Научные работы > Дореволюционные труды по русскому государственному праву > Градовский А.Д. Начала русского государственного права. - 3 тома, С.-Петербург,... > Том III. Органы местного управления > Книга первая. Исторический очерк местных учреждений в России (п.п. 26 - 86) > Отдел второй. Сословно-приказная губерния (п.п. 45 - 86) > Глава первая. Учреждение о губерниях 1775 г. (п.п. 45 - 59)

Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Тома I-III. - С.-Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том I), 1876 г. (том II), 1883 г. (том III)

Глава первая. Учреждение о губерниях 1775 года


§ 45. "Учреждение о губерниях" Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению. Все позднейшие видоизменения губернского управления вращались в рамках, указанных планами императрицы. Преобразования последнего царствования могут быть поняты только в связи с учреждениями Екатерины II, которые они видоизменяли. Эти установления являются как бы общим правительством для всех губерний Европейской России, управляемых, по выражению закона, на общем основании, действуют еще и теперь в тех местностях, где не введены земские и новые городские учреждения. Губернские и уездные установления остаются здесь установлениями Екатерины II несколько видоизмененные преобразованиями последнего времени. Поэтому мы должны остановиться на учреждениях Екатерины с особенным вниманием и начать с тех мотивов, которые приведены во введении к означенным учреждениям. Заметим, впрочем, что эти мотивы далеко не исчерпывают истинного значения учреждения о губерниях.

§ 46. Первая часть учреждения о губерниях под заглавием "Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи" была издана 7 ноября 1775 года, в этот день была издана первая его часть, вторая часть издана 4 января 1780 года, но она не заключает в себе ничего существенного, кроме учреждения Верхнего и Нижнего надворных судов. Поэтому главнейшие постановления заключаются именно в первой части. Во введении к учреждению императрица излагает следующие мотивы, побудившие ее преобразовать местные установления. Описывая состояние губерний в момент их преобразования, она говорит следующее:

"Входя вновь во все подробности внутреннего управления Империи, нашли мы, во-первых: что по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми; что в одном и том же месте, где ведомо правление губернии совокуплены и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах Правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания". Итак, императрица прежде всего обращает внимание на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний*(2208) недостаточность учреждений и смежение всякого рода дела в этих установлениях.

Отсюда, по ее мнению, происходят различные вредные последствия: "С одной стороны, медленность, упущения и волокита - суть естественные последствия такого неудобного и недостаточного положения, где дела одно другое останавливают и где опять невозможность исправить на единую воеводскую канцелярию множество различного существа возложенных дел, служить может иногда и долгой отговоркой, и покрывать не исправление должности, и быть поводом страстному производству. С другой стороны, от медлительного производства возрастают своевольство и ябеда обще со многими пороками, ибо возмездия за преступление и пороки производятся не с таковою поспешностью, как бы надлежало для упрощения и в страх продерзостных. В иных же местах множество дозволенных апелляций немалую причиняют правосудию остановку, как-то: например: по торговым, купеческим и мещанским делам, кто словесного суда решением не доволен, тот может сызнова просить в городовом магистрате, на сей отзываться в провинциальный магистрат, и из Провинциального перенести в губернский магистрат, и из губернского в главный магистрат, а из оного в Сенат". Вот мотивы Учреждения о губерниях в том виде, как они изложены во введении, но мы увили м из рассмотрения самых его постановлений, что они должны были удовлетворять целям более разнообразным и даже более глубоким, чем простая быстрота в производстве дел и их разделения.

Но план местного переустройства раскрывался не в одном Учреждении о губерниях. Для понимания этого важного акта, во-первых, должно иметь в виду как самые учреждения в двух его частях, так, во-вторых, Устав благочиния, изданный в 1782 году и жалованные грамоты дворянству и городам, изданные 21 апреля 1785 года.

§ 47. При рассмотрении нового губернского устройства должно иметь в виду, во-первых, указанные императрицею основания для подразделения империи на части; во-вторых, характер учреждений, организованных законодательством, и в-третьих, перемены в общей организации, происшедшей на местах. В отношении территориального подразделения империи. Учреждения о губерниях установляют две единицы: губернию и уезд. Независимо от того, Учреждения говорят о городах и посадах, что же касается волостей и сельских обществ, то они остались вне организации, хотя императрица и желала дать особый устав крестьянству, чего она не успела сделать.

Губерния является высшей местной единицей, и для избежания чрезмерного ее пространства Учреждение постановляет: что "дабы Губерния, или Наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной от 300 - 400.000 душ*(2209). Уезд или округ есть вторая единица, размер которой определяется также народонаселением; именно: "в уезде или округе считается от 20 до 30.000 душ"*(2210). Независимо от того Учреждение допускает и средние единицы между губернией и уездом, именно, статья 15-я гласит: "Буде нужда того требует, то Наместничество или Губернию разделить на области или провинции", но это предположение не осуществилось. Затем Учреждение не говорит о городах особенно, а прямо указывает, какие должности полагаются в городах; так, например, в статье 25-й сказано: "В каждом городе, где нет коменданта, определяется городничий" и т. д. Но упрочение положения городов, подтверждено как Уставом благочиния, так в особенности Жалованной грамотой городам, где они признаются самостоятельными, общественными и полицейскими единицами.

§ 48. Обращаясь затем к обозрению учреждений местных, нельзя не различить в них несколько элементов, но для понимания всей системы этих учреждений должно обратить внимание на следующее обстоятельство. Учреждение о губерниях вообще должно было удовлетворить общей цели децентрализации и отчасти самоуправления в сословной его форме. Императрица отказалась от сосредоточения всей силы государственного управления в центре. Еще в 1764 году, как мы видели, она придала должности губернатора больше самостоятельности, поставив ее непосредственно под власть сената и собственного наблюдения. Уже тогда она хотела сделать из губернатора некоего, как она выражалась, опекуна губернии. В Учреждении о губерниях эти начала появляются с большей силой. В местных установлениях мы вили м местную, как бы политическую, власть в лице наместника или генерал-губернатора: коллегии, сосредоточенные прежде в Петербурге, децентрализуются и под именем палат переносятся на места. Другие учреждения действуют на правах палат, следовательно на правах тех же коллегий, состоя под главным надзором сената и ближайшим надзором генерал-губернатора. Наконец, местные учреждения пополняются участием местных обществ в области судебной, полицейской и по хозяйственному управлению. Таков общий план Учреждения о губерниях, который нам предстоит рассмотреть.

§ 49. Главной местною властью - властью, в которой олицетворяется как бы политической элемент управления, является государев наместник или генерал-губернатор, из небольшого числа статей (81 - 93), относящихся до его должности, можно видеть, что ему вверены обязанности государственного надзора и право принимать особенные меры для исправления открывавшихся злоупотреблений. Общее значение его должности определяется следующими словами (ст. 81): "строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест (а именно той губернии уголовной палаты, гражданской палаты, казенной палаты и им подчиненных мест, обер-полицмейстера, городничего, землемеров, Приказа общественного призрения, совестного суда и людей той губернии находящихся) и людей о исполнении законов и определенного их звания и должностей, но без суда да не накажет никого". Желая таким образом отделить власть судебную от административной, постановляя, что наместник не есть судья, Учреждение о губерниях ставит, однако, деятельность судебных мест его под контроль, именно (в статье 85-й): "генерал губернатор долженствует вступаться за всякого, кого по делам волочат, и принуждать судебные места своего наместничества решить такое-то дело, но отнюдь не мешается в производство его; ибо он есть яко хозяин своей губернии, а не судья". По делам административным генерал-губернатор является прежде всего главным начальником местной полиции, и вследствие этого (статья 84) "он может пресекать всякого рода злоупотребления, а наипаче роскошь безмерную и заразительную, обуздывать излишество, беспутство, мотовство, тиранство и жестокость". На него возлагается попечение о казенном интересе, в особенности наблюдение за точностью сборов и управления раскладкой повинностей (ст. 88), за благоустройством в наместничестве, в пограничных губерниях наблюдение предосторожности от соседей и т. п. Хотя Учреждения о губерниях и постановляют, что государев наместник не есть судья, тем не менее ему предоставляется и некоторая доля участия в самом производстве судебного дела, именно (по ст. 86): "если в судебном месте определено было что несправедливо, то генерал-губернатор может оставить исполнение, и доносить Сенату, а о времени не терпящих делах и Императорскому Величеству". Это право в особенности предоставлено ему по делам уголовным, если кто решением судебных мест приговорен к отнятию жизни или чести: по таким делам запрещено данное исполнение, не донося генерал-губернатору. Наконец, ему даны известные права по отношению к дворянским и другим общественным собраниям по назначению и утверждению в должностях и т. д. Сосредоточивая в руках генерал-губернатора такую власть, Учреждения о губерниях обставляют ее и особым почетом: во-первых, ему дается место в сенате, где он во время пребывания своего в Петербурге может заседать по делам своей губернии и иметь голос наравне с сенаторами (ст. 91). Для внешнего почета ему положен особый конвой и особая почетная стража из молодых дворян по одному от каждого уезда.

§ 50. В связи с должностью генерал-губернатора находится должность так называемого наместнического и губернского правления; статьи 81 - 93 исчисляют те права генерал-губернатора, которые принадлежат ему лично и которые он осуществляет лично же; напротив, обязанности же наместнического управления относятся к общему управлению губернией и оно осуществляет их в составе присутствия. Генерал-губернатор есть председатель губернского правления, причем с ним заседает губернатор с двумя губернскими советниками, а для цели надзора при губернском правлении состоят губернский прокурор и двое стряпчих: один казенных, другой уголовных дел. Назначение губернского управления определяется в статье 95-й следующим образом: "оно есть место, управляющее всей губернией в силу законов Именем Императорского Величества, оно обнародывает и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы и приказания Императорского Величества и выходящие из сената и прочих государственных мест на то власть имеющих". Затем ему принадлежат наблюдение за правильным и точным исполнением закона и меры к прекращению всякого беспорядка и всяких беззаконных действий; вместе с тем на него возложены различные исполнительные дела, исчисляемые в статьях 97 и 98. Хотя наместническое правление и является учреждением, состоящим из нескольких лиц, но в действительности оно устроено было на началах бюрократических, именно по статье 103 "советники рассуждением своим уважают дело, и потом исполняют положения губернаторские. Буде же случиться, что губернаторские приказания не соответствуют пользе общей или службе Императорского Величества, или нарушают узаконения, и губернатора рассуждениями оттого отвратить им не можно, тогда советники долженствуют внести в правление письменно свое мнение и генерал-губернатора, и Сенат о том уведомить, но приказаний губернаторских отменить не могут и по оным исполнять обязаны".

Таким образом, главным действующим лицом в губернском правлении, под главным начальством генерал-губернатора, являлся губернатор, который, в случае отлучки из губернии генерал-губернатора, исправлял свою должность самостоятельно (ст. 102).

Это обстоятельство имело важное значение ввиду того, что генерал-губернаторы, как мы увили м ниже, были назначены далеко не во все губернии и, следовательно, губернаторы фактически явились их действительными правителями. Генерал-губернатор, губернатор и наместническое правление признаны главными властями в губерниях. Под начальство губернского правления поставлены все низшие учреждения, именно (в статье 99): "к исполнению повелений губернского правления обязаны как верхние, так и уездные и нижние земские суды, равномерно верхние и нижние расправы, губернский и городовые Магистраты и Ратуши, в той губернии находящиеся". Само губернское правление поставлено под непосредственный надзор Сената, которому и поручено было входить в жалобы на неправильное его решение.

§ 51. Прочие губернские установления могут быть разделены на два разряда: на судебные и административные. К первому относятся две палаты гражданского и уголовного суда и совестный суд, ко второму относятся казенная палата и приказ общественного призрения, палаты гражданского и уголовного суда, до преобразования последнего времени замещавшиеся по выбору от дворянства и купечества. По учреждению о губерниях судебные палаты являются установлениями коронными, именно: председатели палат назначаются императрицею по представлению сената, советники и асессоры палат определяются сенатом. Таким образом, они являются на местах общею и, так сказать, всесословною инстанциею, имеющей права бывших судебных коллегий. Так, статья 106 Учреждения о губерниях говорит, что палата уголовного суда нечто иное есть: как юстиц-коллегии департамента, которому поручаются особенно уголовные дела и следственные дела в преступление должностей той губернии. В уголовную палату должны быть вносимы на ревизию дела из Верхнего земского суда, Верхней расправы и губернского магистрата, по коим обвиняемый подвергался лишению жизни или чести. Палата гражданского суда, по определению 115 статьи, ничто иное есть, как соединенный департамент юстиции и вотчинной коллегии, которому поручается апелляция на ревизии гражданских дел: на верхний - земский, губернский магистрат и верхнюю расправу. Что касается совестного суда, то его должность представляется весьма оригинальной, по крайней мере в том виде, в каком хотело его создать Учреждение о губерниях. Именно по статье 395 учреждение его объясняется следующим образом: "Понеже личная безопасность каждого верноподданного весьма драгоценна есть человеколюбивому Монаршему сердцу; и для того, дабы подать руку помощи страждущим иногда более по несчастливому какому ни на есть приключению, либо по стечению различных обстоятельств, отягощающих судьбу его выше мер им содеянного, заблагорассудится учредить в каждом наместничестве по одному суду под названием совестный суд".

Состав совестного суда определен следующим образом: "в судьи совестного суда определяются выбором каждого судебного места той губернии, один к тому способный, совестный, рассудительный, справедливый и беспорочный человек, которого всякое судебное место особо представляет наместнику и сей из представленных определяет одного быть судьею совестного суда". Независимо от совестного судьи, в суде полагается два члена от дворянства, два члена по выбору от города и два члена, выбранные той губернии селениями.

Совестный суд должен был служить органом не только правосудия, но и естественной справедливости. Этим назначением определялась и его компетенция; сюда, например, относятся преступления, учиненные безумным или малолетним, и дела колдунов, или колдовства, поелику в оных заключается тупость, обман и невежество, спорные дела между родителями и детьми об имуществе. Совестный суд является примирительной инстанциею по гражданским делам, следовательно он является как бы в роли третейского суда. Но в числе функций совестного суда была одна довольно замечательная: именно в совестный суд дозволялось приносить жалобы на незаконные заключения в тюрьму; всякий, кто содержался в тюрьме более трех дней, без объявления причин, может жаловаться в совестный суд; последний по получении такого прошения, не выходя из присутствия, должен был послать повеление, чтоб содержащийся в тюрьме, если он обвинялся не по оскорблению особы Императорского Величества, не по измене, не по смертоубийству, не по воровству или разбою, был прислан и представлен в совестный суд с прописанием причин, для которых содержится под стражей. Если жалоба оказывалась основательной, то совестный суд мог освободить его на поруки. В этом виде и с той же компетенцией совестные суды просуществовали до прошлого царствования (Св. зак., II т., изд. 1857 года, ст. 2438 - 2462).

§ 52. Административными установлениями в губернии являлись: казенная палата и приказ общественного призрения. Согласно общему плану Учреждения о губерниях казенная палата также являлась департаментом коллегий, именно по статье 118: "Казенная палата нечто иное есть, как соединенный департамент камер- и ревизион-коллегий, которому поручаются в смотрении домостроительные и казенные дела той губернии". Состав казенной палаты довольно сложный. Председатель казенной палаты носит титул вице-губернатора, или поручика правителя; под его главным начальством казенная палата состоит из директора экономии или домоводства, одного советника, двух асессоров и одного губернского казначея. Ведению казенной палаты подчиняются: 1) дела по народной переписи; 2) дела о поступлении казенных доходов и выдачах; 3) дела по заведованию различными доходными статьями казны (дела соляные, винные откупы и подряды); 4) заведование зданиями и публичными строениями; 5) ревизия счетов. Таким образом, в казенной палате сосредоточивались приблизительно те дела, которые ныне ведаются в губерниях несколькими учреждениями: казенной палатой, управлением государственных имуществ и контрольной палатой.

Приказ общественного призрения есть самостоятельное изобретение Императрицы. Учреждение это имело весьма разнообразное назначение и состав. Под председательством губернатора, в нем заседали два заседателя от верхнего земского суда, два от губернского магистрата и два от верхней расправы, где она полагалась; кроме того, ему дозволялось призывать в свои заседания дворянского председателя и городского голову (ст. 379). Дела, порученные приказу общественного призрения, были исчислены в статье 380. Вот перечень этих дел: 1) попечение о народных школах; 2) установление и надзирание сиротских домов для призрения и воспитания сирот; 3) установление и надзирание госпиталей и больниц для излечения больных; 4) установление и надзирание богаделен; 5) установление и надзирание дома для неизлечимо больных, кои пропитания не имеют; 6) установление и надзирание дома для сумасшедших; 7) установление и надзирание работных домов для обоего пола и 8) установление и надзирание смирительных домов для людей обоего пола. Таков обширный круг дел, который вверен был приказу общественного призрения дел, которые не связаны между собою какою либо общею мыслью; так мы находим здесь попечение о народных школах, причем приказу общественного призрения дается подробное наставление, как вести дело народного образования; с другой стороны приказ общественного призрения призывается к учреждению смирительных домов, которые устанавливаются по статье 391-й ради таких людей обоего пола, которые непотребного и невоздержного житья: 1) яко сыновья или дочери, кои родителям своим непослушны или злого жития, или ни к чему доброму не склонны; 2) рабы непотребные, которых никто в службу не принимает и т. д. Приказ общественного призрения учреждает сиротские дома, госпитали, богадельни и работные дома. Во всем этом видна, однако, некоторая общая мысль, т. е. что приказ общественного призрения призывается к заведованию местным благоустройствам в его разнообразных видах. Вот почему функции приказа общественного призрения были в наше время переданы земским установлениям. Дела, предоставленные приказу общественного призрения для управления своего, предполагали значительные средства, которыми Императрица думала обеспечить следующим образом: каждому приказу (ст. 382) предписано отпустить 15,000 руб. из доходов той губернии; эта сумма и должна была явиться как бы основным капиталом приказа, причем приказу дозволено было отдавать эти деньги за узаконенные проценты на верные заклады с тем только, чтобы заложенные имения находились действительно в той губернии. Этим постановлением объясняется, почему впоследствии приказы общественного призрения явились и кредитными установлениями, с которыми имели дела значительнейшие землевладельцы каждой губернии. Финансовые операции приказов общественного призрения прекратились только в прошлое царствование.

§ 53. Хотя Учреждение о губерниях признает только две единицы каждой местности, именно губернию и уезд, и только намекает на возможность разделения губерний на области или провинции, как на единицы посредствующие, но в отношении суда мы вили м такие посредствующие между уездными и губернскими инстанциями. Таких установлений три, соответственно сословиям, на которые были разделены местные жители: верхний земский суд - для дворянства, губернский магистрат - для городских обывателей и верхняя расправа - для крестьян.

Верхний земский суд положено учреждать в каждой губернии, а если обширность ее того требует, то дозволено учреждать и более одного верхнего земского суда. Верхний земский суд должен был состоять из первого и второго председателей, назначенных императрицею по докладу сената и десяти заседателей, выбранных на три года дворянством тех уездов, которые приписаны к данному суду. Каждый земский суд должен был разделяться на два департамента, из которых одному были поручены дела уголовные, другому гражданские. Компетенция верхнего земского суда определялась следующим образом (ст. 173): в него должны были поступать по апелляции дела, производившиеся в уездных судах, дворянских опеках и нижних земских судах; дела и тяжбы дворянские, как гражданские, так и уголовные, "касающиеся до вотчин, привилегий, завещаний, до наследства в имении и до права наследования, спорные о владении, тяжкие до бесчестия и до права стряпчих касающиеся, также и все дела разночинцев, тех, кои подлежат непосредственно до верхнего земского суда". Поэтому верхнему земскому суду и были подчинены суды уездной дворянской опеки и нижний земский суд его округа. Инстанциею апелляционною для городских обывателей являлся губернский магистрат, в котором полагалось два председателя, назначаемые сенатом по представлению наместнического правления, и шесть заседателей, избираемых из купцов и мещан губернского города. Подобно верхнему земскому суду и губернский магистрат был разделен на два департамента: одного для дел гражданских, другого для дел уголовных. Он явился апелляционной инстанциею в делах, касающихся до привилегий, спорных владений и прочих дел, касающихся до целого города или казны. В отношении судебном ему были подчинены городовые магистраты, сиротские суды и ратуши губерний. Наконец, для дел гражданских предполагалось учредить верхнюю расправу. Учреждение верхней расправы поставлено в зависимость от учреждения расправ нижних, которые предполагалось учреждать не везде, как это видно из статьи 335. Нижнюю расправу предполагалось учреждать "в тех городах и округах, где жительство имеют однодворцы или всяких прежних служб служилые люди, или черносошные, или государственные крестьяне, или государевы крестьяне, приписанные к каким ни на есть местам или заводам". Если таковых крестьян окажется достаточно, то, по усмотрению генерал-губернатора и соображаясь с обширностью губернии, дозволялось учреждать на каждые 10 или 30.000 душ по одному суду. Следовательно, нижние расправы учреждались только для крестьян, не находящихся в крепостной зависимости. Верхняя расправа должна была состоять из первого и второго председателей, по назначению от правительства (сенатом, по представлению губернского правления), и десяти заседателей по выбору селений, составляющих подсудное ведомство той верхней расправы. Подобно верхнему земскому суду, верхняя расправа разделяется на два департамента.

§ 54. Уездные учреждения были следующие: уездный суд, состоящая при нем дворянская опека и нижний земский суд. Уездный суд должен был отправлять правосудие по делам, касающимся местного дворянства, для которого и был учрежден. Он должен был состоять из уездного судьи и двух заседателей, выбираемых местным дворянством на каждые три года с утверждения губернатора (статьи 66, 67 и 166). В уездном суде сосредоточены были отправления как уголовных, так и гражданских дел. При суде было учреждено особое учреждение: дворянская опека для дворянских вдов и малолетних под председательством уездного предводителя дворянства, а она должна была состоять из уездного судьи и заседателей. В Учреждении о губерниях имеется также подробное наставление опекунам.

Должность нижнего земского суда представляется довольно сложной, так как в этом установлении должно было сосредоточиться ближайшее управление уездов. Более всех других учреждений нижний земский суд должен был положить начало местному самоуправлению. Нижний земский суд, по Учреждению о губерниях, составляют: земский исправник и два заседателя, избираемые дворянством, которому губернское правление, смотря по обширности уезда, может разрешить выбрать и третьего заседателя. Общие обязанности его определены в статье 224, где сказано, что нижний земский суд долженствует: 1) "иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок; 2) чтоб предписанное законами полезное повсюду в уезде исполняемо и охраняемо было, и 3) нижний земский суд один в уезде право имеет приводить в действие повеления правления, решения палат верхних и уездных судов и чинить отказы". Но действительная компетенция нижнего земского суда шла гораздо дальше, как это видно из отдельных установлений Учреждения о губерниях. В его руках были сосредоточены: 1) полиция безопасности (по статьям 229 и 244), полиция торговая (ст. 228), наблюдение за исправным состоянием дорог и мостов, меры к прекращению заразительных болезней, скотских падежей, дела по отбыванию различных повинностей, меры предосторожности относительно огня, дела по народному продовольствию, меры к прекращению нищенства и общественного призрения и т. д. Таким образом, из отдельных постановлений Учреждения о губерниях оказывается, что в руках нижнего земского суда были сосредоточены функции как полицейские в собственном смысле слова, так и функции административные, в настоящее время сосредоточенные в руках уездных земских учреждений.

Последним установлением уездным является нижняя расправа, о действии которой мы говорили выше; независимо от того казенная палата имела в уезде свой орган, под названием уездного казначейства, и кроме того в уездах состояли отдельные должностные лица, а именно: землемер, доктор-лекарь и другие лица, положенные по статье 24-й.

§ 55. Таковы губернские средние уездные учреждения, установленные в 1775 году. Об общественных учреждениях дворянских и городских мы скажем ниже, так как установления Учреждения о губерниях в этом отношении были пополнены изданием двух Жалованных грамот дворянству и городам в 1785 г.

Но независимо от всех указанных выше должностей нельзя не остановиться еще на одном институте, весьма обширном по Учреждению о губерниях, т. е. на прокурорском надзоре. Идея прокуратуры не принадлежит Екатерине II; должности прокуроров были учреждены уже Петром Великим вместе с учреждением коллегий, за делопроизводством которых они должны были наблюдать. Но с перенесением коллегий на места, под именем палат, и с развитием судебных и административных учреждений по закону 1775 и следующих годов, Императрица предполагала развить и прокурорский надзор, соответственно тем инстанциям, какие учреждались на местах. Общая обязанность прокуроров и стряпчих определена следующим образом в статье 404: "Они смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самых дел. Они сохраняют целость власти, установлений и интереса Императорского Величества; наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки". Права прокурорам в этом отношении как бы напоминают права надзора, предоставленные наместнику и наместническому правлению, и имели приблизительно один и тот же предмет; но должность прокуратуры значительно отличалась от них в своем проявлении и по предоставленным ей правам. Наместники и наместническое правление не имели ближайшего участия в производстве дела, напротив, на просмотр лиц прокурорского надзора поступали все дела, вершенные в отдельных установлениях, но затем лица прокурорского надзора не имели возможности остановить решение дела и исправить злоупотребление своею собственною властью. Они обязаны были извещать об этом свое начальство, от которого зависело уже принять соответствующие меры. Учрежденная на этих общих основаниях прокуратура имела, как мы заметили, весьма обширное разветвление: во-первых, при губернском или наместническом правлении состоял губернский прокурор, который считался непосредственным органом губернского генерал-прокурора (впоследствии министр юстиции). Губернскому правлению губернский прокурор обязан был доносить о всех замеченных им и доходивших до него сведениях о злоупотреблениях (ст. 405 пункт 4).

При губернском прокуроре должны были состоять два губернских стряпчих: один для казенных, другой для уголовных дел (ст. 406).

Затем, при средних установлениях, т. е. при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе состояли прокуроры и стряпчие как уголовных, так и казенных дел.

Наконец, в уезде полагался один уездный стряпчий (ст. 410).

§ 56. Установления общественные были намечены уже в Учреждениях о губерниях и даже раньше. Мы видели, что при созыве депутатов в комиссию для установления нового положения дворянству предоставлено было выбирать предводителей, а города - и голов. Обе эти должности остались с 1767 года до времени издания Учреждения о губерниях, в последнем дворянство и городское общество получают уже право участия в управлении через своих выборных лиц, именно дворянству и городским обывателям предоставляется избирать судей в двух инстанциях: дворянству предоставляется избирать исправника и заседателя нижнего земского суда; наконец, дворянские предводители председательствуют в состоящей при уездном суде дворянской опеке, а городской голова - в сиротском суде, соответствующей дворянской опеке. Но окончательная организация этих двух сословий относится ко времени издания Жалованных грамот дворянству и городам 21 апреля 1785 года (П. С. З. N 16187 и 16188). Не останавливаясь здесь на личных правах, предоставленных дворянам и городским обывателям разных классов, мы ограничимся указанием на их корпоративные права. Начнем с дворянства.

§ 57. Дворянство было признано местным обществом (корпорациею), причем территориальными пределами этого общества была признана губерния, т. е. дворянство составляло губернское общество (ст. 37). В качестве общества, признанного законом, дворянство каждой губернии получало права юридического лица. К этим правам относится право составления дворянской казны добровольными складками и употребление этой казны на дворянские нужды (ст. 54); право иметь для своих собраний особый дом, свою печать, секретаря и архив (ст. 50, 51, 52 и 53), право защищаться на суде через поверенного от общества (ст. 56). Образуя, таким образом, юрили ческое лицо, дворянство получило и право собрания, право периодических собраний; по созыву и дозволению генерал-губернатора или губернатора дворянство получило право собираться каждые три года в губернском городе. Выражения "по созыву" и "дозволению" указывают на двоякий повод к собранию дворянства, именно дворянство могло быть созываемо наместником или губернатором, и кроме того, губернский предводитель дворянства может испросить дозволение на созвание дворянства по собственной инициативе. Назначение дворянских собраний пожалованной грамоте представляется в следующем виде: дворянство созывается: во-первых, для производства выборов в те должности, замещение которых предоставлено дворянству. Жалованная грамота различает следующие категории выборных дворянских должностей: 1) губернского и уездных предводителей дворянства, 2) секретаря дворянства, 3) десять заседателей верхнего земского суда и двух заседателей совестного суда, 4) уездного судью и заседателя, 5) земского исправника и заседателя нижнего земского суда.

Во-вторых, дворянскому собранию могут быть предлагаемы на обсуждение различные вопросы от правительства, именно по статье 46: "в случае предложений дворянству от генерал-губернатора или губернатора, собрание дворянства в губернии берет предложение в уважение и на оные чинит по случаю или пристойные ответы, или соглашения, сходственные как узаконением, так и общему добру".

Из этого видно, что дворянству могло быть предложено или, во-первых, дать свое заключение по вопросу, интересующему правительство, или по соглашению своему принять известную меру для разрешения того или иного вопроса.

В-третьих, дворянству предоставлено право ходатайствовать о своих пользах и нуждах и притом в двояком виде: а) дворянству дозволяется представлять свои ходатайства генерал-губернатору, или губернатору б) дворянству дозволяется делать представления и жалобы сенату и Императорскому Величеству, причем эти представления и жалобы могут быть приносимы особо избранными ими депутатами.

§ 58. Городовое положение содержит в себе постановления относительно городских обществ, аналогические с постановлениями дворянской жалованной грамоты. Вся совокупность городских обывателей признается городским обществом с определенными корпоративными правами, именно, статья 29 редактирована следующим образом: "городовым обывателям каждого города жалуется дозволение собираться в том городе, и составить общество градское, и пользоваться ниже писанными правами и выгодами". В силу этих корпоративных прав, городскому обществу дозволяется иметь особый дом для своих собраний, печать, писаря, составлять свою городскую казну добровольными складками и защищаться перед судом через своего особенного стряпчего. В остальном права городского общества определены сходственно с постановлениями дворянской жалованной грамоты. Городские общества имеют право собираться каждые три года по приказанию или дозволению генерал-губернатора или губернатора. Цель собрания определена двояко: городское общество созывается и собирается, во-первых, для выбора городских должностных лиц, куда относятся городской голова, бургомистр и ратманы (по посадам); во-вторых, заседатели губернского магистрата и совестного суда и ратманы в управу благочиния. Независимо от того городскому обществу предоставлено ходатайствовать о своих пользах и нуждах, но только перед губернатором (ст. 36).

Губернатор имеет право делать предложение собранию городского общества, требуя от него заключений (ст. 38).

Этими постановлениями, конечно, не исчерпывается значение городового положения 1785 года. Оно содержит в себе все подробности устройства городов, задуманного Екатериной II: 1) Мы имеем здесь постановления, касающиеся определения прав городских обывателей по их разрядам, которых положено шесть (см. I т. этого соч.); 2) особое положение о цехах и ремеслах; 3) о городовых доходах; 4) об особых сословных должностях. Но мы имеем здесь в виду только постановления, касающиеся общих городских учреждений. Этими учреждениями являются: 1) общая городская дума, 2) шестигласная дума. Общую городскую думу, по определению 157 ст., составляют городской голова и гласные от шести разрядов городских обывателей, избранных в следующем порядке: 1) настоящие городские обыватели избирают от себя одного гласного; 2) купечество трех гильдий избирает одного гласного от каждой гильдии; 3) цеховые избирают по одному гласному от каждого цеха; 4) иногородные и иностранные гости избирают по одному гласному от каждой народности; 5) именитые граждане избирают по одному гласному от каждого из своих разрядов, исчисленных в статье 67 городового положения*(2211); 6) посадские избирают столько гласных, сколько есть частей в городе. Общая городская дума не обязана была собираться постоянно по тому мотиву, что она составлена из людей, занятых торговлею, промыслами и ремеслами (ст. 172); но для всегдашнего управления дело возложено на так называемую шестигласную думу (ст. 173). В гласные этой думы избираются общей думой из числа ее гласных. В шестигласную думу должны были входить по одному гласному из каждого разряда городских обывателей (165).

Это постановление находится в связи с тем, что в самой общей думе счет голосов производился не поголовно, а по разрядам городских обывателей и по статье 157 "каждое из сих разделений имеет один голос в обществе градском". Предметы городской думы, как общей, так и шестигласной, предоставленные им городовым положением, заслуживают внимания, потому что как Городовым положением 1785 года, так и Учреждением о губерниях 1775 года и, наконец, Уставом благочиния 1782 года проведено различие между делами, касающимися городского хозяйства и благоустройства, с одной, и делами полицейскими, с другой стороны. В этом смысле Городовое положение отступило от плана городского устройства, принятого Петром Великим при учреждении главного и прочих магистратов. Городское управление было раздвоено, причем дела, касающиеся полиции, предоставлены были городничим и полицмейстерам, назначаемым от правительства при содействии управ благочиния, образуемых из лиц, особо выбранных от городских обществ. Пределы ведомства городских дум при всем том не были определены с достаточной ясностью, как это видно из 167 статьи, исчисляющей эти предметы. На городскую общую думу возложено: 1) попечение о городских промыслах и торговле; 2) сохранение города от ссор и тяжб с окрестными городами или селениями; 3) сохранение между жителями города мира, тишины и доброго согласия; 4) возбранение всего, что доброму порядку и благочинию противно, оставляя, однако ж, относящееся к части полицейской исполнять местам и людям для того установленным; 5) меры к поощрению местных торгов; 6) наблюдение за городским благоустройством. "Наблюдать за прочностью публичных городских зданий, стараться об устроении всего потребного, о заведении площадей, для стечения народа по торгу, пристаней, амбаров, магазинов и т. п., что может быть для города потребно, выгодно и полезно"; 7) попечение о городских доходах, которые должны идти как на пользу города, так и для распространения заведений, подведомственных приказу общественного призрения; 8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

Этими постановлениями Городовое положение отделяет городское общественное управление, с одной стороны, от учреждений полицейских, которые в городе выделены из общего состава управления и обратились в установления чисто правительственные, с другой стороны, от установлений судебных, так как судебная власть была предоставлена магистратам (ст. 168). Впоследствии в малых городах обязанности по городскому управлению и суду одинаково были сосредоточены в ратушах.

§ 59. Таково в главных чертах Учреждение о губерниях, созданное Екатериною II. Как мы уже заметили выше Учреждения эти явились рамкой, в которой развивались впоследствии наши местные установления. Останавливаясь на его элементах, мы замечаем между ними такие, которые могли явиться основанием для последующего признания в губерниях и уездах единиц общественных. В этом отношении верно следующее замечание г. Лохвицкого*(2212): "Возьмем Россию до 1775 года, снимем умственно с нее сеть губернаторов, воевод и канцелярий, и мы получим массу, ничем не связанную; губерний, провинций, уездов не будет вовсе - останутся общины, да и те связаны только податным началом. Сделаем тот же прием теперь,- в результате будет разница, и довольно немаловажная - остается некоторая связь для этого множества селений и городов, называемых губерниями,- дворянское общество с его организацией, с его представительным характером".

Несмотря, однако, на желание императрицы положить начало местному самоуправлению, признать корпоративные права местных обществ, желание это не осуществилось, на что было весьма много причин.

Первую из этих причин должно видеть в том, что начала самоуправления выразились в форме чисто сословной; поэтому ни губерния, ни уезды не могли получить значение общественных (земских) единиц. На местах имелись только два общества: дворянское учреждение для целой губернии и городское, образуемое городами. Масса крестьянства находилась в крепостном состоянии и не имела голоса в общественных делах. Правда, свободным сельским обывателям даны свои расправы, но не безусловно, а где к тому представится надобность и возможность; присутствие заседателей от поселян в нижнем земском суде также не обеспечивало интересов этого сословия, общее устройство которого осталось в проекте, о практическом значении которого мы можем судить по отрывкам из "экономических пунктов", имеющихся в учреждении казенных селений Екатеринославской губернии (П. С. З. N 16603). Г. Чичерин*(2213) предполагает, что этими пунктами устроено внутреннее управление крестьянских общин. С этим мнением едва ли можно согласиться. Что касается общины, то она издавна существовала, как обычное установление. Что же касается внешнего устройства общинных и преимущественно волостных властей, то первое действительное общее их учреждение относится к царствованию Павла I. Самоуправление, данное теперь дворянству и городам имело особое значение и представляло оригинальные черты, объясняющие характер и нынешних реформ. Дворянским обществам, как мы видели, дано было два права: во-первых, избирать должностных лиц для заведования их общественными делами; во-вторых, судиться равными себе в первых двух инстанциях; наконец, дворянству вверена была уездная полиция, для которой учрежден нижний земский суд. Но все эти установления, выборные по происхождению, не замедлили сделаться установлениями правительственными в их применении. Каждое избранное лицо по избрании своем и утверждении поступало на государственную службу и тем самым становилось в строгую органическую зависимость от губернского начальства, представляемого всесильного властью наместников и губернаторов. Поставленная на такую почву местная служба не могла привлекать и не привлекала лучшие силы самого дворянского общества. Дворянство, хотя и свободное от обязательной государственной службы, воспитывалось, однако, в ее преданиях и постоянно стремилось на службу военную или в центральных учреждениях, всегда более выгодную, чем служба местная; вследствие чего элемент, из которого составлялись местные должности, принадлежал, как о том свидетельствуют официальные акты, к элементам ненадежным и вовсе не подготовленным для управления.

Во-вторых, право, предоставленное дворянскому обществу, право заведования своими общественными делами, не могло не породить известных недоразумений. Прежде всего, представлялось неизвестным, какие общественные дела могли быть у дворянства; оно не было представителем ни губернии, ни уезда; оно не могло выражать потребности какой бы то ни было общественной единицы; собственные интересы его были слишком не сложны, вследствие чего многие из учреждений оказались излишними. Если должность предводителей дворянства получила впоследствии большее развитие, то это случилось благодаря тому, что на них возложены были известные правительственные функции, которые считалось выгодным предоставить этим должностным лицам. Наконец, нельзя не принять в расчет и того важного обстоятельства, что дворянство издавна не имело жизни корпоративной. Образовавшись из сословия служилого, не знающего никаких корпоративных связей, не привыкшего к обсуждению своих собственных дел, дворянское сословие, созданное Жалованной грамотой 1785 года, по отношению общественного воспитания, стояло ниже крестьянства, издавна привыкшего к жизни общины и к совещанию всем миром. Этим объясняется тот факт, что государевым наместникам и губернаторам, облеченным значительною властью, не только не представлялось особенного труда руководить самоуправлением дворянства по своему желанию, но даже такое руководство вызывалось полной неопытностью дворянства в общественных делах и его непониманием общих польз и нужд. Вот почему уже некоторые современники Екатерины II, как например Винский*(2214), скептически относились к новым учреждениям, причем критика их переходила в совершенно несправедливые заподозревания истинных намерений императрицы. Вот что говорит Винский: "Важнейшим и точно полезным пожалованием, говорит он, можно бы почесть права и преимущества, дворянству и городам данные, ежели бы мы умели читать и понимать. В другом европейском народе подобные узаконения неминуемо произвели бы во всем полезные перемены, но... во всех собраниях дворянства, кроме нелепостей, споров о пустяках и ссор, никогда ни одно дельное дело предлагаемо не было. Люди благонамеренные, со знанием и душами, или правительством под различными видами устраняемы, или, ежели случалось в оных, были заглушаемы кликами черни. Так скажу смело, и всяк благомыслящий меня одобрит, что у нас людей со сведениями весьма немного тогда было, потому что одни лучшие и достаточнейшие домы через воспитание доставали знание, что из сих домов наполнялись двор, гвардия и важнейшие места в столицах, и что в губерниях таковых особ было весьма мало; жившее же в деревнях дворянство, по грубости своей и бедности, редко даже бывавшее в своих уездных городах, с нуждою наученное читать и писать, не справедливо ли я назвал чернью? И сия, то благородная чернь, будучи самою людною, составляла дворянские собрания! Надобно отдать Екатерине справедливость, что, в нескольких дворянства с правителями распрях, она принимала сторону дворян. Но сии борьбы были маловажны и редки: ибо по духу рабствования и невежеству дворян правители гнули и вертели его, как податливый тальник во всех смыслах".

При таких совершенно неблагоприятных предзнаменованиях Учреждение о губерниях подвергалось испытанию исторического опыта. Мы увили м ниже, что если общие черты Учреждения о губерниях были сохранены, то дух и смысл его утрачивались в применении, и оно постепенно вырождалось вплоть до самого преобразования нынешнего царствования.



<< Глава
третья. Переходное время до Екатерины II (п.п. 43 - 44)

Глава  >>
вторая. Местные учреждения от кончины Екатерины II до реформ императора Александра II (п.п. 60 - 77)
Содержание
Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Тома I-III. - С.-Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том...