Научные работы > Современные труды по конституционному праву > Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации (Исаков...

"Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации" (Исаков В.Б., "Законодательство", 1997, N 4)


Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации1


Анализируя нашу государственно-правовую и законодательную практику, можно сделать вывод: еще не до конца осознано то обстоятельство, что после принятия новой Конституции мы живем в принципиально иной федерации по сравнению с той, которая существовала ранее.

Если прежняя федерация строилась по принципу централизации и представляла собой, по существу, форму государственного устройства централизованного государства с очень слабыми признаками реального федерализма, то новая федерация строится на основе координации интересов равноправных субъектов. Больше нет "вышестоящих" и "нижестоящих", каждый субъект в рамках его компетенции самостоятелен, при этом четко разграничены компетенция федеральных органов государственной власти, совместная компетенция и исключительная компетенция субъекта Российской Федерации, в рамках которой его решения обладают абсолютным превосходством. Произошли действительно грандиозные изменения - настоящая революция. Россия коренным образом изменила тип своего государственного устройства.

Разумеется, подобные изменения не происходят моментально. Лишь по истечении некоторого отрезка времени будут приняты необходимые нормативно-правовые акты, отработан механизм взаимоотношений, формы и методы реализации полномочий субъектов в новых условиях. Воплощению новой модели федерации мешает многое: сохраняющаяся инерция мышления, привычка действовать самым коротким - силовым - путем, желание чувствовать себя полновластным хозяином, неумение договариваться и делать шаги навстречу, а иногда и просто элементарное неуважение к закону.

Существенно изменились в новых условиях и принципы формирования единой федеративной правовой системы. Ранее все было предельно просто и ясно: акты нижестоящих органов должны были безусловно соответствовать актам вышестоящих, и в случае противоречия могли быть вышестоящими органами отменены. В доктрине конституционного права это объяснялось принципом подчинения меньшинства большинству: поскольку вышестоящий орган представляет территориальную общность более высокого уровня, его решения имеют абсолютный приоритет.

В новой системе федеративных отношений, закрепленных Конституцией Российской Федерации, данный вопрос решается значительно сложнее.

Во-первых, нормы федеральных органов власти имеют безусловный приоритет только по предметам ведения самой Российской Федерации, установленным в ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, появилась сфера совместной компетенции, в которой субъекты Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование по своей инициативе.

В-третьих, Конституция Российской Федерации выделила сферу самостоятельного правового регулирования субъектов Российской Федерации, указав, что в этой сфере законы и иные акты субъектов Российской Федерации имеют приоритет.

В-четвертых, даже в сфере исполнительной власти, где сохраняется определенная вертикальная подчиненность, Президент наделяется правом лишь приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменять их.

В-пятых, в правовой системе Российской Федерации активно формируется "договорное ядро", статус которого пока не вполне ясен и является предметом споров.

В результате схема правовых взаимоотношений субъектов законотворчества значительно усложнилась. Возможно ли в этих условиях обеспечить единство законодательства в таком большом и сложном организме, каким является наше государство? Для этого, на наш взгляд, требуется выполнение ряда условий.

1. Необходима единая общегосударственная программа законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такая программа - это план развития всего законодательства в целом, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед. К сожалению, пока целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Существуют лишь отдельные документы:

а) Послание Президента Российской Федерации, в котором обозначены некоторые ориентиры и приоритеты законотворчества;

б) Программа Правительства Российской Федерации, которую оно само себе утвердило, проинформировав об этом Государственную Думу;

в) план законопроектных работ Государственной Думы. Те, кто читал его, знают, что это просто сводка предложений субъектов законодательной инициативы; какой-либо концепции законотворчества он не содержит.

Такое положение в известной мере закономерно. У нас нет ясного, принятого обществом плана действий в экономике и в социальной сфере, и было бы удивительно иметь подобный план в области законотворчества.

Трудно даже указать, кто мог бы разработать такой план. Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов.

При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется достаточно проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частными случайными инициативами и решать свои проблемы методом проб и ошибок.

2. Следующий фактор обеспечения единства и системности законодательства - деятельность Конституционного суда. Это специализированный орган, который дает толкование Конституции, признает законы конституционными либо неконституционными, а также решает споры о компетенции.

Когда в 1992 году Верховным Советом, а затем Съездом народных депутатов был принят закон о Конституционном суде, автор высказал в печати предположение, что в нашей стране данный институт не приживется: в России никто и никогда не судил верховную власть, и вряд ли она позволит, чтобы ее судили.

К счастью, прогноз оказался ошибочным. Конституционный суд пережил тяжелейший кризис, около года не работал, затем его компетенцию ограничили (он лишился права принимать дела к рассмотрению по собственной инициативе, из сферы ведения Конституционного суда были выведены ненормативные указы Президента и т. д.), но тем не менее Конституционный суд выжил, более того, формируется еще один уровень конституционного правосудия - конституционные (уставные) суды в субъектах Российской Федерации. Конституционное правосудие сейчас проходит, наверное, самое тяжелое испытание - испытание "медными трубами". Результаты можно будет вскоре оценить.

Подчеркивая ключевую роль Конституционного суда в обеспечении единства правовой системы, хотелось бы отметить, что остаются нерешенными многие важные проблемы. Первая и самая главная, от которой напрямую зависит эффективность конституционного правосудия, - разработка механизма исполнения решений Конституционного суда. Да, Конституционный суд может признать нормативный акт не соответствующим Конституции, но практика показывает, что ни Государственная Дума, ни субъекты Федерации отнюдь не торопятся изменять или отменять подобные решения. Более того, некоторые признанные неконституционными положения переносятся во вновь принимаемые нормативные акты.

Все более остро ощущается необходимость в создании института федерального вмешательства. В свое время законодатель легкомысленно посчитал, что потребности в нем не будет. Жизнь доказала, что это не так. В тех случаях, когда открыто попираются нормы Конституции, законов, не исполняются решения Конституционного суда, должен действовать эффективный правовой институт принуждения. Как знать, если бы такой институт существовал, Россия, быть может, избежала бы бессмысленного кровавого "восстановления конституционной законности" по чеченскому образцу.


3. Третий механизм обеспечения единства правовой системы, на который следует обратить внимание, - это взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации в процессе текущего законотворчества.

К сожалению, Конституция Российской Федерации не воспроизвела чрезвычайно важное положение Федеративного договора от 31 марта 1992 года о том, что субъекты Российской Федерации участвуют в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Это казалось, вероятно, излишним, поскольку вопрос о полномочиях по предметам совместного ведения решен в Конституции достаточно четко. Основной закон прямо ориентирует на осуществление этих полномочий путем поиска согласованных решений.

К сожалению, реализовать этот режим на практике никак не получается. С точки зрения автора, в этом есть вина обеих сторон. В частности, Государственная Дума под давлением комитетов и фракций не может устоять перед искушением ускорить законодательный процесс за счет обсуждения в регионах. В конце текущей сессии принят целый ряд законопроектов, относительно которых скорее всего последуют обвинения и в лоббизме, и в нарушении регламента. Вероятно, многие из них будут возвращены Советом Федерации и Президентом в Думу для доработки.

Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия. Причина происходящего - вовсе не в изменчивой социальной практике, как утверждают некоторые, а в изначально заниженных требованиях к принимаемым законопроектам. В результате их применения обнаруживается множество "дыр", которые приходится немедленно "штопать".

С другой стороны, субъекты Федерации также не всегда корректны по отношению к федеральному центру. Законы, принятые Государственной Думой, зачастую отклоняются без обоснования, без конкретных замечаний. Как же дорабатывать законопроект, если неизвестны мотивы, по которым он отклонен? Говорилось об этом неоднократно, но положение пока не меняется.

Парламентская библиотека постоянно жалуется, что субъекты Российской Федерации не направляют туда свои решения. Обеспечить единство законодательства без такой важной информации невозможно.

Следует сказать, что в области координации законотворчества в сфере совместной компетенции назрела необходимость предпринять ряд действий.

Уже в ходе подготовки к предстоящей осенней сессии обменяться планами законопроектных работ. Можно было бы поручить объединенной комиссии по координации законодательной деятельности с участием Правового управления, Комитета по законодательству, полномочных представителей Президента и Правительства проанализировать эти документы, чтобы уяснить, каково нынешнее состояние законодательного процесса и в каких направлениях он будет развиваться хотя бы в ближайшие месяцы.

В ходе совершенствования регламента можно было бы не только закрепить процедуру согласования законопроектов, но и определенные формы ответственности за ее нарушение (например, предусмотреть особую "черную метку" на законопроектах, относительно которых были нарушены сроки и порядок согласования).

Желательно закрепить в Регламенте Государственной Думы такое положение: если 2/3 субъектов Российской Федерации присылают отрицательные заключения на законопроект, он автоматически снимается с рассмотрения и исключается из плана законопроектных работ.

Самостоятельность регионального законодателя приводит и уже привела к тому, что во многих случаях он обгоняет федерального законодателя. Так, в ряде субъектов Российской Федерации уже приняты законодательные акты о земле, о приватизации, о нормативных правовых актах, тогда как на федеральном уровне по всем этим вопросам еще кипят жаркие споры. Принятие общефедерального закона по таким вопросам встречается отнюдь не с восторгом, ибо субъектам Российской Федерации оно сулит тяжелую и неблагодарную работу по приведению своих законодательных актов в соответствие с федеральным законом.

В подобных случаях федеральный законодатель, сознавая свою ответственность и даже в какой-то мере вину за возникшие противоречия, должен в самом законе предусматривать механизм их разрешения, в частности, оговаривать сроки переходного периода для приведение актов в соответствие друг другу. Не следует искусственно ставить субъектов Российской Федерации в положение нарушителей Конституции.

В высшей степени полезны были бы регулярные встречи руководителей федеральных законодательных органов и руководителей органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации по вопросам текущего законодательства. Например, председатели законодательных собраний накануне сессии могли бы встречаться с руководителями Государственной Думы для обсуждения законодательных инициатив, которые предстоит рассмотреть в ближайшее время.

4. Хотелось бы коснуться еще одного формирующегося элемента российской правовой системы, иногда нарушающего ее единство и согласованность вопреки своему предназначению. Речь идет о договорах и соглашениях о разграничении компетенции и предметов ведения.

Место указанных договоров и соглашений в правовой системе является предметом споров. Одни считают, что они выше Конституции, другие - что должны соответствовать не только Основному закону, но и текущему законодательству.

Точка зрения автора по этому вопросу соответствует нормам Конституции Российской Федерации. В п. 1 второго раздела прямо указывается: "В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации". В этой части Заключительные и переходные положения, на мой взгляд, не потеряли своего значения.

Нуждается в осмыслении и упорядочении и практика заключения подобных договоров и их опубликования. Каких-либо устоявшихся правил на этот счет нет. Первые договоры заключались вообще без участия федеральных органов законодательной власти. Если называть вещи своими именами, в форме заключения договоров происходил "размен" полномочий между двумя первыми лицами, но последствия касались не только их. Нашим детям и внукам придется ощутить на себе результаты многих непродуманных соглашений.

Полагаю, что общим принципом должен быть следующий: президент и глава администрации (губернатор) могут перераспределять только свои собственные полномочия. В тех случаях, когда их решения затрагивают компетенцию других ветвей власти, договоры требуют ратификации или согласования в иной форме с законодательными (представительными) органами власти. В противном случае появляется возможность обойти любой закон: достаточно сделать соответствующий вопрос предметом двустороннего договора.

Разумеется, применительно к договорам и соглашениям должно действовать общее положение Конституции: любые нормативные акты, затрагивающие права и свободы, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения.

Как далеко может простираться договорное регулирование? Что можно и что нельзя делать по договору? Свою позицию автор высказал в Конституционном суде при рассмотрении обращения Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов:

а) предметом договора не может быть конституционное устройство Российской Федерации. Нельзя договориться о том, чтобы не образовывать те или иные органы государственной власти - законодательной, исполнительной или судебной;

б) предметом договора не могут быть конституционные права и свободы граждан Российской Федерации. Нельзя, например, договориться о том, чтобы не проводить на определенной территории выборы или референдум. Права и свободы граждан гарантированы Конституцией.

В серьезную проблему вырастают договоры между субъектами Российской Федерации, а также международные обязательства последних. Порой неизвестна даже суть договора, а вопросы решаются чрезвычайно серьезные, затрагивающие и интересы других субъектов, и интересы федерации в целом. Поэтому должна существовать государственная регистрация подобных договоров - в МИДе или в Совете Федерации. В противном случае мы и сами не заметим, как растащим и распродадим всю страну.

5. Необходимо предотвратить "войну законов".

Весьма привлекательным для некоторых субъектов Российской Федерации кажется такой способ обеспечения единства законодательства на своей территории, как ратификация актов иных законодательных органов или признание их в определенных случаях недействующими. Например, в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком округах было признано недействующим на данной территории решение Тюменской областной Думы о выборах губернатора области, проигнорирован соответствующий Указ Президента России.

Подобные действия аргументировались тем, что федеральный (или областной) центр "неправильно себя ведет" - не согласовывает свои решения, не считается с мнением местной власти.

Понимая стремление субъектов федерации отстаивать свою самостоятельность, нельзя не подчеркнуть, что избранный способ защиты - игнорирование решений центра - может дорого обойтись всем.

Конфронтация власти имеет свою объективную логику: она начинается с "обмена любезностями" в устной и печатной форме, далее следует "война законов", которая перерастает в войну по всему фронту, ведущуюся всеми доступными средствами. К чему это приводит, видно на примере распада СССР и событий, связанных с Чечней.

6. Последний аспект - технико-юридический. Единство правовой системы Российской Федерации не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления законов.

В этой сфере накопилась масса проблем. Каких-либо стандартов оформления регионального законодательства не существует, и здесь царит настоящая неразбериха. Готовя к изданию сборники законодательства субъектов Российской Федерации, мы находим в них и редакционные огрехи, и технические ошибки.

Отнюдь не благополучно обстоят дела и с опубликованием принимаемых нормативных актов. Далеко не все законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют официальный орган для опубликования своих решений. Еще меньше тех, кто издает на регулярной основе бюллетени или сборники законодательства. В итоге граждане подчас лучше информированы о федеральном законодательстве, чем о решениях своего регионального законодательного органа.

Завершая краткий обзор, хотел бы еще раз подчеркнуть, что перечисленные проблемы можно решить только совместными усилиями Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, субъектов РФ, муниципальных образований.

_________________

1 По материалам выступления на зональном семинаре "Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации" в Иркутске 27 июня 1997 г.


Исаков В.Б.