Научные работы > Современные труды по конституционному праву > Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ (Сахле...

"Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ" (Сахле М.А., "Законодательство", 1998, N 6)


Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ


Взаимодействие это различного рода контакты между Президентом РФ и органами государственной власти субъектов РФ, направленные на поддержание баланса интересов как Российской Федерации в целом, так и ее отдельных субъектов.

Под организационными формами взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ понимаются структурные подразделения аппарата Президента РФ, осуществляющие функции или имеющие полномочия по взаимодействию (поддержанию контактов) с субъектами РФ, а также различные мероприятия, направленные на такое взаимодействие (реализацию таких контактов), предусмотренные нормативно-правовыми актами.

Названными организационными формами являются, в частности, управления, комиссии, советы и другие подразделения Администрации Президента. В состав Администрации входят также полномочные представители Президента. В функции тех и других входит взаимодействие с субъектами РФ. Особый вид взаимодействия составляют совещания Президента с руководителями высших органов государственной власти субъектов РФ, встречи с главами республик и администраций, различные конференции и семинары.

Для реализации своих функций Президентом РФ формируется Администрация (п. "и" ст.83 Конституции РФ), правовой статус которой определен в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г.1

По этому Положению Администрация Президента является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.

К числу осуществляемых ею функций относятся, в частности, подготовка проектов законов, вносимых Президентом в Госдуму в порядке законодательной инициативы, указов и распоряжений Президента (в том числе касающихся субъектов РФ), ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию и т.д., осуществление проверки их исполнения, а также обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ.

Согласно указанному Положению, Администрация Президента РФ взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ, запрашивает и получает от них необходимую информацию.

Администрация взаимодействует с субъектами РФ через свои структурные подразделения.

Аппарат Президента РФ, состоящий из различных подразделений, имеет разветвленную структуру.

В.П. Елисеев, предлагает урегулировать деятельность Администрации Президента РФ как органа (аппарата), обеспечивающего осуществление Президентом конституционных полномочий, на уровне федерального закона, что необходимо зафиксировать в соответствующей статье Конституции. Часть президентских полномочий, переложенных на его Администрацию, должна быть распределена между исполнительной и законодательной властями2.

Мнение В.П.Елисеева представляется заслуживающим внимания, так как в этом случае деятельность Администрации будет регламентирована законодательными нормами.

Согласно перечню самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, утвержденному Указом Президента от 2 октября 1996 г., с субъектами РФ взаимодействуют почти все управления: Управление по внутренней политике, Экономическое управление, Управление кадровой политики Президента, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Территориальное управление Президента РФ, Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах, Отдел Администрации Президента РФ по обеспечению деятельности Комиссии при Президенте по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ3.

Из числа самостоятельных структурных подразделений Администрации Президента РФ, взаимодействующих с органами государственной власти субъектов РФ, прежде всего выделим Главное государственно-правовое управление.

Согласно Положению о Главном государственно-правовом управлении Президента РФ, утвержденному Указом Президента от 7 марта 1996 г.4, в основные задачи этого управления входит обеспечение правовой деятельности Президента по реализации его конституционных полномочий, связанных с подготовкой проектов законов, указов и распоряжений Президента (касающихся и субъектов РФ), подготовкой заключений с точки зрения соответствия их Конституции РФ и законодательству РФ; подготовка предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ и другие задачи.

Согласно этому Положению, Главное государственно-правовое управление взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ.

Вторым структурным подразделением Администрации, взаимодействующим с субъектами РФ, является Главное контрольное управление Президента РФ, Положение о котором было утверждено Указом Президента от 16 марта 1996 г.5

Главное контрольное управление обеспечивает реализацию конституционных контрольных полномочий Президента РФ. Оно осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, за исполнением ими законов РФ, указов и распоряжений Президента; осуществляет подготовку информации для Президента по результатам проверок. Управление имеет право требовать от органов исполнительной власти субъектов РФ необходимые для проведения проверок документы; направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ; вносить предложения Президенту РФ, руководителям органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности должностных лиц до принятия решения по результатам проверок.

Согласно Положению, в основные задачи Главного контрольного управления Президента РФ входит взаимодействие с органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ; координация деятельности органов контроля и надзора органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ; направление в необходимых случаях материалов о выявленных нарушениях в органы прокуратуры, органы внутренних дел и другие органы исполнительной власти. Значительная нагрузка по выполнению функций Президента РФ по взаимодействию с субъектами РФ ложится на Территориальное управление Президента.

Отдел по вопросам субъектов РФ Территориального управления организует свою деятельность в тех же регионах, в которых работают окружные инспекции Контрольного управления6.

Согласно Положению о Территориальном управлении Президента РФ от 13 августа 1996 г.7 его функции состоят в обеспечении взаимодействия Президента РФ с органами государственной власти субъектов РФ и с органами местного самоуправления, а также в обеспечении реализации региональной и национальной политики Президента РФ.

Некоторые задачи Территориальное управление стало выполнять совместно с Управлением по координации деятельности полномочных представителей в регионах. Например, организацию взаимодействия Президента с органами государственной власти субъектов РФ; участие в подготовке индивидуальных договоров РФ с субъектами РФ; обеспечение функционирования согласительных процедур и др.

Это связано с тем, что 16 марта 1996 г. было создано Управление по координации деятельности полномочных представителей в субъектах РФ. Указом Президента от 1 сентября 1997 г. было утверждено Положение об Управлении по координации деятельности полночных представителей Президента в регионах РФ8. Его также можно назвать в числе структурных подразделений Администрации Президента, взаимодействующих с субъектами РФ.

Основными функциями этого Управления являются: обеспечение взаимодействия Президента РФ с его полномочными представителями в регионах; координация деятельности полномочных представителей; содействие в реализации предоставленных им Президентом полномочий; организационное обеспечение деятельности полномочных представителей.

В задачи Управления входит: обеспечение согласованной деятельности полномочных представителей с Администрацией Президента РФ и другими государственными органами; обработка поступающей от полномочных представителей информации о политическом, социальном, экономическом положении в регионах для подготовки обзоров и докладов для Президента и руководителя Администрации; оперативное информирование руководителя Администрации о кризисных ситуациях в регионах РФ. Некоторые задачи Управление осуществляет совместно с Территориальным управлением. Это подготовка предложений Президенту, касающихся кандидатур для назначения на должность полномочного представителя Президента и проектов указов о назначении на должность и освобождения от должности полномочного представителя Президента, а также по вопросам деятельности полномочного представителя; контроль за исполнением поручений Президента и руководителя Администрации полномочным представителем и др.

Итак, в 1996 г. впервые было создано Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в регионах РФ, которое стало заниматься только регулированием деятельности полномочных представителей.

Перечислив функции указанных структурных подразделений Администрации Президента РФ, взаимодействующих с субъектами РФ, перейдем к рассмотрению функций полномочного представителя Президента в регионе.

Институт представителей Президента РФ был создан в 1991 г. в период радикального изменения политического и государственного устройства России. Тогда были назначены полномочные представители в 14 субъектах РФ. Образование этого института власти обусловлено необходимостью надежной координации деятельности трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Руководство страны считает, что президентская власть, обеспечивая необходимую централизацию контрольно-управленческих функций государства, должна иметь системный характер, в том числе и на уровне территорий.

На сегодняшний день исполняют обязанности 76 представителей Президента в субъектах РФ9.

Полномочие Президента РФ - назначение и освобождение полномочных представителей является конституционным, оно закреплено в п. "к" ст.83 Конституции РФ.

В других странах, например, в США, институт представителей президента отсутствует.

Полномочные представители Президента РФ представляют интересы Президента РФ в органах государственной власти РФ и субъектов РФ и других государственных органах, российских и международных организациях на основании положений, утверждаемых Президентом РФ.

Согласно Положению об Администрации Президента РФ, полномочные представители в регионах входят в состав Администрации, которая обеспечивает их деятельность в порядке, установленном Президентом. Президент назначает и освобождает их от должности по представлению руководителя Администрации. Руководитель Администрации утверждает по представлению полномочных представителей структуру и штатную численность отделов и аппаратов полномочных представителей Президента (кроме аппарата полномочных представителей Президента в Чеченской республике) в пределах численности, установленной Президентом; осуществляет руководство над полномочными представителями Президента в регионах.

9 июля 1997 г. Президент РФ подписал Указ "О полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ"10, которым было утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ. Согласно этому Положению полномочный представитель представляет интересы Президента не только в одном субъекте РФ, а на части территории РФ, включающей в себя один или несколько субъектов РФ, т.е. представляет интересы Президента на территории соответствующего региона.

В функции полномочного представителя входит содействие исполнению федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализации федеральных программ в соответствующем регионе. В случае выявления нарушений полномочный представитель сообщает об этом в Главное контрольное управление Президента, в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, а также главе (главам) исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ.

Согласно Положению о полномочном представителе в задачи последнего входят:

а) внесение Президенту предложений о приостановлении действий актов органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, находящихся в соответствующем регионе, в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам или нарушения прав и свобод человека;

б) внесение Президенту предложений об обращении в Конституционный суд РФ по поводу нормативно-правовых актов субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ;

в) участие по поручению Президента РФ в согласительных процедурах, проводимых главой государства;

г) участие в подготовке индивидуальных договоров (соглашений) РФ с субъектами РФ и др.

Полномочный представитель содействует реализации конституционных полномочий Президента, закрепленных в ст. 80 и 85 Конституции РФ. Он несет персональную ответственность перед Президентом.

Президент утвердил также Положение о полномочных представителях в конкретных субъектах РФ, например, в Чеченской республике, в Республике Северная Осетия Алания, Республике Ингушетия и др.

Комментируя подписание Президентом Положения о полномочном представителе, начальник Управления по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ А.Федоров, в частности, сказал: "Его принятие вызвано прежде всего необходимостью приведения нормативных документов, регулирующих деятельность полномочных представителей, в соответствие с указами Президента "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы", "О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента РФ", "Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ" и другими правовыми актами.

Указ должен обеспечить более четкое взаимодействие центра и регионов по трем важнейшим направлениям:

а) ужесточить контроль за исполнением федерального бюджета,

б) упорядочить использования федеральной собственности в субъектах федерации,

в) содействовать укреплению кадров федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ"11.

Президент РФ назначал и отзывал многих своих полномочных представителей, издавая соответствующие указы. Например, он назначил Каламанова В.А. полномочным представителем Президента в Республике Северная Осетия-Алания и Республике Ингушетия, освободив Ковалева А.Я. от этой должности; Феденева А.М. освободил от должности полномочного представителя Президента в Томской области12.

Субъекты РФ, в свою очередь, также имеют свои представительства при Президенте РФ. Например, Республика Саха (Якутия), Республика Башкортостан, Чеченская республика и др.

Анализируя функции полномочного представителя Президента РФ в регионе и функции структурных подразделений Администрации Президента, можно заметить, что функции полномочного представителя пересекаются с некоторыми функциями других структурных подразделений, например, функциями Главного контрольного управления и Территориального управления. Некоторые авторы критически оценивают институт полномочных представителей13. Они считают, что функции и полномочия представителей Президента РФ не могут выходить за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ, а не только актов, которые принимает Президент. Эти должностные лица, отмечают критики, не могут быть уполномочены принимать какие-либо решения или высказывать суждения от имени Президента. Конституция РФ не предусматривает возможности передачи полномочий главы государства каким-либо иным структурам власти. Также она не предусматривает реализацию полномочий в большем объеме, чем определено Конституцией для Президента РФ.

Б.Н.Елисеев предлагает создать федеральный контрольный орган в системе исполнительной власти с подчинением его Президенту РФ и включить полномочных представителей Президента в регионах в эту систему в качестве территориальных государственных инспекторов, ликвидировав институт полномочных представителей Президента в регионах14.

Надо отметить, что такие субъекты РФ, как Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия) пока не допускают развития "президентской" вертикали власти на своих территориях.

Следует согласиться с тем, что объем полномочий, возложенных на полномочных представителей в регионах, слишком велик, чтобы совмещать их все в одном лице. Поэтому представляется необходимым сократить объем задач полномочных представителей Президента. Функционирование института полномочных представителей Президента, созданного для осуществления президентского контроля за деятельностью регионов РФ, следует урегулировать в федеральном законе об Администрации Президента, так как согласно Положению об Администрации Президента последняя является государственным органом.

Указом Президента от 20 июля 1994 г. была учреждена Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и утверждено Положение о ней15. Согласно этому Положению Комиссия является консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, и представление Президенту РФ предложений по этим вопросам.

12 марта 1996 г. Президент подписал Указ, утвердивший Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ16 и о взаимной передаче части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, изменивший содержание задач этой Комиссии. (Возможность взаимной передачи полномочий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти ее субъектов закреплена также в ч.2 и 3 ст.78 Конституции РФ).

Причины издания Президентом РФ данного Указа объяснил С.М.Шахрай. По его словам, не все полномочия, которые согласно Конституции и Федеративному договору относятся к предметам ведения исключительно субъектов РФ, они способны осилить. Например, такие республики, как Якутия, Коми, Бурятия, не в состоянии сами решать проблемы снабжения своих территорий и передали данные вопросы в область совместного ведения. Поэтому Президент подписал Положение об указанной Комиссии, в сферу деятельности которой входит разработка и экспертиза договоров, заключаемых федеральными органами власти с субъектами РФ17.

Согласно п.3 Положения от 12 марта 1996 г., комиссией представляются Президенту заключения на проекты договоров, разрабатываются предложения по контролю за выполнением решений Президента РФ в отношении комиссии, а также вносятся предложения по вопросам, требующим решения Президента РФ.

Согласно п.5 того же Положения при подготовке проекта договора высшее должностное лицо субъекта РФ (уполномоченное лицо субъекта РФ) вносит проект договора в комиссию, а федеральные органы исполнительной власти представляют в десятидневный срок свои заключения и предложения по этим проектам. Договор и свое заключение комиссия представляет Президенту. Президент РФ и уполномоченное лицо субъекта РФ подписывает договор. Споры по вопросам разграничения предметов ведения разрешаются с использованием согласительных процедур. Согласно п.1 ст.85 Конституции РФ Президент может использовать эту процедуру, что является одним из важных полномочий Президента. В случае недостижения согласия спор может быть вынесен на рассмотрение Конституционного Суда РФ, а также Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Контроль за соблюдением положений вступивших в силу договоров осуществляет Администрация Президента.

Согласно ч.4 ст.80 Конституции РФ Президент РФ как глава государства представляет РФ внутри страны. Президент в таком случае выступает от имени органов федеральной власти во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ. Этим можно объяснить то, что именно Президент РФ подписывает договоры с субъектами Российской Федерации от имени последней.

В Положении от 12 марта 1996 г. устанавливается правовая база, на которой должны основываться индивидуальные договоры. Сюда относятся нормы, предусмотренные ст. 71, 72 и 78 Конституции РФ. В соответствии с этими статьями Положение устанавливает, что договор не может изменять или устанавливать конституционный статус субъекта РФ, в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ; не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти, если это ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, не подлежат передаче полномочия по обеспечению равноправия субъектов РФ и другие.

В договоре могут быть определены предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта РФ.

В процессе заключения этих договоров важную роль играет Президент РФ, который участвует в договорном процессе и в конечном итоге подписывает согласованный документ18.

Начиная с 1994 г. (первые договоры были заключены до образования упомянутой Комиссии) был заключен ряд индивидуальных договоров. В 1994 г. - с Республикой Татарстан, Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Башкортостан (с учетом приложений к Федеративному договору); в 1995 г. с Республикой Северная Осетия-Алания, с Республикой Саха (Якутия), с Республикой Бурятия и Удмуртской Республикой; в 1996 г. - со Свердловской и Калининградской областями, с Краснодарским краем и Оренбургской областью. В 1996 г. подписан трехсторонний договор между РФ, Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом. В 1997 г. заключены договоры с Брянской, Вологодской, Магаданской, Саратовской, Челябинской, Астраханской, Кировской, Мурманской, Ульяновской и Ярославской областями. Первый единый договор для трех субъектов РФ был заключен с Красноярским краем, Таймырским и Эвенкийским автономными округами19.

Всего подписано около 40 договоров20. Их положения не должны противоречить Конституции РФ.

До 1996 г. такие договоры подписывались лишь с органами государственной власти республик, а с 1996 г. заключаются с краями и областями. Это объясняется тем, что ранее двусторонние договоры имели политический характер и заключались в целях сохранения целостности Российской Федерации.

Особое значение имели договоры с теми республиками, где особенно ощущались сепаратистские тенденции и недовольство уравниванием их статуса с краями и областями. Они были подписаны в первую очередь. Это был вынужденный политический компромисс перед угрозой недопустимой дестабилизации федеративных отношений21.

Анализируя политический и юридический характер договора РФ с Республикой Татарстан "О разграничении предмета ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан", многие авторы, например, Б.А.Страшун22, выявили некоторые несоответствия II-IV статей договора с положениями Конституции. Эти несоответствия заключаются в несколько ином распределении полномочий между РФ и этим ее субъектом, чем предусмотрено Конституцией РФ (ст.71-73). Договоры того времени с Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Республикой Саха (Якутия) также по ряду позиций противоречат нормам Конституции РФ.

Последующие договоры стали в большей мере носить правовой характер, т.е. в большей мере соответствовать конституционным нормам в условиях окрепшей федерации. Как отмечалось, стали заключаться индивидуальные договоры не только с республиками, но и с краями и областями с учетом специфических особенностей данных субъектов, что свидетельствует о самостоятельности субъектов и их равноправии между собой.

Например, договор, подписанный со Свердловской областью, учитывает особенности региона. В этом договоре предусмотрено регулирование вопросов, связанных с переработкой и использованием драгоценных металлов и камней и др. Договор с Калининградской областью также учитывает особенность этого региона: неоценимо значение Калининградской области для развития связей РФ со странами Балтии. Трехсторонний договор между РФ, Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом имеет большую политическую направленность и одновременно ставит экономические задачи: относительно собственности, использования недр и т.д.

Договорный процесс имеет свои положительные стороны. В частности, договор - это политический пропуск к возможности решать экономические задачи, и вместе с тем инструмент совершенствования федеративных отношений. Посредством двухсторонних договоров центр удерживает регионы в сфере своего влияния; выработан рациональный метод, позволяющий обеспечить защиту, с одной стороны, интересов РФ в целом, с другой стороны - специфических интересов субъектов РФ. Кроме того, вопрос о разделении полномочий между федеральными и региональными уровнями власти относится в числу важнейших, поскольку является основой саморазвития всех субъектов Федерации и предотвращения конфликтных ситуаций между федеральными и региональными уровнями государственной власти23.

Но у некоторых авторов есть и критические замечания. Например, они считают, что индивидуальные договоры содержат неравные условия для различных регионов, так как последние получают неодинаковые права и берут на себя разные обязательства (большими привилегиями пользуются республики), что ведет в нарушению принципа равенства статуса субъектов. Конкретное содержание договоров нечасто афишируется, чтобы не придавать огласке привилегии, которые получает какая-либо территория.

Есть некоторые противоречия в договорном процессе, например, в переплетении президентской и исполнительной ветвей власти, поскольку договоры подписывают Президент и главы исполнительных органов договаривающихся сторон. Договорный процесс сдвинут в сторону исполнительной власти, так как в договорном процессе законодательные органы не участвуют. Подобные договоры характерны только для Российской Федерации. По-видимому, они носят временный характер. Когда подобные договоры не будут необходимы для сохранения целостности государства, они отомрут

Договорный процесс не совершенен, потому что он законодательно не урегулирован. Одних указов Президента для регламентации договорного процесса недостаточно24.

Для того чтобы договорный процесс был упорядоченным и эффективным, некоторые авторы предлагают осуществить ряд мер. Например, следует установить обязательность официальной публикации текстов, а, возможно, и регистрацию в федеральных органах, например, в Администрации Президента или в Правительстве, или в Министерстве юстиции РФ. На стадии подготовки проектов необходимо строже согласовывать их содержание с соответствующими "отраслевыми законами"25.

Также при заключении договоров представляют значение политический аспект двухсторонних договоров, устойчивые межрегиональные коалиции и комплексные межрегиональные взаимодействия. Создание межрегиональных экономических ассоциаций типа "Сибирского соглашения", "Большой Волги" и других значительно укрепляет единство государства, снижает степень рецидива "сепаратизма и центробежных устремлений"26.

Предлагалось, кроме того, разграничивать полномочия не в форме отдельных договоров разной степени льготности, а в форме "единого в разнообразии", продуманного модельного Закона, нужного всей стране27, включая разделение полномочий внутри "сложных субъектов", в состав которых входят автономные округа.

Следует согласиться с тем, что договорный процесс должен быть законодательно урегулирован.

По-видимому, объединение субъектов в межрегиональные ассоциации действительно укрепляет единство государства, так как появляются общие для ассоциаций экономические, социальные и другие вопросы, которые сплачивают их; внутри этих ассоциаций разные по уровню экономического развития субъекты оказывают друг другу помощь.

Представляется разумным предложение принять модельный закон, если он поможет уравнять права субъектов при заключении договоров, установить равные условия для различных субъектов.

Таким образом, посредством деятельности Администрации Президента, ее управлений, комиссий, полномочных представителей осуществляются конституционные полномочия Президента по взаимодействию с субъектами РФ. Правовой статус полномочных представителей в регионах специально ориентирован на обеспечение взаимодействия Президента с органами государственной власти, на информационно-контрольную функцию, на координацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти. Действующие Положения об Администрации, Главном государственном правовом управлении, Положение о полномочном представителе Президента в регионе значительно расширили возможности этих органов и одновременно усилили их ответственность перед Президентом за их реализацию. Это объясняется тем, что был усилен президентский контроль за осуществлением полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Аппарат Президента, ряд управлений и отделов непосредственно взаимодействуют с органами государственной власти субъектов РФ.

Полномочия Президента по взаимодействию с субъектами РФ конкретизируют более общие конституционные полномочия Президента: осуществление мер по охране суверенитета, независимости и государственной целостности РФ и функций гаранта Конституции РФ, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Президент, формируя органы, специально предназначенные для взаимодействия с органами государственной власти субъектов, способствует развитию федеративных отношений и становлению новой федерации.

Представляется необходимым принятие федерального закона, регулирующего взаимоотношения Президента РФ с субъектами РФ и содержащего положение об организационных формах взаимодействия с ними.


Соискатель кафедры конституционного права

юридического факультета МГУ

Сахле М.А.

им.М.В.Ломоносова


--------------------------------

1. Указ Президента РФ от 2 октября 1996 г. N 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" (с изм. и доп. от 15 апреля, 30 июня, 18, 28 августа, 1, 19 сентября, 6, 30 октября 1997 г., 12 февраля 1998 г.).

2.Елисеев Б.Н. Система органов государственной власти в современной России. Российская Академия государственной службы при Президенте РФ. М., 1997. С. 129, 141.

3. Как отмечалось, в феврале 1998 г. в Администрации Президента началась реорганизация. Указом Президента РФ от 12 февраля 1998 г. "О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента РФ" отдел Администрации Президента РФ по обеспечению деятельности Комиссии при Президенте по подготовке договоров и другие отделы были упразднены и на их базе образовано Управление Администрации Президента по обеспечению деятельности полномочных представителей Президента в федеральных органах государственной власти. Перечень самостоятельных подразделений Администрации Президента утратил силу. Штатная численность подразделений сокращена (Российская газета. 1998. 14 февраля).

4. Российская газета. 1996. 19 марта.

5. СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1066.

6. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 11. Ст.856.

7. Указ Президента РФ от 13 августа 1996 г. N 1163 "О Территориальном управлении Президента Российской Федерации" (с изм. и доп. от 1 сентября 1997 г., 12 февраля 1998 г.).

8. Российская газета. 1996. 20 марта; 1997. 4 сентября.

9. Там же. 1997. 16 июля.

10. Там же.

11. Там же.

12. Там же. 23 декабря.

13. См: Бачило И.Л., Мелюхин И.С. и др. О концепции развития системы исполнительной власти в РФ // Государство и право. 1996. N 8. С.11:. 14. Елисеев Б.Н. Указ. соч. С. 130-134.

14. Елисеев Б.Н. Там же. С. 248.

15. СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1475.

16. Российская газета. 1996. 14 марта.

17. Труд. 1996. 14 марта.

18. Указом Президента от 25 ноября 1996 г. в Указ от 12 марта 1996 г. были внесены изменения. Включены новые положения: 1) об экспертизе конституций (уставов) и иных законов субъектов наряду с экспертизой проектов договоров с представлением на них заключений Президенту, 2) конституции (уставы) субъектов являются правовой базой для договоров и соглашений (Российская газета. 1996. 3 декабря).

19. Договор от 1 ноября 1997 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского автономных округов.

20. Российская газета. 1997. 24сентя6ря.

21. Договорный процесс: вчера, сегодня, завтра // Российская Федерация. 1996. N 17. С. 18, 19.

22. Страшун Б.А. Проблемы реализации новой КонституцииРФ//Право и жизнь. 1994. N 5. С. 10-11.

23. Четин И., Сапиро Е. Есть ли будущее у договорного процесса субъектов Федерации с центром? // Российская Федерация. 1996. N 11. С. 28-31, Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 169.

24. Cм.: Абросимова К.Б. Международная конференция 1994 г. "Конституционные проблемы федерализма и регионализма"// Государство и право. 1994. N 3. С.142-154: Куштанин М. Центр делится властью // Российская газета. 1997. 4 июля: Беликова О. Реформаторы в подачках не нуждаются // Российская Федерация. 1996. N 16. С. 19-20: Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 207-209.

25. Договорный процесс: вчера, сегодня, завтра. С.17-19.

26. Елисеев Б.П. Указ. соч. С.205; Гранин Ю. Если дремлет парламент, должен бодрствовать Президент (интервью с М. Митюковым, председателем Конституционного суда РФ) // Российская Федерация. 1996. N 13. С. 55.

27. Куштанин М. Указ. соч.