Интервью с М.В. Баглаем, председателем Конституционного Суда РФ ("Законодательство", N 3, март 2003 г.)
Интервью с М.В. Баглаем, председателем Конституционного Суда РФ
- Марат Викторович, первый вопрос связан с десятилетним юбилеем Конституции РФ, который будет отмечаться в конце текущего года. Все это время Основной Закон страны не подвергался изменениям. Как Вы думаете, Конституция еще долго просуществует в первозданном виде или скоро в нее все же придется вносить поправки?
- Вечных конституций не существует, поэтому, очевидно, когда-то возникнет такая необходимость и в России. Однако хочу напомнить слова Швейка: "Никто не может знать, что с нами будет через пару миллионов лет". И я не могу предсказать, когда и как изменятся условия нашей жизни и соответственно встанет вопрос о корректировке Конституции РФ. Но я убежден: сила любой конституции в стабильности. В США она действует уже более 200 лет, и уважение людей к своему основному закону от этого только крепнет. Да, многое безнадежно устарело, но Конституция США живет, наполняясь новым содержанием благодаря толкованиям Верховного суда США и развитию конституционно-правового законодательства. Поправки в нее, конечно, вносили, но, представьте себе, - за 200 лет их было всего 27! На мой взгляд, это достойный пример для подражания.
Конституция РФ довольно пространна - она содержит 137 статей, есть в мире конституции и поменьше. Однако охватить все нюансы она не в силах. Для того чтобы преодолеть пробелы в законе, предусмотрена возможность толкования Конституции - именно этим и занимается Конституционный Суд РФ; кроме того, издаются федеральные конституционные законы. Таким образом находят решение очень многие вопросы, которые не получили прямого освещения в Конституции.
Что касается поправок, то, думаю, они возможны, более того, процедура их внесения предусмотрена в самой Конституции. Но, по-моему, сейчас прибегать к данной мере нет необходимости.
- Ответ на следующий вопрос известен Вам как никому: соблюдается ли Конституция РФ?
- С моей точки зрения, десятилетний срок жизни Конституции РФ убеждает в том, что она действительно соблюдается. Хотя не все нормы находятся в "равном положении".
В части личных и политических прав, стоящих на уровне международных стандартов, Основной Закон выполняется безусловно.
Намного сложнее реализуются зафиксированные в Конституции социальные права: возникают проблемы с выплатой заработной платы и пенсий, их размерами, не все благополучно в сфере жилья и здравоохранения. Но указанные сложности объясняются ограниченными экономическими возможностями государства или просто плохой организацией дела.
Соответствует конституционным положениям система органов государственной власти страны. За прошедший десятилетний срок не нарушались ни принцип разделения властей, ни сроки избрания высших органов власти - Президента РФ, Государственной Думы РФ. В основном соблюдаются и сроки избрания органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Больше всего подвергается критике та часть Основного Закона, которая касается федерализма. Для этого имеются некоторые основания, и все же, думаю, подобные неодобрительные оценки следует отнести не к Конституции, а к законодательству, которое постоянно меняется и совершенствуется, при том что конституционные нормы остаются основополагающими.
- Давайте коснемся политической конъюнктуры в работе Конституционного Суда: действительно ли он независим или на него все-таки оказывают давление представители администрации Президента РФ и других исполнительных структур?
- Конституционный Суд вне политики - это непреложный закон. Судьи Конституционного Суда не занимаются политической деятельностью. Но, в то же время, право регулирует и политические отношения. И в этом смысле можно сказать, что политические отношения в известной мере являются составной частью предмета нашего рассмотрения - но не непосредственно, не специально.
Все решения Суд принимает самостоятельно, не прислушиваясь к "советам" извне. У нас 19 судей, убедить которых в том, что нужно действовать определенным образом, невозможно.
- Проверяет ли Конституционный Суд законы, принимаемые Президентом?
- Мнение о том, что мы не проверяем законы, принимаемые Президентом, с точки зрения соответствия их Конституции РФ, неверно. Президент, ставя свою подпись, участвует в законодательном процессе вместе с двумя палатами Федерального Собрания, а Конституционный Суд анализирует все принимаемые акты, т.е. в том числе и подписанные Президентом. Что касается нормативных актов - указов Президента, то надо признать: в стране был период, когда законодательный массив был явно недостаточным, поэтому Президент часто выпускал нормативные указы. Появилось даже выражение "указное право", имевшее неодобрительный оттенок. Сейчас надобность в них возникает крайне редко.
- Президент РФ назван в Конституции основным гарантом прав и свобод человека и гражданина. Как реализовывалось это положение в прошедшие десять лет?
- Главным подтверждением жизнеспособности этой нормы (ст.80 Конституции) является предоставление Президенту РФ рычагов воздействия на все органы государственной власти, на законодательный процесс, участником которого он является, на исполнительную власть, которую он возглавляет, на судебную власть. Конечно, он не вмешивается в правосудие, но, с точки зрения организации этой ветви власти, его компетенция налицо - Президент участвует в назначении судей. Следовательно, он влияет и на защиту прав и свобод граждан.
Президент имеет право вето. И когда убеждается в том, что в законопроекте заложена возможность нарушения прав граждан, он использует это очень сильное оружие. Надо сказать, что для проверки качества законодательных актов существует очень большой аппарат: сильное правовое управление (ГПУ при Президенте РФ), комиссия по правам человека, по гражданству и некоторые другие организации, помогающие в этой работе.
Далее, не будем забывать, что Президент руководит правозащитными, или, как их еще называют, силовыми, ведомствами: Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности и другими, обеспечивающими безопасность человека. Безопасность - несомненно, важное условие для реализации поставленных задач.
Президент может влиять на субъекты федерации, решения которых также затрагивают права граждан, причем степень такого воздействия Президента, особенно в последнее время, была значительно увеличена: вплоть до того, что в тех случаях, когда грубо нарушаются права человека, Президент имеет право распустить законодательное собрание и освободить от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Естественно, осуществить подобную крайнюю меру не так просто, и в решении Конституционного Суда это подчеркнуто. Поскольку к таким действиям следует прибегать лишь в исключительных случаях, были введены надежные механизмы стабилизации этого процесса, например, судебный порядок. По-другому и быть не может, когда речь идет о выборных должностях в федеративном государстве. Кстати, до роспуска законодательных собраний или увольнений губернаторов пока, к счастью, не доходило. Но такие возможности у Президента как гаранта прав и свобод человека, повторяю, есть.
- Конституционному Суду предоставлено право самостоятельно определять момент вступления в силу своих актов*(1). В результате бывает, что норма закона, признанная неконституционной, некоторое время продолжает действовать. В соответствии же с ч.6 ст.125 Конституции РФ "акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу", и никаких оговорок относительно продления сроков их "жизни" нет. Не считаете ли Вы, что п.12 ч.1 ст.75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" противоречит Конституции и не подлежит применению?
- Вопрос поставлен верно. Действительно, в Конституции написано, что акт, признанный неконституционным, немедленно утрачивает силу. Немедленно! И тем не менее, отсрочка все же возможна. Конечно, подобные ситуации случаются крайне редко, на это мы идем только в исключительных случаях и как раз в интересах граждан.
Самой, наверное, показательной в этом смысле является налоговая сфера. Допустим, мы установили неконституционность какого-либо сбора или налога. Но федеральный бюджет уже сверстан, и соответствующие средства уже заложены в доходную часть бюджета, обеспечивая реализацию тех или иных социальных прав. Иными словами, признать, что взимание того или иного налога неконституционно, и немедленно прекратить эту практику порой значит поставить под угрозу выполнение государством своих социальных обязательств перед гражданами.
Поэтому, чтобы дать властям возможность "подготовиться" к новому правовому регулированию, мы ненадолго отсрочиваем вступление своего решения в силу - обычно не более чем на полгода, а часто и меньше.
- Вопрос регистрации остается для населения одним из наиболее острых. Как оценивает институт регистрации Конституционный Суд?
- Граждане России могут самостоятельно решать, где им жить - об этом говорится в п.1 ст.27 нашей Конституции: "Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства".
Совершенно очевидно, что без регистрации не обойтись - сведения о проживающих в каждом населенном пункте нужны и правоохранительным органам, и местным властям для обеспечения нормальной жизнедеятельности самих же граждан. Но очень важно, каково содержание этой регистрации. Конституционный Суд подчеркнул, что она должна иметь уведомительный, а не разрешительный характер. Недопустимо посредством различных уловок под видом регистрации восстанавливать институт прописки, она не адекватна прописке. Если в каких-то городах до сих пор сохраняется институт прописки (а мы иногда слышим об этом), то это неконституционно.
Таков юридический аспект вопроса. Но кроме него, как известно, немалую роль играет и реальная жизненная ситуация. Неконтролируемая массовая миграция просто захлестывает некоторые города, особенно Москву. И поэтому сейчас изыскиваются возможности законодательного контроля, который должен способствовать решению этой проблемы. Конечно, он должен осуществляться в соответствующих формах, без нарушения конституционных прав и свобод граждан. И определенные действия властей в допустимых рамках возможны.
- В последнее время активно обсуждается вопрос о целесообразности учреждения в Российской Федерации системы административных судов. Аналогичные суды давно действуют в развитых европейских странах и уже доказали свою необходимость. Как Вы относитесь к этой инициативе?
- Положительно. Мне кажется, что административное судопроизводство - как одно из четырех основных видов судопроизводства - действительно следует осуществлять через специальную систему административных судов. Сейчас оно реализуется и судами общей юрисдикции, и арбитражными судами. Полагаю, что специализация в данном случае помогла бы делу - ведь споров у наших граждан с властями довольно много.
Немало претензий к властям и за рубежом. Недаром, как Вы верно отметили, в разных странах действуют административные суды. Я с интересом изучаю их практику и не раз убеждался в том, что они делают очень полезное дело. К сожалению, законопроект о создании административных судов в России, хотя и был представлен в Государственную Думу, прошел только первое чтение, а дальше дело не движется.
Единственное, на что хочу обратить особое внимание: компетенция административных судов, которые, думаю, все же рано или поздно обязательно появятся, никоим образом не должна пересекаться с компетенцией Конституционного Суда РФ и Уставных Конституционных Судов субъектов федерации. Очень важно, чтобы, решая одну проблему, мы не породили другую.
- Было бы интересно узнать Ваше мнение о судебном прецеденте: допустимо ли его использование в Российской Федерации наравне с нормами правовых актов?
- Этот вопрос в последнее время стал предметом бурных дискуссий в юридической литературе и на научных конференциях. Я не считаю его актуальным, на мой взгляд, он чисто теоретический. У нас ведь действует не англо-американская, а европейско-континентальная система права, в основе которой лежит статутное право, а не судебный прецедент. Хорошо это или плохо? Однозначного ответа, видимо, не существует. Судебный прецедент не лишен, безусловно, некоторых преимуществ (например, он способствует стабилизации судебной практики на длительный период), но при этом имеет и определенные недостатки. А самое главное - у нас пока нет никаких оснований для введения прецедентного права ни в обычаях, ни в судебной практике, потому что твердо установлен принцип независимости судьи в процессе. Согласно этому конституционному принципу судья в каждом конкретном случае обязан самостоятельно определять, на что ему опираться при принятии решения. И прежде всего, он должен руководствоваться законом.
Но есть один весьма интересный аспект прецедентного права, который касается и российского законодательства. Он непосредственно связан с деятельностью Европейского суда по правам человека. В европейском праве значимость Европейского суда как центрального органа, контролирующего состояние прав человека с точки зрения европейской Конвенции по правам человека, постоянно растет. И во всех европейских странах так или иначе опираются на прецеденты Европейского суда. Этот суд действует более 50 лет, и за этот период накопилось огромное количество судебных прецедентов. Так вот, для нас они также являются источником права, мы читаем эти старые архивные книги и принимаем на вооружение некоторые решения, многие из которых, повторяю, были сформулированы очень давно.
- В заключение, если можно, расскажите о наиболее интересных и самых сложных делах в Вашей практике.
- Пожалуй, для меня все дела были интересны. Только не думайте, что я пытаюсь уйти от ответа. Иногда после первого беглого прочтения материалов кажется, что ситуация простая и ничего неожиданного здесь быть не может. Но чем глубже вникаешь, тем больше выявляется любопытных подробностей. Ни одного исключения из этого правила не было, и это не преувеличение. Ожесточенные споры у нас вспыхивают по всем делам.
Лично у меня особый интерес вызывают вопросы, имеющие отношение к развитию конституционного права, влияющие на эффективность всего государственного механизма, - например, касающиеся полномочий Президента РФ (мог ли он баллотироваться на новый срок в 2000 г., вправе ли распускать Государственную Думу и др.) или деятельности парламента (каким большинством следует принимать законы, как Совет Федерации должен относиться к своей обязанности рассматривать определенные законопроекты и т.п.). Не менее значимыми считаю дела из сферы рыночного права, вытекающие из права собственности. Очень важным было решение о дисквалификации административной конфискации; Конституционный Суд указал, что такая санкция возможна только по решению суда.
- Марат Викторович, благодарим Вас за беседу. Редакция журнала поздравляет Вас с днем рождения, желает крепкого здоровья, долголетия, успехов во всех начинаниях.
"Законодательство", N 3, март 2003 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) "В решении Конституционного Суда Российской Федерации, излагаемом в виде отдельного документа, в зависимости от характера рассматриваемого вопроса содержатся следующие сведения: ...12) порядок вступления решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования" (п.12 ч.1 ст.75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ").