Научные работы > Современные труды по конституционному праву > Российское гражданство: опыт и проблемы (Авакьян С.А., "Законодательство", 1997, N 5)

"Российское гражданство: опыт и проблемы" (Авакьян С.А., "Законодательство", 1997, N 5)


Российское гражданство: опыт и проблемы


В Российской Федерации вопросы гражданства в последние годы привлекают особое внимание. После распада СССР собственное гражданство РФ, существовавшее ранее чисто символически, превратилось в одну из важных характеристик суверенного государства. Миллионы россиян для всего мира теперь стали гражданами РФ как субъекта международного права.

Но если для одних граждан бывшего Союза (хотя и составляющих большинство) переход в новое качество произошел автоматически, то перед другими встали серьезные проблемы. Сотням тысяч пришлось оформлять российское гражданство, а то и менять место жительства и переезжать в Россию. К сожалению, положение тех, кто остался за пределами РФ, часто осложнено. Некоторые вынуждены даже отказываться от российского гражданства.

Проблемы гражданства возникают и вследствие миграции. С одной стороны, россияне любят путешествовать, многие на продолжительные сроки поселяются в иных государствах, находят там применение своим способностям, частыми стали браки с иностранцами. С другой стороны, к нам прибывают из-за рубежа на жительство или на работу как граждане РФ, так и граждане других стран, многие из которых желают здесь укорениться. С февраля 1992 г. до начала 1997 г., по официальным данным, более 1,5 млн. человек оформили гражданство РФ. Из них 900 тыс. - за рубежом, в том числе 100 тыс. в дальнем зарубежье, остальные на территории бывшего СССР. Приток людей в Россию усилился по разным причинам: из-за трудного экономического положения во многих странах СНГ, неустроенности, национальных конфликтов, откровенно недоброжелательного в некоторых странах отношения к русским. Хотя и здесь их не ждут с распростертыми объятиями по причине тех же материальных проблем.

Для нас перестали быть отвлеченными такие понятия, как вынужденные переселенцы, беженцы, иностранные рабочие, иммиграционный контроль и т.п. По сведениям Федеральной миграционной службы, в РФ официально зарегистрировано 640 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев, а незарегистрированных еще полмиллиона. Пресса утверждает, что последних на самом деле около 3,5 млн.

Появилась проблема российских соотечественников - так стали называть тех россиян, которые проживают за границей.

Как видим, есть немало поводов интересоваться тем, что представляет собой российское гражданство, как его приобрести, как соотносится гражданство с другими, смежными понятиями и т.д. Попытаемся дать ответы на основные вопросы.


Общие положения


Находящиеся на территории РФ физические лица могут относиться к одной из следующих категорий:

- российские граждане - ими являются те лица, которые имеют документальное подтверждение их принадлежности к гражданству РФ;

- иностранные граждане (иностранцы) - лица, обладающие документами о принадлежности к другому государству (как будет указано далее, российским гражданам разрешено иметь также и гражданство другого государства (двойное гражданство); однако это не делает россиянина иностранцем - с конституционно-правовой точки зрения он является гражданином РФ);

- лица без гражданства - это лица, не имеющие документов о принадлежности ни к российскому гражданству, ни к гражданству иностранных государств.

Исходные начала, посвященные гражданству, помещены в гл. I Конституции РФ. В соответствии с ними гражданство можно рассматривать как одну из характеристик или предпосылок не только статуса личности в стране, но и нашего конституционного строя в целом. Согласно ст. 6 Основного закона:

"1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его".

Кроме того, в ч.1 и 2 ст. 62 Конституции закреплена возможность двойного гражданства для гражданина РФ:

"1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации".

Основными специальными правовыми источниками по вопросам гражданства являются:

а) Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г. ("Российская газета". 1992. 6 февр.) с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 18 января 1995 г.;

б) Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г., в редакции Указа Президента РФ от 27 декабря 1993 г. (далее - Положение 1993 г.);

в) Указ Президента РФ от 24 октября 1994 г. "О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации О гражданстве Российской Федерации".

Устоялось в теории конституционного права и нашло отражение в преамбуле Закона о гражданстве следующее определение гражданства: это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Гражданство есть устойчивая связь лица и государства. Это означает, что гражданство существует постоянно, независимо от воздействия внешних и факторов. В дополнение к этому общему положению Закон о гражданстве оговаривает отдельные случаи:

а) предусмотрено сохранение гражданства РФ за лицами, проживающими за пределами РФ, - ни само по себе проживание, ни его длительность не прекращают гражданства РФ;

б) заключение или расторжение брака гражданина РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства;

в) изменение гражданства одного из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга;

г) расторжение брака не влечет изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.

Обладание гражданством (подданством) соответствующего государства является естественным для человека состоянием. Отсутствие какого-либо гражданства (подданства), т.е. состояние без гражданства - скорее исключение, чем правило. Отношение к этой проблеме многих государств выражены в международной Конвенции о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. Она исходит из того, что вопросы предоставления гражданства решаются государствами прежде всего с учетом интересов индивидов. Поскольку гражданство предоставляется либо в силу закона, либо по ходатайству заинтересованных лиц перед властями, интересы самого государства также учитываются. Россия следует общемировой тенденции: в ст. 7 Закона о гражданстве предусмотрено, что РФ поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства.

Поскольку подавляющее большинство людей в мире - граждане (подданные) того или иного государства, закономерен вопрос: не следует ли говорить о том, что любой человек в России обладает правом на гражданство? Особенно если вспомнить, что во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., сказано:

"1. Каждый человек имеет право на гражданство.

2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство".

Ведь если человек имеет гражданство, тем самым его право реализовано. Если он не имеет гражданства (в данном случае российского), то может его получить по своему ходатайству. Наконец, если лицо не хочет оставаться в гражданстве, оно имеет право его прекратить. Соответственно этой логике в российском Законе о гражданстве появилась запись: в РФ "каждый человек имеет право на гражданство" (ст. 1). Это право трактовалось именно как возможность иметь гражданство, приобретать его либо, наконец, выйти из гражданства. Эта идея была реализована и в Конституции РФ при внесении в нее изменений в апреле 1992 г.: в ст. 36 было записано, что каждый имеет право на приобретение и прекращение гражданства РФ в соответствии с законом РФ.

Не отрицая гуманистических моментов, заложенных в приведенных международно-правовых и конституционно-правовых формулировках, нельзя не видеть, что приобретение и утрата российского гражданства в соответствии с ними зависит лишь от выбора индивидуума. И тем самым невольно принижается роль другой стороны, вступающей в данные отношения, - Российского государства (если подано заявление, его надо удовлетворять и предоставлять гражданство).

На самом же деле речь идет о притязании на российское гражданство, которое (притязание) рассматривается и разрешается с максимальной благожелательностью. Однако есть немало поводов, чтобы отказать заявителю, они перечислены в Законе, что подтверждает правильность нашего вывода.

Следовательно, можно говорить о нескольких видах обеспечения гражданства: право на внимательное рассмотрение ходатайства о предоставлении российского гражданства; право на пребывание в российском гражданстве; право на изменение гражданства. Вероятно, с учетом сказанного новая Конституция РФ не использует понятий "право на гражданство", "право на приобретение и прекращение гражданства", а говорит о том, что оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом и что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства и права изменить его.

Правило о том, что гражданина РФ нельзя лишить гражданства, было введено Законом от 28 ноября 1991 г. впервые в отечественной истории. Акты РСФСР о гражданстве 1918-1921 годов, положения о гражданстве СССР 1924, 1930, 1931 годов, законы СССР о гражданстве СССР 1938, 1978, 1990 годов предусматривали такую возможность - кстати, нередко встречающуюся и в законодательстве многих зарубежных государств. Документы 20-х годов связывали лишение гражданства главным образом с контрреволюционными выступлениями против советской власти. Закон 1938 г. не назвал вообще никаких оснований лишения гражданства СССР, указав только, что оно возможно по приговору суда в случаях, предусмотренных законом, или в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР (ст. 7). Закон 1978 г. определил, что лишить гражданства СССР можно в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 18). Такая формулировка, даже если отнестись с пониманием к праву государства защищать свои интересы, давала простор усмотрению компетентных органов и должностных лиц в оценке поведения граждан.

Последний союзный Закон о гражданстве СССР от 23 мая 1990 г. существенно смягчил формулировки. Он указал, что лишение гражданства СССР возможно в отношении лица, проживающего за границей; иначе говоря, лишение гражданства с одновременным выдворением из СССР исключалось. Закон также снял указания на то, что основанием для такого акта должны быть действия, "порочащие высокое звание гражданина СССР"; не включил упоминание о "престиже" СССР; уточнил, что лишаемое гражданства лицо совершило действия, наносящие "существенный" ущерб "государственным интересам" или государственной безопасности СССР (ст. 23).

Вероятно, чтобы избежать возможных проявлений субъективизма и тем более произвола, законодательство РФ подчеркивает, что ни при каких условиях нельзя прибегать к такой крайней мере, как лишение человека Родины. Теперь это положение стало конституционным.

Однако некоторые вопросы не решены. В частности, как быть, если россиянин поступит на службу в армию иностранного государства, в органы полиции, юстиции, безопасности? Некоторые страны, причем и такие, на которые мы привыкли оглядываться, допускают в таких случаях лишение гражданства.


Единство и равенство гражданства и федерализм


Гражданство в РФ является "единым" и "равным" (ст. 6 Конституции РФ 1993 г.). Единство и равенство гражданства следует понимать в том плане, что все лица, имеющие гражданство РФ, имеют одинаковый конституционно-правовой статус, обладают в равной мере правами, свободами, несут обязанности, вытекающие из российского законодательства.

В вопросах гражданства не имеет значения "стаж", т. е. исключено установление льгот и преимуществ, обусловленных длительностью (пожизненностью) состояния в российском гражданстве. Становясь российским гражданином, человек с первого дня имеет такой же объем прав и обязанностей, как и другие граждане РФ.

Некоторые отклонения возможны лишь в экстраординарных ситуациях, но и тогда гражданство является "скрытым" фактором. Например, согласно ст. 81 Конституции РФ Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. Речь идет не о том, что человек должен не менее 10 лет состоять в российском гражданстве, чтобы претендовать на президентский пост. Конституция говорит о другом: имеющий гражданство РФ должен проживать на нашей территории не менее 10 лет. Конечно, 10-летний стаж пребывания в гражданстве РФ и проживания в РФ могут совпадать. Однако если человек является гражданином РФ даже по рождению, но проживает в другой стране, он не вправе претендовать на пост президента, пока не приедет на Родину и не проведет на ее территории в общей сложности более 10 лет. С официальной точки зрения гражданство здесь ни при чем.

Категория "единства" применительно к гражданству ставит вопросы, обусловленные федеративным характером нашего государства. В него входит 21 республика в качестве субъектов РФ. В Конституции РФ республика характеризуется как государство (ст. 5). А государство имеет гражданство. Согласно ст. 2 Закона от 28 ноября 1991 г. граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики. Можно сказать и наоборот: каждый гражданин данной республики является одновременно и гражданином РФ, на него в полной мере распространяется принцип равенства гражданства.

Согласно п. "в" ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находится "гражданство в Российской Федерации". Понимать эти слова можно лишь так: Россия, во-первых, регулирует свое, т. е. федеративное гражданство, во-вторых, устанавливает общие правила относительно гражданства, обязательные для субъектов РФ.

Республики могут принимать и уже принимают свои нормативные акты по вопросам гражданства. И следует четко определиться с рядом ситуаций, чтобы избежать коллизии этих актов с федеральным законодательством.

Например, возможно ли, чтобы республика самостоятельно предоставляла своего гражданство иностранцу или лицу без гражданства? Если гражданин республики автоматически является гражданином РФ, выходит, что при положительном решении можно получить российское гражданство, минуя компетентные федеральные власти. А этого быть не должно.

Следует определиться и с некоторыми вопросами относительно выхода из гражданства. Ясно то, что прекращение гражданства РФ есть одновременно и прекращение гражданства республики в составе РФ - об этом сказано в ст. 22 Закона о гражданстве. Но выход из гражданства данной республики не есть обязательно и выход из гражданства РФ. Поэтому для оформления выхода из гражданства РФ надо обращаться в федеральные органы. Выход же из гражданства республики - при сохранении гражданства РФ - полностью относится к ее компетенции.

Следует полностью исключить всякие попытки регулирования федеральными органами вопросов гражданства в республиках на почве исключительно национальной принадлежности человека, категорий титульной нации, коренного населения и т. п.

РФ предусматривает определенные сроки проживания на ее территории как условие приобретения гражданства. В общей сложности такой срок не превышает 5 лет. Думается, этого правила вполне достаточно и для того человека, который поселился на территории любой республики. Однако некоторые из них устанавливают более длительный период проживания для приобретения гражданства данной республики. Например, Закон о гражданстве Республики Саха (Якутия) от 21 декабря 1992 г. определил, что гражданство этой республики получает лицо, которое постоянно проживает на ее территории не менее 10 лет. В Законе о гражданстве Кабардино-Балкарской Республики от 13 мая 1992 г. говорится, что условием приема в гражданство КБР является постоянное проживание на территории КБР всего десять лет или пять лет непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством, за исключением соотечественников, проживающих за рубежом (последние восстанавливаются в гражданстве КБР в порядке регистрации и сроки здесь не имеют значения).

Некоторые ученые и практики высказывают более радикальное предложение - вообще отказаться от категории "гражданство республики" иметь только одно, российское гражданство. Однако это предложение сегодня трудно реализовать. Во-первых, большинство республик в составе РФ очень болезненно относится к этой идее. Во-вторых, в научном плане также нелегко доказать, что можно быть государством и при этом не иметь гражданства.


Двойное гражданство


Российская Конституция (ст. 62) и Закон РФ о гражданстве (ст. 3) допускают двойное гражданство. Суть двойного гражданства заключается в праве граждан России иметь и гражданство другого государства в соответствии с федеральным законом РФ или ее международным договором. Казалось бы, должно быть возможно и обратное: двойное гражданство означает и для иностранца возможность приобретения, в качестве второго, гражданства России. Однако, как это ни парадоксально, в российском Законе о гражданстве сначала было записано прямо противоположное: приобретение гражданства РФ иностранным гражданином "допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором" РФ (ч. 1 ст. 3). То есть предполагалось, что будут договоры с другими странами, прежде всего бывшими республиками в составе СССР, об использовании статуса двойного гражданства, в остальном же предоставление российского гражданства предполагает отказ от иностранного. Однако республики не пошли на заключение подобных соглашений. И тогда формулировка, приведенная выше, в 1993 г. была заменена. Теперь Закон гласит, что за лицом, состоящим в гражданстве РФ, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ (ч. 1 ст. 3). Тем самым стало возможным приобретение российского гражданства с сохранением гражданства другого государства, но на условиях межгосударственного соглашения.

Правда, это отнюдь не означало решение проблемы двойного гражданства. Только Туркменистан и Таджикистан пошли на подписание соглашений с РФ, предусматривающих двойное гражданство. Стремясь предотвратить выезд русских из республики и способствовать нормализации межнациональных отношений, о своей поддержке двойного гражданства объявил Президент Кыргызстана.

И все-таки в большинстве республик двойное гражданство отрицают, а приобретших российское гражданство считают не сохраняющими одновременно местное гражданство, т. е. не собственными гражданами, а иностранцами.

Таким образом, сохранение института двойного гражданства и даже возведение его на конституционный уровень вызвано отнюдь не проблемами россиян, живущих в России. Закрепление двойного гражданства, тем более в Конституции, стало не просто правовым решением, а скорее вопросом внешней политики России. Ведь за ее пределами оказалось около 25 млн. русских, из них, по округленным данным, 11,5 млн. - на Украине, 6,3 млн. - в Казахстане, около 3 млн. - в Закавказье и Средней Азии, около 1,4 млн. в Прибалтике.

Введение категории двойного гражданства в российское законодательство отнюдь не равнозначно внедрению "пятой колонны", т.е. оно не является олицетворением "русского присутствия" в бывших союзных республиках, а гарантией связи русских с Россией, одной из предпосылок их стабильного положения в соответствующих государствах. Двойное гражданство может быть выгодно и для самих государств, где живут русские: Россия заинтересована в тесных экономических связях с этими государствами. Выиграют от этого все их граждане.

Как и в других странах, двойное гражданство не будет освобождать от выполнения обязанностей перед данным государством.

Однако, по большому счету, выигрыш от введения двойного гражданства оказался для России минимальным, а проблем появилось немало. Поэтому многие ученые и практики выступают за его отмену. В самом деле, какому государству служит соответствующий гражданин? До недавнего времени противники двойного гражданства задавали абстрактный вопрос: что делать, если Президентом РФ вдруг станет человек с двойным гражданством - например, российско-украинским? Как он будет решать проблемы Черноморского флота? Реальная жизнь предложила не менее интересный пример заместителем секретаря Совета Безопасности РФ стал россиянин с израильским гражданством. Общественность была шокирована. Не будем забывать, что каждое государство требует от своих граждан верности себе и защиты своего, а не "чужого" Отечества.

Действующее российское законодательство не содержит каких-либо ограничений при избрании президента РФ или президентов республик в составе РФ, губернаторов, депутатов, при занятии должностей на государственной службе для лиц с двойным гражданством. Во всех случаях решающим фактором является то, что первичным для человека является гражданство РФ. И если Федеральный закон о госслужбе предусматривает, что государственными служащими могут быть лишь граждане РФ, то никаких запретов для лиц с двойным гражданством он не содержит.

Скорее всего, речь идет в данном случае не о предельном демократизме нашего законодательства, а о недоработке - не предусмотрели, что такое возможно. Сейчас в Государственной Думе родился проект закона, запрещающего лицам с двойным гражданством работать в Совете Безопасности РФ. Но очевидно, что потребуется общее принципиальное решение данной проблемы.

Обратим внимание еще на одно обстоятельство в связи с введением двойного гражданства. Главной целью было предоставить возможность русским в других республиках бывшего СССР получить гражданство России. Однако вскоре начался параллельный процесс получения российского гражданства как второго выходцами из этих республик. Напомним, их диаспора в РФ огромна - около 10 млн. человек. Кроме того, уже стал очевидным массовый приток в РФ не только русских, но и представителей титульных наций соседних республик, которые из-за плохих условий жизни мигрируют (или эмигрируют!) в Россию. По логике двойного гражданства они могут приобрести российское гражданство, сохраняя свое прежнее. В соглашениях, заключенных с Туркменистаном и Таджикистаном, это специально отмечено. В соглашении 1995 г. между РФ и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства сказано: "Каждая из сторон признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны" (ст. 1). Приобретая двойное гражданство, соответствующие лица, с точки зрения наших законов, будут пользоваться всеми правами и льготами российских граждан. В состоянии ли Россия обеспечить их интересы?

Обретает ли особый статус человек, "обогатившийся" двумя (или более) гражданствами? Конечно, нет. Находясь в России, он не только имеет все права и свободы россиянина, но и выполняет все соответствующие обязанности. Причем нельзя отказаться от их выполнения по той причине, что есть иное гражданство. Второе гражданство - в науке его метко окрестили "спящим" - в данной ситуации ничего не меняет. Оно "просыпается" тогда, когда человек приезжает в страну второго гражданства. Он будет пользоваться правами и свободами гражданина данного государства, а также выполнять обязанности. И, в свою очередь, не может от них отказываться лишь потому, что имеет гражданство РФ.

Однако спорные вопросы неизбежно возникают, и, чтобы не было коллизий, требуется соглашение РФ и соответствующего государства.

При решении вопросов гражданства следует учитывать интересы государства; кроме того, государство всегда должно представлять, в состоянии ли оно оказывать защиту и покровительство своим гражданам, не лишаются ли они его поддержки, став одновременно гражданами другого государства.


Приобретение российского гражданства


Закон о гражданстве 1991 г. (ст. 12) определяет, что гражданство РФ приобретается: а) в результате его признания; б) по рождению; в) в порядке регистрации; г) в результате приема в гражданство; д) в результате восстановления в гражданстве РФ; е) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; ж) по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве.

Признание гражданства РФ. Строго говоря, признание гражданства есть не столько способ его приобретения, сколько определенное в Законе о гражданстве условие, которое надо выполнять, чтобы считаться гражданином РФ. Согласно ст. 13 ими признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РФ на день вступления в силу Закона о гражданстве (6 февраля 1992 г. С.А.), если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве РФ.

Статья 13 далее определяет, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (в день образования Союза ССР. - С. А.) и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве РФ по рождению, если родились на территории РФ или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РФ. Под территорией РФ в данном случае понимается территория РФ по состоянию на дату их рождения (например, человек родился на территории Крымской области до ее передачи в 1954 г. из России в состав Украины либо родился в другом месте, но один из его родителей проживал в Крымской области, еще состоявшей в России. Если такой человек и утратил позднее гражданство СССР, он все равно может считаться состоящим в гражданстве РФ, даже помимо своего желания).

Положение 1993 г. устанавливает, что для лиц, постоянно проживавших на территории РФ на день вступления Закона в силу и имеющих паспорт гражданина СССР, подача заявления для оформления гражданства РФ не требуется.

До введения удостоверения личности и паспорта гражданина РФ документами, подтверждающими гражданство РФ, являются: паспорт гражданина СССР с указанием гражданства РФ или паспорт гражданина СССР с вкладышем, свидетельствующим о принадлежности к гражданству РФ; паспорт гражданина СССР со штампом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное проживание на территории России на 6 февраля 1992 г.; свидетельство о рождении, удостоверение личности (военный билет) военнослужащего с выданным к нему вкладышем, свидетельствующим о принадлежности к гражданству РФ.

Приобретение гражданства РФ по рождению. Согласно ст. 14 Закона ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве РФ, является гражданином РФ независимо от места рождения. В международном праве и конституционном праве это именуется "принципом крови" - в отличие от "принципа почвы", по которому ребенок может считаться гражданином той страны, на территории которой он родился, независимо от того, что оба его родителя являются гражданами другого государства (это правило действует, например, в США).

"Принцип крови" наше законодательство трактует в плане государственной принадлежности родителей, а отнюдь не их национальности. Это следует учитывать в связи с тем, что некоторые страны (например, Израиль) готовы считать своими гражданами всех лиц соответствующей национальности независимо от того, где они родились и проживают. Россия не придерживается такого принципа.

В случае разного гражданства родителей, когда один из них на момент рождения ребенка состоит в гражданстве РФ, вопрос о гражданстве ребенка решается так:

1) если другой родитель - лицо без гражданства, ребенок является гражданином РФ независимо от места рождения; здесь российское гражданство, исходя из интересов ребенка, получает перевес;

2) если другой родитель имеет иностранное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство РФ, если он родился на территории РФ либо если иначе он стал бы лицом без гражданства. Родители подают до исполнения ребенку 1 года в органы внутренних дел на территории РФ или в консульское учреждение РФ по месту жительства за границей копию свидетельства о рождении ребенка и письменное соглашение о выборе его гражданства.

Итак, по соглашению родителей ребенок может получить или российское, или иностранное гражданство. Если они не договорились о российском гражданстве для ребенка и нет налицо указанных выше оснований, ребенок становится иностранным гражданином по ходатайству второго родителя. Родители не могут просить об установлении для ребенка двойного гражданства, поскольку по нашему законодательству только сам гражданин (по достижении 18 лет) вправе поставить такой вопрос.

Хотя Россия чаще всего придерживается "принципа крови", в определенных ситуациях действует "принцип почвы", когда рождение ребенка на территории РФ предопределяет его гражданство (в частности, при отсутствии соглашения родителей - российского гражданина и иностранца). Есть и другие случаи: ребенок, родившийся на территории РФ у родителей, состоящих в гражданстве других государств, является гражданином РФ, если эти государства не предоставляют ему своего гражданства; ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гражданства, является гражданином РФ; находящийся на территории РФ ребенок, оба родителя которого неизвестны, является гражданином РФ (скорее всего, имеются в виду случаи, когда ребенка подкинули, а по цвету его кожи можно предположить, что родители или один из них имеют иностранное происхождение).

Приобретение гражданства РФ в порядке регистрации. Согласно ст. 18 Закона о гражданстве, в порядке регистрации гражданство РФ приобретают:

1. Лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РФ.

2. Лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста.

3. Дети бывших граждан РФ, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РФ, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста.

4. Граждане бывшего СССР, проживающие на территории государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию РФ после 6 февраля 1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. (первоначально - в течение трех лет, в 1995 г. срок был продлен) со дня вступления в силу Закона о гражданстве заявят о своем желании приобрести гражданство РФ.

В соответствии с Положением 1993 г. употребляемый в п. "г" ст. 18 Закона о гражданстве термин "граждане бывшего СССР" применяется в отношении лиц, не являющихся гражданами государств, входивших в состав бывшего СССР. После прекращения срока действия этого пункта указанная категория лиц на территории РФ переходит в категорию лиц без гражданства. Граждане бывшего СССР, имеющие статус беженца, приобретают гражданство РФ в порядке регистрации в соответствии с п. "г" ст. 18 после определения места жительства на территории РФ в установленном Законом порядке.

5. Лица без гражданства, на день вступления в силу Закона постоянно проживающие на территории РФ или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если в течение одного года после вступления в силу Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РФ.

6. Иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РФ. (После 6 февраля 1993 г. этот пункт, конечно, утратил свою актуальность. - С. А.)

Регистрация - это своего рода облегченный порядок приобретения российского гражданства, основанный на связях с РФ родственников либо самого ходатайствующего. Если такие связи очевидны или доказаны, решение о предоставлении российского гражданства в порядке регистрации принимают на местах компетентные органы: на территории РФ этим занимается МВД, за границей - МИД РФ. Специального обращения в адрес Президента РФ не требуется.

В Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ в редакции от 27 декабря 1993 г. приобретение или прекращение гражданства РФ в порядке регистрации названо упрощенным порядком (п. 4). В органы внутренних дел или консульские учреждения представляются следующие документы в зависимости от обстоятельств каждого конкретного случая: заявление; копия свидетельства о рождении; документ или надлежащим образом оформленные свидетельские показания, подтверждающие принадлежность супруга или родственника по прямой восходящей линии к гражданству РФ; документ, подтверждающий принадлежность родителей к гражданству РФ в прошлом. При наличии несовершеннолетних детей в зависимости от обстоятельств, предусмотренных Законом, представляются также: копии свидетельств о браке, рождении детей, лишении родительских прав; письменное согласие заинтересованных лиц на изменение гражданства ребенка, включая согласие детей в возрасте от 14 до 18 лет.

Таким образом, можно жениться на россиянке или выйти замуж за россиянина и на этом основании приобрести гражданство РФ в порядке регистрации.

Если родители или даже бабушка и дедушка живы и являются гражданами РФ, дети или внуки на данном основании могут получить гражданство РФ в порядке регистрации (однако Закон не рассматривает обратной ситуации - если родители приезжают к своим детям в Россию).

Наибольший интерес представляет п. "г" ст. 18. Он позволяет до 2000 г. включительно приобрести гражданство РФ в порядке регистрации любому гражданину бывшего СССР, проживающему на территории государств СНГ и Балтии. Для этого достаточно обратиться в российское консульство в соответствующей республике. У консульств выстраивались очереди, но оформление российского гражданства затягивалось на долгие месяцы.

Более того, многие недовольны тем, что они, родившиеся в России и русские по национальности, должны доказывать свою принадлежность к России и приобретать ее гражданство в порядке регистрации. Многие полагали, что если человек родился на территории РФ, проживал постоянно на территории РСФСР в период существования СССР, если его родители были гражданами РФ, то он вправе получить гражданство РФ не путем регистрации, а в порядке его признания (согласно ст. 13 Закона).

Один из таких граждан - А.Б.Смирнов - обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой о проверке конституционности п. "г" ст.18. В своем постановлении от 16 мая 1996 г. по этому делу Конституционный Суд указал, что заявитель родился в Московской области, где проживал до 1979 г., когда в связи с регистрацией брака выехал на постоянное жительство в Литву. В 1992 г. он расторг брак и 8 декабря того же года прописался в г. Химки Московской области. Паспортный отдел ГУВД Московской области отказал А.Б. Смирнову в выдаче вкладыша к паспорту, свидетельствующего о принадлежности в гражданству РФ. Смирнов обратился в суд, но все судебные инстанции оставили его жалобы без удовлетворения на том основании, что Смирнов не может быть признан гражданином РФ, поскольку на момент вступления в силу Закона о гражданстве проживал за пределами РФ, но имеет право на приобретение российского гражданства в порядке регистрации, как состоявший в гражданстве РФ по рождению.

Конституционный Суд отметил, что гражданин, имеющий гражданство РФ по рождению в прошлом, сохраняет его и после распада СССР, вплоть до того момента, пока оно не будет прекращено на основании его собственного волеизъявления. Проживание за границей не прекращает гражданства. После возвращения в РФ для такого гражданина, по решению КС, достаточно так называемой уведомительной регистрации. Последняя имеет исключительно учетный характер. КС записал в своем постановлении, что регистрация как способ приобретения гражданства РФ не распространяется на тех лиц, которые: родились на территории РФ; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявили своего свободного желания прекратить принадлежность к гражданству РФ; выехали ранее на постоянное жительство за пределы РФ, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР); и впоследствии вернулись на постоянное жительство в РФ.

К сожалению, это решение Конституционного Суда распространяется только на тех, кто возвратился в РФ. А разве проживающим в других республиках бывшего СССР уроженцам РФ не надо предоставить право требовать признания их гражданами РФ? Почему они получают и без того полагающееся им гражданство как бы заново, в порядке регистрации?

Кроме того, надо учесть интересы русских и лиц других наций, являющихся в республиках в составе РФ титульными. Согласно Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства обращаться за регистрацией могут лишь те, кто не стал гражданами соответствующих новых государств. Но в том-то и дело, что эти государства быстро обозначили свое гражданство. Никто, собственно, и не спрашивал простых людей, хотят ли они иметь гражданство соответствующего государства. Просто объявлялся срок; если до истечения его человек не заявлял об отказе от гражданства, он автоматически становился гражданином той страны, на территории которой проживал. А при отказе превращался в иностранца или лицо без гражданства. Поэтому большинство из 25 млн. русских за пределами РФ стали гражданами соответственно Украины, Киргизии, Узбекистана и т.д. И регистрация как способ приобретения гражданства РФ для них уже неприменима это противоречило бы Положению 1993 г. Могут возражать и соответствующие государства, ведь их граждане без их согласия получат двойное гражданство.

Более того, при переезде в РФ таким лицам приходится обращаться с ходатайством о приеме в гражданство как "настоящим" иностранцам, хотя для бывших граждан СССР есть льготы. Поэтому России рано или поздно придется учитывать также и национальную принадлежность для установления облегченного порядка приобретения российского гражданства. Это нельзя расценить как дискриминацию; достаточно вспомнить, что ФРГ применяет специальный порядок обретения гражданства для немцев, приезжающих в это государство из других стран на жительство.

Прием в гражданство РФ по ходатайству. Согласно ст. 19 Закона о гражданстве дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве РФ, может ходатайствовать о приеме в гражданство РФ независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.

Обычным условием приема в гражданство РФ является постоянное проживание на территории РФ; для иностранных граждан и лиц без гражданства - всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев, признаваемых таковыми законом или договором РФ, указанные сроки сокращаются вдвое. Период проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы РФ для учебы или лечения не более чем на три месяца (ч. 2 ст. 19 Закона о гражданстве).

Обстоятельствами, облегчающими прием в гражданство РФ, согласно ч. 3 ст. 19 являются:

а) состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом;

б) усыновление ребенка, являющегося гражданином РФ;

в) наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для РФ;

г) наличие заслуг перед народами, объединенными в РФ, в возрождении РФ, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей;

д) получение убежища на территории РФ;

е) состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению.

Отклоняются ходатайства о приеме в гражданство РФ лиц, которые: выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ; состоят в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ; осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ (ч. 4 ст. 19 Закона).

Перечисленные ограничения распространяются также на лиц, которые приобретают гражданство РФ в порядке регистрации (ст. 18 Закона) или восстановления в российском гражданстве по их ходатайству (ч. 3 ст. 20).

Согласно Положению 1993 г. для приема в российское гражданство иностранные граждане и лица без гражданства представляют в органы внутренних дел или консульские учреждения по месту жительства: ходатайство на имя Президента РФ; документ о наличии установленного Законом срока проживания на территории РФ; при наличии обстоятельств, дающих право на сокращение срока, подтверждающие документы.

Рассматривая вопросы приема в российское гражданство, нельзя обойтись без некоторых комментариев. В средствах массовой информации появляются утверждения, что иностранцы, в том числе и из республик бывшего СССР, могут приобрести российское гражданство, сохраняя свое первое гражданство. Но это не совсем так. Как уже говорилось, согласно ст. 3 Закона о гражданстве за лицом, состоящим в гражданстве РФ, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Лицу могут сохранить иное гражданство, если у России с этим государством есть соответствующий договор. Таким образом, если человек принят в гражданство РФ, он подчиняется на территории РФ исключительно юрисдикции нашего государства.

Необходимо добавить, что в мировом сообществе нет однозначного отношения к практике льготного приема в гражданство лиц, имеющих высокие достижения в области науки, техники и культуры, а также обладающих профессией или квалификацией, представляющими интерес для данного государства. Известно, к примеру, что такой способ широко использовали США, обеспечив приток в свою страну квалифицированных специалистов со всего света, в том числе и из России, особенно в последнее десятилетие. Такая практика часто оценивается негативно, особенно в странах, пытающихся обеспечить себя специалистами. И в российских средствах массовой информации постоянно высказывается озабоченность тем, что не прекращается отток наших специалистов в другие страны. Однако в Законе мы закрепили подобное правило, упрощающее приобретение российского гражданства полезными для страны людьми.

Восстановление в гражданстве РФ. Восстановление в гражданстве существует для тех, кто ранее состоял в российском или советском гражданстве. С точки зрения юридической процедуры восстановление производится посредством регистрации.

В гражданстве РФ согласно ч. 1 ст. 20 Закона о гражданстве в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста восстанавливаются лица, которые перестали быть гражданами РФ в связи с усыновлением, установлением опеки или попечительства, в связи с изменением гражданства родителей.

Особенно важно, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 бывшие граждане РФ, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве РФ. Это гуманное решение касается тех лиц, которые ранее в качестве диссидентов на основе указов Президиума Верховного Совета СССР лишались гражданства и выдворялись из СССР. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на то, что в первоначальной редакции ч. 2 говорилось, что указанные лица считаются восстановленными в гражданстве РФ, "если они не заявили о своем отказе от гражданства РФ ". Последние слова при изменении Закона 17 июня 1993 г. были исключены. И получается, что мнение самих этих граждан теперь не учитывается. А за эти годы они не только обосновались на новом месте, но и получили гражданство других государств. И вряд ли этично объявлять их российскими гражданами, даже не спросив, хотят ли они этого. Кстати, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ в редакции от 27 декабря 1993 г. позволяет убедиться в том, что для восстановления этих лиц в гражданстве РФ все-таки требуются их заявление и ряд других документов. Указ Президента от 24 октября 1994 г. позволяет считать восстановленными в гражданстве РФ бывших граждан РСФСР, выехавших за пределы России до 6 февраля 1992 г., утративших гражданство без их свободного волеизъявления и возвратившихся на постоянное жительство в Россию после 6 февраля 1992 г.

Оптация. Согласно ст. 21 Закона о гражданстве при изменении границы в порядке, определенном законодательством РФ, лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определяемые международным договором РФ.

Если судить по тому, как это делалось прежде, при включении какой-то территории в состав РФ проживающие там граждане в установленный компетентным органом срок должны определиться и заявить, не отказываются ли они от российского гражданства. Если отказа не последовало в течение данного срока, значит они согласны быть гражданами РФ. И по окончании срока они будут считаться гражданами РФ (с выдачей соответствующих документов) или иностранными гражданами. Естественно, в последнем случае это отнюдь не означает необходимости покинуть территорию и переселиться за пределы РФ.


Доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой конституционного права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

С.А. Авакьян