ст. 2519). К ним относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Обязанность охранять культурные ценности распространяется также на объекты, поступившие из заграницы и находящиеся на территории РФ.

Конституционный Суд в Постановлении от 20 июля 1999 г. N 12-П по делу о проверке конституционности ФЗ от 15 апреля 1998 г. "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны, находящихся на территории Российской Федерации" указал, что к культурным ценностям, перемещенным в СССР в результате Второй мировой войны, относятся только те из них, которые были перемещены в СССР с территории Германии и ее бывших военных союзников в соответствии с приказами военного командования Советской армии и распоряжениями других компетентных органов (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3989).

Деятельность по реставрации объектов культурного наследия, осуществляемая юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, подлежит лицензированию.

Статья 62 Основ законодательства о культуре предусматривает возможность установления ответственности за нарушения законодательства о культуре. УК в ст. 243 предусматривает за уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность, ответственность в виде штрафа в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы либо иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы либо иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет.

Статья 7.13 КоАП предусматривает административную ответственность за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны.

Статья 45

1. Содержание комментируемой статьи тесно связано с положением ст. 2 Конституции, провозгласившей, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Реализация этой гуманной конституционной нормы требует государственной гарантии, с одной стороны, и предоставления каждому возможности самому защищать свои права - с другой, что и отражено в данной статье.

Круг прав и свобод человека и гражданина разнообразен. Он включает права и свободы, закрепленные в самой Конституции: право на жизнь, достоинство личности, на свободу, личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, право на объединение, на жилище, образование, свободу совести, вероисповедания, мысли и слова и многие другие. Эти конституционные нормы соответствуют общепризнанным мировым стандартам прав и свобод. Под защитой государства находятся также права и свободы, закрепленные в законах, других нормативных актах, в актах индивидуального характера, которыми персонально предоставляются те или иные права.

Речь идет обо всех правах и свободах, которыми обладает человек, поскольку в ст. 55 Конституции установлено, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Под государственной защитой прав и свобод понимается направленная на это деятельность всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной. Каждая из них, действуя самостоятельно, должна в то же время направлять свои усилия на то, чтобы предоставленные гражданам права и свободы не оставались пустой декларацией, а были предоставлены и защищены на деле. Такое понимание прямо вытекает из установленного в ст. 18 Конституции положения о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Важнейшее значение в связи с этим принадлежит органам законодательной власти Федерации и ее субъектов. Именно они призваны создать полную и четкую правовую базу, обеспечивающую конкретизацию и развитие конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина. Речь идет и об отдельных законах, и о кодифицированных актах, таких, как ГК, СК и др. Многие законопроекты, касающиеся прав и свобод, находятся на рассмотрении Федерального Собрания.

Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств, гражданское законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности и др. находятся в исключительном ведении Федерации. В то же время ряд вопросов, относящихся к проблеме прав и свобод, находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов: в частности, защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, трудовое, семейное, жилищное, земельное законодательство. Все это должно на всех уровнях обеспечивать защиту конституционных и иных прав и свобод.

Особую роль в защите прав и свобод человека и гражданина принадлежит Президенту как гаранту прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции). Как глава государства Президент обладает широкими полномочиями и имеет большие возможности для выполнения этой обязанности. В его непосредственном подчинении имеется аппарат, в частности специальные структурные подразделения, которые способствуют ему в исполнении этой важнейшей государственной задачи (подразделения, которые занимаются рассмотрением поступающих к Президенту жалоб, предложений и других обращений по вопросам гражданства, реабилитации жертв политических репрессий и др.).

Многие вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина разрабатываются и решаются на уровне Правительства и его аппарата. В этом участвуют практически все министерства и ведомства. Например, Министерство труда и социального развития обязано принимать меры к обеспечению пенсионных прав граждан, МВД - решать вопросы борьбы с преступностью, обеспечивать безопасность населения, защищать его имущественные и иные права от посягательств. Органы законодательной и исполнительной власти в субъектах Федерации также должны разрабатывать и реализовывать меры, гарантирующие политические, социальные, экономические и культурные права граждан.

Конституция предусматривает существование высокой государственной должности Уполномоченного по правам человека в РФ. ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" принят Федеральным Собранием 26 февраля 1997 г. В этом Законе отмечается, что должность Уполномоченного по правам человека учреждается в целях обеспечения, гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

В Законе определена компетенция Уполномоченного, организационные формы и условия его деятельности. Указывается, в частности, что он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действие (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Закон наделяет Уполномоченного по правам человека надежными гарантиями независимости и неприкосновенности.

Важнейшей государственной гарантией прав и свобод человека и гражданина является судебная защита (см. комм. к ст. 46).

Законодательство, касающееся прав и свобод граждан, должно соответствовать требованиям Конституции и никоим образом не создавать какие-либо преграды для защиты их прав и свобод, гарантируемых государством. В связи с этим необходимо отметить особое значение, которое имеет осуществление Конституционным Судом РФ его функции конституционного контроля. Применительно к рассматриваемой проблеме большой интерес представляет Постановление Суда от 2 февраля 1996 г. N 4-П по делу о проверке конституционности п. 5 ч. 2 ст. 371, ч. 3 ст. 374 и п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК в связи жалобами ряда граждан (СЗ РФ. 1996. N 7. ст. 701). Оно вынесено по делу, связанному с применением уголовно-процессуального законодательства, но имеет и общее значение.

В этом Постановлении говорится, в частности, что в соответствии со ст. 2 и ч. 1 ст. 45 Конституции государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом эффективные правовые механизмы устранения любых нарушений, в том числе допущенных его органами и должностными лицами при осуществлении уголовного судопроизводства. Такая обязанность лежит прежде всего на законодателе, который в целях эффективного восстановления прав участников уголовного процесса определяет процедуры пересмотра неправосудных решений. Эти процедуры должны гарантировать приоритет прав и свобод человека и гражданина, не допуская предпочтения им даже самых важных общественных, ведомственных или личных интересов.

Использование права на обращение за защитой своих прав и свобод в суд и другие органы в ряде случаев требует от них правовой подготовки, знания законов, процессуальных правил. Это обстоятельство также учтено в Конституции, статья 48 которой гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи. Такую помощь призваны оказывать работающие в юридических консультациях адвокаты. Юридическая помощь, оказываемая адвокатами гражданам и организациям, разнообразна. Сюда входят: консультации и разъяснения по юридическим вопросам, устные и письменные справки по законодательству; составление заявлений, жалоб и других документов правового характера; представительство в судах, других государственных органах по гражданским делам и делам об административных правонарушениях; участие в предварительном следствии и в суде по уголовным делам в качестве защитников, представителей потерпевших, гражданских истцов, ответчиков и др. В ряде случаев юридическая помощь оказывается бесплатно (см. комм. к ст. 48).

2. Комментируемая часть 2 служит как бы дополнением предыдущей части. Наряду с обеспечением государственной защиты прав и свобод граждан она легализует и поощряет их инициативу, самостоятельное совершение каждым не запрещенных законом активных действий, направленных на защиту своих прав и свобод.

Одним из способов защиты гражданином своих прав (пока наиболее распространенным в России) является направление жалоб и заявлений в государственные органы, органы местного самоуправления, руководителям предприятий, учреждений, организаций. Порядок рассмотрения таких обращений и принятия по ним решений определен ФЗ от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (см. комм. к ст. 33).

В последние годы для отстаивания социально-экономических прав широко использовались митинги, шествия и пикетирование, а иногда и забастовки (см. комм. к ст. 31). Апелляция к трудовому коллективу, участникам общественных акций, к общественному мнению привлекает внимание государственных органов к имеющимся нарушениям прав и свобод граждан, побуждает принимать меры по восстановлению законности и справедливости.

Действенным способом защиты гражданами своих прав и свобод нередко оказываются их обращения в редакции газет, журналов, на радио, в другие средства массовой информации.

Сходна с необходимой обороной впервые введенная ГК норма о самозащите гражданских прав, допускаемая без обращения к суду. В соответствии с его ст. 14 способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. Это значит, что самозащита возможна при наличии трех условий: нарушение права, необходимость пресечь его и соразмерность принимаемых мер для пресечения характеру правонарушения. Примером самозащиты является удержание вещи с целью обеспечения исполнения обязательства до момента его исполнения должником.

Статья 46

1. Закрепленная в ч. 1 комментируемой статьи гарантия судебной защиты является важнейшим и эффективным средством реализации провозглашенных в ст. 2 Конституции положений о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства.

Право на судебную защиту каждого означает, что им обладает любое лицо независимо от гражданства. На это прямо указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" (СЗ РФ. 1998. N 9. ст. 1142). В этом Постановлении сказано: "Право на свободу и личную неприкосновенность и право на судебную защиту являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства и, следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации".

Гарантия судебной защиты означает, с одной стороны, право каждого подать жалобу в соответствующий суд и, с другой - обязанность последнего рассмотреть эту жалобу и принять по ней законное, справедливое и обоснованное решение.

Суды имеют различные полномочия и осуществляют правосудие в различных процессуальных формах, каковыми являются конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство (см. комм. к ст. 118). Но все они в пределах своих полномочий призваны стоять на страже законных прав и свобод человека и гражданина.

Круг дел, входящих в сферу деятельности судов, постоянно растет. Обращение к судам как к защитникам прав и свобод людей стало повседневным явлением, так как очевидны преимущества судебного порядка обжалования перед административным. Главное из них - самостоятельность и независимость судебной власти от законодательной и исполнительной власти.

Судебное разбирательство производится на основе закрепленных в Конституции принципов судопроизводства: открытости, состязательности, равноправия сторон и др. Лицу, подавшему жалобу, предоставляется право самому принять участие в судебном рассмотрении дела и обжаловать принятое решение.

Комментируемая конституционная норма носит универсальный характер и является непосредственно действующей. В соответствии со ст. 56 Конституции право на судебную защиту не подлежит ограничению и в условиях чрезвычайного положения. Под каждым, которому гарантируется судебная защита, понимается любое лицо, работающее в государственном, общественном, частном, смешанном и ином предприятии, учреждении, организации, нигде не работающее, пенсионер, военнослужащий, студент, учащийся, лицо, отбывающее наказание, и т.д. Недееспособное лицо может защищать свои права в суде через представителя.

Часть 1 комментируемой статьи полностью соответствует требованиям международно-правовых актов и даже дополняет их. Так, в ст. 8 Всеобщей декларации прав человека установлено, что "каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом".

В соответствии со ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод "каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона".

Дополнением к международно-правовым нормам является то, что судебная защита в Российской Федерации распространяется не только на основные права, но и на те, которые предоставлены законом, другим нормативным или индивидуальным правовым актом. Это вытекает из содержания ч. 1 ст. 55 Конституции, установившей, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Статья 47

1. В соответствии со ст. 10 Всеобщей декларации прав человека "каждый человек, для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения, имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдение всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом". Развивая эти положения, Конвенция о защите прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 6) и Международный пакт о гражданских и политических правах (п. 1 ст. 14) установили, что каждый имеет право при предъявлении ему уголовного обвинения на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым, беспристрастным и компетентным судом, созданным на основании закона, при соблюдении принципа равенства всех перед судом.

Правосудие должен осуществлять только тот суд и тот судья, к ведению которых законом отнесено рассмотрение конкретного дела, при этом рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным составом суда, - согласно ч. 1 ст. 47 Конституции, никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Как отметил Конституционный Суд в Постановлении от 6 апреля 2006 г. N 3-П (СЗ РФ. 2006. N 16. ст. 1775), права на доступ к правосудию и на законный суд, гарантированные Конституцией и названными международно-правовыми актами, являющимися в силу ч. 4 ст. 15 Конституции составной частью правовой системы Российской Федерации, по самой своей природе требуют законодательного регулирования, при осуществлении которого федеральный законодатель располагает определенной свободой усмотрения, что, однако, не освобождает его от обязанности соблюдать вытекающее из Конституции требование разумной соразмерности между используемыми средствами и поставленной целью

Статья 48

1. Потребность в получении юридической помощи возникает постоянно и повсеместно. Практически нет такой сферы жизни или человеческой деятельности, в которой не нужно было бы знать и применять те или иные правовые нормы. Идет ли речь о работе или учебе, приобретении или продаже товаров, получении услуг, обращении в государственные или иные органы, об участии в деятельности общественных организаций, о выборах в парламент, получении государственных пенсий и социальных пособий и др. - везде может потребоваться квалифицированная помощь юриста.

Реализация закрепленных в Конституции основных прав и свобод граждан невозможна без включения правового механизма. Гарантия государственной защиты прав и свобод человека (ст. 45 Конституции), в свою очередь, требует гарантий получения квалифицированной правовой помощи. Реализация права каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, требует знания об этих запретах. Определить орган, полномочный разрешить жалобу или заявление, помочь гражданину составить соответствующий документ, - задача юристов. Составление документов, участие в судах в качестве представителей жалобщиков, истцов, ответчиков, третьих лиц в гражданском судопроизводстве, оказание юридической помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности, - все это требует квалифицированной юридической помощи.

Юридические службы имеются в министерствах и ведомствах, органах государственной власти и местного самоуправления, на многих предприятиях, в учреждениях, организациях, общественных объединениях. В них работают юристы, знающие специфику соответствующих отраслей народного хозяйства, участков работы. Они оказывают определенную правовую помощь и работающим там сотрудникам.

Частично юридическое обеспечение в рамках Основ законодательства о нотариате от 11 февраля 1993 г. (Ведомости РФ. 1993. N 10. ст. 357), защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения предусмотренных законодательством нотариальных действий от имени Российской Федерации выполняют нотариусы. В соответствии с ч. 4 ст. 22 названных Основ определенной категории граждан предоставляется льготное юридическое обслуживание.

При отсутствии в населенном пункте нотариуса нотариальные действия совершают должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на совершение этих действий.

Нотариусы, в частности: удостоверяют сделки; выдают свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов; свидетельствуют верность копий документов и выписок из них, подписей на документах, перевода документов с одного языка на другой; совершают исполнительные надписи; принимают на хранение документы. Свидетельства о праве на наследство выдают нотариусы, работающие в государственных конторах, а в предусмотренном Основами случае - и нотариусы, занимающиеся частной практикой. Так, при отсутствии в нотариальном округе государственной нотариальной конторы совершение этого нотариального действия поручается совместным решением органа юстиции и нотариальной палаты одному из нотариусов, занимающихся частной практикой.

Ряд норм об оказании юридической помощи населению по государственной и общественной защите прав потребителей содержится в Законе РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г., в ред. от 9 января 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 140). В нем, например, предусмотрено, что федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы вправе обращаться в суд для защиты прав потребителей в случае обнаружения их нарушения. Широкие возможности по оказанию юридической помощи потребителям предоставляются общественным объединениям потребителей, их ассоциациям, союзам. Они наделены, в частности, правом проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей.

Особое место в оказании юридической помощи занимает адвокатская деятельность. Адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь - оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном ФЗ от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", - физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию. Адвокатская деятельность не является предпринимательской.

Оказывая юридическую помощь, адвокат: дает консультации и справки по правовым вопросам как в устной, так и в письменной форме; составляет заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера; представляет интересы доверителя в конституционном судопроизводстве; участвует в качестве представителя доверителя в гражданском и административном судопроизводстве; участвует в качестве представителя или защитника доверителя в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях; участвует в качестве представителя доверителя в разбирательстве дел в третейском суде, международном коммерческом арбитраже (суде) и иных органах разрешения конфликтов; представляет интересы доверителя в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях; представляет интересы доверителя в органах государственной власти, судах и правоохранительных органах иностранных государств, международных судебных органах, негосударственных органах иностранных государств, если иное не установлено законодательством иностранных государств, уставными документами международных судебных органов и иных международных организаций или международными договорами Российской Федерации; участвует в качестве представителя доверителя в исполнительном производстве, а также при исполнении уголовного наказания; выступает в качестве представителя доверителя в налоговых правоотношениях. Адвокат вправе оказывать иную юридическую помощь, не запрещенную федеральным законом.

Представителями организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления в гражданском и административном судопроизводстве, судопроизводстве по делам об административных правонарушениях могут выступать только адвокаты, за исключением случаев, когда эти функции выполняют работники, состоящие в штате указанных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления, если иное не установлено федеральным законом.

Адвокат, как и лицо, имеющее ученую степень по юридической специальности, может быть представителем сторон при рассмотрении дел в Конституционном Суде.

Для получения юридической помощи можно обращаться в любую юридическую консультацию или к адвокату независимо от места жительства. Адвокатская деятельность осуществляется на основе соглашения между адвокатом и доверителем. В соответствии со ст. 26 названного ФЗ юридическая помощь гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного законом соответствующего субъекта Федерации, оказывается бесплатно в следующих случаях: истцам - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; ветеранам Великой Отечественной войны - по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью; гражданам Российской Федерации - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий; гражданам Российской Федерации, пострадавшим от политических репрессий, - по вопросам, связанным с реабилитацией.

Перечень документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также порядок предоставления указанных документов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Юридическая помощь оказывается во всех случаях бесплатно несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Закон города Москвы от 4 октября 2006 г. N 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве" устанавливает перечень документов и порядок их предоставления для оказания адвокатами гражданам Российской Федерации бесплатной юридической помощи в городе Москве, а также порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь.

Статья 49

1. В комментируемой статье закреплен один из важнейших принципов демократического правового государства, нашедший свое отражение в ст. 11 Всеобщей декларации прав человека, ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и в ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, - презумпция невиновности.

Принцип презумпции невиновности определяет характер отношений между государством, его органами, должностными лицами и гражданами, с одной стороны, и лицом, против которого выдвинуто подозрение или обвинение в совершении преступления, - с другой. Хотя этот принцип сформулирован как уголовно-процессуальный, его действие выходит за рамки собственно уголовного процесса и требует от всех - не только от органов, осуществляющих уголовное судопроизводство (следователя, прокурора, суда), но и от других лиц (действующих в сфере трудовых, жилищных и прочих отношений) - относиться к человеку, чья вина в совершении преступления не доказана во вступившем в законную силу приговоре, как к невиновному.

Анализируемая статья текстуально относит презумпцию невиновности только к обвиняемому, т.е. к лицу, в отношении которого вынесены постановление о привлечении в качестве обвиняемого или обвинительный акт либо судом принято к производству заявление потерпевшего по делу частного обвинения (ч. 1 ст. 47 УПК), однако ее положения в равной мере относятся и к подозреваемому - лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело, либо которое задержано по подозрению в преступлении, либо которое подвергнуто до предъявления обвинения мере пресечения, либо которое уведомлено о подозрении в совершении преступлении (ч. 1 ст. 46 УПК), а также любому другому лицу, в отношении которого существуют подозрения.

Обвиняемый (подозреваемый) может быть признан виновным лишь при условии, что его вина будет доказана в предусмотренном законом порядке (т.е. надлежащими субъектами - органом дознания, следователем, прокурором, потерпевшим; с помощью допустимых доказательств; при соблюдении установленных законом сроков и иных условий) и будет установлена в обвинительном приговоре суда. Вынесение в отношении лица оправдательного приговора - независимо от оснований оправдания (за отсутствием события преступления, ввиду непричастности подсудимого к совершению преступления, за отсутствием в деянии состава преступления, в связи с оправдательным вердиктом коллегии присяжных заседателей) - исключает возможность поставить его невиновность под сомнение.

Не позволяет говорить о виновности обвиняемого или об оставлении его под подозрением и вынесение в отношении него постановления (определения) о прекращении уголовного дела, в том числе ввиду истечения сроков давности уголовного преследования, амнистии или помилования, смерти обвиняемого и по некоторым другим, не относящимся к реабилитирующим, основаниям (п. 3-6 ч. 1 ст. 24, ст. 25, п. 3-6 ч. 1 ст. 27, ст. 28 УПК). Несмотря на то что в перечисленных случаях в постановлении (определении) о прекращении уголовного дела не содержится вывод о невиновности обвиняемого, а часто даже, напротив, предполагается его виновность, вынесение такого решения не должно порождать для лица никаких негативных правовых последствий, обуславливаемых фактом совершения преступления. Недопустимость признания лица виновным в совершении преступления постановлением о прекращении уголовного дела была подтверждена еще в 1990 г. Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 13 сентября 1990 г. "О несоответствии норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства, определяющих основания и порядок освобождения от уголовной ответственности с применением мер административного взыскания или общественного воздействия, Конституции СССР и международным актам о правах человека" (Ведомости СССР. 1990. N 39. ст. 775). Исходя из положений ст. 46, 49, 118 Конституции, Конституционный Суд также признал, что решение о прекращении уголовного дела по нереабилитирующему основанию (в частности, в соответствии со ст. 6 УПК) не подменяет собой приговор суда и, следовательно, не является актом, которым устанавливается виновность обвиняемого в том смысле, как это предусмотрено комментируемой статьей Конституции. Вместе с тем, поскольку прекращение уголовного дела по нереабилитирующим основаниям не влечет признания обвиняемого невиновным, Конституционный Суд пришел к выводу, что такое прекращение дела в качестве формы освобождения лица от уголовной ответственности возможно, лишь если в этом случае будут обеспечены гарантируемые Конституцией права граждан - участников уголовного судопроизводства, в частности если лицу, в отношении которого прекращается дело, будет обеспечена возможность в рамках реализации гарантированных статьями 49 и 123 Конституции прав требовать продолжения производства по делу и направления его в суд для принятия решения по существу (Постановление Конституционного Суда от 28 октября 1996 г. N 18-П//СЗ РФ. 1996. N 45. ст. 5203).

Данная правовая позиция получила свое развитие в постановлениях от 24 мая 2007 г. N 7-П (СЗ РФ. 2007. N 23. ст. 2829) и от 28 июня 2007 г. N 8-П (СЗ РФ. 2007. N 27. ст. 3346), а также в Определении от 2 ноября 2006 г. N 488-О (ВКС РФ. 2007. N 2), в которых Конституционный Суд распространил ее на случаи прекращения уголовного дела ввиду смерти подозреваемого или обвиняемого и ввиду истечения срока давности уголовного преследования. В этих решениях Конституционный Суд, основываясь на правовой позиции, согласно которой прекращение уголовного дела, независимо от его основания, не может расцениваться как признание лица виновным в совершении преступления, признал недопустимым возлагать на лицо, в отношении которого прекращено уголовное дело, какие бы то ни было неблагоприятные последствия преступления.

В Определении же от 5 ноября 2004 г. N 359-О (ВКС РФ, 2005. N 2) Конституционный Суд признал, что и в случаях прекращения уголовного дела по реабилитирующим основаниям, в частности в связи с изданием нового уголовного закона, устраняющего преступность и наказуемость деяния, лицо, в отношении которого прекращается уголовное дело и интересы которого в результате этого нарушаются, должно иметь право требовать продолжения производства по делу и его направления в суд, для того чтобы именно суд принял по нему решение.

После вступления обвинительного приговора в законную силу презумпция невиновности в отношении конкретного лица как бы прекращает свое действие. Однако это характерно лишь для отношений, складывающихся вне рамок уголовного судопроизводства. В уголовном же процессе при проверке законности и обоснованности вступивших в законную силу приговоров принцип презумпции невиновности не утрачивает своего значения в качестве правила, определяющего направление и порядок осуществления правосудия: и прокурор, ставящий вопрос о возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, и суд, проверяющий законность и обоснованность приговора, оценивая обоснованность сделанных в приговоре выводов о виновности осужденного, должны исходить именно из этого принципа, а не из презумпции истинности приговора.

Из принципа презумпции невиновности вытекает ряд правовых последствий, получивших закрепление в том числе в других частях ст. 49 Конституции.

3. Из презумпции невиновности вытекает также правило о том, что неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого.

Неустранимыми сомнения признаются в тех случаях, когда собранные по делу доказательства не позволяют сделать однозначный вывод о виновности или невиновности обвиняемого, а предоставляемые законом средства и способы собирания доказательств исчерпаны. Когда же в процессе доказывания есть возможность устранить возникающие сомнения, их толкование в пользу того или иного решения недопустимо - такие сомнения должны устраняться. Как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда от 20 апреля 1999 г. N 7-П (СЗ РФ. 1999. N 17. ст. 2205), о неустранимости сомнений в доказанности обвинения следует говорить не только в тех случаях, когда объективно отсутствуют какие бы то ни было новые доказательства виновности или невиновности обвиняемого, но и когда при возможном существовании таких доказательств органы расследования, прокурор и потерпевший не принимают меры к их получению, а суд, в силу невозможности исполнения им обвинительной функции, не может по собственной инициативе восполнять недостатки в доказывании обвинения.

Правило о толковании сомнений может касаться лишь принятия решений относительно фактической стороны уголовного дела: уголовно-релевантных признаков деяния (способ совершения, мотив, цель, размер ущерба и т.д.); свойств личности обвиняемого; допустимости и достоверности отдельных доказательств, с помощью которых устанавливаются событие преступления и виновность конкретного лица в его совершении.

В вопросах применения уголовного закона (квалификация преступления или назначение наказания) сомнения устраняются не путем их истолкования в чью-либо пользу, а с помощью уяснения смысла закона и принятия волевого решения.

Решение, принятое в результате истолкования неустранимых сомнений в пользу обвиняемого, имеет такое же значение и порождает такие же юридические последствия, как если бы оно основывалось на однозначно доказанной невиновности обвиняемого. В первую очередь это касается основного решения по уголовному делу - приговора: независимо от того, установлено ли было в ходе судебного заседания алиби подсудимого или возникшие сомнения в доказанности обвинения были истолкованы в его пользу, по делу должен быть вынесен оправдательный приговор "ввиду непричастности подсудимого к совершению преступления" (п. 2 ч. 2 ст. 302 УПК). Оправдание, как, впрочем, и прекращение дела по этому основанию, в любом случае означает его полную реабилитацию, влекущую для лица равные юридические последствия, в том числе в виде обязанности государства в полной мере восстановить его нарушенные права, возместить материальный и иной вред, причиненный в результате незаконного уголовного преследования (см. комм. к ст. 53).

Статья 50

1. Положение ч. 1 комментируемой статьи формулирует важнейший правовой принцип non bis in idem, получивший закрепление в п. 7 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также в Протоколе N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым "никакое лицо не должно быть повторно судимо или наказано в уголовном порядке в рамках юрисдикции одного и того же государства за преступление, за которое это лицо уже было окончательно оправдано или осуждено в соответствии с законом и уголовно-процессуальными нормами этого государства".

Сформулированное в данной конституционной норме положение нашло свое отражение в закрепленном в уголовном законодательстве принципе справедливости, одним из элементов которого является правило, в силу которого никто не может нести уголовную ответственность дважды за одно и то же преступление (ч. 2 ст. 6 УК). В целях недопущения повторного осуждения лица за преступление, совершенное вне пределов России, если ответственность за него установлена российским уголовным законодательством, статьей 12 УК предусмотрено, что такое лицо может быть привлечено к уголовной ответственности только в том случае, если оно не было осуждено за это преступление в иностранном государстве.

Основной смысл данного конституционного положения зафиксирован в нормах уголовно-процессуального права, исходя из которых уголовное дело не может быть возбуждено, а возбужденное подлежит прекращению в отношении лица, о котором имеется вступившие в законную силу приговор или определение (постановление) суда о прекращении дела по тому же обвинению либо неотмененное постановление органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора о прекращении дела по тому же обвинению (п. 4, 5 ч. 1 ст. 27 УПК). Процессуальный закон, таким образом, исключает возможность вынесения по одному и тому же делу не только двух и более обвинительных приговоров (как это может показаться исходя из формулы "повторно осужден"), но и любых других окончательных решений.

Из положения, закрепленного в ч. 1 комментируемой статьи, следует также вывод о недопустимости проведения параллельных производств по обвинению одного и того же лица в том же преступлении независимо от наличия или отсутствия в каком-либо из этих дел окончательного решения. Проведение по уголовному делу параллельных производств не только бессмысленно (в случае вынесения по одному из них приговора или постановления (определения) о прекращении дела другие производства все равно должны быть прекращены в силу п. 4, 5 ч. 1 ст. 27 УПК), но и недопустимо с точки зрения защиты прав человека, который в этом случае подвергся бы двойному уголовному преследованию.

Приведенные нормы, однако, не препятствуют тому, чтобы после вступления приговора или постановления (определения) суда о прекращении дела в законную силу осуществлялась проверка его законности и обоснованности в порядке судебного надзора либо ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, как не препятствуют они и проверке (прокурором или судом) постановления органа предварительного расследования о прекращении дела. Не исключают указанные нормы также возможности возобновления производства по уголовному делу после отмены перечисленных в них процессуальных решений.

Как следует из ст. 17 (ч. 3), 46, 49, 50 (ч. 1 и 3), 52, 55 (ч. 3), 118 и 126 Конституции и корреспондирующих им положений Всеобщей декларации прав человека (ст. 7, 8 и 10), Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 14) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 6; ст. 3 и п. 2 ст. 4 Протокола N 7 к Конвенции в ред. Протокола N 11), которые в силу ст. 15 (ч. 4) Конституции являются составной частью правовой системы России, правосудие по своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно отвечает требованиям справедливости и гарантирует эффективное восстановление в правах. Прежде всего это касается тех случаев, когда после вступления приговора в законную силу выявляются обстоятельства, свидетельствующие о невиновности осужденного или о его меньшей виновности.

Вместе с тем из Конституции и международно-правовых актов следует, что требование относительно обеспечения принципов стабильности и правовой определенности при отправлении правосудия не является абсолютным. В частности, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, а именно пунктом 2 ст. 4 Протокола N 7 (в ред. Протокола N 11), устанавливается, что право не привлекаться повторно к суду и не подвергаться повторному наказанию не препятствует повторному рассмотрению дела в соответствии с законом и уголовно-процессуальными нормами соответствующего государства, если имеются сведения о новых или вновь открывшихся обстоятельствах или если в ходе предыдущего разбирательства было допущено существенное (т.е. имеющее фундаментальный, принципиальный характер) нарушение, повлиявшее на исход дела. При этом, как подчеркнул Конституционный Суд в постановлениях от 17 июля 2002 г. N 13-П и от 11 мая 2005 г. N 5-П (СЗ РФ. 2002. N 31. ст. 3160; СЗ РФ. 2005. N 22. ст. 2194), исключения из общего правила о запрете поворота к худшему допустимы лишь в качестве крайней меры, когда неисправление судебной ошибки искажало бы саму суть правосудия, смысл приговора как акта правосудия, разрушая необходимый баланс конституционно защищаемых ценностей, в том числе прав и законных интересов осужденных и потерпевших. Причем пересмотр обвинительного приговора, определения и постановления суда в связи с необходимостью применения закона о более тяжком преступлении, за мягкостью наказания или по иным основаниям, влекущим ухудшение положения осужденного, а также пересмотр оправдательного приговора либо определения или постановления суда о прекращении дела допускается лишь в течение года по вступлении их в законную силу.

Конституционный Суд также признал, что закрепленный в ч. 1 ст. 50 Конституции принцип non bis in idem не исключает пересмотра в процедуре возобновления производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств приговора и иных вступивших в законную силу судебных решений в сторону ухудшения положения оправданного или осужденного ввиду выявления возникших после вступления этих решений в законную силу таких фактических обстоятельств, которые свидетельствуют о преступном характере действий, за совершение которых лицо было оправдано, либо о наличии в его действиях состава более тяжкого преступления, нежели то, за которое данное лицо было осуждено (Постановление от 16 мая 2007 г. N 6-П//СЗ РФ. 2007. N 22. ст. 2686).

Из приведенных правовых позиций Конституционного Суда следует также недопустимость пересмотра вступившего в законную силу оправдательного приговора (равно как и обвинительного приговора - в целях изменения к худшему положения осужденного) со ссылкой на его необоснованность, если в ходе предыдущего разбирательства не было допущено нарушение, отвечающее критерию, указанному в п. 2 ст. 4 Протокола N 7 к Конвенции, или если после постановления приговора не возникли новые фактические обстоятельства, влияющие на объем предъявленного лицу обвинения.

Недопустимость повторного осуждения за одно и то же преступление означает также невозможность одновременного применения к лицу в связи с совершенным им деянием нескольких уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за это деяние в целом и за отдельные его элементы (например, за разбой и за причинение в ходе разбойного нападения менее тяжкого телесного повреждения). Как нарушение положений ч. 1 ст. 50 должно рассматриваться и одновременное осуждение лица за одно и то же деяние на основе применения как общих, так и специальных норм УК (например, ч. 1 ст. 285 и ст. 290).

Вместе с тем Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции, в том числе ее ст. 50 (ч. 1), нормы уголовного закона, предусматривающие усиление ответственности за совершение преступления в связи с наличием у виновного неснятой и непогашенной судимости путем ее учета как в качестве квалифицирующего признака состава преступления, так и в качестве обстоятельства, отягчающего наказание (Постановление от 19 марта 2003 г. N 3-П//СЗ РФ. 2003. N 14. ст. 1302).

Не могут считаться повторным осуждением также случаи назначения наряду с основным дополнительного наказания (ст. 45 УК).

Статья 51

1. Показания лиц, которые обладают какой-либо информацией об обстоятельствах, подлежащих установлению в ходе конституционного, гражданского, уголовного, административного или арбитражного судопроизводства, - свидетелей, потерпевших, обвиняемых и истцов, ответчиков и др. - являются одним из важнейших процессуальных средств, с помощью которого обеспечивается установление обстоятельств уголовного дела и решение иных задач, стоящих перед правосудием. С учетом значимости показаний различных участников процесса и других лиц, привлекаемых к производству по делу, государство закрепляет обязанность свидетельствовать в качестве одной из важнейших юридических обязанностей граждан (ст. 64 ФКЗоКС, ст. 70 ГПК, ст. 42, 56 УПК), неисполнение которой в форме отказа от дачи показаний или дачи заведомо ложных показаний может влечь наступление даже уголовной ответственности (ст. 307, 308 УК).

Вместе с тем Конституция России закрепляет в качестве одного из неотъемлемых право любого человека не свидетельствовать в суде или ином органе против себя самого, своего супруга и близких родственников. Это право служит гарантией, обеспечивающей достоинство человека (ст. 21), неприкосновенность его частной жизни, личной и семейной тайны (ст. 23, 24), возможность защиты им своих прав и свобод (ст. 45), рассмотрение дел в судах на основе презумпции невиновности и состязательности (ст. 49, 123).

Право каждого не свидетельствовать против себя самого, как подчеркнул Конституционный Суд в Постановлении от 25 апреля 2001 г. N 6-П, в силу ст. 18 Конституции является непосредственно действующим и должно обеспечиваться - в том числе правоприменителем - на основе закрепленного в ч. 1 ст. 15 Конституции требования о прямом действии конституционных норм.

Наличие подобной гарантии, провозглашаемой на конституционном уровне, приобретает особый смысл, если учесть, что еще не так давно в нашем государстве признание обвиняемым по уголовному делу своей вины рассматривалось в качестве "царицы доказательств" и правоприменители всяческими способами добивались получения от обвиняемого такого признания.

Подпунктом "q" п. 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах право "не быть принуждаемым к даче показаний против самого себя или к признанию себя виновным" предусмотрено в качестве одной из гарантий при рассмотрении любого предъявленного лицу обвинения. Комментируемая статья Конституции, однако, не ограничивает возможности осуществления этого права лишь сферой уголовного судопроизводства и, соответственно, вопросами установления виновности лица в совершении преступления. Сообразно этому в отраслевом законодательстве предусматривается право отказаться от дачи показаний не только для подозреваемого и обвиняемого (ст. 46, 47 УПК), но и для потерпевшего, гражданского истца и гражданского ответчика, стороны в конституционном судопроизводстве (ст. 42, 44, 54, 56 УПК; ст. 35, 68 ГПК; ст. 53 ФКЗоКС) - лиц, чьи показания (объяснения) по собственному делу объективно, помимо их воли могут быть использованы во вред отстаиваемым интересам.

Из положения, закрепленного в ч. 1 комментируемой статьи, следует несколько практических выводов.

Во-первых, любой человек вправе по своему усмотрению решать, свидетельствовать ему в отношении себя самого, своего супруга и близких родственников или отказаться от дачи показаний. При этом процессуальная роль допрашиваемого лица не имеет существенного значения: даже если человек формально не является подозреваемым или обвиняемым, от него нельзя под угрозой ответственности требовать показаний по делу, в котором имеются доказательства его причастности к совершению преступления (например, по делу, выделенному в отношении одного из соучастников преступления в отдельное производство). Точно так же не имеет значения для реализации закрепленного в анализируемой норме то, является ли супруг или близкий родственник допрашиваемого участником процесса (подозреваемым или обвиняемым).

Важной гарантией права лица отказаться от дачи показаний против себя самого является закрепленное в п. 1 ч. 2 ст. 75 УПК положение, согласно которому показания обвиняемого, подозреваемого, данные в ходе досудебного производства в отсутствие защитника и не подтвержденные обвиняемым, подозреваемым в суде, признаются недопустимыми доказательствами. Данное положение направлено на предотвращение случаев возможных злоупотреблений служебным положением со стороны сотрудников органов предварительного расследования, добивающихся в нарушение ч. 1 комментируемой статьи в ходе дознания или предварительного следствия от обвиняемого, подозреваемого признательных показаний с расчетом на то, что именно эти показания впоследствии будут положены в основу приговора. Причем, как признал Конституционный Суд, недопустимым является не только прямое (путем оглашения протокола допроса), но и опосредованное (путем допроса дознавателя или следователя о содержании показаний, полученных ими в ходе досудебного производства подозреваемым или обвиняемым, и восстановления тем самым содержания этих показаний) использование показаний обвиняемого, подозреваемого, от которых он отказался в суде (Определение от 6 февраля 2004 г. N 44-О//СЗ РФ. 2004. N 14. ст. 1341).

Во-вторых, суды и иные правоприменительные органы не могут обязать допрашиваемое лицо в той или иной форме свидетельствовать против себя, супруга и близких родственников. Они не вправе использовать для получения таких показаний угрозы (в том числе ответственностью), шантаж, иное принуждение, равно как и обман (в частности, умолчание о праве отказаться от дачи показаний). Это, конечно, не означает, что следователь или суд не может предлагать лицу дать подобные показания или пытаться в законных рамках с помощью специальной тактики и методики ведения допроса добиваться таких показаний.

В-третьих, отсутствие обязанности свидетельствовать против себя самого или против своих близких родственников предполагает право человека отказаться не только от дачи показаний, но и от предоставления правоприменительным органам иных компрометирующих его доказательств: предметов и орудий преступления, других вещественных доказательств, документов и т.д.

Вместе с тем, как признал Конституционный Суд в Определении от 16 декабря 2004 г. N 448-О (ВКС РФ. 2005. N 3), закрепление в Конституции Российской Федерации права не свидетельствовать против себя самого не исключает возможности проведения - независимо от того, согласен на это подозреваемый или обвиняемый либо нет, - различных процессуальных действий с его участием (осмотр места происшествия, опознание, получение образцов для сравнительного исследования), а также использования документов, предметов одежды, образцов биологических тканей и пр. в целях получения доказательств по уголовному делу. Подобные действия - при условии соблюдения установленной уголовно-процессуальным законом процедуры и последующей судебной проверки и оценки полученных доказательств - не могут быть расценены как недопустимое ограничение гарантированного частью 1 ст. 51 Конституции права, поскольку их совершение предполагает достижение конституционно значимых целей, вытекающих из ч. 3 ее ст. 55 Не исключает данная конституционная норма возможности проведения таких следственных действий, направленных на получение объективно существующей информации (в частности, судебно-медицинской экспертизы в целях установления степени тяжести причиненного преступлением вреда здоровью), и в отношении других участников уголовного судопроизводства, несмотря на то что они являются супругом или близким родственником обвиняемого (Определение от 18 апреля 2006 г. N 123-О).

В-четвертых, доказательства, которые были получены от подозреваемого, обвиняемого, их близких родственников принудительно или вследствие неразъяснения права отказаться от дачи показаний, по смыслу ст. 49 (ч. 2), 50 (ч. 2) и 51 (ч. 1) Конституции, не могут быть положены в основу выводов и решений по уголовному делу.

В-пятых, отказ от дачи показаний, равно как и заранее не обещанное укрывательство преступления, а применительно к обвиняемому (подозреваемому) также дача заведомо ложных показаний не могут влечь уголовную или иную ответственность для лиц, указанных в комментируемой статье (ст. 307, 308, 316 УК).

Круг близких родственников, о которых идет речь в ч. 1 комментируемой статьи, подлежит определению в федеральном законе. Действующее в настоящее время уголовно-процессуальное законодательство (п. 4 ст. 5 УПК) относит к их числу - помимо супругов - родителей, детей, усыновителей, усыновленных, родных братьев и сестер, дедушку, бабушку и внуков.

2. Частью 2 рассматриваемой статьи законодателю предоставлено право расширять круг лиц, которые освобождаются от обязанности давать свидетельские показания. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 69 ГПК в качестве свидетелей в гражданском процессе не могут быть вызваны и допрошены представители по гражданскому делу или защитники по уголовному делу, делу об административном правонарушении - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением обязанностей представителя или защитника; судьи, присяжные, народные или арбитражные заседатели - о вопросах, возникающих в совещательной комнате при вынесении решения суда или приговора; священнослужители религиозных организаций, прошедшие государственную регистрацию, - об обстоятельствах, которые стали известны из исповеди.

Сходные положения закреплены в ст. 56 УПК, согласно ч. 3 которой не подлежат допросу в качестве свидетелей: 1) судья, присяжный заседатель - об обстоятельствах уголовного дела, которые стали им известны в связи с участием в производстве по данному уголовному делу; 2) адвокат, защитник подозреваемого, обвиняемого - об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием; 3) адвокат - об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с оказанием юридической помощи; 4) священнослужитель - об обстоятельствах, ставших ему известными из исповеди; 5) член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без их согласия - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с осуществлением ими своих полномочий.

Статья 52

29 ноября 1985 г. Генеральная Ассамблея ООН на своем 96 пленарном заседании приняла Декларацию основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (см.: Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия/ООН. Нью-Йорк, 1992. С. 242-244), назначение которой состояло в том, чтобы содействовать максимальной защите прав миллионов людей во всем мире, которым наносится ущерб в результате преступлений и злоупотреблений властью. Положения данной Декларации относятся к числу тех общепризнанных принципов, которыми надлежит руководствоваться как законодательным, так и правоприменительным органам, реализуя предписания ст. 52 Конституции и принятое на себя Россией обязательство обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты (подпункт "а" п. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах).

В соответствии с п. 1 разд. "А" Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью под жертвами преступлений понимаются "лица, которым индивидуально или коллективно был причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав в результате действия или бездействия, нарушающего действующие национальные уголовные законы, включая законы, запрещающие преступное злоупотребление властью". Лица, которым такой вред причинен в результате действия или бездействия, еще не представляющего собой нарушения национальных уголовных законов, но являющегося нарушением международно-правовых норм, касающихся прав человека, являются жертвами злоупотреблений властью (п. 18 разд. "B").

Сходное определение потерпевшего от преступления содержится в ст. 42 УПК, согласно которой им является физическое лицо, которому преступлением причинен физический, имущественный, моральный вред, а также юридическое лицо в случае причинения преступлением вреда его имуществу и деловой репутации. В этом определении, однако, есть и несколько отличительных черт, которые в ряде случаев могут стать причиной ограничения прав личности. В частности, указанная статья уголовно-процессуального закона содержит ограниченный перечень видов вреда, причинение которого дает основания считать лицо потерпевшим, хотя и Конституция, и международно-правовые акты предполагают необходимость защиты человека от любого вида вреда. Также эта статья, по буквальному ее смыслу, не предполагает возможности признания потерпевшим лица, которому реальный вред не был причинен, а создавалась только угроза его причинения, что противоречит как смыслу комментируемой статьи, так и правоприменительной практике, которая все же признает таких лиц потерпевшими.

В полном объеме процессуальным статусом потерпевшего лицо, которому преступлением причинен вред, наделяется только после того, как дознавателем, следователем, прокурором или судом будет вынесено постановление (определение) о признании его потерпевшим. Однако, как указал Конституционный Суд в постановлениях от 23 марта 1999 г. N 5-П (СЗ РФ. 1999. N 14. ст. 1749) и от 27 июня 2000 г. N 11-П (СЗ РФ. 2000. N 27. ст. 2882) и Определении от 22 января 2004 г. N 119-О (СЗ РФ. 2004. N 23. ст. 2333), это не исключает того, что гарантируемые Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина должны обеспечиваться лицу в уголовном судопроизводстве независимо от формального признания его участником производства по уголовному делу, исходя из наличия определенных сущностных признаков, характеризующих фактическое положение этого лица как нуждающегося в обеспечении соответствующего права.

Из Конституции, ее ст. 2, 18, 21, 45, 46, 52, 123 (ч. 3), следует, что применительно к потерпевшему от преступления государственная защита личности, ее прав, свобод, достоинства предполагает обязанность государства не только предотвращать и пресекать в установленном законом порядке какие бы то ни было посягательства, способные причинить вред и нравственные страдания личности, но и обеспечивать пострадавшему от преступления возможность отстаивать свои права и законные интересы любыми не запрещенными законом способами, поскольку иное означало бы умаление чести и достоинства личности не только лицом, совершившим противоправные действия, но и самим государством. Названные конституционные нормы предписывают законодателю установить уголовно-процессуальные механизмы, в максимальной степени способствующие предупреждению и пресечению преступлений, предотвращению их негативных последствий для охраняемых законом прав и интересов граждан, а также упрощающие жертвам преступлений доступ к правосудию с целью восстановления своих прав и получения необходимой компенсации (Постановление Конституционного Суда от 24 апреля 2003 г. N 7-П//СЗ РФ. 2003. N 18. ст. 1748). Такая правовая позиция корреспондирует положениям пп. "b", "с" п. 6 Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью, а также преамбулы и п. 7 разд. I.A Рекомендации Комитета министров Совета Европы N R (85) 11 "О положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса", в которых указывается на необходимость в большей степени учитывать запросы потерпевшего на всех стадиях уголовного процесса в соответствии с принципом предоставления ему права просить о пересмотре компетентным органом решения о непреследовании или права возбуждать частное разбирательство.

Исходя из этого, потерпевший наделяется широким комплексом прав, связанных с участием в доказывании в стадии предварительного расследования и в судебном заседании, с ознакомлением с материалами уголовного дела, отстаиванием своих интересов путем предъявления иска, заявления ходатайств, обжалования действий и решений органов предварительного расследования и суда (в частности, препятствующих доступу к правосудию постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и о прекращении уголовного дела), принесения возражений на жалобы и представления других участников процесса и т.д.; его статус предполагает также необходимость выполнения определенных обязанностей (ч. 2, 5 ст. 42 УПК). Некоторые категории уголовных дел - о преступлениях, предусмотренных статьями 115 (ч. 1), 116 (ч. 1), 129 (ч. 1), 130, 131 (ч. 1), 132 (ч. 1), 136 (ч. 1), 138 (ч. 1), 139 (ч. 1), 145, 146 (ч. 1), 147 (ч. 1) УК, - могут быть возбуждены лишь по заявлению потерпевшего, причем дела о преступлениях, предусмотренных статьями 115, 116, 129 (ч. 1), 130 УК (так называемые дела частного обвинения), подлежат обязательному прекращению в случае примирения потерпевшего с обвиняемым. По делам частного обвинения потерпевший, чье заявление о преступлении принято судьей к производству, становится частным обвинителем, поддерживающим в суде обвинение. Впрочем, в настоящее время потерпевший вправе поддерживать обвинение (наряду с государственным обвинителем) и по всем иным делам, выступая в судебных прениях или настаивая на продолжении разбирательства по делу в случае отказа прокурора от поддержания обвинения. Такие права были предоставлены потерпевшему в соответствии с постановлениями Конституционного Суда от 15 января 1999 г. N 1-П (СЗ РФ. 1999. N 4. ст. 602) и от 20 апреля 1999 г. N 7-П (СЗ РФ. 1999. N 17. ст. 2205), а теперь получили закрепление и непосредственно в уголовно-процессуальном законе.

Вместе с тем, как отметил Конституционный Суд в Постановлении от 24 апреля 2003 г. N 7-П, обязанность государства обеспечивать восстановление прав потерпевшего от преступления не предполагает наделения потерпевшего правом предопределять необходимость осуществления уголовного преследования в отношении того или иного лица, а также пределы возлагаемой на это лицо уголовной ответственности; такое право в силу публичного характера уголовно-правовых отношений может принадлежать только государству в лице его законодательных и правоприменительных органов. С учетом этого потерпевший не может предопределять необходимость возбуждения уголовного дела по факту совершенного в отношении него преступления (кроме дел частного обвинения), не может отказаться от выдвинутого следствием против лица обвинения, не может требовать прекращения дела (кроме предусмотренных статьей 25 УПК случаев прекращения за примирением уголовных дел о преступлениях небольшой и средней тяжести) и т.п.

Государство, обеспечивая потерпевшему доступ к правосудию и компенсацию причиненного вреда, не только детально регламентирует его права, связанные с подачей в компетентные органы заявлений о совершенном преступлении и с участием в проводимом по этим заявлениям разбирательстве, но и устанавливает обязанности соответствующих правоприменительных органов. Им, в частности, предписывается принимать и разрешать все заявления о преступлениях, принимать меры к розыску принадлежащих потерпевшему предметов и материальных ценностей, принимать меры к обеспечению гражданского иска, оказывать содействие частному обвинителю в собирании по делу частного обвинения таких доказательств, которые не могут быть получены им самостоятельно. Нужно сказать, что и в целом вся система уголовно-процессуальной деятельности, направленная на обеспечение раскрытия преступления и изобличение виновного, служит в конечном счете защите прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений.

Ущерб, причиненный лицу в результате преступления, подлежит возмещению согласно общим правилам ГК об обязательствах вследствие причинения вреда. Согласно п. 1 ст. 1064 ГК, вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Как следует из ст. 15 ГК, при определении суммы материальных убытков, причиненных преступлением, необходимо иметь в виду расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно было произвести для восстановления нарушенного права, утрату или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Причем одновременно с возмещением материального вреда потерпевшим может быть поставлен вопрос о компенсации ему виновным и морального вреда (ст. 151 ГК).

Аналогичным образом должен решаться вопрос о возмещении вреда, причиненного злоупотреблениями властью, с той лишь разницей, что это возмещение должно осуществляться не непосредственно виновным должностным лицом или служащим, а Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 16 ГК).

Обязанность государства обеспечить компенсацию причиненного вреда не означает, хотя и не исключает, принятия на себя государством материальной ответственности за совершаемые в стране преступления. Положение о том, что ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещается государством по решению суда, ранее имелось в нашем законодательстве (ч. 3 ст. 30 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР"//Ведомости РСФСР. 1990. N 30. ст. 416), однако в силу его экономической и организационной необоснованности оно практически так и не применялось. Федеральным законом от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 32, ст. 3302) Закон о собственности, включая и вышеприведенное положение, был отменен с 1 января 1995 г. Следует заметить, что законодательство зарубежных стран если и содержит нормы о выплате определенных компенсаций лицу, пострадавшему от преступления, то распространяет их лишь на случаи, когда в результате преступления наступила смерть потерпевшего или был причинен вред здоровью.

Таким образом, в настоящее время есть все основания говорить только о том, что государство в рамках выполнения своих обязанностей, вытекающих из рассматриваемой статьи, создает необходимые законодательные и правоприменительные механизмы, обеспечивающие розыск виновного, арест его имущества, доказывание вины в совершении преступления и другие условия, необходимые для принятия и исполнения решения о возмещении вреда виновным лицом.

Что же касается прямой компенсации ущерба за счет государства, то, как отмечалось выше, она предусматривается лишь в случаях, когда ущерб был причинен в результате злоупотребления властью.

Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (п. 12-14) предусматривает более широкие государственные обязательства по компенсации вреда, причиненного преступлением, в связи с чем призывает государства в тех случаях, когда компенсацию невозможно получить в полном объеме от правонарушителя или из других источников, принимать меры к предоставлению финансовой компенсации жертвам, которые в результате тяжких преступлений получили значительные телесные повреждения или существенно подорвали свое физическое или психическое здоровье, а также семьям лиц, которые умерли или стали физически неполноценными либо недееспособными в результате преступления. Кроме того, потерпевшим должна оказываться необходимая материальная, медицинская, психологическая помощь по различным каналам. В этих целях государства должны содействовать созданию, укреплению и расширению различных национальных фондов для оказания помощи жертвам. Однако до тех пор, пока названные положения не стали составной частью российской правовой системы, они не могут иметь непосредственное регулятивное значение.

Статья 53

Из закрепленного в комментируемой статье положения, определяющего принцип возмещения вреда, причиненного лицу незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, следует по меньшей мере четыре вывода: 1) за действия государственных органов и их должностных лиц ответственность во всяком случае несет государство; 2) вред, причиненный незаконными действиями, должен возмещаться каждому независимо от его национальности, пола, возраста и других признаков; 3) коль скоро Конституцией не установлено иное, возмещению подлежит любой вред в полном объеме; 4) основанием для возмещения вреда является объективная незаконность действий (бездействия) органа или должностного лица, как правило, независимо от наличия или отсутствия в его действиях умысла или иной формы вины.

Детальное регулирование оснований, условий и порядка возмещения вреда осуществляется гражданским законодательством, в котором закреплено три правила, в соответствии с которыми должен решаться вопрос об ответственности государства за вред, причиненный его органом или должностным лицом.

Первое из них, носящее общий характер, состоит в том, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования (ст. 1069 ГК). В соответствии с этим правилом подлежит возмещению и вред, причиненный в результате незаконных действий органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры, но не приведший к незаконному осуждению, незаконному привлечению к уголовной ответственности, незаконному применению в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, а также к незаконному наложению административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (ч. 2 ст. 1070 ГК).

Второе правило установлено для случаев причинения вреда в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. Такой вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях за счет казны субъекта Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц в порядке, установленном законом.

Такими "законами" являются, в частности, Указ Президиума Верховного Совета СССР "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей", принятый еще 18 мая 1981 г., и утвержденное им Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (Ведомости СССР. 1981. N 21. ст. 741), подлежащие применению в настоящее время лишь в единстве и во взаимосвязи с положениями гл. 18 УПК, регламентирующей основания возникновения права на реабилитацию, порядок признания этого права и возмещения различных видов вреда, а также с положениями ст. 1070 и § 4 гл. 59 ГК (Определение Конституционного Суда от 21 апреля 2005 г. N 242-О).

Эти акты предусматривают, в частности, что ущерб, причиненный в результате вышеперечисленных действий, подлежит возмещению независимо от вины должностных лиц при условии оправдания обвиняемого или прекращения в отношении него уголовного дела по одному из реабилитирующих оснований (отсутствие события преступления, отсутствие в деянии состава преступления или непричастность подозреваемого, обвиняемого к совершению преступления). Представляется, однако, что вышеназванные ограничительные условия не в полной мере отвечают предписаниям нового ГК, в частности его ст. 1070: ведь незаконным осуждение будет не только в том случае, если впоследствии лицо реабилитируется, но и в тех случаях, если в ходе производства по уголовному делу действия обвиняемого квалифицируются как значительно менее тяжкое преступление или если судом надзорной инстанции снижается ранее назначенное и отбытое наказание. Значительно шире излагает основания для возмещения вреда в порядке реабилитации и глава 18 УПК, относящая к их числу также прекращение уголовного дела ввиду: отказа обвинителя от обвинения; отсутствия заявления потерпевшего по уголовному делу, которое может быть возбуждено только по такому заявлению; отсутствия заключения суда о наличии признаков преступления в действиях отдельных категорий лиц (депутаты, судьи, адвокаты, следователи и др.) или согласия Совета Федерации, Государственной Думы, Конституционного Суда, квалификационной коллегии судей на возбуждение уголовного дела в отношении соответствующего парламентария или судьи либо на привлечение их в качестве обвиняемого; наличия по тому же обвинению вступившего в законную силу приговора или определения (постановления) суда о прекращении уголовного дела, неотмененного постановления дознавателя, следователя, прокурора о прекращении уголовного дела или об отказе в его возбуждении.

Прекращение уголовного дела по иным основаниям, в том числе в связи с изданием уголовного закона, устраняющего преступность деяния, амнистией, истечением срока давности, согласно ч. 4 ст. 133 УПК, не может служить основанием для возмещения вреда лицу, в отношении которого осуществлялось уголовное преследование. Однако, как представляется, такое законодательное решение касается лишь тех случаев, когда подобные основания возникают в ходе производства по уголовному делу; установление же того, что возбуждение уголовного дела и уголовное преследование в отношение лица осуществлялись несмотря на наличие уже к тому моменту оснований для прекращения уголовного дела, позволяет расценивать действия правоприменительных органов как незаконные и дает право требовать возмещения причиненного ими вреда.

В соответствии со сложившейся правоприменительной практикой, в случае если лицо привлекается к ответственности за совершение нескольких преступлений, право на возмещение вреда, причиненного незаконным уголовным преследованием, оно получает лишь при условии реабилитации по всем обвинениям. Иное, вытекающее из Конституции истолкование норм, регламентирующих порядок возмещения вреда реабилитированным лицам, было дано Конституционным Судом. В Определении от 20 июня 2006 г. N 270-О (ВКС РФ. 2006. N 6) он указал, что эти нормы не содержат положений, исключающих возможность возмещения вреда лицу, в отношении которого было вынесено постановление (определение) о прекращении уголовного преследования по реабилитирующему основанию, по той лишь причине, что одновременно это лицо было признано виновным в совершении какого-либо другого преступления, поэтому в подобных ситуациях суд, исходя из обстоятельств конкретного уголовного дела и руководствуясь принципами справедливости и приоритета прав и свобод человека и гражданина, может принять решение о возмещении частично реабилитированному лицу вреда, если таковой был причинен в результате уголовного преследования по обвинению, не нашедшему подтверждения в ходе судебного разбирательства.

Согласно ч. 3 ст. 2 Указа от 18 мая 1981 г., лицо лишается права на возмещение ущерба, если в ходе судопроизводства оно путем самооговора препятствовало установлению истины, кроме случаев, если этот самооговор явился следствием применения к гражданину насилия или иных незаконных мер (п. 3 Инструкции Минюста СССР, Прокуратуры СССР, Минфина СССР, Верховного Суда СССР, МВД СССР и КГБ СССР от 2 марта 1982 г. по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда//БНА СССР. 1984. N 3; п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 23 декабря 1988 г. N 15 "О некоторых вопросах применения в судебной практике Указа Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей"//Бюллетень ВС СССР. 1989. N 1). Эта норма в определенной мере согласуется с записанным в п. 6 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах правилом, согласно которому лицо, понесшее наказание в результате судебной ошибки, получает компенсацию согласно закону, если не будет доказано, что новое или вновь обнаруженное обстоятельство, свидетельствующее об ошибке, не было в свое время обнаружено исключительно или отчасти по его вине.

Пунктом 2 Положения от 18 мая 1981 г. перечисляются конкретные виды вреда, который должен быть возмещен реабилитированному, однако в связи с введением в действие частей первой и второй ГК, а также гл. 18 УПК эти нормы, как ограничивающие права и законные интересы граждан, должны быть признаны недействующими. Следовательно, в настоящее время возмещению должны подлежать как прямые убытки, так и упущенная выгода и моральный вред. Другое дело, что в полной мере все виды вреда подлежат возмещению лишь при условии, что они причинены после 1 марта 1996 г. либо не ранее 1 марта 1993 г., если причиненный вред остался невозмещенным (ст. 12 ФЗ от 26 января 1996 г. "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации"//СЗ РФ. 1996. N 5. ст. 411). За вред, причиненный до указанных дат, возмещение ущерба может быть произведено лишь в тех пределах, которые определялись Положением от 18 мая 1981 г. либо ранее действовавшим законодательством.

В соответствии со ст. 134, 135 УПК решение о реабилитации принимается судом, вынесшим оправдательный приговор или определение (постановление) о прекращении уголовного дела, либо дознавателем, следователем, прокурором, прекратившим уголовное дело, о чем реабилитированному направляется извещение с разъяснением порядка возмещения вреда. Реабилитированный вправе в течение установленного ГК срока исковой давности обратиться к органу или должностному лицу, принявшему соответствующее решение, с требованием о возмещении вреда, а тот, в свою очередь, обязан в течение месяца вынести постановление о возмещении вреда. Такое постановление в случае несогласия с ним может быть обжаловано реабилитированным, его законным представителем или его правопреемниками в том числе в суд.

Суть третьего правила состоит в том, что вред, причиненный при осуществлении правосудия действиями, не связанными с незаконным осуждением, привлечением к уголовной ответственности или ограничением свободы, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу (ч. 2 ст. 1070 ГК).

Исходя из положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 6, 41; ст. 3 Протокола N 7 к Конвенции), государство должно нести ответственность за ошибку суда, повлекшую вынесение приговора, и обеспечивать компенсацию вреда незаконно осужденному независимо от вины судьи. Конвенция, однако, не обязывает государства-участники возмещать на таких же условиях (т.е. за любую судебную ошибку, независимо от вины судьи) ущерб, причиненный при осуществлении правосудия посредством гражданского судопроизводства.

С учетом этого Конституционный Суд в Постановлении от 25 января 2001 г. N 1-П (СЗ РФ. 2001. N 7. ст. 700) признал приведенное выше положение п. 2 ст. 1070 ГК Российской Федерации не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку на основании этого положения подлежит возмещению государством вред, причиненный при осуществлении правосудия посредством гражданского судопроизводства в результате принятия незаконных судебных актов, разрешающих спор по существу. В то же время данное положение п. 2 ст. 1070 ГК не может служить основанием для отказа в возмещении государством вреда, причиненного при осуществлении гражданского судопроизводства в иных случаях (а именно когда спор не разрешается по существу) в результате незаконных действий (или бездействия) суда (судьи), в том числе при нарушении разумных сроков судебного разбирательства, - если вина судьи установлена не приговором суда, а иным соответствующим судебным решением.

С учетом зафиксированных в данном Постановлении Конституционного Суда положений, суды общей юрисдикции, рассматривая иски о возмещении государством вреда, причиненного лицу незаконными действиями (или бездействием) суда (судьи) в гражданском судопроизводстве, если они не относятся к принятию актов, разрешающих дело по существу, не должны увязывать конституционное право на возмещение государством вреда непременно с личной виной судьи, установленной приговором суда. Уголовно ненаказуемые, но незаконные виновные действия (или бездействие) судьи в гражданском судопроизводстве (в том числе незаконное наложение судом ареста на имущество, нарушение разумных сроков судебного разбирательства, несвоевременное вручение лицу процессуальных документов, приведшее к пропуску сроков обжалования, неправомерная задержка исполнения) должны, исходя из оспариваемого положения п. 2 ст. 1070 ГК Российской Федерации в его конституционно-правовом смысле и во взаимосвязи с положениями ст. 6 и 41 Конвенции по защите прав человека и основных свобод, рассматриваться как нарушение права на справедливое судебное разбирательство, что предполагает необходимость справедливой компенсации лицу, которому причинен вред нарушением этого права.

Особый порядок возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностных лиц, установлен Законом РФ от 18 октября 1991 г. "О реабилитации жертв политических репрессий"; с измен. и доп. (Ведомости РФ. 1991. N 44. ст. 1428). Этот Закон распространяется на всех лиц, подвергшихся на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917 г. репрессиям по политическим мотивам в форме: осуждения за государственные и иные преступления; применения репрессий по решениям органов ВЧК-ГПУ-ОГПУ, "особых совещаний", "троек" и иных органов, осуществлявших судебные функции; административных ссылки, высылки, направления на спецпоселение, привлечения к принудительному труду в условиях ограничения свободы, а также иного ограничения прав и свобод; необоснованного помещения в психиатрические учреждения на принудительное лечение; необоснованного привлечения к уголовной ответственности и прекращения дел на них по нереабилитирующим основаниям; признания социально опасными по политическим мотивам и лишения свободы, ссылки, высылки по решениям судов и внесудебных органов без предъявления обвинения в совершении конкретного преступления (ст. 3). Наряду с перечисленными лицами Закон распространяется также на детей и иных лиц, признаваемых пострадавшими от политических репрессий. Значительное расширение сферы действия Закона по кругу лиц, относящихся к числу репрессированных, было осуществлено благодаря вынесенным Конституционным Судом Постановлению от 23 мая 1995 г. N 6-П (СЗ РФ. 1995. N 22. ст. 2168) и Определению от 18 апреля 2000 г. N 103-О (СЗ РФ. 2000. N 33. ст. 3429).

Реабилитированные лица в соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона восстанавливаются в утраченных в связи с репрессиями социально-политических и гражданских правах, воинских и специальных званиях, им возвращаются государственные награды, предоставляются льготы, выплачиваются компенсации в порядке, установленном законами и иными нормативными актами Российской Федерации, а также возмещается причиненный в связи с репрессиями материальный ущерб.

Порядок выплаты денежной компенсации и предоставления льгот лицам, реабилитированным в соответствии с Законом "О реабилитации жертв политических репрессий", определяется постановлениями Правительства (в частности, от 16 марта 1992 г. N 160//СПП РФ. 1992. январь-март. С. 472-473; с измен. и доп.; от 22 мая 2002 г. N 334//СЗ РФ. 2002. N 21. ст. 2005; с измен. и доп.).

Статья 54

1. Правила, содержащиеся в комментируемой статье, возводят на конституционный уровень гуманные нормы о действии закона во времени, которые до этого содержались только в уголовном законодательстве, а с принятием в 1980 г. Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях появились и в этой отрасли законодательства.

Для названных отраслей регламентирование действия законов во времени имеет особое значение, поскольку они касаются наиболее острых вопросов, нередко затрагивая основные права и свободы человека и гражданина, включая право на жизнь. Но нормы, закрепленные в комментируемой статье, имеют всеобщий характер и касаются любых законов, устанавливающих юридическую ответственность за правонарушения.

В гражданском законодательстве вопросы обратной силы закона часто решаются во вводных законах к гражданским кодексам. Так было при введении в действие ГК РСФСР 1922 г. и двух последующих гражданских кодексов.

ФЗ от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 32. ст. 3302) также содержит ряд норм, касающихся обратной силы закона. В частности, в ст. 10 Закона содержится такое правило: "Установленные частью первой Кодекса сроки исковой давности применяются к тем искам, сроки предъявления которых, предусмотренные ранее действовавшим законодательством, не истекли до 1 января 1995 года", а в ст. 11 этого же Закона сказано: "Действие ст. 234 Кодекса (приобретательская давность) распространяется и на случаи, когда владение имуществом началось до 1 января 1995 года и продолжается в момент введения в действие части первой Кодекса".

Под законом, о котором говорится в комментируемой статье, имеется в виду федеральный закон, федеральный конституционный закон, а также закон субъекта Федерации. Применительно к уголовным и гражданским законам, в соответствии со ст. 71 Конституции, это могут быть законы, принятые только на федеральном уровне, а к законам о дисциплинарной и административной ответственности - также и на уровне законодательных органов субъектов Федерации (см. комм. к п. "о" ст. 71, п. "к" ст. 72).

Ответственность - это обязанность отвечать за противоправные действия (или бездействие), причинившие физический, материальный или моральный вред.

Комментируемая статья содержит требования, обязательные для всех отраслей права. Поэтому в тех случаях, когда соответствующий закон в необходимых случаях не регламентирует вопрос о времени его действия или отклоняется от требований конституционной нормы, она действует непосредственно.

Общим правилом для всех отраслей права является ответственность за совершенное правонарушение по закону, действующему в момент его совершения. Это значит, что закон принят в установленном порядке и вступил в законную силу. В соответствии с требованиями Конституции законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Порядок опубликования и вступления в силу законов России определен ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ. 1994. N 8. ст. 801).

Под законом, устанавливающим ответственность, понимается закон, которым вводится та или иная ответственность за правонарушение, до того не существовавшая.

Под законом, отягчающим ответственность, имеется в виду закон, устанавливающий более строгий вид ответственности (например, вместо административной - уголовную) либо более строгое наказание в рамках одного и того же вида ответственности (например, за нарушение трудовой дисциплины законом расширена возможность применения увольнения в качестве взыскания).

Под обратной силой закона следует понимать распространение нового закона на деяния, совершенные до его вступления в силу. Если закон обратной силы не имеет, это значит, что он не распространяется на деяния, совершенные до его вступления в силу. Комментируемые конституционные нормы носят общеобязательный характер и не допускают исключений. Это важно отметить, ибо в прошлом сплошь и рядом нарушались общепринятые принципы действия законов во времени. Это приводило к тому, что те или иные деяния объявлялись тяжкими преступлениями и им еще придавалась обратная сила.

Так, например, было с Постановлением Президиума ЦИК СССР от 21 ноября 1929 г. "Об объявлении вне закона должностных лиц - граждан Союза ССР за границей, перебежавших в лагерь врагов рабочего класса и крестьянства и отказывающихся вернуться в Союз ССР" (СЗ РФ. 1929. N 76. ст. 732). Этот Закон, известный как "Закон о невозвращенцах", рассматривал лиц, отказавшихся вернуться в СССР, как перебежчиков в лагерь врагов, квалифицировал их действия как измену, влекущую объявление вне закона, последствием чего были конфискация всего имущества осужденного и расстрел его через 24 часа после удостоверения личности. В ст. 6 было сказано: "Настоящий закон имеет обратную силу".

В начале 60-х годов недоумение юридической общественности вызвало придание уголовному закону обратной силы по делу о валютных операциях, совершенных Рокотовым и Файбишенко. В отношении них был применен закон, по которому за валютные операции допускалась смертная казнь, и они были расстреляны, хотя в момент совершения преступления санкция закона не содержала наказания ни в виде исключительной меры наказания - смертной казни, ни даже в виде предельного срока лишения свободы, установленного законом.

Положения, содержащиеся в ч. 1 комментируемой статьи, изложены в УК и КоАП в формулировках, отражающих специфические особенности этих отраслей законодательства. Так, в ч. 2 ст. 10 УК записано: "Уголовный закон, устанавливающий преступность деяния, или усиливающий наказание, или иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет", а в ч. 2 ст. 1.7 КоАП сказано: "Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет".

Поскольку уголовное наказание может применяться только к лицам, совершившим преступление, в качестве закона, устанавливающего наказуемость деяния, может рассматриваться закон, объявляющий то или иное противоправное деяние преступным и устанавливающий за его совершение уголовное наказание, основное либо основное и дополнительное, из числа предусмотренных в УК. Это может быть дополнением Особенной части УК путем включения в нее новой статьи или включения в уже имеющуюся статью нового состава преступления, ранее не рассматривавшегося в качестве преступления, в том числе под каким бы то ни было иным наименованием. Точно так же актом, устанавливающим ответственность за административное правонарушение, является как новый акт, предусматривающий новый административный проступок и взыскание за него, так и у действующий акт, дополняющий включенные в него проступки новыми.

Закон может рассматриваться как усиливающий наказание, если в нем увеличивается максимальная или минимальная санкция, вводится более строгое основное наказание, вводится дополнительное наказание, преступлению дается иная квалификация, хотя и не влекущая изменение уголовных наказаний, но приводящая к иным отрицательным уголовно-правовым последствиям, например к признанию преступления тяжким, сокращению возможности условно-досрочного освобождения, что отягчает ответственность.

Для административных проступков актом, усиливающим ответственность, является акт, включающий в санкцию новое, более строгое взыскание, либо увеличивающий размер уже имеющегося взыскания, либо включающий дополнительное взыскание или отягчающие условия отбытия взыскания.

Статья 55

1. Предшествующие статьи гл. 2 определяют общие принципы правового статуса личности, основные права и свободы человека и гражданина. Однако перечень этих прав и свобод, как следует из ч. 1 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. Отсутствие в Конституции прямой записи о тех или иных общепризнанных правах и свободах человека и гражданина не означает их непризнания (отрицания) или принижения значения (умаления). Следует иметь в виду также те права и свободы, которые приобретут статус общепризнанных в будущем.

В принципе каталог прав и свобод, зафиксированный в Конституции, соответствует международным обязательствам России, международным стандартам. Эти стандарты закреплены в целом ряде международно-правовых документов: во Всеобщей декларации прав человека (содержащей нормы-рекомендации), Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и в других международно-правовых актах о правах человека, обязательных для государств-участников. Россия является участником многих из них. Со вступлением России в Совет Европы обязательной для нее стала Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней (СЗ РФ. 2001. N 2. ст. 163). И хотя последние документы содержат меньший объем прав и свобод по сравнению с названными выше международными актами, их принципиальная особенность состоит в разработанности механизма международно-правовой защиты прав. Конвенция обеспечивает гражданам и неправительственным организациям право жалобы в Европейский Суд по правам человека на нарушения государством (государственными органами) прав и свобод, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней (это в основном гражданские (личные) и некоторые политические права и свободы). Тем самым актуализировались положения ч. 3 ст. 46 Конституции России.

Сопоставляя положения Конституции о правах и свободах с положениями международно-правовых актов, можно увидеть, что в них одни и те же права и свободы не всегда одинаково словесно выражены и в связи с этим иногда могут быть восприняты как различающиеся по объему. Так, статья 6 Международного пакта о гражданских и политических правах, закрепляя право каждого на жизнь, оговаривает, что смертные приговоры в странах, которые еще не отменили смертную казнь, могут выноситься только за самые тяжкие преступления в соответствии с законом, не могут выноситься за преступления, совершенные лицами моложе 18 лет, и не приводятся в исполнение в отношении беременных женщин. Статья 20 Конституции в своей основе аналогична этим положениям Пакта, однако не содержит указанной оговорки относительно лиц моложе 18 лет и беременных женщин. Но она действует и в России в силу законодательных установлений ст. 59 УК, и даже в более широком объеме, так как, согласно УК, смертная казнь не назначается не только лицам, совершившим преступления в возрасте до 18 лет, но и женщинам не только беременным, и мужчинам, достигшим к моменту вынесения судом приговора 65-летнего возраста. К тому же со вступлением России в Совет Европы в стране введен мораторий на применение смертной казни.

Сам по себе факт отсутствия в Конституции того или иного общепризнанного права или свободы или их неполное словесное выражение в конституционной норме не является основанием для отказа в защите, в том числе судебной, такого права и свободы, в непосредственном применении международно-правовой нормы, если она относится к категории самоисполнимых. В силу ч. 3 ст. 5 ФЗ от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2757) положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в стране непосредственно.

В связи с этим необходимо отметить, что положение ч. 1 ст. 17 Конституции о признании и гарантировании прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией не следует воспринимать как противоречащее ч. 1 комментируемой статьи и означающее признание и гарантирование только тех общепризнанных прав и свобод, которые закреплены в Конституции. Указанное положение означает, что общепризнанные международно-правовые принципы и нормы, относящиеся к правам человека, согласно Конституции, являются составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют преимущество перед законами (ч. 4 ст. 15); являются непосредственно действующими, что не отрицает принятия при необходимости для их осуществления соответствующих законодательных и административных правил (ст. 18); обеспечиваются главным образом национальными государственными и правовыми механизмами (ст. 18, 45 и др.) при признании права каждого на обращение и в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46).

Конституционный Суд неоднократно в обоснование своих решений ссылался на международно-правовые принципы и нормы, указывая на несоответствие им положений тех или иных законов, касающихся прав человека.

Так, в Постановлении от 25 января 2001 г. N 1-П, касавшемся положения п. 2 ст. 1070 ГК о возмещении государством вреда, причиненного при осуществлении правосудия (СЗ РФ. 2001. N 17. ст. 700), Конституционный Суд в своей аргументации использовал положения ст. 6 и 41 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 3 Протокола N 7 к ней, а также правовые позиции Европейского суда по правам человека. При этом в Постановлении подчеркивалось, что оспариваемое положение ГК должно рассматриваться и применяться в непротиворечивом нормативном единстве с требованиями Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Иное расходилось бы с его действительным конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, и привело бы вопреки требованиям ст. 15 (ч. 4) Конституции и воле федерального законодателя, ратифицировавшего Конвенцию, к блокированию ее действия на территории Российской Федерации.

Рассматривая в Постановлении от 16 июня 2006 г. N 7-П (СЗ РФ. 2006. N 27. ст. 2970) при оценке избирательного законодательства вопросы предвыборной агитации, соотношения права на свободные выборы и права на свободу слова и информации, Конституционный Суд использовал при обосновании своей позиции положения Международного пакта о гражданских и политических правах, Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 3, п. 1 ст. 10 Протокола N 1 к ней), Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ, а также ряд постановлений Европейского Суда по правам человека.

Исходя из ст. 15 Конституции, Конституционный Суд в Постановлении от 5 февраля 2007 г. N 2-П (СЗ РФ. 2007. N 7. ст. 932) указывал, что, ратифицируя Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов. Таким образом, как и Конвенция, решения Европейского суда по правам человека - в той части, в какой ими, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, включая право на доступ к суду и справедливое правосудие, - являются составной частью российской правовой системы, а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами при применении соответствующих норм права.

На применение обычными судами общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в международных пактах, конвенциях и иных документах, и правил международных договоров России ориентирует Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (Бюллетень ВС РФ. 1996. N 1. С. 4), а также специально посвященное этому вопросу Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ" (Бюллетень ВС РФ. 2003. N 12).

2. Если часть 1 комментируемой статьи в своеобразной форме характеризует принцип полноты прав и свобод, то часть 2 предусматривает одну из его гарантий. Она устанавливает запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. Этот запрет касается прав и свобод, признаваемых как в Конституции, так и в международно-правовых нормах, ставших частью российской правовой системы. Умаление законом прав и свобод в данном контексте может означать необоснованное ограничение их объема или действия по кругу лиц, во времени, сокращение гарантий или усечение механизмов правовой защиты и т.п. Положение комментируемой части в равной степени распространяется и на подзаконные нормативные акты.

В случае отмены или необоснованного ограничения прав или свобод законом, иным нормативным актом эти акты могут быть обжалованы в Конституционный или иной суд в соответствии с их компетенцией.

Конституционный Суд неоднократно признавал неконституционными положения законов, ограничивавших права граждан: на свободу и личную неприкосновенность, на свободу передвижения и выбор места жительства, на объединение, избирательные права, право собственности, права в налоговых правоотношениях, трудовые, пенсионные права, право на жилище, на благоприятную окружающую среду, на судебную защиту и др.

3. Вместе с тем часть 3 комментируемой статьи допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина при определенных условиях. Такие ограничения объективно обусловлены тем, что человек живет в обществе и свобода личности проявляется во взаимодействии с другими людьми. Поэтому свобода, права индивида не могут быть абсолютными, ничем не ограниченными. Каждый имеет обязанности перед другими людьми, перед обществом, государством.

Возможность ограничения прав и свобод при определенных условиях предусмотрена и в международно-правовых документах, в частности в п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, п. 3 ст. 12, п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Аналогичные положения содержатся и в ч. 3 анализируемой статьи. В ней сформулированы три взаимосвязанных условия. Права и свободы могут быть ограничены: 1) только федеральным законом; 2) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; 3) только в той мере, в какой это необходимо в указанных целях.

Первое условие вполне определенное - лишь законодатель посредством федерального закона может установить то или иное ограничение. Таким правом не обладают ни федеральное Правительство, ни другие институты исполнительной власти, ни субъекты Федерации, учитывая, что регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено Конституцией к ведению Федерации. Среди федеральных законов, которыми установлены конкретные ограничения прав и свобод, можно назвать, например, законы: от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (с изм. и доп.), от 5 марта 1992 г. "О безопасности" (с изм. и доп.), от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" (с изм. и доп.), от 6 января 1997 г. "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (с изм. и доп.), от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" (с изм. и доп.), от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" (с изм. и доп.) и др.

Два других названных условия сформулированы в весьма общей форме, хотя и дают определенный ориентир законодателю. При этом важно обеспечить соразмерность ограничения права или свободы, т.е. его соответствие тем конституционно признаваемым целям, во имя достижения которых устанавливается ограничение, чтобы не исказить само существо того или иного права, не поставить его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, затрудняя или исключая судебно-правовую защиту граждан и организаций от злоупотреблений. Здесь многое зависит от правильной оценки законодателем сложившейся ситуации, степени опасности, угрожающей основам конституционного строя, нравственности и т.п.

Конституционный Суд неоднократно обращался к этой проблеме в своих решениях. Так, в его Постановлении от 30 октября 2003 г. N 15-П (СЗ РФ. 2003. N 44. ст. 4358) отмечалось - как вытекает из сформулированных Конституционным Судом правовых позиций, ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения.

Статья 56

1. В соответствии с содержанием ч. 1 комментируемой статьи целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Это корреспондирует закрепленной в ст. 2 Конституции норме о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и тому значению, которое Конституция придает защите конституционного строя.

В соответствии с требованиями ч. 1 анализируемой статьи 30 мая 2001 г. был принят ФКЗ "О чрезвычайном положении". В Законе подробно рассматриваются: цели, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения; меры и ограничения, применяемые в этих условиях; силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение; гарантии прав граждан; ответственность должностных лиц в условиях чрезвычайного положения и др.

Чрезвычайное положение означает временно вводимый в соответствии с Конституцией и названным ФКЗ на всей территории России или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим ФКЗ отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Все ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия могут производиться лишь в соответствии с требованиями Конституции и федерального конституционного закона.

Статьей 3 названного ФКЗ предусмотрено, что чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю России и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

3. В ч. 3 комментируемой статьи приводится перечень закрепленных в Конституции прав и свобод, которые не могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения. Этот перечень весьма обширный и включает, в частности, право на жизнь, охрану государством достоинства личности; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести, вероисповедания.

Особенно необходимо отметить сохранение гарантии судебной защиты прав и свобод, права на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, гарантии на получение квалифицированной юридической помощи, сохранение действия презумпции невиновности, о которой говорится в ст. 49 Конституции.

В ФКЗ "О чрезвычайном положении" приводятся нормативные положения, призванные обеспечить право на обращение в суд в условиях чрезвычайного положения и обязанность суда соблюдать установленные процессуальные правила.

В Законе (ст. 35) установлено, что правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с гл. 7 Конституции. Учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускаются. В случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.

Деятельность органов прокуратуры на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Федерации Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

В Законе содержится ряд норм, которые определяют полномочия, порядок и пределы действий различных органов и должностных лиц, что также имеет важное значение в обеспечении прав свобод граждан, недопущении их необоснованного ограничения.

Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) полномочий органов государственной власти и управления, установленных Конституцией, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Эти меры должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из ее международных договоров в области прав человека, и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и оказывается необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством РФ.

Установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат.

Граждане, должностные лица и организации за нарушение требований режима чрезвычайного положения, установленных в соответствии с настоящим ФКЗ, несут ответственность в соответствии с российским законодательством.

Указы Президента и иные нормативные правовые акты РФ, нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального уведомления.

Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию или аресту по указанным основаниям.

Неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащих внутренних войск и Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, а также превышение должностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, служебных полномочий, включая нарушение установленных настоящим ФКЗ гарантий прав и свобод человека и гражданина, влекут за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Статья 57

Данная статья является первой и наиболее важной в Конституции статьей о налогах и сборах. Ее положения, в силу ст. 64 Конституции, составляет одну из основ правового статуса личности в РФ. Конституционная обязанность платить налоги и сборы носит всеобщий характер и распространяется на всех независимо от гражданства физических лиц, места и законодательства создания организации (п. 2 ст. 11, абз. 1 ст. 19 НК РФ). Хотя в зависимости от резидентуры налогоплательщика (места его постоянного проживания или деятельности) объем обязанности по уплате конкретных налогов может быть различным.

Освобождение от уплаты налогов является исключением из принципа всеобщности налогообложения - льготой. Только законодатель вправе определять (сужать или расширять) круг лиц, на которых распространяются налоговые льготы (постановления Конституционного Суда от 21 марта 1997 г. N 5-П и от 28 марта 2000 г. N 5-П).

Как следует из комментируемой статьи, рассматриваемой во взаимосвязи с положениями ст. 6 (ч. 2), 8 (ч. 2) и 19 (ч. 1) Конституции, в сфере налогообложения действует принцип равенства налогообложения. Это означает, что налоговое бремя должно распределяться равным образом; каждый налогоплательщик находится в равном положении перед налоговым законом, а форма собственности не может быть критерием для статусной или иной дифференциации в налоговой сфере.

Как указал Конституционный Суд, в целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога, исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности; в сфере налоговых отношений не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований (постановления Конституционного Суда от 21 марта 1997 г. N 5-П и от 4 апреля 1996 г. N 9-П).

Налоги являются необходимым условием существования государства, экономической основой его деятельности, условием реализации им своих публичных функций (постановления Конституционного Суда от 17 декабря 1996 г. N 20-П и от 16 июля 2004 г. N 14-П). Налоги могут и не играть столь важную для существования государства роль, если в его непосредственной собственности находятся большая часть средств производства и доходы от их использования. Однако в демократическом правовом и социальном государстве, в котором признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 1, ст. 8 Конституции), налоги приобретают первостепенное значение. Неисполнение конституционной обязанности платить налоги и сборы подрывало бы основы конституционного строя РФ, закрепленные в гл. 1 Конституции. Именно поэтому обязанность платить законно установленные налоги и сборы распространяется на всех налогоплательщиков в качестве непосредственного и безусловного требования. Этим объясняется возможность бесспорного взыскания налогов при условии его последующего судебного контроля.

Процесс исполнения налоговой обязанности имеет несколько стадий, и в нем помимо налогоплательщика участвуют и иные лица. Например, банки (коммерческие банки и иные кредитные учреждения) и налоговые агенты, для которых данная обязанность также носит безусловный публично-правовой характер. На банки возложена публично-правовая обязанность обеспечить своевременное перечисление налогов и сборов в бюджет, за неисполнение которой в НК предусмотрена ответственность (ст. 133). На налоговых агентов возложена обязанность правильно и своевременно исчислять, удерживать и перечислять в бюджеты (внебюджетные фонды) налоги, а при невозможности удержать налог о сумме задолженности налогоплательщика - письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета (ст. 9 и 24 НК). В случае неуплаты или неполной уплаты налога в установленный срок обязанность по уплате налога исполняется принудительно путем обращения взыскания на денежные налогового агента на счетах в банках (п. 1 ст. 46 НК).

Налоговый агент, как субъект налоговых правоотношений, при удержании налога исполняет не обязанность налогоплательщика, а свою собственную обязанность по своевременному и полному перечислению налога в бюджет. Необходимость удержать подоходный налог с выплачиваемой физическому лицу денежной суммы является публично-правовой обязанностью налогового агента, не ущемляющей конституционные права налогоплательщика. Самостоятельность исполнения этой обязанности заключается в совершении действий по перечислению налогов в бюджет от своего имени и за счет тех денежных средств, которые были удержаны налоговым агентом (определения Конституционного Суда от 19 апреля 2000 г. N 112-О и от 22 января 2004 г. N 41-О).

Понятие "законно установленные налоги и сборы" означает, что налоги и сборы должны устанавливаться исключительно законами. Этому корреспондирует конституционный запрет ограничения прав и свобод человека и гражданина иначе, чем федеральным законом (ч. 3 ст. 55). Конституционный Суд в своих постановлениях сформулировал правовые позиции о том, что установить налог или сбор можно только законом; налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными". Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти (Постановление от 4 апреля 1996 г. N 9-П).

В Постановлении от 11 ноября 1997 г. N 16-П Конституционный Суд сформулировал важнейшую правовую позицию: конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти; только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке.

Однако названный запрет не исключает возможности ограниченного участия Правительства как высшего исполнительного органа государственной власти в определении существенных элементов налогов и сборов. В отношении налогов Правительство в установленных законом пределах вправе конкретизировать такой их существенный элемент, как ставка, а также регулировать порядок взимания налога (определения Конституционного Суда от 5 ноября 1998 г. N 197-О и от 15 июля 2003 г. N 311-О). В то же время полномочия по установлению или изменению таких существенных элементов налога, как объект и налоговая база, принадлежат исключительно законодателю (Постановление Конституционного Суда от 28 октября 1999 г. N 14-П; Определение от 7 февраля 2002 г. N 29-О). Что же касается сборов, то Правительство, например, вправе самостоятельно определить не только порядок уплаты сборов, но и пределы взимания, при том что применительно к отдельным сборам конкретные их размеры могут быть установлены органами исполнительной власти субъектов РФ (Определение Конституционного Суда от 8 февраля 2001 г. N 14-О).

Из конституционного понятия "законно установленный налог" вытекает требование полноценного установления налога. Во-первых, это подразумевает определение всех существенных элементов налога в законе: налог не может быть признан установленным, если в законе отсутствует какой-либо существенный элемент налога: субъект, объект, налоговая база, порядок и сроки уплаты, налоговый период, ставка и порядок исчисления (п. 6 ст. 3, ст. 17 НК РФ).

Во-вторых, каждый из указанных элементов налога должен быть установлен надлежащим образом. Повышенные требования предъявляются к объекту налогообложения, с которым связано возникновение обязанности по уплате налога, и налоговой ставки, которая определяет величину налогового отчисления. В этой связи Конституционный Суд неоднократно указывал, что налог должен иметь самостоятельный объект налогообложения, который должен быть сформулирован ясно и недвусмысленно. Что касается налоговой ставки, то законодатель обязан в любом случае определить ее максимальный размер (постановления от 28 марта 2000 г. N 5-П и от 30 января 2001 г. N 2-П; Определение от 9 апреля 2002 г. N 69-О).

Аналогичные требования предъявляются к сборам: в Постановлении от 28 февраля 2006 г. N 2-П Конституционный Суд, рассмотрев дело о конституционности Закона о связи, указал, что при установлении предусмотренных им отчислений в специальный резерв универсального обслуживания существенные элементы указанных неналоговых фискальных платежей (сбора): объект и база, максимальный размер ставки или его критерии - должны быть установлены непосредственно законом.

К существенным элементам налога или сбора не относятся льготы. В силу принципа всеобщности налогообложения их отсутствие само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав (определения от 15 декабря 2000 г. N 270-О и от 7 февраля 2002 г. N 37-О). Вместе с тем норма о льготе не должна носить произвольный характер и нарушать принцип равенства налогообложения (Определение от 7 февраля 2002 г. N 13-О).

Комментируемая статья содержит правовую конструкцию "налоги и сборы". Главными критериями налогов и сборов, позволяющими отграничить их от иных публичных платежей, являются обязательность в силу закона и фискальный характер (поступление в бюджет). Конституционный Суд пришел к выводу о неналоговой природе абонентской платы за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России, посчитав, что данная плата, в отличие от налоговых платежей, поступает РАО "ЕЭС России", а не в государственный бюджет. Кроме того, она определяется не законом, а договором присоединения (ст. 428 ГК РФ), направляется на развитие федеральной энергетической системы и в конечном итоге удовлетворяет и интересы потребителей, поскольку в результате этих инвестиций увеличивается количество электроэнергии, поступающей на единый федеральный оптовый рынок (Определение от 5 июля 2001 г. N 165-О).

В отношении платы за работы по обязательной сертификации продукции (п. 2 ст. 16 Закона РФ "О сертификации продукции и услуг") Конституционный Суд также указал, что данная плата основана на договоре заказа с организацией, осуществляющей сертификацию, и должна быть эквивалентна стоимости оказанных услуг; указанное законоположение как основание для введения обязательной маркировки продукции знаками соответствия, которая является частью процесса сертификации продукции и законно возлагает бремя оплаты работ по обязательной сертификации конкретной продукции на субъекты предпринимательской деятельности, не противоречит Конституции РФ (Постановление от 22 ноября 2001 г. N 15-П).

В Постановлении от 11 ноября 1997 г. N 16-П Конституционный Суд указал, что налоговый платеж представляет собой основанную на законе денежную форму отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого в том числе на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности. Сформулированное Конституционным Судом определение налогового платежа в основных своих чертах воспроизведено законодателем в ст. 8 НК: под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ч. 1); под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (ч. 2).

Важно разграничивать налоги и сборы между собой, поскольку наименования данных платежей не всегда совпадают с их действительной правовой природой. В Определении от 8 июля 2004 г. N 224-О Конституционный Суд указал, что при оценке любого платежа по существу - независимо от того, какое название он носит, - необходимо учитывать приведенные в законе характеристики налогов и сборов; в данном решении Конституционный Суд пришел к выводу, что налог на операции с ценными бумагами представляет по сути своей особого рода сбор - "эмиссионный сбор".

Не относится к конституционной категории сбора, например, исполнительский сбор, взыскиваемый на основании п. 1 ст. 81 ФЗ от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве", поскольку ему присущи признаки административной штрафной санкции: он имеет фиксированное, установленное Федеральным законом денежное выражение, взыскивается принудительно, оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения (Постановление Конституционного Суда от 30 июля 2001 г. N 13-П).

Глава 2 ("Система налогов и сборов в РФ") НК предусматривает следующие виды налогов и сборов: к федеральным налогам относятся налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог (ст. 13); к региональным налогам - налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог (ст. 14); к местным налогам - земельный налог и налог на имущество физических лиц (ст. 15). Что касается сборов, то НК предусматривает лишь два вида сбора, отнесенных к перечню федеральных налогов и сборов: за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов и государственная пошлина (ст. 15).

В упоминавшемся выше Постановлении по делу о Законе "О связи" Конституционный Суд подробно изложил критерии отграничения налогов от сборов, а также признал, что публичные платежи, не включенные в НК, но являющиеся по своей природе сборами, также входят в сферу действия комментируемой статьи. В частности, Конституционный Суд указал, что Конституция РФ предусматривает предписание об установлении системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет, федеральным законом (ч. 3 ст. 75). Таким федеральным законом является НК, содержащий исчерпывающий перечень налогов, подлежащих взиманию. Сборы, как и налоги, являются конституционно допустимым платежом публичного характера, уплачиваемым в бюджет в силу обязанности, установленной законом, а не договором. В действующем нормативно-правовом регулировании их перечень не исчерпывается НК, действие которого, согласно п. 3 его ст. 1, распространяется на отношения по установлению, введению и взиманию сборов в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Кодексом, - в нем названы лишь виды сборов, соответствующие определению сбора (п. 2 ст. 8).

КС подчеркнул, что иные обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное НК определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия ст. 57 Конституции и развивающих ее доктринальных правовых позиций Конституционного Суда об условиях надлежащего установления налогов и сборов, конкретизированных законодателем применительно к сборам, в частности, в п. 3 ст. 17 НК, которая приобретает тем самым универсальный характер.

Помимо налогов и сборов НК предусматривает так называемые специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать федеральные налоги, не указанные в ст. 13 НК (п. 7 ст. 12). Специальные налоговые режимы устанавливаются НК и применяются в случаях и порядке, которые предусмотрены НК и иными актами законодательства о налогах и сборах. Специальные налоговые режимы могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов, предусмотренных статьями 13-15 НК; к ним относятся: система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог); упрощенная система налогообложения; система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (ст. 18).

Комментируемая статья предусматривает запрет на придание обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков (примечательно, под этот запрет не подпадают сборы). Нарушение данного запрета может иметь место в результате несоблюдения законодателем порядка опубликования и введения в действие налоговых законов. Тем не менее налоговый закон не может рассматриваться как действующий до истечения определенного законом срока со дня его официального опубликования. Поэтому особенно важно надлежащим образом обнародовать текст закона в печатном издании, имеющем определенную дату опубликования.

Распространение действия налогового закона на правоотношения, предшествующие надлежащей дате вступления в силу означает нарушение ст. 57 Конституции. Это означает, что дата вступления налогового закона в силу, определенная законодателем, не может предшествовать надлежащей дате вступления в силу закона. Недопустимы также случаи определения законодателем даты вступления налогового закона в силу с момента его официального опубликования, а также фактическое отсутствие даты вступления закона в силу, тем более если таким законам придается обратная сила в актах официального или иного толкования либо правоприменительной практикой.

Порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах урегулирован в ст. 5 НК:

- акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей;

- акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных данных статьей;

- федеральные законы, вносящие изменения в настоящий Кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов РФ и нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования (п.1).

Конституционный Суд квалифицирует данные положения НК как содержащие разумный срок, по истечении которого возникает обязанность каждого платить налоги и сборы. Необходимость такого срока обусловлена тем, чтобы не нарушался конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования, выводимый из ст. 8 (ч. 1) и 34 (ч. 1) Конституции.

Статья 57 Конституции устанавливает запрет на придание обратной силы в отношении тех законов, которые вводят новые налоги или ухудшают положение налогоплательщиков, что не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. Неблагоприятные для налогоплательщиков последствия нарушения порядка вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах могут быть устранены самим законодателем путем принятия нового закона, имеющего обратную силу.

К обстоятельствам, свидетельствующим об ухудшении положения налогоплательщиков, можно отнести расширение круга налогоплательщиков, повышение налоговой ставки, изменение порядка уплаты налогообложения, создающего дополнительное обременение, и т.д. Ухудшение условий налогообложения может заключаться не только в возложении дополнительного налогового бремени, но и в необходимости исполнять ранее не предусмотренные законодательством обязанности, за неисполнение которых применяются меры налоговой ответственности. Запрет на придание обратной силы закону касается новых налогов, однако возможна ситуация, когда устанавливаемый налог не будет являться новым по своей сути.

Содержащийся в комментируемой статье запрет распространяется также на законы хотя формально и принятые с соблюдением надлежащего порядка опубликования и введения в действие, но прямо или косвенно распространяющие свою силу на ранее возникшие налоговые правоотношения. Новый налоговый закон не может иметь обратной силы в отношении государственных гарантий длящегося действия, адресованных определенным категориям налогоплательщиков.

Комментируемая статья в указанной части неоднократно интерпретировалась Конституционным Судом в ряде его постановлений и определений (постановления от 24 октября 1996 г. N 17-П, от 24 февраля 1998 г. N 7-П, от 8 октября 1998 г. N 13-П, от 30 января 2001 г. N 2-П; определения от 5 ноября 1998 г. N 173-О, от 1 июля 1999 г. N 111-О, от 5 ноября 1998 г. N 185-О, от 1 декабря 1999 г. N 218-О по жалобе гражданина С.В. Быкова, от 23 июля 2000 г. N 182-О, от 8 февраля 2001 г. N 238-О, от 5 июля 2001 г. N 133-О, от 7 февраля 2002 г. N 37-О, от 5 июля 2002 г. N 203-О, от 8 апреля 2003 г. N 159-О, от 17 апреля 2003 г. N 122-О, от 10 июля 2003 г. N 291-О).

Статья 58

Разрушительная деятельность людей в природной среде совершенно обоснованно вызывает тревогу и порождает ответную реакцию государства - не допустить гибели планетарной природы как среды обитания человечества и важнейшей предпосылки его выживания. Поэтому закрепленная в комментируемой статье юридическая обязанность одновременно предстает и как нравственное требование общества, через Конституцию обращенное ко всем без исключения гражданам государства. Это новое нравственное требование есть хорошо забытое старое: насадив райский сад, Господь заповедал Адаму возделывать и хранить его (Быт. 2:15).

Обязанность сохранять природу относится не только к гражданину, но и к юридическим лицам и общинам. Термин "сохранять" предполагает активные действия, направленные на сбережение человеческой среды обитания. Причем эти действия представлены в качестве двух разноплановых правовых обязанностей. Обязанность сохранять природу имеет на первый взгляд только нравственный аспект и не снабжена нормативной санкцией, поскольку трудно принудить к сохранению природы каждого, кому это прямо не предписано. И тем не менее право здесь присутствует. Это связано с тем, что Конституция - нормативный акт прямого действия, обязательный к применению непосредственно. Это означает, что конституционная норма, сформулированная как моральная установка, не только регулирует соответствующие отношения указанных в ней субъектов, но и является одновременно нормой для правоприменителя.

Сохранять природу и окружающую среду в контексте данной статьи означает по меньшей мере не допустить ухудшения существующего состояния природы, причинения ей ущерба как в целом, так и отдельным ее объектам в результате действия или бездействия.

Понятие "окружающая среда" представляет собой понятие природы, взятое применительно к конкретному субъекту - человечеству, отдельному человеку.

Деятельность человека, так или иначе связанная с воздействием на окружающую среду или с использованием природных ресурсов, оказывает влияние на планетарную природу. Проведение ядерных испытаний, работа атомных электростанций, строительство плотин и рытье каналов, запуск ракет и т.д., являясь на первый взгляд делом локальным, через окружающую среду данной территории оказывают отрицательное воздействие на природу планеты в целом. Появление "озоновых дыр" в атмосфере, загрязнение территорий радиоактивными отходами и выбросами АЭС, гибель части животного мира, а в итоге - уничтожение человечества суть наглядное подтверждение тому, что окружающая каждого среда является частью природы, и в правовом смысле их нельзя рассматривать раздельно.

Важно отметить, что правовая обязанность сохранять природу и окружающую среду корреспондирует праву каждого на благоприятную окружающую среду (соответственно природу), а также праву государства применять санкции за нарушение природоохранного законодательства или устанавливать льготы и компенсации людям, оказавшимся в условиях неблагоприятной окружающей среды (см. комм. к ст. 42).

Действующее законодательство об охране природы можно условно разделить на три группы.

Первая группа включает, например, ФЗ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" (СЗ РФ. 2002. N 2. ст. 133), относящий к объектам охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности земли, недра-почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иную растительность, животных и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство (ст. 4).

Законодательство об охране природы представлено также нормативными актами и отдельными нормами в комплексных законах, регулирующих деятельность граждан и организаций по использованию различных природных объектов или конкретных территорий.

ФЗ от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель" (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 142) устанавливает права и обязанности граждан и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих охрану мелиорированных земель. Статья 32 Закона предусматривает, что осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению состояния окружающей природной среды. За нарушение законодательства в области мелиорации земель наступает административная и иная ответственность (ст. 39).

ФЗ от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (СЗ РФ. 1995. N 9, ст. 713) предусматривает, в частности, что технология добычи, подготовки и использования минеральных вод, лечебных грязей и т.п. должна гарантировать защиту месторождений от преждевременного истощения и загрязнения и защиту полезных ископаемых от утраты лечебных свойств (п. 3 ст. 11).

Рассматривая вопрос о конституционности ст. 16 ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", Конституционный Суд указал, что содержащиеся в данной статье положения, как устанавливающие запрет на проживание на соответствующих территориях и тем самым направленные на сохранение уникальных природных объектов и территорий - народного достояния, имеющего повышенную публичную значимость в силу исключительности и невосполнимости, с учетом конституционно-значимой ценности здоровья как неотъемлемого и неотчуждаемого блага, принадлежащего человеку от рождения и охраняемого государством, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо конституционные права и свободы (Определение Конституционного Суда от 16 февраля 2006 г. N 49-О).

ФЗ от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции" (СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 18) предусматривает, что деятельность инвесторов должна включать меры, "направленные на предотвращение вредного влияния: работ на окружающую природную среду, а также по ликвидации последствий такого влияния" (п. 2 ст. 7).

Термин "природные богатства" можно применять в отношении каждого из объектов природы, связанного с разумной и волевой деятельностью человека. Природа сама по себе богатство. Однако в контексте статьи имеются в виду богатства недр, флоры, фауны и других природных объектов, которые используют люди для удовлетворения своих потребностей.

Статья 59

1. Защита Отечества - не только правовое, но прежде всего нравственное требование к каждому гражданину, моральный долг, всеобщая обязанность. Она направлена на защиту страны, ее населения, материальных и духовных ценностей. Защита Отечества выражается в обеспечении обороны страны и безопасности государства.

2. Согласно п. "м" ст. 71 Конституции, оборона и безопасность относятся к ведению Федерации. Поэтому часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что гражданин несет военную службу в соответствии именно с федеральным законом. В связи с этим противоречащими Конституции являлись положения конституций ряда республик об исполнении воинской обязанности на территории республики или вне ее на основе договорных обязательств республики (ст. 58 Конституции Республики Татарстан, в ред. от 31 мая 2000 г.), о несении гражданами республики военной службы в соответствии с законом республики и федеральным законом (ст. 68 Конституции Республики Башкортостан, в ред. от 3 ноября 2000 г.).

Основными актами, конкретизирующими конституционные положения о несении гражданами военной службы, являются законы: от 31 мая 1996 г. "Об обороне" (СЗ РФ. 1996. N 23. ст. 2750; с изм. и доп., действует в ред. от 3 июля 2006 г.), от 26 февраля 1997 г. "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 9. ст. 1014; с изм. и доп., действует в ред. от 25 октября 2006 г.), от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе" (СЗ РФ. 1998. N 13. ст. 1475; с изм. и доп., действует в ред. от 12 апреля 2007 г.), от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" (СЗ РФ. 1998. N 22. ст. 2331; с изм. и доп., действует в ред. от 16 марта 2007 г.), а также Устав внутренней службы Вооруженных Сил, Дисциплинарный устав, Устав гарнизонной и караульной службы (утв. Указом Президента от 14 декабря 1993 г. N 2140//САПП РФ. 1993. N 51. ст. 4931; с изм. и доп., действует в ред. от 3 августа 2005 г.) и др.

Воинская обязанность российских граждан, как установлено законом, предусматривает: воинский учет, обязательную подготовку к военной службе, призыв на военную службу, ее прохождение, пребывание в запасе, призыв на военные сборы и их прохождение в период пребывания в запасе. Исполнение этой обязанности обеспечивается в пределах их полномочий: органами государственной власти, иными государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и их должностными лицами. Постановлением Правительства от 31 декабря 1999 г. N 1441 утверждено Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе (СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 225).

Статья 12 ФЗ "Об обороне" устанавливает, что комплектование Вооруженных Сил осуществляется в соответствии с законодательством: 1) военнослужащими - путем призыва граждан России на военную службу по экстерриториальному принципу и путем добровольного поступления российских, а также иностранных граждан на военную службу, т.е. по контракту; 2) гражданским персоналом. Норма об иностранных гражданах включена в военное законодательство Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ и предусматривает прохождение ими военной службы по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах (п. 2 ст. 2 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе").

Военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами как в Вооруженных Силах, так и во внутренних войсках МВД, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях, Службе внешней разведки, органах ФСБ, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. В данной сфере действуют, в частности, федеральные законы: от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (в ред. от 25 июля 2002 г.), от 10 января 1996 г. "О внешней разведке" (в ред. от 14 февраля 2007 г.), от 6 января 1997 г. "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (в ред. от 27 июля 2006 г.) и др. Общее значение имеет Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О безопасности" (в ред. от 2 марта 2007 г.).

По ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" призыву подлежат: а) граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие или обязанные состоять на воинском учете и не пребывающие в запасе; б) граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, окончившие государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим специальностям негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования и зачисленные в запас с присвоением воинского звания офицера (п. 1 ст. 22). Указанное положение подпункта "б" п. 1 ст. 22 утрачивает силу с 1 января 2008 г., и применительно к названным в нем гражданам будут применяться несколько иные правила прохождения военной службы, о чем ниже.

На военную службу не призываются граждане, которые в соответствии с ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" освобождены от выполнения воинской обязанности, призыва на военную службу или которым предоставлена отсрочка от призыва на военную службу, а также граждане, не подлежащие призыву.

Освобождаются от призыва на военную службу граждане: признанные не годными или ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья; проходящие или прошедшие военную службу в РФ либо альтернативную гражданскую службу; прошедшие военную службу в другом государстве. Правом на освобождение от призыва обладают граждане, имеющие предусмотренную государственной системой аттестации ученую степень; являющиеся сыновьями (родными братьями):

- военнослужащих, проходивших военную службу по призыву и погибших (умерших) в связи с исполнением ими обязанностей военной службы, а также граждан, проходивших военные сборы и погибших (умерших) в связи с исполнением ими обязанностей военной службы в период прохождения военных сборов;

- граждан, умерших вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) либо заболевания, полученных в связи с исполнением ими обязанностей военной службы в период прохождения военной службы по призыву, после увольнения с военной службы либо после отчисления с военных сборов или их окончания.

Не подлежат призыву на военную службу граждане, отбывающие наказание в виде обязательных работ, исправительных работ, ограничения свободы, ареста или лишения свободы; имеющие неснятую или непогашенную судимость за совершение преступления; в отношение которых ведется дознание либо предварительное следствие или уголовное дело в отношении которых передано в суд.

Исчерпывающе определены в ст. 24 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" основания для отсрочки от призыва на военную службу. В связи с переходом с 1 января 2008 г. на одногодичный срок военной службы по призыву отменен и уточнен ряд отсрочек (ФЗ от 6 июля 2006 г. N 104-ФЗ).

Согласно новой редакции ст. 24, действующей с 1 января 2008 г., право на отсрочку от призыва имеют, в частности, учащиеся-очники, обучающиеся в:

- имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях среднего (полного) общего образования, - на время обучения, но до достижения указанными гражданами возраста 20 лет;

- имеющих государственную аккредитацию по соответствующим специальностям в образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования, если они до поступления в указанные образовательные учреждения не получили среднее (полное) общее образование, - на время обучения, но не свыше нормативных сроков освоения основных образовательных программ и до достижения указанными гражданами возраста 20 лет;

- имеющих такую же аккредитацию образовательных учреждениях среднего профессионального образования, если они до поступления в них получили среднее (полное) общее образование и достигают призывного возраста в последний год обучения, - на время обучения, но не свыше нормативных сроков освоения основных образовательных программ;

- имеющих такую же аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального образования, - на время обучения, но не свыше нормативных сроков освоения основных образовательных программ.

В указанных случаях отсрочка от призыва предоставляется учащемуся, как правило, только один раз. При этом право на отсрочку от призыва сохраняется за гражданином:

- продолжающим непрерывное обучение по образовательной программе следующей ступени высшего профессионального образования в том же образовательном учреждении;

- получившим в период обучения академический отпуск, или перешедшим в том же образовательном учреждении на другую образовательную программу, или переведенным в образовательное учреждение того же уровня (при этом общий срок отсрочки от призыва не должен увеличиваться более чем на год);

- восстановившимся в том же образовательном учреждении (за исключением восстановившихся после отчисления за какие-либо нарушения или по другим неуважительным причинам), если срок отсрочки от призыва не увеличивается.

Право на отсрочку от призыва имеют также лица, получающие очно послевузовское профессиональное образование в имеющих государственную аккредитацию по соответствующим специальностям вузах или научных учреждениях, имеющих соответствующую лицензию, - на время обучения, но не свыше нормативных сроков освоения основных образовательных программ, установленных нормативными актами и (или) государственными образовательными стандартами, и на время защиты квалификационной работы, но не более одного года после завершения обучения по образовательной программе.

Право на отсрочку от призыва учащимся может быть дано и на основании указов Президента.

Конституционный Суд, рассматривая в Постановлении от 21 октября 1999 г. N 13-П (СЗ РФ. 1999. N 44. ст. 5383) запрос одного из районных судов, в котором утверждалось, что непредоставление законом права на отсрочку от призыва учащимся-очникам негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, не имеющих государственной аккредитации, нарушает принцип равноправия, гарантии реализации права на образование, требования ч. 3 ст. 55 Конституции, указал следующее. Решая задачу подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием, уровень которой отвечает государственным образовательным стандартам, с одной стороны, и в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства предусматривая укомплектование армии путем призыва на военную службу - с другой, законодатель вправе установить различный порядок исполнения воинской обязанности для обучающихся в вузах. При этом студентам-очникам негосударственных образовательных учреждений, не имеющих государственной аккредитации, гарантируется после увольнения с военной службы продолжение образования. Тем самым обеспечивается как реализация всеми гражданами, подлежащими призыву (как имеющими, так и не имеющими права на отсрочку), права на образование, так и исполнение ими обязанности по несению военной службы - хотя и в различном порядке. Не усмотрел Конституционный Суд также нарушения принципа равенства перед законом и равенства прав, ибо оспариваемое положение имеет обязательный характер в отношении всех граждан, на которых распространяется. Оно предполагает равенство возможностей, в том числе в выборе вуза.

Отсрочка от призыва предоставляется и некоторым другим категориям граждан, в частности признанным временно не годными к военной службе по состоянию здоровья, - на срок до одного года. С 1 января 2008 г. в новой редакции действуют положения об отсрочке гражданам:

- занятым постоянным уходом за отцом, матерью, женой, родным братом или сестрой, дедушкой, бабушкой или усыновителем, если отсутствуют другие лица, обязанные по закону содержать указанных граждан, а также при условии, что последние не находятся на полном государственном обеспечении и нуждаются по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре);

- имеющим ребенка и воспитывающим его, или двух и более детей, или ребенка-инвалида в возрасте до 3 лет либо ребенка и жену, срок беременности которой составляет не менее 26 недель;

- поступившим на службу в органы внутренних дел, Государственную противопожарную службу, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенные органы РФ непосредственно по окончании вузов указанных органов и учреждений при наличии у них специальных званий - на время службы в этих органах и учреждениях.

Новой, действующей с 1 января 2008 г. является отсрочка гражданам, являющимся опекуном и попечителем несовершеннолетнего родного брата или сестры при отсутствии других лиц, обязанных по закону содержать указанных граждан. Сохраняется отсрочка от призыва депутатам органов публичной власти и глав муниципальных образований, если они осуществляют свои полномочия на постоянной основе, - на срок полномочий. По некоторым основаниям предоставляется отсрочка гражданам, зачисленным в запас с присвоением военного звания офицера.

В то же время с 1 января 2008 г. отменяются отсрочки от призыва гражданам:

- занятым постоянным уходом за отцом, матерью, другими близкими родственниками, являющимися инвалидами первой или второй группы, пожилыми (женщины старше 55 лет, мужчины - 60 лет) или не достигшими 18 лет;

- мать (отец) которых кроме них имеет двух и более детей в возрасте до 8 лет или инвалида с детства и воспитывает их без мужа (жены);

- поступившим на работу по специальности непосредственно по окончании вуза на условиях полного рабочего дня в государственные организации, перечень которых определяется Правительством, - на время этой работы.

В 2006 г. внесены существенные изменения, касающиеся сроков военной службы. С 1 января 2008 г. этот срок составляет 12 месяцев. В переходный период срок военной службы по призыву регламентируется дифференцированно. Для военнослужащих, не имеющих воинского звания офицера и призванных на военную службу до 1 января 2007 г., срок - 24 месяца; для призванных с 1 января по 31 декабря 2007 г. - 18 месяцев. Данные положения не распространяются на военнослужащих, окончивших государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим специальностям негосударственные вузы, не имеющих воинского звания офицера и призванных на военную службу до 1 января 2008 г.; срок их военной службы - 12 месяцев. Для военнослужащих, имеющих воинское звание офицера и призванных на военную службу до 1 января 2008 г., ее срок - 24 месяца.

Что касается женщин, то они ставятся на воинский учет после приобретения ими военно-учетной специальности и могут поступить на военную службу по контракту.

Призыв граждан на военную службу осуществляется на основании указов Президента два раза в год - с 1 апреля по 30 июня (по 15 июля - с 1 января 2008 г.) и с 1 октября по 31 декабря. Несколько иные сроки призыва установлены для граждан, проживающих в отдельных районах Крайнего Севера или отдельных местностях, приравненных к районам Крайнего Севера; проживающих в сельской местности и непосредственно занятых на посевных и уборочных работах; являющихся педагогическими работниками.

В последние годы заметно увеличилось число молодых людей, уклоняющихся от прохождения военной и альтернативной гражданской службы, что создает серьезные проблемы с комплектованием армии. За это установлена уголовная ответственность (ст. 328 УК). Граждане и должностные лица могут быть привлечены также к административной ответственности за нарушение правил воинского учета, неявку по вызову в военкомат и др. (гл. 21 КоАП). Конечно, не только и не столько правовыми средствами, мерами юридической ответственности можно решить те сложные проблемы, которые возникли в последние годы в Вооруженных Силах, но и они необходимы.

Комплектованию армии на добровольной основе служит предусмотренное законами "Об обороне" (ст. 12), "О воинской обязанности и военной службе" (ст. 2, 32-34.1, 38, 60) право поступления граждан на военную службу по контракту. Первый такой контракт вправе заключать российские граждане в возрасте от 18 до 40 лет, иностранные граждане от 18 до 30 лет. Срок первого контракта - 3-5 лет. Контракт заключается в письменной форме между гражданином (иностранным гражданином) и от имени Российской Федерации - Министерством обороны (или другим федеральным органом, в котором законом предусмотрена военная служба) в порядке, определяемом Положением о порядке прохождения военной службы. Отказ в заключении контракта может быть обжалован в вышестоящий орган, прокуратуру или суд.

Главным актом, определяющим правовое положение военнослужащих, является ФЗ от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" (в ред. от 16 марта 2007 г.). Он определяет в соответствии с Конституцией права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, определяет основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Статус военнослужащих, проходящих военную службу на территории других государств, а также направленных в вооруженные силы других государств в порядке военного сотрудничества, определяется также в соответствии с международными договорами РФ. Особенности статуса военнослужащих в военное время, в период мобилизации, в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах устанавливаются федеральными законами о военном положении, о мобилизации, о чрезвычайном положении и др.

Военнослужащим гарантируется широкий круг прав и свобод. Вместе с тем законодательными актами устанавливаются ограничения некоторых общегражданских прав и свобод, что обусловлено особенностями военной службы. Так, право на свободу передвижения реализуется военнослужащими с учетом необходимости поддержания ими боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту военной службы. Военнослужащие вправе состоять в общественных, в том числе религиозных, объединениях, не преследующих политические цели. Создание в воинских частях религиозных объединений не допускается, но военнослужащие могут отправлять религиозные обряды на территории воинской части с разрешения командира, вправе в свободное от военной службы время участвовать как частные лица в богослужениях и религиозных церемониях, но не вправе отказываться от исполнения обязанностей военной службы по мотивам отношения к религии. Запрещено участие военнослужащих в забастовках, иное прекращение исполнения обязанностей военной службы как средство урегулирования связанных с ее прохождением вопросов. Эти и им подобные ограничения не противоречат основаниям ограничения прав и свобод, закрепленным в ч. 3 ст. 55 Конституции.

Обязанности военнослужащих определяются существом воинского долга: защита государственного суверенитета и территориальной целостности страны, обеспечение безопасности государства, отражение вооруженного нападения, а также выполнение задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации. Обязанности военнослужащих и порядок их выполнения устанавливают законодательные акты, воинские уставы и другие федеральные нормативные документы.

Государству и самой армии в ходе военной реформы предстоит, конечно, еще многое сделать в обеспечении прав военнослужащих, их правовой защищенности. Это касается: охраны жизни, здоровья и достоинства личности военнослужащих; полной реализации их льгот и преимуществ, установленных законами в связи с тяготами военной службы; более четкого определения и гарантирования правового статуса военнослужащих, направляемых в "горячие точки".

Статья 60

Субъектами комментируемой статьи являются только граждане России.

Понятие "самостоятельно" есть выражение автономности гражданина, что предполагает правовую возможность для гражданина вступать в правоотношения независимо от других людей, действовать в соответствии со своей внутренней волей, но в пределах, установленных законом.

Самостоятельное осуществление прав независимо от других лиц может рассматриваться как абсолютно свободное проявление воли управомоченного субъекта. Любое предоставляемое государством право может иметь ограничения, связанные с возможностью злоупотребления им или установленные в целях защиты публичных интересов (см. комм. к ст. 55). Поэтому в самостоятельном осуществлении прав воля автономного субъекта всегда ограничена законом.

Напротив, самостоятельность в исполнении обязанностей предполагает связанность воли гражданина границами данной обязанности. За пределами обязанностей, установленных законом, воля гражданина свободна, но в их пределах она заменена волей законодателя. Здесь о самостоятельности можно говорить в ином смысле: исполняют обязанность не другие лица, а непосредственно обязанный гражданин. Это не относится к добровольно принятым обязанностям, поскольку само их принятие есть один из проявлений свободной воли.

Осуществлять свои права и обязанности можно многими способами: путем действия и бездействия, включающими в себя возможность иметь, приобретать, изменять или прекращать права; исполнять обязанности, претерпевать ограничения и лишения, связанные с исполнением обязанности или несением ответственности.

Понятие "самостоятельно осуществлять" предусматривает юридически значимое действие или бездействие самого гражданина, а для гражданских правоотношений - и его представителя. Не должно складываться впечатление, что данное понятие можно отождествить с гражданской дееспособностью. Гражданская дееспособность связана со способностью гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (ч. 1 ст. 21 ГК).

В комментируемой статье говорится о более широком явлении, нежели гражданская дееспособность, которая выступает лишь как частный случай общей способности гражданина самостоятельно осуществлять гарантированные государством права и налагаемые им обязанности. И совпадение установленного Конституцией 18-летнего возраста с возрастом возникновения полной гражданской дееспособности не означает, что это одно и то же.

Способность быть кем-то (судьей) или нести за что-то ответственность (уголовную, административную), не участвовать в чем-то (осужденные к лишению свободы не участвуют в выборах) связана не с дееспособностью, а только с приобретением конкретного статуса: судьи, избирателя, правонарушителя, осужденного, собственника, потерпевшего, служащего и т.д. Способность иметь конкретный статус и самостоятельно осуществлять вытекающие из статуса права и обязанности и составляет предмет регулирования комментируемой статьи.

Только граждане Российской Федерации обладают в полном объеме правами и обязанностями, предусмотренными Конституцией и законами. Поэтому объем прав и обязанностей для лиц, не являющихся гражданами России, может быть иным как по определенному количеству этих прав и обязанностей (например, иностранцы не несут воинской обязанности), так и по качественной их стороне (судьями Конституционного Суда не могут быть иностранные граждане и лица без гражданства).

Полный объем прав и обязанностей, о котором говорит комментируемая статья, следует понимать и в том смысле, что они не могут быть произвольно ограничены, приостановлены, а в некоторых случаях отменены (ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 55 Конституции).

Комментируемая статья говорит о "своих" правах и обязанностях. Это означает, что речь идет не только о конституционных правах и обязанностях, одинаковых для всех, но и о правах и обязанностях, принадлежащих только данному гражданину в качестве его субъективных прав (обязанностей). Право на жилище станет субъективным правом только тогда, когда конкретный гражданин будет участником конкретных жилищных правоотношений - собственником, нанимателем; обязанность платить налоги и сборы в контексте комментируемой статьи для конкретного субъекта налогового правоотношения наступит только тогда, когда он приобретает статус налогоплательщика.

Установлением 18-летнего возраста для осуществления прав и обязанностей в полном объеме не исключены возможности законодателя устанавливать иные возрастные границы для некоторых конкретных прав и обязанностей.

Правовая возможность обрести статус Президента допускается для 35-летних граждан (ст. 81 Конституции); стать судьей можно, лишь достигнув возраста 25 лет (ст. 119 Конституции); к ответственности за умышленное убийство и некоторые другие преступления возможно привлечение начиная с 14-летнего возраста (ст. 20 УК); брачный возраст может быть снижен до 16 лет и менее (ст. 13 СК); в трудовых правовых отношениях могут участвовать 15-летние (ст. 63 ТК). Есть и другие законодательные решения, в соответствии с которыми необходимый для обретения того или иного правового статуса возраст может быть увеличен или уменьшен по сравнению с возрастом совершеннолетия. Это, конечно, не свидетельствует о законодательном изменении планки совершеннолетия.

Многообразие жизни заставляет законодателя определять возраст зрелости воли субъектов конкретных правоотношений по-разному. Это означает, что для приобретения конкретных статусов устанавливается различный объем нужных юридических фактов, в число которых наряду с другими включается и возраст. Определение планок возраста, которого нужно достичь для возможности обретения того или иного статуса, - прерогатива законодателя.

Статья 61

1. Норма ч. 1 данной статьи о запрете выдачи российских граждан включает в текст Конституции один из элементов пакета закрепленного международным и национальным правом института правовой помощи по уголовным делам который, помимо выдачи лиц иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение включает, в частности, осуществление уголовного преследования собственных граждан по просьбе иностранного государства.

Закрепление в Конституции России данной нормы, по всей видимости, можно объяснить стремлением России как правового государства не допустить возобновления имевшей место в отечественной истории практики высылки инакомыслящих граждан за пределы Российского государства при полном отсутствии у правоприменительных органов соответствующих полномочий. Нетрудно заметить: комментируемая норма запрещает не только высылать, но и выдавать российских граждан иностранным государствам, хотя различия между названными терминами не проводится.

По смыслу российского уголовного законодательства, под выдачей понимается акт правовой помощи, осуществляемый в соответствии с положениями специальных договоров и норм национального уголовного и уголовно-процессуального законодательства, заключающегося в передаче преступника другому государству для суда над ним или для приведения в исполнение вынесенного приговора.

Названная процедура выдачи может применяться исключительно в отношении иностранных граждан, поскольку в отношении российских граждан действует правило невыдачи. Высылка иностранного гражданина допускается в случаях, когда его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка, когда это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов других лиц, а также в случае грубого нарушения им законодательства о правовом положении иностранных граждан, таможенного, валютного или иного законодательства.

Одновременно правило о невыдаче, тем не менее, не подразумевает освобождения российских граждан от наказания за правонарушения, совершенные на территории иностранного государства.

Статья 62

1. Согласно ч. 1 настоящей статьи, каждому гражданину России предоставляется право на приобретение гражданства иностранного государства. Традиционное понимание двойного гражданства ограничивалось наличием у одного лица гражданства одновременно двух государств. Именно такое значение двойного гражданства закреплено данной конституционной нормой.

Между тем международная практика, касающаяся вопросов правового статуса граждан, толкует это понятие расширительным образом. Так, пункт "b" ст. 2 Европейской конвенции о гражданстве от 2 ноября 1997 г. вводит понятие "множественное гражданство", которое означает наличие у одного и того же лица одновременно гражданства двух или более государств.

Данное конституционное право может быть реализовано на условиях, определенных федеральным законом или в соответствии с порядком, установленным международным договором РФ. Представляется, что данная норма не исчерпывает всех случаев возникновения двойного гражданства у российских граждан. Согласно ст. 14 Конвенции о гражданстве, государству следует разрешать: а) детям, имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное автоматически по рождению, сохранять это гражданство; b) своим гражданам иметь другое гражданство в случаях, когда это другое гражданство приобретается автоматически в силу вступления в брак.

Другая возможность возникновения двойного гражданства может быть предусмотрена международными соглашениями. Так, согласно ч. 1 ст. 4 Договора Российской Федерации с Республикой Таджикистан от 7 сентября 1995 г., дети, каждый из родителей которых на момент рождения ребенка состоял в гражданстве обеих сторон, приобретают гражданство обеих сторон.

Двойное гражданство вне рамок и условий международных договоров РФ может возникать у российских граждан вследствие коллизий законодательства, действующего в РФ, и законов иностранных государств. Так, ребенок российских граждан, родившийся на территории иностранного государства, регулирующего вопросы гражданства исходя из "права почвы", автоматически приобретает гражданство этого государства.

На данный момент в РФ не принят специальный федеральный закон, регулирующий порядок и условия приобретения российскими гражданами гражданства иностранных государств. Вместе с тем отдельные вопросы двойного гражданства затрагиваются ФЗ о гражданстве РФ (действует в ред. от 18 июля 2006 г.) Закон не препятствует приобретению гражданства иностранного государства и, соответственно, не влечет за собой прекращения гражданства РФ. Статья 14 Закона одновременно не препятствует приобретению российского гражданства иностранцами, при этом не требуя от них предварительного отказа от гражданства государства, в котором они проживают.

Международной практикой допускается приобретение двойного гражданства на основе международных договоров. В настоящее время действует международный договор об урегулировании вопросов двойного гражданства с Таджикистаном от 7 сентября 1995 г. (Бюллетень МД. 1995. N 10). Согласно договору, Договаривающиеся стороны признают за своими гражданами право приобрести, не утрачивая своего гражданства, гражданство другой Стороны.

Согласно ст. 3, лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон и постоянно проживающее на территории одной Стороны, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той Стороны, на территории которой оно постоянно проживает. При этом важно, что лица, состоящие в гражданстве обоих государств, не могут одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства обеих Сторон.

Соглашение также регламентирует вопросы социального обеспечения и прохождения обязательной военной службы и тем самым устраняет коллизии, которые неизбежно возникали бы в отсутствие соответствующего международного урегулирования. Так, в отношении военной службы установлено: лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон, проходят обязательную военную службу в той Стороне, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва. Лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон и прошедшие обязательную военную службу в одной из них, освобождаются от призыва на военную службу в другой (п. 4 ст. 3 договора).

Лица с двойным гражданством по условиям соглашения вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из Сторон, в том числе и в случае проживания на территории третьей страны.

Прекращение гражданства также осуществляется на основе свободного волеизъявления в соответствии с законодательством государства, гражданство которого прекращается.

Своеобразная форма двойного гражданства может возникнуть в случае объединения России и Белоруссии. Статья 2 Устава Союза Белоруссии и России устанавливает, что каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь являются одновременно гражданами Союза (Бюллетень МД. 1997. N 9). В развитие этого положения Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г. наделяет граждан обоих государств равными избирательными, гражданскими и другими правами и свободами (Бюллетень МД. 2000. N 2). Своеобразие данной формулы двойного гражданства состоит в том, что гражданство устанавливается применительно к государству; а в данном же случае речь идет о гражданстве союза, т.е. объединения, правовой статус которого не имеет очерченного юридического статуса.

В межгосударственных отношений России со странами СНГ развивается практика заключения соглашений, которые, не предусматривая получения двойного гражданства, регламентируют правовой статус граждан Договаривающихся Сторон при их нахождении на территориях участников договора.

Ходатайства российских граждан о предоставлении двойного гражданства рассматриваются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ, Положение о которой утверждено Распоряжением Президента Российской Федерации от 23 июня 1992 г. N 313-рп (Ведомости РФ. 1992. N 26. ст. 1536).

2. Норма ч. 2 комментируемой статьи исходит из того, что приобретение российским гражданином гражданства иностранного государства не создает для него каких-либо дополнительных прав и привилегий, не влечет за собой какого-либо изменения объема прав и свобод, которыми он пользуется как российский гражданин. Одновременно лицо с двойным гражданством не освобождается от выполнения обязанностей, установленных российским законодательством.

Другим следствием этой нормы является то, что за гражданином Российской Федерации, проживающим на своей Родине, не признаются его права и обязанности, вытекающие из гражданства иностранного государства.

Наличие двойного гражданства не должно умалять, т.е. сужать, права и свободы российского гражданина. К этому следует добавить, что наличие двойного гражданства не должно и расширять права и свободы, предоставляемые российским законодательством. Умаление, равно как и расширение, прав и свобод лиц с двойным гражданством противоречило бы принципу единства и равенства российского гражданства, закрепленному в ст. 6 Конституции.

Следовательно, российские граждане, одновременно состоящие в гражданстве других государств, пользуются правами и несут обязанности как граждане РФ. Российский гражданин с двойным гражданством пользуется на территории государства, предоставившего ему второе гражданство, такими правами и несет такие обязанности, которые установлены для граждан этого государства.

В случаях, когда коллизионные вопросы, возникающие из двойного гражданства (в первую очередь выполнение воинской обязанности), не урегулированы в договорном порядке, каждое государство сохраняет за собой полномочие требовать от лица, имеющего его гражданство, выполнения предусмотренных национальным законодательством обязанностей.

Статья 63

1. Часть 1 настоящей статьи наделяет компетентные органы полномочиями предоставлять политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства. Это полностью соответствует ст. 14 Всеобщей декларации права человека, по которой каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем.

Данная конституционная норма указывает на то, что институт политического убежища регламентируется нормами как международного, так и внутреннего права РФ. Согласно международному праву, под политическим убежищем принято понимать предоставление лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам со стороны своего государства или страны обычного местожительства. Декларация о территориальном убежище, принятая Резолюцией 2312 (ХХII) ГА ООН от 14 декабря 1967 г., исходит из того, что предоставление государством убежища лицам, имеющим основание ссылаться на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружественный акт. Предоставление политического убежища влечет за собой обязательство РФ невыдачи лица иностранному государству.

Наряду с этим Декларация подчеркивает, что предоставление политического убежища есть акт осуществления государственного суверенитета. В соответствии с этим просьба иностранного гражданина или лица без гражданства, поданная в порядке, установленном российскими нормативными актами, не обязывает уполномоченные государственные органы удовлетворять подобные обращения. Россия вправе определять перечень лиц и условия, на которых оно предоставляет политическое убежище, сообразуясь, однако, с действующими нормами международного права, ограничивающими в определенной степени усмотрение государств-участников.

Вместе с тем РФ не должна принимать никаких законодательных или иных мер, которые могли бы нанести ущерб принятым ею на себя международным обязательствам в отношении обнаружения, ареста, выдачи и наказания лиц, виновных в военных преступлениях и преступлениях против человечества (Резолюция 3074 (ХХVIII) ГА ООН от 3 декабря 1973 г.).

Положение о порядке предоставления РФ политического убежища, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. (действует в ред. от 1 января 2003 г.) акцентирует внимание на том, что предоставление политического убежища должно соответствовать государственным интересам РФ, не принижая при этом значения упоминаемых общепризнанных принципов и норм международного права, к которым отсылает конституционный текст. Однако сформулированные и признанные государствами договоренности в сфере предоставления политического убежища вряд ли можно относить к общепризнанным принципам и нормам международного права хотя бы потому, в частности, что положения Декларации о территориальном убежище по своей юридической природе носят рекомендательный характер.

В соответствии с названным Положением РФ предоставляет политическое убежище лицам, которые ищут убежища и защиты, т.е. политически преследуемому лицу, под которым Женевская конвенция о беженцах (принята 28 июня 1951 г. Резолюцией 429 (V) ГА ООН от 14 декабря 1950 г.) понимает каждого, кто по причине его расовой, религиозной, национальной, социальной принадлежности или за политические убеждения подвергается преследованию с угрозой для жизни или ограничению личной свободы либо с достаточными основаниями опасается такого преследования.

Этому корреспондирует определение понятия "беженец", зафиксированное в ст. 1 ФЗ от 19 февраля 1993 г. о беженцах (в ред. от 7 ноября 2000 г.): беженец - это лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны, или не желает пользоваться такой защитой в силу таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может либо не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Российские правила предполагают предоставление политического убежища и защиту не просто за политическую деятельность и убеждения, а - что очень важно - за деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом и нормам международного права. В свою очередь преследование по политическим мотивам, согласно российским правилам, должно быть направлено непосредственно против лица, которое обращается с ходатайством о предоставлении политического убежища.

Предоставление политического убежища производится указом Президента РФ, который вступает в силу со дня его подписания. Что касается юридических последствий получения политического убежища, то такое лицо получает возможность пользоваться на территории РФ правами и свободами и нести обязанности наравне с российскими гражданами, кроме установленных федеральными законами или международными договорами ограничений. Одновременно РФ принимает на себя обязательство о невыдаче такого лица другому государству.

Суверенное право РФ предоставлять политическое убежище одновременно включает в себя полномочия ограничивать круг лиц, которым может предоставляться защита и покровительство. Указ Президента запрещает предоставлять политическое убежище лицам: преследуемым за деяния, признаваемые в РФ преступлением, или виновным в действиях, противоречащих принципам и целям ООН; привлеченным в качестве обвиняемых по уголовному делу либо в отношении которых имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ; прибывшим из третьих стран, где им не грозило преследование; прибывшим из стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека или прибывшим из страны, с которой РФ имеет соглашения о безвизовом пересечении границ, или страны, где оно не преследуется; представившим заведомо ложные сведения.

По решению Комиссии по вопросам гражданства лицо может быть лишено политического убежища в случаях: возвращения в страну, гражданином которой оно является, или в страну своего местожительства; выезда в третью страну; добровольного отказа от политического убежища на территории РФ; приобретения гражданства РФ или другой страны.

Специальным случаем лишения политического убежища в Положении о предоставлении политического убежища называются соображения государственной безопасности, а также занятие деятельностью, противоречащей принципам и целям Устава ООН, в случае совершения преступления и наличие обвинительного приговора, подлежащего исполнению.

Следует заметить, что политическое убежище предоставляется на территории РФ. В этой связи помещения дипломатических представительств или консульских учреждений РФ на территориях иностранных государств, пользующихся экстерриториальностью, не могут рассматриваться как территория России.

Статья 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. недвусмысленно запрещает использование помещений дипломатического представительства в целях, несовместимых с функциями представительства, предусмотренными ее положениями, или с другими нормами общего международного права, или с какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания.

Статья 64

Правовой статус личности определяется нормами всех отраслей права: конституционного, трудового, гражданского, семейного, жилищного и др. Но если иные отрасли права закрепляют правовое положение личности в отдельных областях общественных отношений, то Конституция, конституционное право определяют правовой статус личности во всех основных сферах жизни общества и государства. При этом Конституция регулирует наиболее важные отношения между индивидом и государством, причем в сфере любых правоотношений личность, по смыслу Конституции, выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект. Более детально регламентацию этих отношений на основе конституционных норм призваны осуществлять нормы других отраслей права. Таким образом, Конституция определяет правовой статус личности не во всем объеме и не детально. Она устанавливает его основы, что и отмечается в комментируемой статье.

Содержание основ правового статуса личности, или, другими словами, конституционного статуса, составляют ряд правовых явлений. В гл. 2 отражено большинство из них, некоторые - в других главах. Это прежде всего принципы конституционного статуса, распространяющиеся и на правовой статус личности в целом. К ним относятся, например: равенство всех перед законом и судом и равноправие - равенство прав и свобод человека и гражданина (ст. 19); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); неотчуждаемость основных прав и свобод человека (ч. 2 ст. 17); приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, касающихся прав и свобод личности (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 55), и др.

Ядром конституционного и всего правового статуса личности, его ведущим элементом являются основные права, свободы, признаваемые Конституцией, и обязанности, установленные ею.

Правовой предпосылкой распространения на личность в полном объеме основных и иных прав, свобод и обязанностей является наличие у нее российского гражданства (ч. 2 ст. 6) и правосубъектности (ст. 60). Поэтому гражданство и правосубъектность также являются элементами конституционно-правового статуса личности. Конституция определяет исходные начала и правового положения в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 62, 63). Этим объясняется, что в комментируемой статье говорится об основах правового статуса личности, т.е. и российских, и иностранных граждан, и лиц без гражданства.

Признание в гл. 1 Конституции человека, его прав и свобод высшей ценностью, обязанность государства их соблюдать и защищать и неразрывная связь положений гл. 2 о правах и свободах человека и гражданина с этой одной из основ конституционного строя предопределили равную и повышенную конституционно-правовую защиту обеих глав. Аналогично ст. 16 применительно к гл. 1 в комментируемой статье определено, что положения гл. 2 не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Этот особый порядок изменений по сравнению с другими главами определен в ст. 135. Положения гл. 1 и 2, как и гл. 9, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Единственный путь изменений - принятие новой Конституции Конституционным Собранием или всенародным голосованием (см. комм. к ст. 135).