Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая культура", 2009 г.

Статья 110

1. Природа и место Правительства в системе органов государственной власти в процессе конституционных преобразований и проведения политических реформ существенно менялись.

В силу Конституции 1978 г. (с изм. и доп., внесенными Законом от 27 октября 1989 г.//Ведомости РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303) Совет Министров РСФСР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР, ответственным перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом и подотчетным им. Поскольку в компетенции высших представительных органов государственной власти советского типа было осуществление не только законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет Министров был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, за исключением тех, которые входили в компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

С введением в Российской Федерации поста Президента на основе решений референдума 1991 г. Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти, возглавляемую Президентом. Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" 1992 г. (Ведомости РФ. 1993. N 1. Ст. 14) по-новому урегулировал отношения в сфере осуществления федеральной исполнительной власти с учетом того, что Президент был наделен конституционными полномочиями по руководству Советом Министров как органом, ему подотчетным. При этом вопросы исполнительной власти были полностью сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того, что Конституция 1978 г. провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного строя разделение властей (ст. 3, в ред. Закона от 21 апреля 1992 г.//Ведомости РФ. 1992. N 20. Ст. 1084).

Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение имеют конституционные положения, согласно которым Правительство самостоятельно осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами. Ключевыми принципами ее организации и функционирования являются взаимосвязанные принципы единства власти и разделения ее ветвей (ст. 10, 11 и 77 Конституции).

Формула прежней Конституции и Закона РСФСР "О Президенте РСФСР" (Ведомости РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512) о подотчетности федерального Правительства Президенту как главе исполнительной власти в текст новой Конституции не была включена с учетом того, что Президент провозглашен Конституцией главой государства, а не главой исполнительной власти, и при том, что исполнительная власть прямо возложена на Правительство.

ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", принятый 17 декабря 1997 г., закрепил на основе Конституции новое положение Правительства в системе органов государственной власти России как высшего органа, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; N 10. Ст. 1147).

Вместе с тем Конституция предоставляет Президенту как главе государства, обладающему рядом функций, ставящих его над классической триадой властей, в том числе исполнительной, обширные полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия Правительства и других органов государственной власти, а также по формированию Правительства, направлению его деятельности. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 116); Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов Правительства; утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, вправе отменять постановления и распоряжения федерального Правительства; принимает решения об отставке Правительства и освобождении от должности отдельных его членов (п. "а" и "д" ст. 83, ст. 112, ч. 3 ст. 115, ст. 117).

Президент наделен Конституцией и на ее основе федеральными законами полномочиями, позволяющими утверждать о наличии у главы государства функций исполнительной власти. К их числу, в частности, относятся руководство рядом органов исполнительной власти, внешней политикой, право председательствовать на заседаниях Правительства и др.

Кроме того, Президент осуществляет исполнительную власть, реализуя свои конституционные полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), принимая указы, обусловленные требованием проведения политической, экономической и социальной реформ, в том числе указы по вопросам, находящимся в силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства. Правительство обязано не только выполнять Конституцию, законы и указы Президента, но и в пределах своих полномочий организовывать систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимать меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Вместе с тем Правительство, представляя собой конституционный орган, выполняющий общегосударственные функции, является органом государственной власти, наделенным Конституцией самостоятельными компетенционными полномочиями.

Осуществляя регулятивно-управленческую функцию, Правительство обеспечивает руководство экономикой страны, разрабатывает федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, организует проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии, ведет работу по обеспечению законности, прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами, указами Президента (см. комм. к ч. 1 ст. 114). По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам, а также осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений.

Организационно-управленческая направленность деятельности Правительства заключается в руководстве работой министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, в распределении функций между ними, утверждении положений о них, установлении предельной численности работников аппаратов и размеров ассигнований на их содержание в пределах средств федерального бюджета. Заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся федеральными министрами, и их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве, члены коллегий федеральных органов исполнительной власти назначаются и освобождаются от должности Правительством. Для осуществления своих полномочий Правительство может создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" устанавливает особенности руководства некоторыми федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента. Президент руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др., утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них, определяет их функции и назначает руководителей, а также осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности (Указ от 20 мая 2004 г.//СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023; с изм.). Правительство в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента координирует деятельность таких федеральных органов исполнительной власти, как это предусмотрено Законом о Правительстве (ч. 4 ст. 32).

Конституция наделяет Правительство правом издавать постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в РФ (ч. 1 и 2 ст. 115). Нормативные правовые акты Правительства принимаются в пределах его компетенции, являются подзаконными актами и должны соответствовать указам Президента; в случае их противоречия актам более высокого уровня могут быть отменены Президентом (ч. 3 ст. 115), а также подлежат правовой оценке в судебном порядке. Важнейшая функция Правительства заключается в его оперативно-исполнительской деятельности по обеспечению реализации законов и подзаконных актов, решению задач государственного управления.

Необходимо отметить контрольную функцию Правительства. Закон в качестве основных требований к деятельности Правительства определил следование его принципам верховенства Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство обязано не только выполнять Конституцию, законы и указы Президента, но и в пределах своих полномочий организовывать систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимать меры по устранению нарушений законодательства РФ.

В соответствии с Конституцией федеральное Правительство в рамках, определенных законом, осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к полномочиям Российской Федерации по предметам ее исключительного ведения и совместного с субъектами РФ ведения; Правительство вправе отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти.

Правительством осуществляется координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (см. по этому вопросу Постановление от 5 декабря 2005 г. N 725//СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5311), а также контроль за правовыми актами органов исполнительной власти субъектов. В случае противоречия таких актов Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина Правительство вносит Президенту предложения о приостановлении их действия. Вместе с тем Правительством обеспечивается соблюдение прав органов исполнительной власти субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти; в порядке, установленном законом, разрешаются споры и устраняются разногласия между ними, создаются согласительные комиссии.

Следует отметить юрисдикционную деятельность Правительства, которое вправе применять меры дисциплинарного характера в случаях, предусмотренных законом, при наличии гарантий оспоримости таких мер в судах.

Конституция изменила принцип взаимоотношений органов законодательной и исполнительной властей, а также характер ответственности Правительства перед парламентом. В соответствии с Конституцией на назначение Председателя Правительства должно быть получено согласие Государственной Думы; эта палата вправе вынести вотум недоверия Правительству, а Председатель Правительства поставить перед ней вопрос о доверии. Порядок рассмотрения данных вопросов конкретизирован в гл. 17 и 18 Регламента Государственной Думы (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм.).

Правительство как высший государственный орган, осуществляющий исполнительную власть, должно исполнять и проводить в жизнь федеральные законы. Его деятельность оценивается и при рассмотрении палатами Федерального Собрания практики выполнения конкретных законов.

В качестве субъекта законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку и внесение в Государственную Думу значительной части законопроектов. Как свидетельствуют планы законопроектных работ Государственной Думы, растет число проектов, вносимых Правительством в эту палату по вопросам бюджетного, финансового и налогового регулирования, по реформированию социальной сферы.

Помимо конституционной обязанности представления заключений по конкретным законопроектам, о чем уже говорилось, Правительство вправе представлять официальные отзывы о рассматриваемых проектах.

Взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания обеспечивается полномочными представителями Правительства в соответствующих палатах, назначаемыми на должность Правительством, и статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти, на которых возложена также организация законопроектной работы в этих органах. Положение о полномочных представителях Правительства РФ в палатах и Положение о Комиссии Правительства по законопроектной деятельности утверждены постановлениями Правительства, соответственно, от 1 февраля 2000 г. N 94 и от 2 июня 2004 г. N 264 (СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 774; 2004. N 23. Ст. 2317; с изм.). На основе Указа Президента "О статс-секретарях - заместителях руководителей федеральных органов исполнительной власти" Правительством 13 августа 2005 г. утвержден Типовой должностной регламент статс-секретарей (СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3203; N 34. Ст. 3507).

По вносимым Правительством в Государственную Думу законопроектам назначаются официальные представители. В связи с рассмотрением палатами Федерального Собрания иных законопроектов могут также назначаться специальные представители Правительства, которые наделяются соответствующими полномочиями.

Председатель Правительства или его заместитель дает в устной или письменной форме ответы на парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат, их комитетов и комиссий, а также обязаны по приглашению палат присутствовать на заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов в соответствии с регламентами палат (Регламент Государственной Думы, Регламент Совета Федерации и Регламент Правительства РФ//СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; 2002. N 7. Ст. 635; 2004. N 23. Ст. 2313; с изм.).

Правительство взаимодействует с органами судебной власти, в пределах своих полномочий производит финансирование судов и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия, исполнение судебных решений. На основе ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" Правительство разрабатывает во взаимодействии с председателями высших судов РФ, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде и Советом судей РФ проект федерального бюджета в части финансирования судов.

В случае признания судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции, федеральным законам и указам Президента Правительство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с актами федерального законодательства.

Конституция предоставляет право Правительству обращаться в Конституционный Суд с запросами о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти, конституций республик, уставов, а также нормативных актов субъектов Федерации, некоторых других правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании Конституции, а также в связи с разрешением споров о компетенции (ст. 125).

Для представления позиции Правительства в Конституционном Суде, Верховном Суде и Высшем Арбитражном Суде РФ Правительство назначает полномочного представителя Правительства в этих судах, действующего от имени Правительства без доверенности (см. Постановления Правительства от 26 июля 2001 г. N 555 и от 1 июня 2004 г. N 260//СЗ РФ. 2001. N 31. Ст. 3289; 2004. N 23. Ст. 2313; с изм.).

2. Правительство является коллегиальным органом государственной власти. Конституция конкретно определяет круг высших должностных лиц, которые входят в состав Правительства РФ. Это Председатель Правительства, заместители Председателя и федеральные министры. В сравнении с ранее действовавшей Конституцией (1978 г.) этот круг сужен: прежде в него входили также председатели государственных комитетов и, по должности, председатели Советов Министров республик в составе РСФСР; Президент мог включать в состав Правительства руководителей других органов и организаций РСФСР.

Как уже отмечалось, весь состав Правительства утверждается Президентом самостоятельно, и только на назначение Председателя Правительства в силу Конституции требуется согласие Государственной Думы (п. "а" ч. 1 ст. 103. Ст. 111). Поскольку формирование Правительства тесно связано с его структурой (ст. 112 Конституции) и зависит от усмотрения Президента, решающего эти вопросы по представлению Председателя Правительства, то на практике в состав Правительства включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие ранг министра в связи с возложением на них специальных государственных функций в соответствии с указами Президента и вследствие этого входящие в состав Правительства (СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4798; 2001. N 43. Ст. 4072; 2006. N 13. Ст. 1360). Необходимо отметить, что статус федерального министра предполагает равноценное участие соответствующих должностных лиц в работе Правительства.

Структура федеральных органов исполнительной власти, наличие в ней министерств и иных органов, возглавляемых руководителями в ранге министра, обусловлены задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными Конституцией и конкретизированными в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", других федеральных законах.

Правительство как коллегиальный орган значительную часть вопросов решает на заседаниях. Законом о Правительстве определен перечень вопросов, решаемых исключительно на заседаниях Правительства. Среди них - вопросы о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении, о внесении законопроектов в Думу, о программах приватизации, о заключении подлежащих ратификации международных договоров РФ, о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации и др. (ст. 28). Исключительно на заседаниях Правительства также утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, а также Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства (Постановление Правительства от 1 июня 2004 г. N 260//СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313; с изм.).

Статья 111

1. Комментируемая часть предусматривает при назначении главы Правительства РФ необходимость согласования воль Президента РФ и Государственной Думы. Это парламентарный элемент в российской форме правления, характеризуемой как смешанная ("президентско-парламентарная") республика. Такое согласование воль призвано придать Правительству необходимую устойчивость и авторитетность, создать лучшие условия для взаимодействия законодательной и исполнительной власти.

Само назначение имеет место в случае смены Президента или его повторного избрания, после чего Правительство РФ слагает свои полномочия (см. комм. к ст. 116), либо в случае отставки Правительства по любой причине (см. комм. к ст. 117). Первый Президент РФ Б.Н. Ельцин в 1998 и 1999 гг. четыре раза отправлял Правительство в отставку, после чего происходило назначение нового Председателя Правительства. Второй Президент В.В. Путин после своей инаугурации назначил 17 мая 2000 г. Председателем Правительства М.М. Касьянова, которого 5 марта 2004 г. заменил М.Е. Фрадковым.

Здесь важно отметить, что кандидатура будущего Председателя Правительства определяется Президентом, а Государственная Дума лишь соглашается или не соглашается с ней, но свою кандидатуру выдвинуть не может. ФКЗ от 17 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; с изм. и доп.) устанавливает в действующей редакции ст. 7, что Председатель Правительства назначается Президентом из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание российского гражданина на территории иностранного государства. Председатель Правительства освобождается от должности Президентом по своему заявлению об отставке или в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий. Тем самым части 1 и 2 излагаемой статьи 7 ФКЗ о Правительстве ограничивают право Президента выбирать кандидатуру главы Правительства и увольнять Правительство в отставку, что не соответствует п. "а" и "в" ст. 83, комментируемой статье и ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, которые никаких ограничений для Президента в этом вопросе не предусматривают (см. комм. к этим положениям). Об освобождении от должности Председателя Правительства Президент уведомляет палаты Федерального Собрания в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку всего Правительства. Согласия Государственной Думы на это не требуется.

2. В комментируемой части устанавливаются сроки для внесения Президентом РФ в Государственную Думу кандидатуры Председателя Правительства РФ. Необходимость конституционного установления таких сроков диктуется стремлением обеспечить непрерывность функционирования исполнительной власти, не допустить длительного отсутствия полномочного Правительства.

Сроки в комментируемой и следующей статьях установлены не в днях, как в остальных статьях Конституции, а в неделях, что не оставляет возможности для различного толкования соответствующих периодов времени (не может быть вопроса о том, рабочая неделя имеется в виду или календарная). Из такого определения сроков следует, что Государственная Дума не может прервать свою работу, если Председатель Правительства не назначен. Впрочем, отсутствие унификации при определении конституционных сроков объясняется, скорее всего, недоработкой редакторов, готовивших текст Конституции к вынесению на референдум и не располагавших необходимым временем для его тщательной отработки.

3. Комментируемая часть определяет срок для Государственной Думы, в течение которого она должна рассмотреть представленную Президентом кандидатуру на должность Председателя Правительства.

Регламент Государственной Думы от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.) урегулировал в гл. 17 процедуру дачи Государственной Думой согласия на назначение Председателя Правительства РФ (см. комм. к п. "а" ч. 1 ст. 103).

Статья 112

1. В силу Конституции весь состав Правительства утверждается Президентом в соответствии с предлагаемой структурой федеральных органов исполнительной власти.

Конституция не дает однозначного ответа, кто утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, а лишь говорит о том, что предложения по данной структуре представляются главой Правительства Президенту.

При толковании понятия "структура федеральных органов исполнительной власти" Конституционный Суд в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П (СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866) указал на необходимость учитывать, что ст. 112 (ч. 1) Конституции находится в системной связи со ст. 83 (п. "д"); из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве; структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти. Конкретное определение структуры федеральных органов исполнительной власти основывается непосредственно на Конституции РФ, ее ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115. Предложения о структуре вносятся Председателем Правительства не позднее недельного срока после его назначения и утверждаются указом Президента; изменения и дополнения в структуру в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Что касается системы федеральных органов исполнительной власти как основы для формирования структуры, то ни Конституция, ни ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" не указывают прямо на виды органов, образующих систему. При этом конституционные положения о регулировании посредством федеральных законов общих принципов организации и деятельности органов государственной власти (п. "г" ст. 71, п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 предопределяют возможность закрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе. Вместе с тем не исключается и возможность издания в этой сфере других нормативных актов, исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента, а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89, 110, 112-114). Начиная с 2003 г. Президентом реформируется система и структура федеральных органов исполнительной власти. В этой сфере следует назвать Указы, касающиеся административной реформы, такие как "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах", "О мерах по совершенствованию государственного управления" (СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046; 2004. N 29. Ст. 3019; с изм.). Указом от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; с изм.) внесены изменения в систему указанных органов, установлены их типы с определением статуса, места и роли в механизме государственного управления. К их числу отнесены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Создаваемые государственные органы призваны служить инструментом проведения политической и экономической реформ на основе Конституции, осуществлению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. В процессе административной реформы определяются и уточняются функции органов исполнительной власти. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, по координации и контролю деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, решению кадровых вопросов.

Федеральная служба наделяется функциями по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальными функциями в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью. Федеральное агентство призвано осуществлять функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

При статусном различии этих органов только министерство обладает нормотворческими полномочиями, федеральные службы и агентства издают индивидуальные правовые акты.

Общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти определяются на основе Типового регламента внутренней организации этих органов (утв. Постановлением Правительства от 28 июля 2005 г. N 452//СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233), который применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства от 19 января 2005 г. N 30//СЗ РФ.2005. N 4. Ст. 305). Регламенты конкретных федеральных органов исполнительной власти разрабатываются в соответствии с федеральными законами, актами Президента и Правительства на основе типовых регламентов.

Ряду федеральных органов исполнительной власти на основе ФКЗ о Правительстве Указом "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" придан особый статус: руководство их деятельностью осуществляет Президент. К их числу отнесены: министерства внутренних дел, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, иностранных дел, обороны, юстиции, Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности, другие службы, агентства и управления. Конкретные функции такого рода органов определяются указом Президента; функции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, - постановлением Правительства (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023; 2005. N 12. Ст. 1023; N 47. Ст. 4880; N 52 Ч. 3. Ст. 5690; 2006. N 14. Ст. 1509; 2007. N 8. Ст. 978).

2. Часть 2 комментируемой статьи тесно связана с ее ч. 1, поскольку формирование персонального состава Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти и предопределено частью 2 ст. 110 Конституции.

Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем федерального Правительства предложений по его персональному составу в отличие от определенного ею недельного срока для предложений по структуре Правительства. На практике формирование нового Правительства в полном составе происходит при назначении его Председателя, в краткие сроки после утверждения структуры, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства. При этом Конституция особую роль в формировании Правительства отводит Президенту, предусматривая его исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства парламенту и утверждению персонального состава Правительства. Это обусловлено конституционной ответственностью главы государства за работу Правительства, полномочиями по определению направлений его деятельности и контролю за ней.

Статья 113

Правительство является традиционно коллегиальным органом, каковыми были и его предшественники - Совет Народных Комиссаров, Совет Министров. При этом действующая Конституция отводит Председателю Правительства определяющую роль в направлении деятельности Правительства и организации его работы. Хотя Конституция не содержит прямой нормы о том, что Председатель Правительства возглавляет этот орган исполнительной власти Российской Федерации, Закон о Правительстве зафиксировал его руководящую роль (ст. 24). Это положение Закона основано на конституционно установленном порядке назначения главы Правительства Президентом с согласия Государственной Думы (ст. 111), праве Председателя Правительства ставить перед этой палатой Федерального Собрания вопрос о доверии Правительству (ч. 4 ст. 117), а также на закреплении в Конституции важнейших полномочий Председателя Правительства, связанных с его участием в формировании состава Правительства и определении структуры федеральных органов исполнительной власти (ст. 112). Эти и другие положения Конституции дают основания для вывода о сочетании коллегиальности и единоначалия при определении конституционного статуса федерального Правительства в целом и его главы.

Председатель Правительства направляет работу Правительства, руководствуясь Конституцией, в соответствии с федеральными конституционными и конституционными законами, указами Президента, исходя из основных направлений внутренней и внешней политики государства, одобряемых Президентом, излагаемых в его посланиях Федеральному Собранию, содержащихся в указах Президента.

Председатель Правительства несет ответственность за выполнение Правительством политических, экономических, культурных и социальных задач, а также задач в сфере обеспечения правопорядка, безопасности, обороны страны.

В соответствии со своим статусом главы Правительства Председатель представляет Правительство в отношениях с Президентом, а также палатами Федерального Собрания, в том числе при представлении федерального бюджета и отчета о его исполнении, проектов федеральных законов. Представительские функции осуществляются Председателем федерального Правительства во взаимоотношениях с субъектами Федерации, а также за пределами территории Российской Федерации.

Председатель Правительства вносит Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, об отставке Правительства, о поощрении членов Правительства. Он не обладает дисциплинарными полномочиями в отношении членов Правительства, но вправе в силу Закона о Правительстве представлять Президенту предложения о наложении на членов Правительства дисциплинарных взысканий.

Председатель Правительства определяет распределение обязанностей между своими заместителями, нормой является их подчиненность главе Правительства. Заместители Председателя Правительства вправе координировать работу федеральных органов исполнительной власти, давать им поручения, являющиеся обязательными для министров, рассматривать проекты актов, внесенных в Правительство, наделяются другими полномочиями согласно ст. 25 Закона о Правительстве. Полномочия федеральных министров как подотчетных Правительству должностных лиц определены в ст. 26 Закона о Правительстве.

Председатель Правительства организует работу Правительства, ведет его заседания, систематически проводит совещания с членами Правительства, руководителями федеральных органов исполнительной власти, органов и организаций при Правительстве, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности Правительства, поручений Президента, принимает решения по оперативным вопросам. Председатель Правительства в силу Закона обязан систематически информировать Президента о работе Правительства. Руководя заседаниями Правительства, Председатель обладает правом решающего голоса (в соответствии с п. "б" ст. 83 Конституции заседания могут проходить под председательством Президента), утверждает план заседаний, одобряет проект повестки дня, принимаемый непосредственно на заседании Правительства (Регламент Правительства РФ//СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313; с изм.).

На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием. По решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании. Постановления и распоряжения Правительства подписываются его Председателем. Председатель (или его заместитель) подписывает и направляет в палаты Федерального Собрания также заключения Правительства на законопроекты, поправки к ним и официальные отзывы о законах и законопроектах.

В соответствии с ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", другими федеральными законами, решениями Президента и Правительства Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры представляют Российскую Федерацию в международных и межгосударственных организациях, проводят международные переговоры, принимают участие в иных международных мероприятиях.

ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" установлены ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства. Так, члены Правительства не вправе быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатами выборных органов местного самоуправления, занимать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, при этом творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, организаций и граждан, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами или договоренностями; получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства, получать в связи с осуществлением своих полномочий не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха, принимать без разрешения Президента почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств, выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет юридических и физических лиц и т.д. (ст. 11).

Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах, ценных бумагах, а также об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Такие сведения могут быть опубликованы.

Председатель Правительства освобождается от должности Президентом при подаче заявления об отставке, в случае невозможности исполнения своих полномочий. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства.

Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства, продолжая исполнять и свои обязанности. Однако в этих случаях круг полномочий исполняющего обязанности Президента ограничен в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции. Он не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции (см. по этим вопросам постановления Конституционного Суда от 6 июля 1999 г. N 10-П и от 11 июля 2000 г. N 12-П//СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3773; 2000. N 29. Ст. 3118).

Статья 114

б) Правительство обеспечивает в РФ проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Примечательно, что понятие "финансовая политика" отделено от понятий "кредитная политика" и "денежная политика", хотя кредиты и деньги относятся к финансам. Это дает возможность рассматривать финансовую политику как включающую в себя налоговую политику, а также политику в области бухгалтерского учета и аудита. Из такого же понимания исходит и Конституционный Суд, который в своих решениях неоднократно обращался к анализу понятия "единая финансовая политика".

Например, в Постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-О указано, что принцип единой финансовой политики, включая налоговую, и единство налоговой системы закреплены в ряде статей Конституции РФ, прежде всего в ее ст. 114 (п. "б" ч. 1), согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Эти положения развивают одну из основ конституционного строя РФ - принцип единства экономического пространства (ст. 8, ч. 1), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74).

В Постановлении от 1 апреля 2003 года N 4-П отмечается, что из ст. 71 (п. "ж", "р") Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 8 (ч. 1), 29 (ч. 4), 34 и 114 (п. "б" ч. 1) следует, что в РФ официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой (в том числе налоговой) политики; обеспечивая реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя РФ.

В Определении от 25 декабря 2003 г. N 455-О указано, что единство экономического пространства как одна из основ конституционного строя РФ (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ) гарантируется, в частности, осуществлением находящейся в ведении РФ (п. "а", "е", "ж", "о" ст. 71; ч. 3 ст. 75 Конституции РФ) единой финансовой политики, включающей и единую налоговую политику; установлением правовых основ единого рынка; федеральным финансовым, в том числе бюджетным, регулированием; принятием гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства; формированием федеральных экономических служб, к которым относятся и налоговые органы.

Данные правовые позиции показывают, что единая финансовая (в том числе налоговая) политика направлена на поддержание такой важнейшей основы конституционного строя РФ, как единство экономического пространства, а также на обеспечение принципа единства налоговой системы. Ее осуществление реализуется Правительством через систему находящихся в ее ведении федеральных экономических служб (Федеральную налоговую службу, Федеральное казначейство и т.д.), а также посредством таких инструментов, как бухгалтерский учет и аудит.

Единая кредитная и денежная политика осуществляется Правительством путем осуществления следующих мер: регулирование рынка ценных бумаг, управление государственным внутренним и внешним долгом РФ, валютное регулирование и валютный контроль, руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами, разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен (ст. 15 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. о Правительстве РФ, в ред. от 30 января 2007 г.). Некоторые из названных мер осуществляются Правительством во взаимодействии с Банком России (п. 1 ст. 4 ФЗ о ЦБ РФ).

в) Полномочия Правительства по обеспечению единой политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии вытекают из требований ст. 72 Конституции РФ о взаимодействии РФ и ее субъектов по вопросам природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий; охраны памятников истории и культуры (п. "д"), по общим вопросам воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. "е"), при координации вопросов здравоохранения, а также по вопросам защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение (п. "ж").

В целях реализации данного конституционного положения ФКЗ о Правительстве РФ относит к полномочиям Правительства осуществление мер по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики, взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями, разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы (ст. 16).

Кроме того, Правительство разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, а также приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение, обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования, обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ (ст. 17).

Перечисленные полномочия Правительства РФ конкретизируются в законодательных актах, в частности в федеральных законах от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ", от 29 апреля 1999 г. "О физической культуре и спорте в РФ", от 15 марта 1998 г. "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории РФ", от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной помощи", от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и др.

Меры по реализации Правительством внешней политики состоят в обеспечении представительства РФ в иностранных государствах и международных организациях, заключении, в пределах предоставленных полномочий, международных договоров РФ, обеспечении выполнения обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдении за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств, отстаивании геополитических интересов РФ, защите граждан РФ за пределами ее территории, осуществлении регулирования и государственного контроля в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества (ст. 21 ФКЗ о Правительстве).

Пункт 2 ст. 3 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" определяет виды международных договоров РФ: межгосударственные, межправительственные, договоры межведомственного характера. В подпунктах "а" и "б" п. 1 ст. 11 данного ФЗ установлено, что Правительством принимаются решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров РФ по вопросам, относящимся к ведению Правительства, и международных договоров, заключаемых от имени Правительства. Важно отметить, что Правительство наделено полномочием реализовывать внешнюю политику. Определяет же основные направления внешней политики государства Президент (ч. 3 ст. 80 Конституции). В этой связи усмотрение Правительство при заключении международных договоров является ограниченным и не подлежит расширению.

К реализации Правительством внешней политики отчасти можно отнести и меры, осуществляемые им в области экспортного контроля и таможенных отношений (в том числе при установлении размеров таможенных тарифов). Так, Правительство, согласно ч. 2 ст. 8 ФЗ от 18 июля 1999 г. "Об экспортном контроле", организует реализацию государственной политики в области экспортного контроля, в том числе в отношении международных режимов экспортного контроля. Конституционный Суд в своих постановлениях неоднократно указывал, что таможенное регулирование направлено на защиту конституционных ценностей, таких, как суверенитет и экономическая безопасность РФ (например, Постановление от 14 мая 1999 г. N 8-П). Названные меры можно также отнести к полномочию Правительства по осуществлению единой финансовой политики.

е) Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. В теории права законность рассматривается как многоаспектное понятие. Несмотря на сложность его определения, ученые-правоведы верно указывают, что законность всегда включает в себя две стороны: наличие качественных, полноценных законов и их реальное претворение в жизнь. По поводу первой из указанных сторон можно было бы добавить, что для поддержания законности требуется также наличие качественных подзаконных актов.

Участие Правительства в законотворческом процессе определяется рядом конституционных положений. Так, в соответствии с ч. 1 и 3 ст. 104 Конституции РФ Правительству принадлежит право законодательной инициативы, при этом законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Таким образом, одной из мер по обеспечению Правительством законности следует рассматривать осуществляемую им на основании Конституции законопроектную, а также экспертную деятельность.

В соответствии со ст. 115 Конституции на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение; постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в РФ (ч. 1 и 2). Значение актов Правительства по обеспечению законности подчеркивается Конституционным Судом. В частности, из его Постановления от 27 января 2004 г. N 1-П вытекает весьма ценный вывод с точки зрения анализа комментируемой статьи: нормативные правовые акты Правительства РФ, принимаемые в порядке реализации делегированных федеральными законами полномочий, фактически являются их продолжением, образуя с федеральными законами нормативное единство. Таким образом, работа Правительства по принятию таких нормативных актов представляется важнейшей мерой по обеспечению законности.

Можно с уверенностью сказать, что все перечисленные в Конституции полномочия Правительства: участие в бюджетном процессе, проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, обеспечение законности и правопорядка и т.д. - так или иначе направлены на обеспечение прав и свобод граждан. При этом в силу названных конституционных положений под "гражданами" следует, разумеется, понимать не только граждан РФ, но и любых лиц, находящихся на территории РФ.

ж) Правительство осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента. Таким образом, комментируемая статья не предусматривает исчерпывающего перечня полномочий Правительства.

2. Порядок деятельности Правительства определяется ФКЗ о нем. Правительство является коллегиальным органом, состоящим из Председателя Правительства, его первых заместителей и заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства определяет в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Правительства и организует его работу (ст. 24).

Заместители Председателя Правительства участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации политики Правительства, участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства, обеспечивают их исполнение, координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения, предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство, осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства (ст. 25).

Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства, обеспечивают их исполнение, принимают участие в выработке и реализации политики Правительства, обладают установленными законодательством полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, координируют и контролируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, назначают на должность и освобождают от должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению руководителей этих органов (ст. 26).

Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц. Правительство может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства (ст. 27).

Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению Председателя Правительства может образовать Президиум Правительства. Заседания Президиума проводятся по мере необходимости. Решения Президиума принимаются большинством голосов общего числа членов Президиума Правительства и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Правительство вправе отменить любое решение Президиума (ст. 29).

Статья 115

1. Реализация конституционных полномочий Правительства объективно требует издания большого числа правовых актов в целях решения задач, предопределяемых статьей 114 Конституции, включая управление федеральной собственностью, разработку, координацию и выполнение программ экономических, социальных и других реформ, обеспечение прав и свобод граждан. Хотя Конституция не приводит исчерпывающих критериев для разграничения отношений, подлежащих регулированию исключительно законами, и отношений, регулируемых правовыми актами Правительства, можно утверждать, что предметом актов Правительства является управленческая деятельность. Прежняя Конституция определяла предмет нормотворчества Совета Министров методом исключения: Совет Министров был вправе решать вопросы государственного управления постольку, поскольку они не входили в компетенцию Съезда народных депутатов, Верховного Совета и Президента. Согласно действующей Конституции, правотворческая деятельность Правительства осуществляется на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента. Федеральное Правительство не вправе подменять парламент и главу государства, его акты носят подзаконный характер и должны соответствовать нормативным указам Президента. Это правило не может рассматриваться как ограничение статуса Правительства и является следствием воплощения принципа разделения властей и разграничения полномочий между органами государственной власти. Акты Правительства занимают высшую ступень в иерархии актов исполнительной власти.

Конституция установила правовые формы актов Правительства в виде постановлений и распоряжений. Постановления принимаются, как правило, в целях нормативного урегулирования отношений или по наиболее важным вопросам (к числу таких актов относятся положения, инструкции, перечни, условия, требования, правила, нормы, стандарты и т.д.), а распоряжения как индивидуальные правовые акты издаются по оперативным и текущим вопросам. Постановления всегда принимаются в коллегиальном порядке, а распоряжения могут быть изданы единолично Председателем Правительства. Правительство также принимает правовые акты на основании прямых предписаний, содержащихся в законах и указах, - акты применения права.

Порядок подготовки, рассмотрения и принятия актов Правительства определяется на основе Конституции, законов и нормативных указов Президента, Регламентом Правительства и разработанной на его основе Инструкцией по делопроизводству в Аппарате, утверждаемой Руководителем Аппарата Правительства (СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1099).

В целях обеспечения согласованной деятельности Президента и Правительства, в том числе и в сфере нормативного урегулирования, предусмотрено, что проекты актов Правительства, которые издаются в пределах его полномочий по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Президента РФ, проекты, принятие которых предусмотрено актами Президента или которые рассмотрены на заседаниях Правительства под председательством Президента, направляются Аппаратом Правительства в Администрацию Президента в порядке, установленном Президентом.

Проекты по вопросам, отнесенным к сферам деятельности министерств и соответствующих иных федеральных органов исполнительной власти, до их внесения подлежат обязательному согласованию с федеральными министрами, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, а при необходимости - с другими государственными органами и иными организациями. После согласования проекты направляются на заключение в Министерство юстиции, а проекты актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального и других бюджетов, - в Министерство финансов; проекты актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны, - в Министерство экономического развития и торговли; проекты актов, затрагивающие полномочия субъектов Федерации, направляются в органы государственной власти субъектов.

Внесенные в Правительство с отступлением от установленных правил проекты подлежат возврату в установленном Регламентом порядке.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие, а также вносить предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Акты высшего должностного лица и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации не должны противоречить постановлениям федерального Правительства, принятым в пределах его полномочий (ст. 22 ФЗ от 6 октября 1999 г.//СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; с изм. и доп.).

В силу Конституции и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ч. 9 ст. 23) акты Правительства могут быть обжалованы в суд.

Вопросы конституционности нормативных решений Правительства разрешаются Конституционным Судом. При этом акты и их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (п. "а" ч. 2, ч. 6 ст. 125 Конституции).

В соответствии с ГПК дела об оспаривании законности ненормативных правовых актов Правительства, а также его нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, рассматривает по первой инстанции Верховный Суд (ст. 27, 251-253 ГПК; см. по этому вопросу Постановление Конституционного Суда от 27 января 2004 г. N 1-П). Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону либо другому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает оспариваемый акт недействующим полностью или частично. Аналогичные полномочия Высшего Арбитражного Суда по признанию недействующими актов Правительства, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, урегулированы в АПК РФ (ст. 34, 195, 201).

Акты Правительства подписываются его Председателем, вступают в силу и публикуются в порядке, установленном на основе требований Конституции (ч. 3 ст. 15) федеральным законодательством.

Так, Законом "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрено, что постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также акты, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если не предусмотрен иной порядок. Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания.

В развитие этих положений Закона Указом Президента от 23 мая 1996 г. N 763 конкретизированы правила опубликования актов Правительства РФ, сроки их вступления в силу, порядок осуществления контроля за правильностью и своевременностью обнародования актов (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; с изм.).

2. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению всей системой исполнительных органов государственной власти, а также иными государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами, общественными объединениями, предприятиями, иными хозяйствующими субъектами, учреждениями, организациями (независимо от форм собственности).

Обеспечение исполнения постановлений и распоряжений Правительства Закон "О Правительстве Российской Федерации" возложил на Правительство в целом, а также персонально на его заместителей и федеральных министров (ст. 25 и 26); эти вопросы систематически рассматриваются на заседаниях Правительства.

Основываясь на конституционной обязанности Президента и Правительства обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78), Правительство организует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров РФ, а также осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, обеспечивает исполнение собственных постановлений и распоряжений, принимает меры по устранению нарушений законодательства.

Исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах его заседаний, а также поручений Председателя Правительства и его заместителей организуется руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, которым адресованы поручения.

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством, образуется Аппарат Правительства, который действует в соответствии с Положением об Аппарате Правительства РФ (утв. Постановлением Правительства от 1 июня 2004 г. N 260//СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313).

3. Обеспечение гарантий законности деятельности Правительства основывается на ряде конституционных положений, в том числе предусматривающих контроль за актами Правительства. Конституционное полномочие Президента по отмене актов Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента проистекает из статуса Президента как главы Российского государства, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. По запросам Президента и других, указанных в Конституции должностных лиц и государственных органов (п. "а" ч. 2 ст. 125) вопросы конституционности нормативных актов Правительства разрешаются Конституционным Судом. При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В порядке конституционного судопроизводства нормативные акты Правительства могут проверяться также по жалобам граждан и запросам судов, если такие акты приняты во исполнение полномочия, возложенного на Правительство непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в законе, если имеется прямая нормативная связь постановления Правительства и закона (см. Постановление Конституционного Суда от 27 января 2004 г. N 1-П//СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403).

Генеральный прокурор РФ наделен полномочием информировать Президента о несоответствии постановлений Правительства Конституции и законам РФ (СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; с изм.).

Статья 116

Данная статья Конституции, по существу, предопределяет срок полномочий Правительства, который проистекает из срока полномочий Президента. Сложение полномочий Правительством носит безусловный характер и не требует согласия его членов. Федеральный Президент в соответствии с ч. 1 ст. 81 Конституции избирается на четыре года и вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов и в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы, - на тридцатый день со дня официального опубликования ЦИК общих результатов выборов Президента (ст. 82 ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171; с изм.).

Правительство исполняет свои полномочия в течение указанного периода, если не вступают в действие нормы Конституции о его отставке либо о досрочном прекращении исполнения полномочий Президентом, в связи с чем Правительство также досрочно прекращает свои полномочия (п. "в" ст. 83, ст. 92, 93 и 117 Конституции, а также ч. 4 ст. 7, ст. 35 ФКЗ о Правительстве). Решение о сложении Правительством полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента.

Слагая полномочия перед вновь избранным Президентом, Правительство продолжает действовать до сформирования нового Правительства по поручению Президента. Президент вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев (ч. 2 ст. 8 ФКЗ о Правительстве).

Статья 117

1. Изложенное в комментируемой части право Правительства РФ может осуществляться им в любое время. Никаких специальных оснований для этого не требуется.

Систематический анализ конституционных положений приводит к заключению, что решение об отставке Правительства может принять единолично его Председатель. Поскольку остальные члены Правительства назначаются и освобождаются от должности по предложению его Председателя, назначение или отставка любого из них не означает и не влечет отставки Правительства. Даже если в отставку подадут все они, Председатель может предложить Президенту РФ новые кандидатуры на соответствующие должности, и Правительство будет продолжать считаться существующим. Напротив, если Председатель выбудет по какой бы то ни было причине, Правительство подлежит сформированию заново. Это положение содержится в ч. 4 ст. 7 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; с изм. и доп.).

Если Президент примет отставку Правительства, то тогда он должен определить и представить Государственной Думе нового его главу в соответствии со ст. 111 Конституции (см. комм. к ней). Если же отклонит отставку, то возникнет ситуация, в которой надо разобраться. Трудно себе представить, чтобы не желающий оставаться на своей должности Председатель Правительства работал плодотворно. И вообще никого нельзя заставлять занимать должность против его воли.

Правительство, скорее всего, может подать в отставку по своей инициативе (вероятнее, по инициативе Председателя) в случае какого-то расхождения между ним и Президентом, а также между Председателем Правительства и руководителями федеральных органов исполнительной власти, которые в соответствии с ч. 1 ст. 32 ФКЗ о Правительстве РФ назначаются непосредственно Президентом (это руководители органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и их заместители). Если Президент отставку принимает, то, следовательно, он имеет намерение назначить нового Председателя, с которым, предположительно, расхождений не предвидится. Напротив, если отставка отклоняется, это может лишь значить, что Президент желает сохранить данного Председателя Правительства и найден какой-то компромисс, позволяющий Правительству под руководством Президента работать дальше. В противном случае отклонение отставки Правительства выглядело бы бессмысленным.

Конечно, нельзя исключать и такие мотивы для отставки, как усталость и просто нежелание в дальнейшем заниматься данной деятельностью.

Впрочем, на практике в период действия Конституции РФ таких отставок Правительства не было.

2. Комментируемая часть регулирует другую ситуацию, чем предыдущая, в чем-то даже противоположную ей, а именно устанавливает право Президента РФ по своему усмотрению в любое время отправить Правительство в отставку. Здесь также не требуется никаких специальных оснований. И никакому обжалованию и оспариванию такое решение Президента не подлежит, вопреки тому что сказано в ч. 2 действующей редакции ст. 7 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (см. комм. к ч. 1 ст. 111).

Согласно ч. 3 этой статьи, Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения.

Б.Н. Ельцин в бытность свою Президентом РФ неоднократно пользовался данным правом и отправлял Правительство в отставку. Это имело место в последний период перед собственной отставкой, когда он подбирал кандидатов на свое место и испытывал их на должности Председателя Правительства. Президент В.В. Путин прибегнул к этой мере в марте 2004 г. перед окончанием своего первого срока пребывания в должности, но это вряд ли был поиск кандидата в преемники, поскольку очевидно было, что предстоит второй срок собственного президентства. Здесь, видимо, сказались политические расхождения с тогдашним Председателем Правительства М.М. Касьяновым.

3. В комментируемой части регулируется институт, именуемый обычно парламентским вотумом недоверия правительству. Это одна из парламентарных черт той формы правления - смешанной республики, которая установлена действующей Конституцией. Правда, у нас, в отличие от зарубежных государств с парламентарными и смешанными формами правления, реализация последствий вотума недоверия усложнена.

3.1. Выражение недоверия Правительству РФ, о котором говорится в первом предложении комментируемой части, означает принципиальное несогласие Государственной Думы с правительственной политикой вообще или по какому-то весьма важному вопросу и невозможность дальнейшего ее взаимодействия с Правительством.

Регламент Государственной Думы от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.) урегулировал процедуру выражения недоверия Правительству РФ в гл. 18 (см. комм. к п. "б" ч. 1 ст. 103).

3.2. Второе предложение комментируемой части посвящено принятию Государственной Думой решения по вопросу о недоверии Правительству. Голосование может быть по решению Государственной Думы открытым или тайным. Если "за" предложение о выражении недоверия Правительству подано менее 226 голосов, оно считается отклоненным.

3.3. Третье предложение комментируемой части обязывает Президента сделать выбор между двумя альтернативными решениями:

- согласиться с Думой и отправить Правительство в отставку;

- не согласиться с Думой и сохранить существующее Правительство.

Этот выбор Президент делает исключительно по собственному усмотрению. Разумеется, при этом он должен просчитать политические последствия того или иного решения, особенно с учетом положения, которое содержится в четвертом предложении комментируемой части.

3.4. Предусмотренный четвертым предложением комментируемой части трехмесячный срок начинает течь со дня, следующего за днем, когда Государственная Дума проголосовала "за" недоверие Правительству. Если повторное выражение Думой недоверия Правительству будет иметь место в рамках этого срока (оно может состояться и на следующий день после первого вотума недоверия), наступают последствия, предусмотренные данной нормой, - Президент принимает одно из следующих решений:

- отправляет Правительство в отставку;

- распускает Государственную Думу. Хотя о новых выборах в данной норме не сказано, они должны быть назначены в соответствии с ч. 2 ст. 109 Конституции (см. комм. к ней).

На практике вотума недоверия Правительству РФ не было.

5. Комментируемая часть имеет задачей не допустить ситуации, когда исполнительная власть хотя бы на какой-то период времени оставалась без руководства со стороны Правительства. Здесь, правда, следует иметь в виду, что Правительство в случае отставки или сложения полномочий продолжает действовать до сформирования нового Правительства по поручению Президента. В случае сложения полномочий поручение должно исходить уже от новоизбранного Президента, который вообще-то может и не воспользоваться услугами прежнего Правительства, а сразу назначить новое, получив согласие Государственной Думы на кандидатуру нового Председателя Правительства. Согласно ч. 2 ст. 8 ФКЗ о Правительстве РФ, в случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.

Остается неясным вопрос, с какого момента Правительство считается сформированным. В некоторых зарубежных странах это момент, когда Правительство принесло присягу. У нас присяга Правительства пока что не предусмотрена, и никакой другой момент ни конституционно, ни законодательно не определен. Здесь, следовательно, возможны разные варианты: назначение последнего федерального министра, назначение большинства федеральных министров и даже назначение только Председателя Правительства.