Введение к уложению государственных законов М.М.Сперанского
План государственного преобразвания графа М.М.Сперанского
(Введение к уложению государственных законов 1809 г.)
с приложением
"Записки об устройстве судебных и правительственных учреждений в России" (1803 г.), статей "О государственных установлениях", "О крепостных людях" и Пермского письма к императору Александру
I. Введение к уложению государственных законов
II. Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений
в России
III. О государственных установлениях
IV. О крепостных людях
V. Пермское письмо Сперанского к императору Александру I (1813 г.)
В этой книге собрано несколько работ Сперанского, разбросанных в разных изданиях. Задача книги - дать доступное пособие для изучения одного из самых любопытных документов нашей истории-"Плана всеобщего государственного образования" Сперанского, изложенного в его "Введении к уложению государственных законов", "Пермское письмо", исповедь и жалоба, есть необходимое дополнение к "Плану". "Записка" 1803 года содержит уже основные мысли "Плана" и служит образчиком эволюции политических взглядов Сперанского. К статьям "О государственных установлениях" и "О крепостных людях", помещенным в малодоступном теперь издании, часто приходится обращаться занимающимся русской историей.
Впервые издаваемых документов настоящее издание не содержит. За разрешение перепечатать "Введение" и "Записку" приносим глубокую благодарность комитету "Исторического общества при Петербургском университете" и председателю этого общества Николаю Ивановичу Карееву.
Введение к уложению государственных законов (1809 г.)*(1)
(План вcеобщего гоcударcтвенного образования)
Введение сие содержит в себе два отделения. В первом излагается план и распределение предметов, входящих в состав государственного уложения; во втором представляются начала и разум, в коем оно составлено.
Отделение первое. О плане уложения
I. О свойстве законов государственных.
II. О свойстве государственных коренных законов
III. Предметы коренных законов
Чтобы определить план государственного уложения, надлежит прежде всего составить истинное понятие вообще о законах государственных.
I. О свойстве законов государственных
Общий предмет всех законов есть учредить отношения людей к общей безопасности лиц и имуществ.
В великой сложности сих отношений и законов, от них возникающих, необходимо нужно постановить главные их разделения.
Началом сих разделений приемлются самые предметы законов: отношения людей, в обществе живущих.
Отношения сии двояки: каждое лицо имеет отношения ко всему государству и все лица в особенности имеют отношения между собою.
Отсюда возникают два главные разделения законов:
Законы государственные определяют отношения частных лиц к государству.
Законы гражданские учреждают отношения лиц между ими*(2).
Законы государственные суть двух родов: одни суть преходящие, другие коренные и неподвижные.
Законы преходящие суть те, коими определяется отношение одного или многих лиц к государству в одном каком-либо случае. Таковы суть: законы публичной экономии, законы мира и войны, уставы полиции и проч. Они по существу своему должны изменяться по изменению обстоятельств.
Законы коренные, напротив, состоят в началах неподвижных и неизменяемых, с коими все другие законы должны быть соображаемы.
Нужно рассмотреть их свойство и степень необходимости.
II. О свойстве государственных коренных законов
Законы существуют для пользы и безопасности людей им подвластных.
Но польза и безопасность суть понятия неопределенные, подверженные разным изменениям.
Если бы законы изменялись по различному образу сих понятий, они вскоре пришли бы в смешение и могли бы соделаться даже противны тому концу, для коего они существуют.
Посему во всяком благоустроенном государстве должны быть начала законодательства положительные, постоянные, неподвижные, с коими бы все другие законы могли быть соображаемы.
Сии положительные начала суть коренные государственные законы.
Три силы движут и управляют государством: сила законодательная, исполнительная и судная.
Начало и источник сих сил в народе: ибо он не что другое суть, как нравственные и физические силы людей в отношении к общежитию.
Но силы сии в рассеянии их суть силы мертвые. Оне не производят ни закона, ни прав, ни обязанностей*(3).
Чтобы сделать их действующими, надлежало их соединить и привести в равновесие.
Соединенное действие сих сил составляет державную власть.
Сопряжения их в державной власти могут быть многоразличны.
Из сих многоразличных сопряжений коренные законы определяют один постоянный и непременный.
Итак, предмет и свойство государственных коренных законов есть определить образ, коим силы государственные сопрягаются и действуют в их соединении.
III. Предметы коренных законов
Определив таким образом общее свойство коренных законов, не трудно будет в особенности означить все их предметы.
В самом деле, силы государственные, составляющие общий предмет коренных законов, могут быть рассматриваемы в двух положениях: или в состоянии их соединения, или в состоянии их личного разделения*(4).
В состоянии их соединения они производят державную власть и политические права ее.
От державной власти возникает закон и его исполнение.
В состоянии раздельном силы государственные рождают права подданных.
Если бы права державной власти были неограниченны, если бы силы государственные соединены были в державной власти в такой степени, что никаких прав не оставляли бы они подданным, тогда государство было бы в рабстве и правление было бы деспотическое.
Рабство сие может быть двояко: политическое вместе и гражданское, или одно только политическое.
Первого рода рабство бывает, когда подданные не только не имеют никакого участия в силах государственных, но и, сверх того, не имеют и свободы располагать лицом их и собственностью в связи их с другими.
Рабство второго рода бывает, когда подданные, не участвуя в силах государственных, имеют однако же свободу в лице их и собственности*(5).
Из сего видно, что при державной власти силы государственные, остающиеся в расположении подданных, суть двояки: одними пользуются они в их соединении; другими - каждый особенно. От первых рождаются права подданных политические, определяющие степень их участия в силах государственных. От вторых происходят права гражданские, определяющие степень их свободы в лице и имуществе.
Хотя права гражданские и могут существовать без прав политических, но бытие их в сем положении не может быть твердо.
В самом деле, права гражданские в существе своем не что другое суть, как те же права политические, но действующие разделенно и лично для каждого. Сие разделенное их действие не могло бы иметь никакой твердости, если бы не предполагало оно другого их действия - соединенного*(6).
Из сего следует, что истинные права гражданские должны быть основаны на правах политических, точно так же, как и закон гражданский вообще не может быть тверд без закона политического.
Здесь открывается причина и образ, в коем права гражданские могут иметь место в коренном законе государственном. Они должны быть в нем означены в виде первоначальных гражданских последствий, возникающих из прав политических. Дальнейшие же их сопряжения должны быть предоставлены постановлениям закона гражданского*(7).
Из сего происходят три главные предмета, входящие в состав коренных законов:
I. Права державной власти.
II. Закон, возникающий из прав державной власти.
III. Права подданных.
К каждому из сих главных предметов принадлежат свои разделения. Нужно определить их с точностию.
И, во-первых, права державной власти не иначе могут быть приводимы в действие, как приложением их к одному лицу или ко многим. В монархическом правлении они прилагаются к единому. Отсюда необходимость определить лицо, власть державную представляющее, порядок сего представления и ближайшие его последствия.
Таким образом состав первого отделения коренных законов должен заключать в себе следующие предметы:
Отделение первое. О державной власти.
I. О правах державной власти в трех отношениях:
1) в силе законодательной;
2) в силе исполнительной;
3) в силе судной.
II. О лице, представляющем державную власть, или Императоре, и правах его в силах государственных.
III. Порядок представления:
1) наследство престола;
2) образы восприятия державной власти;
3) состав Императорской фамилии;
4) часть экономическая.
Первое действие державной власти есть закон и его исполнение.
И поелику в правах державной власти означено, что закон не иначе составляется и исполняется, как установленным порядком, то в сем отделении и должно означить образ составления закона и его исполнения.
Таким образом предметы сего отделения расположатся в следующем виде:
I. Определение отличительных свойств закона.
II. Составление закона:
1) предложение;
2) рассмотрение;
3) утверждение.
III. Исполнение закона:
1) уставы и учреждения;
2) обнародование;
3) действие обнародования;
4) пределы действия закона - давность и отмена.
Определив сим образом державную власть и главные ее действия, постановятся все существенные начала, по коим государственные силы действуют в их соединении. Остается после сего определить действие сих сил в раздельном их состоянии, и сие есть общий предмет третьего отделения.
Выше было примечено, что раздельное действие сил государственных составляет права подданных. Права сии принадлежат или каждому лицу особенно, или многим в соединении. Первые суть гражданские, вторые - политические. В коренных законах определяются одни только главные прав гражданских основания.
Но в определении тех и других прав прежде всего надо определить: 1) в чем точно состоит понятие подданного и 2) всем ли подданным равно должны принадлежать права сии?
Первый из сих вопросов ведет к началам, определяющим свойство подданного, отличающее его от иностранца.
Второй - к разделению состояний.
Таким образом предметы третьего отделения представляются в следующем виде:
Отделение третье. О правах подданных.
I. Определение отличительных свойств российского подданного.
II. Разделение состояний.
III. Основания прав гражданских, всем подданным общих.
IV. Права политические, присваиваемые разным состояниям:
1) в составлении закона;
2) в исполнении его.
В сих трех отделениях должны содержаться все существенные части государственного устройства. Началами, в них постановленными, силы государственные во всех отношениях должны быть измерены, между собою уравновешены и составлены.
Но в сем составе действовать оне еще не могут: им должно иметь органы действия, потребны установления, кои бы приводили их в действительное упражнение.
Сие ведет к четвертому отделению коренных законов, к законам органическим.
От троякого свойства сил государственных возникает троякий порядок их действия и, следовательно, три главные установления: законодательное, судное и исполнительное.
Все сии установления соединяются в державной власти, яко в первом и верховном их начале.
Но каким образом власть державная должна действовать на сие установление?
По разнообразию их, пространству и многосложности их предметов нельзя предполагать, чтобы лицо державное, само собою и непосредственно на них действуя, могло сохранить с точностию их пределы и во всех случаях сообразить все различные их отношения. Посему надлежит быть особенному месту, где бы начальные их правила и действия были единообразно соображаемы.
Отсюда происходит необходимость четвертого установления, в коем бы три предыдущие во всех их отношениях к державной власти сливались воедино и в сем единстве восходили бы к верховному ее утверждению.
Посему четвертое отделение будет иметь следующий вид:
Отделение четвертое. Законы органические.
I. Устройство порядка законодательного. Сюда принадлежит устройство первоначальных, средних и высшего законодательного сословия, образ их действия, их образы и проч.
II. Устройство порядка судного.
Сюда принадлежит устройство верховного суда и постепенностей, от него зависящих.
III. Устройство управления, или исполнения.
Сюда принадлежит устройство министерств и назначение мест, от них зависящих.
IV. Устройство сословия, в коем все сии распорядки должны соединиться и чрез которое власть державная будет на них действовать и принимать их действие.
В сем состоят все главные предметы, существенно входящие в состав коренных государственных законов.
Сравнивая сие распределение со всеми известными конституциями, нельзя не приметить, что все его части столь естественно связаны между собою, что ни одной из них нельзя исторгнуть из своего места, не разрушив целого, и что все оне держатся на одном начале.
Преимущество сие весьма легко изъясняется. Конституции во всех почти государствах устрояемы были в разные времена, отрывками, и по болыпей части среди жестоких политических превращений.
Российская конституция одолжена будет бытием своим не воспалению страстей и крайности обстоятельств, но благодетельному вдохновению верховной власти, которая, устроив политическое бытие своего народа, может и имеет все способы дать ему самые правильные формы.
Отделение второе. О разуме государственного уложения
I. Об общем разуме преобразования
II. О разуме законов в державной власти
III. О разуме государственного уложения в составлении закона
IV. О разуме законов в правах поданных
О разуме законов органических
Царства земные имеют свои эпохи величия и упадка, и в каждой эпохе образ правления должен быть соразмерен тому степени гражданского образования, на коем стоит государство. Каждый раз, когда образ правления отстает или предваряет сей степень, он испровергается с большим иль меньшим потрясением.
Сим вообще изъясняются политические превращения, кои в древние времена и во дни наши прелагали и изменяли порядок правлений.
Сим изъясняются также и те неудачи, коими нередко были сопровождаемы самые благотворные усилия политических перемен, когда образование гражданское не приуготовило еще к ним разум*(8).
Итак, время есть первое начало и источник всех политических обновлений*(9). Никакое правительство, с духом времени не сообразное, против всемощного его действия устоять не может.
Посему первый и главный вопрос, который в самом преддверии всех политических перемен разрешить должно, есть благовременность их начинаний.
История государственных перемен и настоящее положение нашего отечества представляют к разрешению сего вопроса следующие истины.
Три великие системы издревле разделяли политический мир: система республик, система феодальная и система деспотическая.
Первая под разными именованиями и формами имела то отличительное свойство, что власть державная умерялась в ней законом, в составе коего граждане более или менее участвовали.
Вторая основана была на власти самодержавной, ограничиваемой не законом, но вещественным или, так сказать, материальным ее разделетем.
Третья ни меры, ни границ не допускала.
Примеры первой системы мы видели в республиках греческих и особенно в римской.
Вторая система основалась на Севере и оттуда распространилась по всей Европе.
Третья утвердила свое владычество на Востоке.
Все политические превращения, в Европе бывшие, представляют нам непрерывную, так сказать, борьбу системы республик с системою феодальною. По мере как государства просвещались, первая приходила в силу, а вторая - в изнеможение.
Одно важное обстоятельство на западе Европы ускорило особенно ее перевес. Крестовые походы, устремив все виды частных владельцев на восточные завоевания, представили власти самодержавной случай и возможность исторгнуть уделы власти из прежнего их обладания и соединить их в один состав.
Установление регулярных войск и первое образование порядка в государственных сборах довершили впоследствии сие соединение.
Таким образом на развалинах первой феодальной системы образовалась вторая, которую можно назвать феодальным самодержавием; в ней остались еще следы первых установлений, но сила их совершенно изменилась. Правление было еще самовластное, но не раздельное. Ни политической, ни гражданской свободы еще не было, но в той и другой положены уже были основания.
И на сих-то основаниях время, просвещение и промышленность предприняли воздвигнуть новый, вещей порядок, и приметить должно, что, невзирая на все разнообразие их действия, первоначальная мысль, движущая их, была одна и та же - достижение политической свободы.
Таким образом приготовился третий переход от феодального правления к республиканскому, основался третий период политического состояния государств.
Англия первая открыла сей новый круг вещей; за нею последовали другие государства: Швейцария, Голландия, Швеция, Венгрия, Соединенные Американские области и, наконец, Франция.
Во всех сих превращениях время и состояние гражданского образования были главным действующим началом. Тщетно власть державная силилась удержать его напряжение; сопротивление ее воспалило только страсти, произвело волнения, но не остановило перелома. Сколько бедствий, сколько крови можно бы было сберечь, если бы правители держав, точнее наблюдая движение общественного духа, сообразовались ему в началах политических систем и не народ приспособляли к правлению, но правление к состоянию народа*(10).
Тот же самый ряд происшествий представляет нам история нашего отечества.
Удельные владения князей образуют у нас первую эпоху феодального правления и, что весьма замечательно, переход от сей первой эпохи во вторую, то есть к самодержавию, точно подобные имел причины. Вместо крестовых походов были у нас походы татарские, и хотя предмет их был не одинаков, но последствия равные. Ослабление удельных князей и победы царя Ивана Васильевича, действуя соединенно с духом сего сильного государя, испровергли удельный образ правления и утвердили самодержавие.
С того времени до дней наших напряжение общественного разума к свободе политической всегда более или менее было приметно; оно обнаруживалось разными явлениями. Следующие можно особенно здесь заметить.
Еще при царе Алексее Михайловиче почувствована была необходимость ограничить самодержавие, и если по разуму того века нельзя было основать для сего прочного установления, по крайней мере внешние формы правления представляли первоначальное тому очертание. Во всех важных мерах признаваемо было необходимым призывать на совет просвещеннейшую по тогдашнему времени часть народа, бояр, и освящать меры сии согласием патриарха; приметить здесь должно, что советы сии не были делом кабинета, но установлением публичньм и в самых актах означаемым*(11).
Петр Великий во внешних формах правления ничего решительного не установил в пользу политической свободы, но он отверз ей двери тем самым, что открыл вход наукам и торговле. Без точного намерения дать своему государству политическое бытие, но по одному, так сказать, инстинкту просвещения он все к тому приуготовил*(12).
Вскоре начала, им положенные, столько усилились, что при восшествии Императрицы Анны на престол сенат мог и дерзнул пожелать политического существования и поставил себя между народом и престолом.
Здесь можно видеть первое доказательство, сколь усилия сии были преждевременны и сколь тщетно предварят обыкновенные ток вещей; одно дворское, так сказать, движение испровергло все сии замыслы.
Век Императрицы Елисаветы тщетно протек для славы государства и для политической его свободы. Между тем однако же семена свободы, в промышленности и торговле сокровенные, возрастали безпрепятственно.
Настало царствование Екатерины II. Все то, что в других государствах введено было для образования генеральных штатов; все то, что в политических писателях того времени предполагалось наилучшего для успехов свободы; наконец, почти все то, что после, двадцать пять лет спустя, было сделано во Франции для открытия последней революции, - все почти было ею допущено при образовании Комиссии Законов. Созваны депутаты от всех состояний, и созваны в самых строгих формах народного законодательного представления, дан наказ, в коем содержалось сокращение лучших политических истин того времени, употреблены были великие пожертвования и издержки, дабы облечь сословие сие всеми видами свободы и величия, - словом, все было устроено, чтобы дать ему, и в лице его России, бытие политическое; но все сие столь было тщетно, столь незрело и столь преждевременно, что одно величие предприятий и блеск деяний последующих едва могли только сохранить сие установление от всеобщего почти осуждения. Не только толпа сих законодателей не понимала ни цели, ни меры своего предназначения, но едва ли (было между ними одно лицо, один разум, который бы мог стать на высоте сего звания и обозреть все его пространство.
Таким образом, громада сия, усилием одного духа, без содействия времени составленная, от собственной своей тяжести пала, оставив по себе одну долголетнюю и горестную укоризну всем подобным сему предприятиям.
С сего времени мысли сей государыни, как можно заключать из всех ее установлений, совершенно изменились. Неудачный сей опыт охладил и, так сказать, привел в робость все ее помышления о внутренних политических преобразованиях. Среди войны и непрестанных внешних развлечений она ограничивалась одними первоначальными чертами управления; a в государственных законах грамоты дворянству и городам остались как опыты великого здания.
При покойном Государе Императоре изданы: важный в государственных постановлениях акт наследия престола, фамильное учреждение и сверх того постановление о разделе поселянских работ с ограничением их тремя днями, постановление весьма примечательное, потому что оно со времени укрепления крестьян помещикам есть в сем роде первое.
В настоящем царствовании из разных установлений следующие должно отнести к государственным:
1) Открытие всем свободным состояниям права собственности на землю;
2) Учреждение состояния свободных земледельцев;
3) Устройство министерств с ответственностию;
4) Лифляндское положение, яко пример и опыт ограничения повинностей крестьянских.
К сим главным учреждениям должно присоединить некоторые правила не менее действителъныя, хотя и не составляют они особенных актов. Таковы суть:
Правила, принятые к умерению налогов по частным жалобам;
Правила, принятые о неотдаче казенных людей в крепость.
В сем состоят все покушения, какие правительство само собою доселе делало к политическому государства освобождению.
Два последствия из них извлечь можно:
1) Что начинания, при Императрице Анне и Екатерине II-й сделанные, очевидно были преждевременны и потому никакого не имели успеха;
2) Что, в общем движении человеческого разума, государство наше стоит ныне во второй эпохе феодальной системы, то есть в эпохе самодержавия, и, без сомнения, имеет прямое направление к свободе*(13).
Но на сем обширном поприще каким образом определит истинную точку расстояния и какими признаками можно в ней удостовериться?
Удостоверение сие весьма важно и оно одно может разрешить вопрос, выше предложенный, о времени политических преобразований.
Следующие признаки кажутся достоверны:
I. Перемена в предметах народного уважения. Не разумом, но силою воображения действует и владычествует ими правительство на страсти народные. Для сего установлены между прочим чины и почести. Доколе сила воображения поддерживает их в надлежащей высоте, дотоле они сопровождаются уважением. Но как скоро по стечению обстоятельств сила сия их оставит, так скоро и уважение исчезает. Чины и почести в сем положении могут быть еще лестны, но в одном толъко том отношении, что они служат знаками доверия или милости; внутренняя же их очаровательная сила, впечатление на народ, мало-помалу изглаждается и пропадает.
Не должно думать, чтобы явление сие зависело у нас от одного образа мыслей государя или от стечения случайных обстоятельств: оно точно таково было и во всех других государствах в той эпохе, когда феодальная система приближалась к своему падению*(14). Основание сему очевидно: когда разум начинает распознавать цену свободы, он отметает с небрежением все детские, так сказать, игрушки, коими забавлялся он в своем младенчестве*(15).
II. Ослабление власти. Различать должно два рода власти: одну физическую, другую моральную.
Если физическая власть осталась в прежнем положении, то моральная, без сомнения, весьма ослабела. Какая мера правительства не подвержена ныне осуждению? Какое благотворное движение не искажено и не перетолковано?-Дух партий и злонамеренность, без сомнения, имеют в сем участие; но дух партий не имел бы столько силы, если бы общий разум не расположен был к его впечатлениям. С горестию, но с достоверностию можно сказать, что в настоящем положении все меры правительства, требующие не физического, но морального повиновения, не могут иметь действия. Тщетно ищут изъяснить сие из личных свойств министров. Сравнивая одни пороки с другими, перевес, без сомнения, будет на временах протекших. Одна есть истинная сему причина: образ мыслей настоящего времени в совершенной противоположности с образом правления. III. Невозможность частных исправлений. Все жалуются на запутанность и смешение гражданских наших законов. Но каким образом можно исправить и установить их без твердых законов государственных? К чему законы, распределяющие собственность между частными людьми, когда собственность сия ни в каком предположении не имеет твердого основания? К чему гражданские законы, когда скрижали их каждый день могут быть разбиты о первый камень самовластия?-Жалуются на запутанность финансов. Но как устроить финансы там, где нет общего доверия, где нет публичного установления, порядок их охраняющего?*(16) Жалуются на медленность успехов просвещения и разных частей промышленности. Но где начало, их животворящее? К чему послужит народу просвещение? К тому только, чтобы яснее обозрел он всю горесть своего положения.
IV. Наконец, сие всеобщее неудовольствие, сия преклонность к горестным изъяснениям всего настоящего есть не что другое, как общее выражение пресыщения и скуки от настоящего вещей порядка. Войны и политические происшествия, без сомнения, занимают тут свое место. Но были и тягости, были войны, и дух народный не был однакож е подавлен ими до такой степени, как ныне. Неужели дороговизне сахару и кофе можно в самом деле приписать начало сих неудовольствий? Уменьшилась ли от них роскошь? Обеднел ли в самом деле народ? Где те жестокие несчастия, кои его на самом деле постигли? Все вещи остались в прежнем почти положении, а между тем дух народный страждет в безпокойствии. Как можно изъяснить сие беспокойствие иначе, как совершенным изменением мыслей, глухим, но сильным желанием другого вещей порядка.
Таковы суть главные признаки, по коим можно определить место, которое Россия ныне занимает на лестнице гражданского образования. По сим признакам можно, кажется, с достоверностию заключить, что настоящая система правления несвойственна уже более состоянию общественного духа и что настало время переменит ее и основать новый вещей порядок*(17).
Но, приступая к сей важной перемене, должно со всею зрелостью размыслит и определить разум сего преобразования, как вообще, так и особенно в частях его.
I. Об общем разуме преобразования
Общий предмет преобразования состоит в том, чтобы правление, доселе самодержавное, постановить и учредить на непременяемом законе.
Нельзя основать правление на законе если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его.
Отсюда необходимость установлений, действующих в составлении закона и его исполнении.
Из троякого порядка государственных сил возникает троякий порядок сих установлений. Одно из них должно действовать в образовании закона, другое-в исполнении, третье - в части судной. Разум всех сих установлений может быть различен.
Первое и главное различие происходит от самой силы установлений и внешних их форм.
Два различные устройства с первого воззрения здесь представляются.
Первое состоит в том, чтобы облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия.
Второе устройство состоит в том, чтобы не внешними только формами покрыть самодержавие, но ограничить его внутреннего и существенною силою установлений и учредить державную власть на законе не словами, но самым делом.
В самом преддверии преобразования должно решительно избрать одно из сих двух устройств. Избрание сие определяет истинный его разум.
Если будет избрано первое устройство, тогда все установления так должны быть соображены, чтобы они в мнении народном казались действующими, но никогда не действовали бы на самом деле.
Главные черты сего устройства состоять могут в следующем:
1) Установить сословие, которое бы представляло силу законодательную, свободную, но на самом деле было бы под влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной.
2) Силу исполнительную так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы независима.
3) Власти судной дать все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти самодержавной*(18).
Если, напротив, предпочтено будет второе устройство, тогда все сии установления расположены быть должны на следующих правилах:
1) Законодательное сословие должно быть так устроено, чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное.
2) Сословие судебное должно быть так образовано, чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству.
3) Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству; но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно поставить ее в ответственности власти законодательной.
Таков есть общий разум двух систем, коим можно следовать в составлении коренных законов.
Сравнивая сии две системы между собою, нет сомнения, что первая из них имеет только вид закона, а другая-самое существо его; первая под предлогом единства державной власти вводит совершенное само властие, а другая ищет в самом деле ограничить его и умерить. Первая издалека готовит сама себе прекращение, а другая, при благоприятных обстоятельствах, может утвердиться, долгое время без важных перемен постепенно следовать за гражданским усовершением; первая может быть оправдана в народе своевольном, непостоянном, преклонном ко всем новым умствованиям и особливо тогда, как народ сей выходит из анархии с превратными привычками; но вторая одна может быть свойственна народу, который имеет более доброго смысла, нежели пытливости, более простого и твердого разума, нежели воображения, коего характер трудно обольстить, но легко убедить простою истиною, - словом, она может быть более свойственна такому народу, коего нет нужды прельщать и обманывать по добронравию его и некоторой лености, всем народам северным природной.
Определив сим образом общий разум коренных законов, свойственных настоящему положению России, нужно приложить его к разным частям, государственное уложение составляющим.
II. О разуме законов в державной власти
В разуме законов, державную власть определяющих, должно изобразить, какое действие власть сия должна иметь в порядке законодательном, в судном и исполнительном.
1) О действии державной власти в порядке законодательном.
Порядок законодательный слагается из трех начал: из предложения закона, уважения его и утверждения.
Предположив по общему разуму коренных законов бытие законодательного сословия, в действии верховной власти должно определить, какие из сих трех начал принадлежат ей исключительно.
Политические системы других народов определяют сие разнообразно.
В одних, как то в Англии, предложение закона принадлежит как законодательному сословию, так и власти державной.
В других, как то во Франции, предложение закона принадлежит одной власти, державной исключительно.
Уважение закона во всех системах принадлежит законодательному сословию, и правительство участвует в нем единственно голосами своих министров или изъяснениями ораторов.
Утверждение закона везде принадлежит власти державной, с тем только ограничением, что в Англии и во Франции не может она утвердить закона, большинством голосов не уваженного, а в Англии сверх того может не утвердить закона, хотя бы он и всеми был уважен.
Из сих различных постановлений какое может быть наиболее свойственно России?
а) В предложении закона.
Нет, кажется, сомнения, что предложение закона должно предоставить исключительно правительству. Пространство Империи, разнообразие населения и степень нашего просвещения требуют, чтобы правительство имело всю возможную силу действовать во благо, и сила сия в одном только злоупотреблении ее должна быть умеряема.
Если источник закона поставить в некоторых случаях вне пределов державной власти, тогда может произойти безмерное в видах разнообразие и несвязность; тогда часто в законодательном сословии будет теряться время в предложениях невместных или неблаговременных; тогда для самого порядка сих предложений должно будет учредить в законодательном сословии множество форм и образов, коих охранение может, особенно у нас, произвести великую сложность и затруднение; тогда правительство может быть поставлено в неприятное положение отвергать или не давать своего утверждения на такие предметы, кой будут законодательным сословием приняты*(19).
По сим причинам нет, кажется, сомнения предложение закона исключительно присвоить державной власти. Быв окружена во всех своих важных деяниях государственным советом, коего бытие установляется не произволом ее, но коренным государственным законом, нет сомнения, что власть державная всегда будет более иметь способов предлагать законы с зрелостию, нежели каждый член законодательного сословия. И, впрочем, какая польза для нее отлагать предложение закона полезного или предлагать закон вредный? Первым она стеснит только себя в собственных своих деяниях, а второй будет отвергнут в законодательном сословии.
Есть однако же исключение, которое необходимо должно допустить в сем правиле.
1) Когда какою-нибудь мерою правительства явное делано будет нарушение коренному государственному закону, как-то личной или политической свободе*(20).
2) Когда правительство в установленное время не представит узаконенных отчетов.
В сих только двух случаях законодательное сословие может собственным своим движением, предварив однако же правительство, предложить дело на уважение и возбудить узаконенным порядком следствие против того министра, который подписал сию меру, и просить вместе с тем ее отмены.
6) В уважении закона.
Хотя уважение закона собственно принадлежит законодательному сословию, нельзя однако же исключить из оного министров. Если подвержены они ответственности в мерах, ими приемлемых, то самая справедливость требует им дозволить лично объяснять и поддерживать предложения правительства*(21).
2. О действии державной власти в порядке исполнителъном.
Существо части исполнительной требует по всей необходимости единства. Истина сия всеми единогласно признана. В самых республиках исполнение большей частью всегда вверяемо было одному лицу.
Посему нет сомнения, что в России вся исполнительная часть должна принадлежать власти державной.
Но выше было замечено, что образ исполнения может столько отступать от разума закона, что, если часть сия оставлена будет без всякой связи с порядком законодательным, она может самый закон сделать игралищем прихоти и произвола. Отсюда происходит необходимость ответственности, коей формы могут быть различны, но существо одинаково.
Существо ответственности состоит в следующих предположениях:
1) Предполагается, что власть державная, предлагающая и утверждающая закон, никогда не может действовать сама собою против его разума.
2) Предполагается также, что совет, яко сословие, содействовавшее предложению и утверждению закона, не может поступить против его разума. А посему:
3) Всякая мера, приемлемая в нарушение закона, вменяется не державной власти и не совету ее, но подчиненным ей исполнителям или министрам, кои посему лично, каждый по своей части, подвергаются за них ответу, и сие обязательство приемлют они на себя самым подписанием актов. Отсюда происходит:
4) Что подписание актов всегда предполагается совершенно свободным.
Внешние формы сей ответственности должны быть самые простейшие и они будут, без сомнения, таковыми, когда постановится правилом, чтобы члены законодательного сословия имели право предъявлять обвинение их против министров, и когда предъявление их большинством голосов за благо будет признано, тогда приступали бы к предметам самого обвинения. Когда обвинение большинством голосов признано будет основательным и вместе с тем утверждено будет державной властью, тогда наряжается суд или следствие.
В сих пределах ответственности власть державная, действуя в исполнении закона, всегда будет освещаема мнением народным и следовательно будет действовать с достоверностью и без всякого внимания к слухам посторонним.
3) О действии державной власти в порядке судном.
Власть судная в источнике своем не что другое есть, как власть исполнительная. Всякое дело, всякий спор, предмет суда составляющий, есть не что другое в существе своем, как жалоба на нарушение закона. Власть судная удостоверяется в сем нарушении и восстановляет закон в его силу, то есть приводит его в исполнение.
По сему понятию порядок судный, как часть корпуса исполнительного, принадлежит по существу своему власти державной, и для сего-то везде и у всех народов суд ее именем производится*(22).
В порядке исполнительном предполагается ответственность; посему надлежало бы таковую же ответственность допустить и в порядке судном.
Но каким образом учредить сию ответственность во множестве и разнообразии частных споров? Для сего надлежало бы допустить по каждому делу жалобы частных людей в законодательное сословие и по каждому делу ответственность и объяснение министра юстиции.
Очевидное неудобство сего предположение заставило искать других способов учредить судную ответственность. Положено, чтобы судьи избираемы были самими теми лицами, для коих суд устанавливается. Таким образом власть судная по существу своему осталась в правах власти державной, но исполнение ее вверила она избранию тех самых лиц, кои могли бы на нее приносить жалобы. Сим учреждением сила ответственности слагается уже с власти исполнительной и переходит прямо на самих судей и первоначальных их вверителей.
Но ответственность в суде может быть двоякая: в существе дела и в судных образах.
Власть державная, вверив лицам избранным суд в существе его, не могла однако же вверить им охранение образов. Образы судные составляют часть публичного права; они по всей необходимости требуют единообразия. Они столько суду существенны, что часто перемена или нарушение их изменяет самое существо дела. Каким образом можно предположить, чтобы тысяча избранных судей могла соблюсти их единообразие? Какое смешение могло бы произойти, если бы в одной провинции по одному и тому же делу понимали формы судные иначе, нежели в другой?
Отсюда необходимость, чтобы охранение судебных форм основано было на том же правиле единства, на коем вообще часть исполнительная должна быть поставлена. По сему понятию о порядке судном, он слагается из двух установлений: первое из них, относящееся к существу дела, державная власть вверяет свободному выбору подданных и, слагая вследствие того ответственность сей части, передает ее, так сказать, тому же началу, от коего истекает и власть законодательная. Второе установление-надзор и охранение форм судебных - остается и с ответственностью, к тому принадлежащей, исключительно в порядке исполнительном.
Из сего следует, что действие власти державной в суде должно быть ограничено одним установлением власти надзирающей и охраняющей судные образы.
Определив сим образом права державной власти, государственное уложение приступает к определению первого и главного ее действия-к составлению закона.
III. О разуме государственного уложения в составлении закона
Составление закона имеет три стихии: предложение его, уважение и утверждение.
Выше были означены причины и ограничения, по коим две из сих стихий закона, предложение и утверждение, вверяются исключительно державной власти.
Уважение закона принадлежит законодательному сословию.
В органических законах будет означен состав и движение сего сословия.
Здесь нужно только определить с точностию предмет его; определение сие весьма существенно: от него зависит сила самого установления.
Если понятие закона распространить на все постановления без изъятия, тогда все соделается предметом законодательного сословия, дела придут в совершенное смешение и единство исполнения исчезнет.
Если, напротив, понятие закона так стеснить, чтобы оно относилось только к одним самым общим положениям, тогда власть исполнительная не будет иметь своих пределов, и под видом исполнения самый закон разорится*(23).
Нужно найти в сем истинную средину, определить характер, коим закон отличается от мер исполнения и разных учреждений.
Все постановления, коими государство управляется, составляют неразрывную связь последствий, из одного начала истекающих. Начало сие весьма просто: не делай другому того, чего не желаешь себе*(24).
Но не все эти последствия равно существенны для политической и гражданской свободы.
В отношении к свободе они могут быть разделены на два главные класса:
В первом должно положить те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собою. Во втором те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения первых.
Первым принадлежит в точном смысле толкование закона, вторым уставов и учреждений.
Первые должны составлять предмет законодательного сословия, вторые же относятся к действию власти исполнительной.
Здесь представляется одно существенное примечание. Хотя уставы и учреждения не переменяют законов, тем не менее, определяя образ их исполнения, они могут столько их обессилить, что самое существо их останется ничтожным, хотя и сохранятся все внешние их формы.
Сие то уважение было началом установления ответственности.
Понеже закон не мог всего объять и учредить, и учреждения и уставы, быв оставлены одной власти исполнительной, могли самый закон испровергнуть, то и принято правилом, чтобы закон был исключительно предметом законодательного сословия, но учреждения и уставы стояли бы под его же ответственностью.
Таким образом, действие законодательного сословия разделилось на две части: одно прямое-составление закона; другое косвенное-взыскание ответа во всех уставах и учреждениях.
Прямое действие законодательного сословия не может быть уничтожено без уничтожения самого существа сословия; но косвенное всегда может быть (обращено) в прямое, если правительство того пожелает, ибо сим не уменьшается власть законодательного сословия, но возрастает.
Из сего следует:
1) Что никакой закон не может иметь силы, если не будет он составлен в законодательном сословии.
2) Что, напротив, учреждения и уставы состоят во власти правительства, но с ответственностью его в том, что не нарушают они закона.
3) Что ответственность сию может правительство сложить, внося уставы и учреждения в законодательное сословие.
По сему понятию о законе и учреждениях, сила и именование закона присвояется следующим постановлениям:
1) Уложению государственному и законам органическим, к нему принадлежащим;
2) Уложению гражданскому;
3) Уложению уголовному;
4) Уложению коммерческому;
5) Уложению сельскому;
6) Всем общим дополнениям и изъяснениям предметов, в уложения сии входящих.
Сверх сего вносятся в законодательное сословие и подчиняются порядку закона следующие уставы и учреждения:
7) Устав судебный;
8) Все уставы, определяющие положение какой-либо части в связи ее с другими;
9) Общие судебные и правительственные учреждения, как то учреждения судебных и правительственных мест;
10) Все постановления о налогах и общих народных повинностях, как временных, так и всегдашних;
11) Продажа и залог государственных имуществ и исключительных на них привилегий;
12) Вознаграждение частных людей за имущества, для общей пользы необходимые.
Исключая сих статей, все прочие уставы и учреждения остаются на ответственности правительства и в его расположении.
Сюда принадлежат:
1) Постановления о мире и войне;
2) Все великие меры, приемлемые правительством к спасению отечества среди каких-либо бедствий;
3) Все частные инструкции, учреждения и распоряжения, удостоверяющие, изъясняющие и дополняющие прежние уставы и учреждения и разрешающие частные в них сомнения и затруднения.
Определив сим образом разум закона, уставов и учреждений и окончив сим действие государственных сил в их соединении, государственное уложение приступает к означению их действия в отдельном их состоянии, к начертанию прав подданных.
IV. О разуме законов в правах поданных
Здесь представляются два важные вопроса к разрешению: и) должно ли в России допускать разделение состояний; 2) в чем должно состоять сие разделение.
1. Причины разделения состояний.
Выше было примечено, что Россия стоит ныне во второй эпохе феодального состояния, - в эпохе, когда власть самодержавная, соединив в себе все силы государственные, обладает свободой подданных, как политической, так и гражданской.
Но обладание сие имеет у нас три степени:
Первый и самый высший степень обладания падает на ту часть народа, которая не имеет ни политической, ни гражданской свободы. В сем положении находятся крестьяне помещичьи.
Второй степень обладания простирается на тех подданных, кои имеют гражданскую свободу, но не имеют политической. В сем положении находятся у нас так называемые лица свободного состояния: купцы, мещане и государственные крестьяне.
Третий степень обладания относится к тем, кои хотя и не имеют прав политических, но, имея право гражданское, сверх того разделяют с державной властию право обладания в первой степени. В сем положении находится дворянство.
Таким образом народ российский разделяется ныне на три класса.
Первый класс, дворянство, представляет остаток тех древних феодальных установлений, в коих державная власть, то есть соединение прав политических и гражданских, разделялась между известными родами. В последствии времени политические права от них отторгнуты, но гражданские остались неприкосновенны, и роды сии наследственно делят их с державной властию*(25).
Второй класс, купечество, мещанство и прочее, основался переходом и постепенным освобождением из третьего.
Третий класс, крепостные люди, вначале имели некоторый степень гражданских прав. Они могли иметь собственность и право перехода с одних земель на другие*(26). Но впоследствии, по мере того, как от удельных владельцев права политические переходили и присоединялись ко власти державной, права гражданские сего последнего класса, как бы в вознаграждение первых, переходили к их помещикам и, наконец, разными обстоятельствами, особенно же системою составления военных наших сил, быв укреплены к земле, потеряли как личную, так и вещественную свободу.
Таково есть настоящее разделение состояний в России.
Два только могут быть источника всех разделений: права гражданские и политические.
Первый источник. Права гражданские, то есть безопасность лица и имущества, суть первое и неотъемлемое достояние всякого человека, входящего в общество. Противно природе человека предполагать, чтобы кто-либо согласился жить в таком обществе, где ни жизнь, ни имущество его ничем не обеспечены.
Рабы однако же всегда и везде существовали. В самых республиках число их почти равнялось числу граждан, а участь их там была еще горше, нежели в монархиях.
Не должно однако из сего заключать, чтобы рабство гражданское было необходимо. Конституция древних республик и нравы века были причиной сего установления. Мы видим, напротив, государства обширные и многонаселенные, в коих рабство сего рода мало-помалу уничтожилось.
Нет никакого основания предполагать, чтобы в России не могло оно уничтожиться, если приняты будут к тому действительные меры.
Но чтобы меры сии были действительны, они должны быть постепенны.
Гражданская свобода имеет два главные вида: свобода личная и свобода вещественная.
Существо первой состоит в следующих двух положениях:
1) Без суда никто не может быть наказан.
2) Никто не обязан отправлять личную службу иначе, как по закону, а не по произволу другого*(27).
Существо свободы второго рода, то есть вещественной, основано на следующих положениях:
1) Всякий может располагать своею собственностью по произволу, сообразно общему закону; без суда никто собственности лишен быть не может.
2) Никто не обязан отправлять вещественной службы, ни платить податей и повинностей иначе, как по закону или по условию, а не по произволу другого.
Должно ли оба сии рода гражданской свободы предоставить всем вообще подданным без всякого ограничения?
Два уважения здесь представиться могут: 1) В свободе личной. Закон, личную службу определяющий, не может быть для всех одинаков. Есть род службы, предполагающий особенный образ воспитания и науки который не может быть совместим со всеми родами промышленности. Такова есть служба высших чинов в порядке судном, в управлении и в войске. Если допустить равенство во вступлении в службу и всех без различия подчинить одной очереди, тогда высшие звания наполнятся людьми, воспитанием к ним не приуготовленными, и один из важнейших предметов общественного образования исчезнет.
Из сего следует, что закон, определяющий службу, не может быть без изъятия; он должен допустить сие изъятие в пользу тех, кои наукою и воспитанием будут приуготовлятъся к высшим родам службы; но, ни в каком предположении никого не должен он освобождать от службы.
Здесь открывается первое различие, которое должно по необходимости допускать в личном гражданском праве; никто не дол- жен быть его лишен, но не все могут иметь его в равной степени.
2) В свободе вещественной. Основание свободы вещественной есть собственность. Закон, определяющий сию свободу, также должен иметь свои степени. Право собственности движимой и недвижимой, но не населенной, должно принадлежать всем без различия; но собственность населенная предполагает такие отношения, к коим не все могут быть способны. Она предполагает управление и, следовательно, знание законов правительства, коего нельзя достигнут без особенного к тому образования. Странно бы было допустить, чтобы помещичий крестьянин, разбогатев по случаю, купил деревню, населенную другими подобными крестьянами, и управлял бы ею по закону, тогда как власть его, воспитанием не при- уготовленная, ни познания закона, ни морального к себе уважения приобрести не может.
Из сего следует, что собственность недвижимых имений населенных не может принадлежат всем без различия, и должен быть класс людей, коему бы право сие принадлежало исключительно.
Отсюда происходят следующие общие заключения:
I. Права гражданские, как личные, так и вещественные, разделяются на два рода: одни суть общие всем подданным российским, другие особенные некоторым состояниям.
а) Права гражданские общие.
1) Никто без суда наказан быть не может.
2) Никто не обязан отправлять личную службу по произволу другого, но по закону, определяющему род службы по состояниям.
3) Всякий может приобретать собственность движимую и недвижимую и располагать ею по закону; но приобретение собственности недвижимой населенной принадлежит известным только состояниям.
4) Никто не обязан отправлять вещественных повинностей по произволу другого, но по закону или добровольным условиям.
а) Права гражданские особенные.
1) Быть изъятым от общей очередной службы, но не быть однако же свободным от особенной службы, которая на известные состояния особенно положена законом.
2) Иметь право приобретать недвижимую собственность населенную, но управлять ею не иначе, как по закону.
II. Из различия прав гражданских, общих и особенных возникает различие состояний, различие, которое по самой необходимости допустить должно.
В древних республиках различие сие не было допускаемо. Всякий гражданин мог иметь всякого рода собственность, но сие происходило от того, что собственность большею частью обрабатываема была рабами, кои сами считались вещью.
Во Франции сие различие хотя сначала и не было допускаемо в законе, но впоследствии признано было нужным допустить его. Для сего установлено право первородства, по коему собственность без продажи должна обращаться навсегда в известных только родах.
В Англии и в Соединенных Штатах сие различие также не допускается; но приметит должно, что там земли обработываются большею частью наймом и крестьяне не имеют твердой оседлости.
В России распорядок сей был бы невозможен: 1) потому что воинская наша система и пространство земель ненаселенных непременно требуют оседлости; 2) что наймом обработывать у нас земель по пространству их и по малости населения также невозможно; 3) наконец, ежели бы система сия и была возможна, то в нравственных уважениях участь крестьянина сим безмерно бы отяготилась, а земледелие потерпело бы великую расстройку. Участь крестьянина, отправляющего повинности по закону и имеющего в возмездие свой участок земли, несравненно выгоднее, нежели положение бобылей, каковы суть все рабочие люди в Англии, во Франции и в Соединенных Штатах.
Второй источник разделения состояний суть права политические. Выше было означено, что они состоят в участии в силах государственных: законодательной, судной и исполнительной.
Всем ли вообще подданным российским должны принадлежать равно права политические?
С тех пор как основалась в европейских государствах система выборов, или народного представления, участие народа в силах государственных разделилось на два главные действия: право избирания и право представления. Следовательно и вопрос о принадлежности прав политических имеет два вида: в первом определяется, все ли вообще подданные должны иметь право избирания; во втором - все ли могут иметь право представления.
К разрешению вопроса в первом виде представляются следующие уважения:
Закон составляется в защиту лица и собственности. Следовательно, положив право личное равным, чем более человек приемлет участия в собственности, тем естественно более печется он о ее охранении.
Сверх сего, самое приобретение собственности в обыкновенном порядке предполагает разум и трудолюбие.
Из сего следует, что в общем исчислении человек, имеющий собственность, по уважению собственных своих польз, более приемлет участия в доброте закона и более соединяет вероятностей к правильному его усмотрению, нежели человек без собственности или бобыль*(28).
Следовательно, нет сомнения, что люди, имеющие собственность, все без различия должны быть допускаемы к участию в правах политических.
Но если вместе с ними допустить к сему участию и людей, собственности не имеющих, тогда голос и суждение сих последних по числу их, без сомнения, возьмет перевес, и, следовательно, все избирательные силы народа перейдут в руки тех самых, кои наименее в доброте сих выборов имеют участия и наименее способов к правильному их усмотрению*(29).
На сем основано то важное правило по коему во всех государствах, в самой Франции среди революции, право выборов ограничено было только теми людьми, кои имеют собственность.
Нет сомнения, что и у нас тому же правилу должно следовать и потому постановить, что в составлении выборов никто не может участвовать, кто не имеет недвижимой собственности или капиталов промышленности в известном количестве.
Сверх сего, есть в обществе положения, кои по образу жизни и воспитания не позволяют предполагать ни довольно разума, ни столько любочестия, чтобы допустить людей, ими (sic) занимающих, к участию в составлении закона. Таковы суть состояния домашних слуг, ремесленных и рабочих людей и поденщиков, хотя бы они и имели собственность, в капиталах состоящую.
К разрешению вопроса во втором виде представляются те же уважения. Если собственность должна быть принята основанием в праве выборов, то кольми паче она должна быть предпочтена в праве представления. По сим-то причинам во всех государствах полагается известный доход для права представления, и доход сей должен быть выше, нежели оклад для выборов.
Из сего обозрения прав гражданских и политических открывается что все они в рассуждении принадлежности их на три класса и могут быть разделены:
1) Права гражданские общие, всем подданным принадлежащие.
2) Права гражданские частные, кои должны принадлежать тем только, кои образом жизни и воспитания к ним будут приуготовленны.
3) Права политические, принадлежащие тем, кои имеют собственность.
Из сего происходит следующее разделение состояний:
1) дворянство;
2) люди среднего состояния;
3) народ рабочий.
Определив сим образом разделение состояний, должно определить с точностию: 1) права, каждому состоянию принадлежащие, и состав его; 2) переход из одного состояния в другое.
I Права состояний.
1) Права дворянства.
1) Дворянство пользуется всеми гражданскими правами подданным российским вообще принадлежащими.
2) Сверх сих общих прав, дворянство имеет то особенное право, что оно свободно от личной службы очередной, но обязано непременно отправлять оную в гражданском или воинском звании не менее 10-ти лет по своему выбору, но без перехода, исключая случаев, особенным законом определенных.
3) Дворянство имеет особенное право приобретать недвижимые имения населенные, управляя ими по закону.
4) Дворянство имеет политические права в выборе и представлении, но не иначе, как на основании собственности.
5) Все свободные промыслы, дозволенные законом, открыты дворянству. Оно может вступать в купечество и другие звания, не теряя своего состояния.
Состав дворянства.
6) Дворянство разделяется на личное и потомственное; личное не простирается далее одного лица.
7) Дворянство потомственное приобретается по праву родом, со службою сопряженным.
8) Дети дворянина потомственного до совершения положенных лет службы суть дворяне личные. Окончив службу, они приобретают дворянство потомственное, а дети их суть дворяне личные.
9) Дворянство личное приобретается службою.
10) Дети личных дворян суть люди среднего состояния.
11) Но личное дворянство не превращается в потомственное одним совершением службы; к сему потребны особенные заслуги, по уважению коих Императорскою властию в течение службы или по окончании ее даруется потомственное дворянство и удостоверяется особенным дипломом.
12) Титла дворянские личные производят дворянство личное, а потомственные дают дворянство потомственное.
13) Но сохранение сих титл зависит так же от продолжения службы, как и сохранение прав дворянских.
14) Дворянство потомственное пресекается и превращается в личное уклонением от службы.
15) Вообще дворянство теряется:
a) судом и публичным наказанием;
b) вступлением в класс людей рабочих.
2) Права среднего состояния.
1) Среднее состояние имеет права гражданские общие, но не имеет особенных.
2) Личная служба людей среднего состояния определяется по их званиям и промыслам особенным законом.
3) Лица среднего состояния имеют политические права по их собственности.
4) Все свободные промыслы им открыты, и из одного в другой переходят они свободно, исполнив возложенные на них повинности.
5) Они достигают личного дворянства службою, когда вступят в оную по своему выбору но не прежде, как исполнив службу, законом на них возложенную.
Состав среднего состояния.
6) Среднее состояние составляется из купцов, мещан, однодворцев и всех поселян, имеющих недвижимую собственность в известном количестве.
3) Права народа рабочего.
1) Народ рабочий имеет общие права гражданские, но не имеет прав политических.
2) Переход из сего класса в следующий всем отверзть, кто приобрел недвижимую собственность в известном количестве и исполнил повинности, коими обязан был по прежнему состоянию.
Состав сего класса.
3) К классу рабочего народа причисляются все поместные крестьяне, мастеровые их работники и домашние слуги.
В сем состоит раздел тех прав, кои принадлежат российским подданным в разных состояниях.
В разделе сих состояний паче всего уважена постепенность усовершения и перехода из состояния низшего в высшее. Для сего в каждом состоянии назначена, так сказать, черта, соединяющая его с последующим. Так, дворянство личное связует состояние первое со вторым. Приобретение недвижимой собственности связует второе с третьим, и таким образом те самые лица, кои по положению их не имеют прав политических, могут их желать и надеяться от труда и промышленности.
Определив сим образом права подданных, государственное уложение поступает к последней его части, законам органическим.
Законы органические коренные, должны определить устройство тех установлений, коими сильи государственные действуют.
Установления сии суть: совет, законодательное сословие, сенат и министерства.
В общем разуме установлений должно означить: 1) состав каждого из них, 2) предметы его и 3) порядок действия.
Каждое из сих установлений, соединяясь в державной власти и образуя первенствующие государственные сословия, должно простираться на всю империю и, разделяясь постепенно, нисходит к самым последним селениям.
Следовательно, прежде нежели можно определить порядок сих установлений в высших их отношениях, нужно рассмотреть и назначить обе степени, чрез кои они проходить должны.
Сие ведет к разделению империи в порядке законодательном, в судном и в порядке управления.
Первое правило сего разделения в том, чтобы стараться сколь возможно все степени сил государственных совместить между собою. Сего требует экономия их упражнений, надзора и издержек.
Второе правило, не менее важное, состоит в том, чтобы, избегая излишней раздробительности, доставить всем подданным, в установлениях сих участвующим, удобность в них действовать. Третъе правило. Все устройства слишком сложные и составленные из великого числа людей, движутся медленно. Напротив те установления, кои не имеют достаточных сил, вместе действующих, обыкновенно падают в слабости и неуважения. Следовательно, в числе лиц, составляющих сословие, должна быть средняя мера.
Четвертое правило. Установления законодательные по существу своему требуют содействия многих лиц в суждении и единства в утверждении. Установления судные требуют также содействия многих лиц в суждении и единства в надзоре. Установления исполнительные, напротив, требуют единства во всех своих действиях.
В настоящем положении империя в порядке судном и исполнительном делится на губернии и каждая губерния-на уезды; ниже сих двух степеней есть еще третья, но не совершенно образованная, в волостях казенных - волостное правление, в помещичьих - власть помещика, в удельных - приказы.
В порядке законодательном не могло быть никаких степеней, когда и самый по рядок сей еще не существует.
Должно ли оставить сие разделение в его силе и приспособить к нему степени порядка законодательного?
Без сомнения, легче бы казалось сохранить его; но соображая настоящее положение с общими правилами, выше постановленными, открываются следующие неудобства:
1) В разделении губерний на уезды доселе большею частью принимаемо было в счет одно расстояние. Население их весьма различно. Есть уезды, в коих совсем почти нет людей, коим по настоящему государственному положению должны принадлежать права политические, и есть другие, в коих число их очень мало. Следовательно, в одних совсем нельзя основать никаких начал законодательного порядка а в других начала сии будут весьма слабы.
2) Даже в порядке судном и исполнительном, ныне существующем, раздробление уездов производит разные затруднения. Есть уезды, в коих дворянство так слабо, что некому ни выбирать, ни быть избираемым. Посему наполнение мест, хотя и чинится по выборам, но в самом деле зависит большей частью от произвола губернатора.
Нет почти возможности, раздробив управление губернаторское на 12 частей, для каждой из них приискать столько исправных и надежных чиновников, сколько суд и добрая полиция их требует, и объять все сии части одним надзором губернатора и прокурора.
Отсюда, между прочим, происходит слабость уездных судов и земской полиции и недостаток ответственности и взыскания.
Чтобы поставить разделение империи в большую сообразность с расположением государственных сил и с правилами, выше изложенными, представляется следующее положение:
I. Российская империя разделяется на области и губернии.
II. Именование областей присвояется тем частям империи, кои по пространству и населению своему не могут войти в общий распорядок управления. Сии области суть: 1) Сибирь, по хребет Уральских гор; 2) край Кавказский и Астраханский с Грузиею; 3) край Оренбургский; 4) Земля донских казаков; 5) край Новороссийский.
III. Области имеют особенное устройство с применением к ним общих государственных законов по местному их положению.
IV. Губерния составляет население от 100 до 300 тысяч душ*(30).
V. Губерния разделяется на округи. В каждой губернии полагается самое меньшее два и самое большее число пять округов.
VI. Округ имеет несколько волостей и волостных городов, к коим они приписаны.
Приняв сие разделение, следующие установляются в нем степени:
Первая степень порядка законодательного, судного и исполнительного будет в волостных городах, округ составляющих*(31).
Вторая степень - в окружном городе.
Третья - в губернском.
Четвертая - в столице.
В сих четырех степенях силы государственные образуясь, восходят, наконец, к державной власти и в ней соединяются.
Разум сего образования состоит в следующем:
В каждом волостном городе или в главном волостном селении каждые три года из всех владельцев недвижимой собственности составляется собрание, под названием волостной думы. Казенные селения от каждого пятисотного участка посылают в думу одного старшину.
Волостная дума, прежде всего избирает председателя и секретаря.
В волостной думе все голоса равны. Никто голоса своего другому заочно передать не может.
Предметы волостной думы суть:
1) Выбор членов волостного правления.
2) Отчет в сборах и употреблении сумм, вверенных волостному правлению.
3) Выбор депутатов в думу окружную; число их не может превысить двух третей всего числа владельцев.
4) Составление списка 20-ти отличнейших обывателей, волость населяющих, хотя бы некоторые из них были в отсутствии.
5) Представление окружной думе об общественных волостных нуждах.
Окончив сии предметы, дума распускается, а место ее занимает избранное ею правление.
Срок созыва и время заседания, образ отчетов и рассуждений, все сие определяется особенным законом.
Из депутатов волостных дум каждые три года в окружном городе составляется собрание, под именем думы окружной.
Окружная дума избирает председателя и главного секретаря.
В думе наблюдается равенство голосов.
Предметы окружной думы:
1) Выбор членов окружного совета.
2) Выбор членов окружного суда.
3) Выборы депутатов в губернскую думу.
Число их не может превышать двух третей окружной думы.
4) Из списков, представленных от волостных дум, составляется список 20-ти отличнейших обывателей округа. Отсутствующие не исключаются.
5) Отчет окружного начальства в суммах, на общественные издержки собираемых.
6) Представление окружной думе об общественных нуждах, основанное на рассмотрении представлений дум волостных.
Для рассмотрения отчетов и представлений о нуждах дума составляет членов своих комиссии.
Окончив сии предметы, дума распускается.
Срок созыва ее, время заседаний и образ рассуждений определяются особенным законом.
Из депутатов окружных дум составляется в губернском городе каждые три года собрание, под именем губернской думы.
Губернская дума, собравшись, прежде всего избирает председателя и секретаря.
Голоса в губернской думе все равны, и отсутствующие не могут их передать другим.
Предметы губернской думы:
1) Выбор членов губернского совета.
2) Выбор членов губернского суда.
3) Выбор членов в государственную думу из обоих состояний, политические права имеющих. Число их в каждой губернии назначается законом.
4) Составление списка 20-ти отличнейших в губернии обывателей по спискам окружным, не исключая и отсутствующих.
5) Отчет губернского управления в суммах, на общественные издержки собираемых.
6) Представление об общественных нуждах, сообразно представлениям дум окружных.
Для рассмотрения отчетов и представления о нуждах дума составляет из членов своих особенные комиссии.
Окончив сии предметы, председатель за подписанием всех членов собрания препровождает в государственный совет на имя канцлера юстиции списки всех членов, избранных в правления волостные и суды окружные и губернский; на имя канцлера государственной думы: 1) списки членов, избранных в советы окружные и губернский; 2) членов, избранных в законодательное сословие; 3) отличнейших губерний обывателей; 4) представления о нуждах каждой губернии.
Сим оканчивается действие губернской думы, и место ее занимает совет губернский.
Примечание общее. Все губернии в отношении к выборам разделяются на пять классов, и выборы располагаются так, чтобы в двух близко смежных губерниях никогда вместе выборов не было и чтобы в десяти губерниях ежегодно они совершались.
Из депутатов, представленных от губернской думы, составляется законодательное сословие, под именем государственной думы.
Государственная дума государственных сил есть место равное сенату и министерству.
Государственная дума собирается по коренному закону и без всякого созыва ежегодно в сентябре месяце.
Срок действия ее определяется количеством дел, ей предлагаемых.
Действие государственной думы пресекается двояким образом: 1) отсрочкою его до будущего года; 2) совершенным всех членов ее увольнением.
Отсрочка производится актом державной власти в государственном совете.
Увольнение производится таковым же актом, но с означением в нем же новых членов, назначенных последними выборами губернских дум.
Кроме общего уволънения, члены государственной думы не могут оставит свое место, разве смертию или определением верховного суда.
В сих двух последних случаях места членов занимаются непосредственно одним из кандидатов в списке, последнего выбора означенных.
Председатель государственной думы есть канцлер по самому своему званию.
Особенный чиновник определяется ему в помощь под именем секретаря государственной думы.
В первых собраниях государственная дума образует следующие законодательные комиссии.
1) Комиссию законов государственных.
2) Комиссию законов гражданских.
3) Комиссию уставов и учреждений.
4) Комиссию министерских отчетов или взыскания ответственности.
5) Комиссию представлений о государственных нуждах.
6) Комиссию финансов.
Каждая из сих комиссий имеет своего председателя и секретаря по выбору думы.
Дела государственной думе предлагаются от имени державной власти одним из министров или членов государственного совета,
Исключаются из сего:
1) Представления о государственных нуждах.
2) Представления об уклонения от ответственности.
3) Представления о мерах, нарушающих государственные коренные законы.
В прочем образ действия, рассуждение и формы государственной думы определяются подробно в коренных законах.
II. Порядок судный.
Степень первая. Суд волостной.
Существо волостного суда состоит более в мирном разбирательстве гражданских дел через посредников и во взыскании за маловажные полицейские проступки означенных в законе пеней и наказаний, нежели в формальном и письменном их производстве.
Волостной суд состоит из главного волостного судьи, его товарища и волостных судей, постоянно пребывающих. Закон определяет некоторый род дел, и особливо преступлений, в коих главный волостной судья не иначе может положить решение, как пригласив в суд двух депутатов из волостного совета, которые и будут в сем случае представлять присяжных, а судья будет их председателем (directeur de jury)*(32).
В прочем пределы власти и образ действия волостного судьи определяются подробно особенным уставом.
Степень вторая. Суд окружный.
Суд окружный в порядке формального судопроизводства представляет первоначальное судебное место.
Он делится на два отделения: на гражданское и уголовное.
Число членов определяется общим о судах учреждением, соразмерно населению округа.
Каждое отделение имеет председателя не в виде судьи, но в виде охранителя форм и судебных обрядов.
Председатель избирается из 20-ти отличнейших обывателей округа*(33) и утверждается министром юстиции.
Закон определяет случаи, в коих председатель, особливо в отделении уголовном, обязан требовать депутатов из окружного совета для составления суда присяжного. В сем случае сохраняется равенство состояний подсудимого и депутатов.
В прочем пределы власти, образы и действия сего суда определяются общим судебным уставом и учреждением.
Степень третья. Суд губернский.
Сей суд составляется на тех же началах, как и окружный. Председатели его по губернскому списку избираются министром юстиции и определяются с утверждения государственного совета.
Степень четвертая. Сенат.
Сенат есть верховное судилище для всей империи.
Он имеет четыре департамента: два гражданских и два уголовных, по равному числу в обеих столицах.
Он составляется из определенного числа членов; места их по смерти или увольнении замещаются утверждением державной власти лицами, избранными в губернских думах и внесенными в государственный избирательный список. Канцлер юстиции хранит и представляет сей список.
Каждый департамент сената каждые три года избирает из членов своих трех кандидатов и чрез канцлера юстиции представляет державной власти для утверждения одного из них президентом.
Должность президента есть охранять порядок рассуждений в сенате. Он представляет чрез канцлера юстиции те случаи, кои сенат в законе найдет сомнительными или недостаточно определенными, для дополнения и пояснения их установленным порядком.
По предложению президента сенат может в делах затруднительных наименовать комиссии из трех сенаторов для предварительного их рассмотрения и доклада сенату.
Действие каждого департамента во всех вообще делах слагается из двух частей: 1) производство дела (informatio), 2) суждение (judicium).
Для производства дела при каждом департаменте находится известное число рекетмейстеров под председательством обер-прокурора.
Обер-прокурор и рекетмейстеры определяются Высочайшею властью по представлению министра юстиции.
Должность рекетмейстеров есть, собрав все нужные сведения, привести дело в совершенную явность и изготовить его к предложению сенату.
Если при рассмотрении дела, не касаясь существа его, усмотрено будет нарушение существенных форм в губернском суде, тогда дело по общему приговору рекетмейстеров, с утверждения министра юстиции, обращается для исправления в губернский суд, а поступок председателя, яко блюстителя форм, допустившего таковое нарушение, предается уважению государственного совета.
По изготовлении дела к слушанию изложение его представляется в краткий срок обеим сторонам на рассуждение.
Если стороны усмотрят существенное в изложении упущение, оне приносят жалобу министру юстиции.
Если министр юстиции признает жалобу основательной, он предписывает сделать дополнение. В противном же случае дает делу установленное движение.
Изложение дела, таким образом изготовленное, предается тиснению с пошлиной на счет виновной стороны и вносится обер-прокурором в сенат, в надлежащем количестве экземпляров, с означением дня его вступления и изготовления.
Решения сената производятся по очереди при открытых дверях публично.
Если при рассмотрении дела сенат найдет упущение в его производстве или излишнюю медленность, президент его чрез канцлера юстиции вносит сие на уважение совета, по рассмотрении коего чинится в деле надлежащее дополнение, а с виновных в медленности взыскание.
Решения сената предаются тиснению, прилагаются к изложению и вместе с ним составляют акт, который скрепляется канцлером юстиции, утверждается государственной печатью и отдается для хранения в государственный судный архив, а экземпляры акта чрез министра юстиции выдаются обеим сторонам и посылаются в надлежащие места к исполнению. В решении дел уголовных приемлются те же основания.
Но есть дела уголовные особенного рода, как по важности своей, так и по качеству лиц преступивших. Таковы суть преступления государственного бунта, или измены, или важного какого-либо потрясения государственной безопасности. Таковы суть преступления членов совета, государственной думы, сената, министров и их товарищей, главных директоров, управляющих частью, генерал-губернаторов и губернаторов. Суд над сими лицами, по особенному влиянию их примера, требует особенного образования.
Для сего в самом сенате установляется верховный уголовный суд.
Суд верховный открывается актом державной власти, изданным в совете.
Он составляется из одной трети сенаторов обоих департаментов, из всех членов государственного совета, из всех министров и из известного числа депутатов государственной думы.
Президент сего суда на каждый случай определяется верховной властию из четырех государственных сословий.
Канцлер юстиции занимает в нем место министра юстиции; несколько сенаторов избираются для производства дела, а министр юстиции занимает место обер-прокурора.
Суд совершается установленным в законах порядком и представляется на уважение и окончательное утверждение верховной власти.
III. Порядок исполнительный.
Порядок исполнительный, подобно прочим частям, слагается из четырех главных разделений: 1) управление государственное, или министерство, 2) управление губернское, 3) окружное и 4) волостное.
Начало, на коем порядок сей должен быть устроен, есть единство действия и ответственность.
Поскольку порядок сей истекает из державной власти, то все низшие его разделения должны быть сколь можно более сообразны высшему. Посему в образовании частей его прежде всего должно устроить высшее его разделение, или министерство.
I. Министерство.
Нет сомнения, что учреждением министерств в 1802-м году положено весьма важное начало устройству государственного управления*(34).
Следовательно, должно не только сохранить его, но по возможности усовершить и усилить, а для сего нужно рассмотреть настоящие его недостатки.
Три есть источника сих несовершенств:
1) Недостаток ответственности.
2) Некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел.
3) Недостаток точных правил или учреждения, на коем должно действовать министерство.
Нужно кратко обозреть каждое из сих уважений, чтобы из существа их извлечь самые простые и удобные способы исправления.
1) Недостаток ответственности.
Выше было примечено, что ответственность государственная, которую всегда должно отличать от ответственности личной, состоит в том, что правительство, приемля на себя уставы и учреждения, обязуется пред законом не допускать в них ничего ему противного*(35).
Обязанность сия не должна состоять только в словах; она должна быть существенною; а чтобы быть таковою, она должна предполагать особенный порядок составления закона и его охранения, следовательно, установить государственную ответственность, надлежало установив и государственное сословие, перед коим она должна быть изъявляема.
Предполагаемо было, что сенат может занять место сего сословия. На сей конец весьма основательно признано было нужным дать или возвратить ему некоторые права и некоторый вид бытия политического*(36).
Но бытие политическое образуется не словами, а внутренним началом, из коего состав его слагается. Никогда место, по существу своему исполнительное и во всех отношениях от произволения державной власти зависящее, не может на себя принять характера политического, не может заменить сословие государственное, составленное посредством народного представления.
Таким образом ответственность министерская не могла доселе у нас существовать, и если бы сами министры утвердить ее пожелали, они не могли бы в сем успеть, ибо где закон сам не стоит на твердом основании, там и отвечать перед ним нельзя*(37).
Таким образом в настоящем устройстве министерства недостает одного из главных начал, установлению сему свойственных.
А от сего недостатка происходит, что все действия его восприяли вид произвола и вместо правильного суда подверглись сим странным, так сказать, пересудам, где мнение общественное, не находя свойственной ему точки соединения, теряется в пустых догадках и нареканиях и, вместо того, чтобы служит оплотом достоинству правительства, само падает в злословие.
И понеже с самыми лучшими намерениями нет способа укрыться от сей, так сказать, заразы общественного мнения, то министрам в настоящем вещей порядке не остается другой защиты, как или отрекаться от мер, ими принятых, слагая их одному на другого, или с горестью и в молчании переносить тяжесть своего положения.
В том и другом случае необходимо зарождается и усиливается в правительстве дух робости и уклонение от всех тех мер, кои предполагают силу и твердость, и, напротив, установляется привязанность и излишнее уважение к тому роду текущих дел, который вошел, так сказать, в навык, ибо он один служит мерою действия и ограждения от общего злословия*(38).
2) Недостаток точности в разделении дел.
В системе разделения дел на министерства, без сомнения, более был уважен порядок предшествовавший, нежели естественная их связь и отношение. Казалось несходственным - и заключение сие было весьма правильно-пуститься с первого шагу в большие уновления и, строя новое здание, разрушить все прежнее до основания.
Отсюда вероятно произошел недостаток истинной соразмерности в разделении дел. Должно прежде всего найти сию соразмерность в самых ее основаниях, чтобы потом определить, до какой степени может она быть приложена к местным обстоятельствам каждого государства. Сей один есть способ открыть истинную черту разделения дел, с коею можно соображаться в многосложных и разнообразных его приложениях.
Порядок исполнительный по самому существу и именованию своему есть не что другое, как способ, коим законы приводятся в действие.
Следовательно, сколько есть разнообразных частей закона, столько должно быть отдельных частей исполнения.
Всеми принято и выше было примечено, что законы, во-первых, разделяются на государственные и гражданские.
Законы государственные разделяются на право публичное внешнее и внутреннее. От первого рождаются внешния сношения и государственная оборона; от последнего - внутренняя публичная экономия и установление внутренней безопасности.
Из сего простого рассуждения происходит следующее сравнительное в обоих порядках, в законодательном и исполнительном, разделение.
Из сего разделения открывается, что в порядке исполнительном есть пять главных и отдельных частей:
I. Внешние сношения.
II. Устройство внешней безопасности.
III. Публичная экономия.
IV. Устройство внутренней безопасности.
V. Устройство и надзор суда.
Нельзя предполагать, чтобы во всяком государстве каждая из сих частей имела одинаковое пространство. Естественно, одна другой должна быть сложнее и обширнее. Отсюда происходят разделения каждой части.
И, во-первых, часть внешних сношений, или иностранных дел, по самому существу своему не терпит разделения. Отсюда происходит I) министерство иностранных дел.
Во-вторых, устройство внешней безопасности в государстве, коего положение есть вместе морское и сухопутное, естественно делится на две части; отсюда II) министерство военно-сухопутных сил и III) министерство морских сил.
В-третъих, публичная экономия заключает в себе две раздельные части: 1) народную промышленность, яко источник всех государственных доходов; 2) доходы или финансы, яко следствие и участок произведения народной промышленности, на государственные нужды определенный. Отсюда два министерства: IV) внутренних дел и V) финансов.
Четвертое. Как внешние сношения были бы ничто без военной силы, их поддерживающей и ограждающей внешнюю безопасность, так точно публичная экономия, то есть народная промышленность и финансы, не могли бы существовать, если бы не было силы, их покровительствующей и безопасность их ограждающей. Сила сия есть полиция. Отсюда происходит VI) министерство полиции.
Пятое. Наконец, от необходимости суда гражданского и уголовного происходит VII) министерство юстиции.
Таким образом семь есть необходимых министерств в естественном разделении исполнительного порядка. Местные уважения могут в каждом из них основать новые разделения. Так, например, в министерстве внутренних дел может быть допущена особенная часть просвещения. В министерстве финансов может быть допущено министерство казначейства.
Но, допуская сии подразделения, должно, по необходимости, держаться естественной их связи. Например, нельзя к народной промышленности присоединить полицию, которая сама по себе составляет особенную часть и столько же отдельную, как министерство внешних дел нельзя совокупить с военным.
Из сего открывается в настоящем устройстве следующая несоразмерность с естественным их порядком:
I. В министерстве внутренних дел. К народной промышленности отнесены: 1) полиция, 2) часть финансов - соль. Отсюда произошло смешение и несвязность дел: соль, фабрики и полиция мало имеют общего.
II. В министерстве коммерции. Часть сия, особенно у нас, сама по себе не что другое есть, как ветвь общей народной промышленности; а таможенные доходы принадлежат к финансам точно так же, как и все другие.
III. Оставлена без особого устройства одна из важнейших частей: общая полиция.
3) Недостаток учреждений.
При установлении министерств нельзя конечно, было снабдить их вдруг полными учреждениями. В манифесте означен, только главными и общими чертами кpyг их действия. Но впоследствии первая обязанность каждого министра должна была, состоять в том, чтобы устроить внутренний их порядок и правильным разделением работ ускорить и облегчить ход дел. Сего, однако же, не было сделано. Министерства юстиции, коммерции, просвещения финансов остались и по сие время в точно том же положении, в каком они в первые два месяца были, то есть сделаны оклады жалованья, или штаты, переименованы канцелярии в департаменты, и на сем все остановилось. Ни внутри их, ни в частях, от них зависящих, не сделано никакого правильного образования*(39).
Отсюда произошло, что дела, не быв разделены на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни руки и естественно производят пустое многоделие и беспорядок. Время главного начальника непрестанно пожирается тем, что должен бы был делать один из низших его подчиненных.
Отсюда происходит, что развлеченное на множество текущих дел внимание министра не может обозреть их в целости и вместо того, чтобы остановиться на главным и существенных усмотрениях, непрестанно рассеевается в мелком надзоре и исполнении.
Отсюда происходит, что большими департаментами, как-то юстиции, финансов и внутренних дел, при самых лучших намерениях, управлять с честию никому невозможно, не переменив их устройства; невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик, и писец.
Обнаружив сим образом недостатки настоящего устройства министерств, в самом существе сих недостатков надо найти способы к их исправлению.
Первый недостаток есть в ответственности.
Как скоро учредится законодательное сословие с правом требовать в положенные сроки отчетов, то ответственность министерская сама собою установится; останется только определить в учреждениях министерства подробные ей формы.
Второй недостаток есть несоразмерность в разделении дел. Сие требует подробнейшего сображения.
Приняв правила, выше постановленные, о естественной связи исполнительных дел проистекающей из самого разделения государственных законов, следующий распорядок сам собою представляется в учреждении министерств.
Предметы: Министерства:
I. Внешние сношения. I. Иност. дел. охранение
внешней безопасности
II. Сухопутные силы II. Военное.
III. Морские силы III. Морское.
IV. Народная промышленность. IV. Внутр. дел.
V. Государственные доходы и расходы V. Финансов.
VI. Охранение внутренней безопасности. VI. Полиции.
VII. Суд и расправа VII. Юстиции.
Сверх сих частей, есть еще одна, коей управление, ныне рассеянное по разным департаментам, требует совокупности. Сие есть часть духовных дел. Отделив от сената часть управления, необходимо нужно будет назначить место, где дела духовные разных исповеданий должны быть ведомы. По существу своему ни к промышленности, ни к юстиции, а еще менее того к финансам и полиции они принадлежать не могут. Посему и нужно составить из них особенный департамент. Начальник оного, под именем обер-прокурора синода, будет действовать на том же основании, как и министры, и должен иметь особенный устав и учреждение.
Предметы трех первых министерств сами собою определяются во всех их отношениях; но предметы трех последующих требуют особенного рассмотрения.
И, во-первых, в министерстве внутренниих дел. Постановив главным предметом сего министерства промышленность, с первого воззрения открывается, что к существу его принадлежат следующие части:
1) Земледелие.
2) Фабрики.
3) Торговля.
Сверх сих трех существенных частей, есть другие предметы, кои хотя сами по себе и не составляют промышленности, но принадлежат к ней или как средства, коими движения ее совершаются-таковы суть почты и пути сообщения, или как естественные последствия труда и усовершения физических способностей - такова есть вообще часть учебная.
Посему в естественном разделении дел и сии предметы не могут ни к какому департаменту приличнее относиться, как к министерству внутренних дел.
Но выше уже было примечено, что естественное разделение дел должно иметь в виду, как главное правило, но никак не должно запрещать себе делать из него изъятия, когда местные уважения их необходимо требуют. Так, например, в Англии и во Франции, где учебная часть стоит давно уже на твердых основаниях и не предполагает со стороны правительства другого надзора, кроме охранения от злоупотреблений, министерство внутрених дел с удобностию может управлять сим департаментом вместе с другими его предметами. Но в России, где все надо еще заводить и вновь строить, та же самая часть должна составить обширный круг дел, коего пространство во многих случаях было бы несовместно с другими предметами того же министерства.
Те же самые уважения можно приложить к путям сообщения.
Посему предметы промышленности весьма правильно ныне разделены на три департамента: 1) министерство внутренних дел, 2) министерство просвещения и 3) главная дирекция водяных коммуникаций.
Из сего следует, что к числу семи министерств и в новом разделении должно будет присоединить еще два: 1) департамент просвещения и 2) департамент путей сообщения. Название главного директора или министра не делает в сем важной разности.
Во-вторых, министерство финансов. Предметы сей части определяются самым ее именованием. Все источники казенных доходов должны состоять в одном министерстве, ибо нет ни одного из них, который бы с другим не имел тесной связи. Слабость или истощение одного должно быть дополняемо другим, а сего без общего соображения сделать невозможно.
Но в предметах сего министерства должно различит три главные разделения: 1) источники доходов, их управление и распределение по расходам; 2) движение капиталов, в казначейство входящих, их отпуск и верный счет; 3) отчеты в их употреблении.
Трудно предполагать, чтобы в пространном государстве один министр мог управлять сими тремя частями. Последняя из них - отчет (controle) - должна быть даже по существу своему от него независима, ибо он сам некоторым образом в ней был бы истец, ответчик и судья.
Таким образом, часть финансов должна заключать в себе три департамента: 1) финансов, 2) казначейства и 3) отчетов.
В-третъих, министерство полиции. Выше были означены причины, по коим департамент сей составляет часть отдельную. Причины сии кратко состоят в том, что внутренняя государственная безопасность сама по себе есть столько же предмет уважительный и обширный, как и все другие части управления. Прежде нежели можно думать о промышленности и народном богатстве, прежде нежели можно помышлять о казенных доходах, должно оградить лицо и стяжание каждого безопасностию; посему то и выше было замечено, что часть сия должна служить всем другим внутренним частям утверждением и некоторым ручательством в успехе их предприятий.
Существо дел, департаменту сему свойственных, определяется самым предметом его учреждения. Внутренняя безопасность ограждается: 1) мерами предупреждения; 2) мерами пресечения. Отсюда происходят два главные разделения полиции:
1) Полицил учредительная (police administrative). Сюда принадлежат все учреждения, коими предупреждается нарушение безопасности, Одни-публичные; к ним принадлежат: паспорты, надзор зрелищ, публичных собраний и проч.; другие - сокровенные; сюда принадлежат: неприметный надзор за иностранными и все те меры наблюдения за движением общественного духа, кои известны под именем высшей полиции.
Все меры сии, как публичные, так и сокровенные, должны быть: 1) в тесной связи между собою, ибо одни другим они служат поверкою и способом к открытию; 2) оне должны иметь для всей империи лежащую степень единства, ибо развлеченное их действие никогда не доставит полных и правильных заключений*(40).
2) Полиция исполнительная (police executive). Сюда принадлежат все меры, коими пресекается нарушение безопасности, коего нельзя было отвратить мерами предупреждений. Сюда принадлежат: устройство внутренней стражи, разные учреждения смирительные, рабочия, темничные и пр. Все сии учреждения должны быть между собою в такой же связи и единстве, как и действия полиции учредительной.
Третий недостаток в настоящем положении министерств есть недостаток внутреннего их состава и образования.
Два рода постановлений необходимо нужны к устройству всякой исполнительной части: 1) устав и 2) учреждение.
Устав должен определить с точностью главные правила, на коих министр должен управлять вверенной ему частию.
Учреждение должно установить предметы его, пределы его власти, образ его действия и постепенное исполнение.
Так, например, министр внутренних дел должен управлять мануфактурами по их уставу; следовательно, первая его обязанность есть пересмотреть и дополнить сей устав или вновь его составить. Приметить здесь должно, что нет лучшего способа уменьшить множество дел текущих, как составлением уставов*(41). Посему первое и самое существенное упражнение каждого министерства должно состоять в дополнении и усовершении его уставов. Но прежде нежели уставы будут составлены, каждое министерство должно иметь свое внутреннее учреждение, или распорядок разных его частей и постепенности их управления.
Постепенность сия заключает в себе один из главнейших способов сохранить единство в обширном круге действий.
Для сего необходимо должно установить во всех обширных министерствах для важных частей особенных директоров, кои бы управляли ими по уставам; относились к министру в тех только случаях, когда предстанет дело, уставом не определенное и коего нельзя разрешить по его смыслу; и сверх того в установленные сроки они должны представлять ему табели о положении их части.
Таким образом разделенный на части труд пойдет успешнее, а единство ничего не потеряет, ибо еще раз приметить должно, что единство состоит не в подписи руки, но в единообразии главных усмотрений.
На сих основаниях составленное министерство, окруженное законной ответственностию, соразмеренное в делах своих естественной их связью и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силой и уважением и станет на той высоте, которую ему первое его установление предназначало, но коей оно доселе не могло еще достигнуть.
II. Губернское управление.
Состав губернского управления должен быть основан на том же правиле единства и постпенности, которое всему порядку исполнительному свойственно.
В губернии находятся в меньшем размере те же самые предметы управления, какие и в министерстве. Они представляются в следующем порядке:
I. Полиция:
1) Учредительная.
2) Исполнительная.
II. Финансы:
1) Приходы и расходы.
2) Казначейство.
3) Отчет.
III. Народная промышленность:
1) Земледелие.
2) Фабрики.
3) Торговля.
4) Почты.
Предметы сих трех частей не равны между собою: некоторые из них требуют особенного управления, другие же-одного общего надзора. Части, требующие особенного управления, суть:
1) Полиция.
2) Финансы.
3) Казначейство.
4) Управление казенными крестьянами.
5) Лесоводство.
6) Межевание земель.
7) Почты.
В настоящем порядке одна только полиция состоит прямо в управлении губернатора, на прочия части он имеет косвенное только влияние. Отсюда происходит недостаток связи и непрерывные почти прирожения одной части к другой.
Следующие начала можно положить основанием губернского управления.
I. Губернское управление везде соединить с казенной палатою под именем губернского правителъства.
II. Губернское правительство разделяется на следующие экспедиции:
1) Полицейская. Сюда принадлежать будут все действия полиции учредительной и исполнительной, губернская и окружная стражи, рекрутский набор и проч.
2) Экспедиция народной промышленности. Межевание земель, фабрики, торговля, учебные заведения, почты.
3) Экспедиция казенная. Сюда принадлежат все казенные сборы, соль, вино, управление казенными крестьянами, лесоводство, часть строительная.
III. Каждая экспедиция имеет столько отделений, сколько есть обширных частей, в нее входящих; так, напр., экспедиция казенная может иметь три отделения: 1) казенных сборов, 2) соль и вино, 3) управление казенных крестьян, 4) лесоводство, 5) часть строительная.
IV. Каждая экспедиция имеет одного управляющего.
V. Каждая экспедиция управляется по своим уставам и учреждениям.
VI. В делах важных, коих род особенно определяется, все управляющие составляют общее собрание, коего председатель есть губернатор.
VII. Губернатор имеет надзор над движением всех частей, и все предписания министерства к нему обращаются.
VIII. Он ответствует министерству, а управляющие ответствуют ему.
IX. В каждой экспедиции есть род дел, кои не могут быть решены без его утверждения.
X. При каждом правительстве находится совет, составленный из депутатов всех состояний, собственность в губернии имеющих.
XI. Совет собирается один раз в году, в установленное время.
XII. Губернатор дает отчет совету в сборе и употреблении денег на земские повинности и предлагает смету оных на будущий год.
XIIL. Совет, рассмотрев сей отчет, делает на оные примечания; один экземпляр сих примечаний, за подписанием всех, доставляется к министру финансов, другой остается у губернатора для надлежащих объяснений.
XIV. Рассмотрев отчет прошедшего года, совет чинит раскладку на будущий и доставляет таковые же экземпляры.
XV. Вместе с сим и таковым же порядком совет чинит представления о нуждах губернии.
На сих основаниях составленное губернское управление будет иметь целость и единство во всех делах своих. Законная власть его с одной стороны не будет развлекаема, как ныне, на разные части, не будет теряться в пустых состязаниях, а с другой-будет умеряема действием совета.
III. Управление окружное.
Управление окружное должно быть составлено в меньшем виде на тех же самых правилах.
Вице-губернатор должен занимать в нем место губернатора.
Управление волостное сохранит тот же образец в своем составе, но будет иметь еще меньший размер.
Начальник волостного управления будет отвечать один начальнику окружному, сей- губернскому, а он-министерству.
Таким образом все части управления придут в надлежащее единообразие и от министра до последнего волостного начальника дела пойдут, так сказать, прямою линией, не кружась, как ныне, во множестве изворотов, где не можно найти ни конца, ни следов разным злоупотреблениям.
I. Основание коренных законов, определяющих совет.
Коренные государственные законы определяют состав совета, существо и главные формы его действия.
Особенные учреждения определяют подробно предметы его и образ производства дел.
I. В порядке государственных установлений совет представляет сословие, в коем все действия порядка законодательного, судного и исполнительного в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются.
II. Посему все законы, уставы и учреждения в первых их начертаниях предлагаются и рассматриваются в государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению в порядке законодательном, судном и исполнительном.
III. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из совета и не может иметь: своего совершения без утверждения державной власти.
IV. Совет составляется из особ, Высочайшей доверенностью в сословие сие призываемых.
V. Члены совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном.
VI. Министры суть члены совета по их званию.
VII. В совете председательствует Император или лично, или назначением одного из его членов.
VIII. Назначение члена председательствующего возобновляется по временам по Высочайшему усмотрению.
IX. Совет разделяется на четыре департамента:
1) Законов;
2) Дел военных;
3) Дел гражданских и духовных;
4) Государственной экономии.
X. Каждый департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствующий.
XI. Члены всех департаментов составляют общее собрание совета.
XII. Члены совета, при определении коих не будет наименован особенный департамент, присутствуют в общих собраниях.
XIII. Распорядок членов по департаментам и их председателей возобновляется по временам по Высочайшему, усмотрению.
XIV. Присутствия департаментов и общих собраний имеют положенные дни, но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным Высочайшим повелением.
XV. Все постановления, выходящие из совета, по Высочайшем их утверждении к исполнению, имеют следующую форму:
1) Уставы и учреждения и их дополнения имеют форму манифестов, во вступлении коих означается: Вняв мнению государственного совета, повелеваем или учреждаем, и проч.
2) Изъяснения уставов и учреждений, не и постановляющие ничего нового, но определяющие точный разум прежних, имеют вид докладов, коих утверждение имеет форму: Быть по сему.
Примечание. Никакой частный случай не может быть предметом доклада; он должен быть прежде приведен в общий его разум так, чтобы все частные случаи сами собою уже ими определялись. Сие подробно изъяснится в образе.
II. Основания к учреждениям совета.
По отделении от сената всех предметов управления они будут входить в совет чрез министерство и будут разделяемы по департаментам следующим порядком:
Предметы департаментов совета.
В департамент законов будет входить все то, что по существу своему составляет предмет закона. Комиссия законов будет вносить в сей департамент все свои работы.
В департамент военных дел будут входить предметы министерств военного и морского.
В департамент гражданских и духовных дел будут входить дела юстиции, управления духовного и полиции.
В департаменте публичной экономии будут принадлежать дела по министерствам внутренних дел, финансов, казначейства и отчетов.
Исключая дел, кои особенным наказом в каждом министерстве предоставлены будут непосредственному докладу, все прочия дела, превышающие власть министра, в общем наказе подробно означенные, вносятся в департаменты совета по их принадлежности.
Предметы общих собраний совета.
Законы, уставы и учреждения и их дополнения, быв рассмотрены в департаменте, вносятся в общее собрание.
Общие внутренния меры, в чрезвычайных случаях приемлемые и коренными законами действию исполнительной власти предоставленные, входят непосредственно в общее собрание.
Объявление войны и заключение мира и другия важные политические внешния меры вносятся в общее собрание совета, когда, по соображению обстоятельств, найдено будет сие нужным.
Ежегодные сметы (бюджеты) приходов и расходов и чрезвычайные финансовые меры, прейдя назначенный им степень предварительных соображений в департаменте, предлагаются общему собранию совета.
Все дела о вознаграждении частных людей за имущества, на государственные нужды взымаемые, все дела, по коим отчуждается какая-либо часть казенных доходов или имущества в частное владение, быв рассмотрены в своем департаменте, входят на уважение совета.
Отчеты всех министерств входят в общее собрание совета.
Сверх сего, министр казначейства каждый месяц представляет совету положение приходов и расходов и предлагает благовременно нужные меры к соблюдению определенной в них соразмерности.
Об установлениях, при совете состоящих.
Поелику первое начертание и приуготовление законов, уставов и учреждений относится ко всем министерствам и не принадлежит ни к одному из них исключительно, то и следует комиссии законов относиться прямо в совет посредством ее управляющего.
Таким образом все законы, уставы и учреждения, изготовляемые в комиссии, будут вносимы сначала в департамент законов, а оттуда в общее собрание и потом уже, следуя существу их, поступать или в порядок законодательный, или же обращаться к исполнению по надлежащем их утверждении.
При четырех департаментах совета находится по одному статс-секретарю, коих должность есть приуготовление дел, в совет поступающих, дополнение их нужными сведениями и предложение их совету.
Сверх сего, статс-секретари, под председательством одного члена совета, составляют комитет для рассмотрения прошений, входящих на Высочайшее имя. Особенный наказ определит подробно действия сего комитета.
От каждого министерства находится при совете по одному аудитору. Существенная их должность ест доставлять все сведения по делам каждого министерства, в совете нужные, и быть помощниками статс-секретарей в приуготовлении и в предложении дел совету.
IV. Государственная канцелярия.
Как государственный совет есть общее средоточие всех государственных дел, так канцелярия должна быть общим средоточием окончательного их приуготовления.
Все, что восходит к утверждению державной власти, должно иметь в формах своих самый высший степень достоинства, точности и единства.
Посему каждый закон, устав и учреждение, в совете предложенное и удостоенное Высочайшего утверждения, получает окончательную свою форму в государственной канцелярии.
Из сего изъемлются те только дела, кои по наказам министров предоставлены особенному их докладу.
Государственный канцлер есть главный начальник государственной канцелярии.
Государственный секретарь управляет ею непосредственно.
К составу ее принадлежат статс-секретари и аудиторы.
В государственной канцелярии хранятся все оригинальные постановления законов, уставов и учреждений.
В ней хранится государственная печать.
К ведомству ее принадлежат все государственные архивы.
В государственной канцелярии находятся самые точные сведения о положении всех частей внутреннего управления в главном и общем их соображении.
Она имеет пять отделений: четыре, соответствующие департаментам совета, и пятое отделение для распорядка государственных архивов.
По роду дел ее она ограничена самым умеренным числом лучших делопроизводителей.
Все дела, в совет входящие и из совета исходящие, идут чрез государственную канцелярию, в ней приуготовляются и от нее на утверждение их отправляются к надлежащему их исполнению.
Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России (1803 г.) *(42)
Вопрос о лучшем устройстве губернских мест столько связан с управлением государственным, что не можно основать средних начальств, не измерив всех отношений, кои должны они иметь к высшим. Следовательно, приступая к разрешению сего вопроса, необходимо надлежало дать себе отчет в порядке государственного управления.
Чтобы составить себе о нем точное понятие, надлежало исследовать:
1) из каких существенных частей слагается государственное управление вообще;
2) показать пространство и предметы каждой из сих частей. Раздробив сим образом существенные части государственного управления, должно было показать, в каком естественном порядке слагаются они в истинном монархическом правлении, дабы через то иметь идеальный образец управления, с коим бы можно было соображаться в приложении его к России. Отсюда рассуждения:
1) о составе монархического правления вообще;
2) o главных началах монархической организации;
3) об ответственности.
Составив себе сей отвлеченный образец монархического управления, надлежало определить, можно ли ввести его в России; для сего должно было исследовать:
1) настоящий образ правления в России и ее конституцию;
2) показать несходство ее с образом правления монархическим и невозможность его ввести;
3) установить свойства, какие должно иметь управление в России, чтобы оно было сколь можно близко монархическому и не разрушало бы однако же настоящего порядка;
4) составить план сего управления;
5) показать его преимущества;
6) основать на сем плане губернское устройство;
7) показать его выгоды.
В продолжение всего сочинения особенное внимание обращено было, чтоб к одним словам привязывать всегда одно и то же понятие; так, напр.:
Государственный закон принято вместо слова конституции и всегда означает закон, определяющий первоначальные права и отношения всех классов государственных между собою.
Уложение означает закон гражданский и уголовный (code civil et criminel).
Управление (administration).
Правление, правительство (gouvernement).
Устройство, состав (organisation).
Экономия-все, что относится к управлению государственного богатства, к финансам и счетам.
Предварителъные понятия о разделении частей управления
Начало и конец общественного бытия есть взаимная безопасность соединившихся лиц и их имуществ.
Безопасность общественная не что другое есть, как сохранение вещей в том порядке, в каком оне поставлены законом.
Две силы могут разрушить сей порядок: внутренняя и внешняя.
Внутренняя: 1) когда насилием один будет похищать права другого; 2) когда посредством неправых исков один будет присвоять права другого.
Внешняя: 1) когда открытым действием силы неприятельской государство будет облежимо; 2) когда союзами, торговлею или другим образом будут искать его обессилить.
Внутреннее насилие или самоуправство (voies de fait) отвращается полицией. Притязание прав разрешается судом. Внешнее нападение отражается воинскою силою. Внешний ущерб преграждается политическими сношениями.
Отсюда происходят четыре главных предмета всякого правительства: 1) полиция; 2) суд; 3) войско; 4) внешние сношения.
Содержание и управление всех сих предметов предполагает издержки; издержки предполагают доходы; доходы предполагают хозяйство.
Отсюда рождается новый предмет правительства-государственное хозяйство*(43).
Из сего следует, что пять только главных частей быть может во всяком государственном управлении (администрации).
Рассмотрим каждую из сих частей, чтоб познать элементы, их составляющие, и видеть, каким образом соединяются в них все ветви государственного устройства. Две из них: военные силы и политические сношения не относятся к нашему предмету.
Часть первая. О составе частей государственного управления
Полиция есть слово греческое и собственно значит градское устройство. Греки все части гражданского устройства разумели под сим именованием.
В Риме полиция состояла в доставлении народу хлеба, в устройстве даровых зрелищ, кои были там важным предметом правительства*(44).
Впоследствии слово сие различным образом было принимаемо. Есть писатели, кои дают ему расширение, объемлющее весь состав государственного благоустройства; другие стесняют его в пределы благочиния; некоторые разделяют полицию на государственную (высшую) и гражданскую (низшую); первой приписывают соблюдение государственной тишины от тайных замыслов; второй подчиняют маловажные отступления от закона и порядка. Но все сии понятия о полиции произвольны и основаны не на общем рассуждении о составе государственном, а единственно на случайном государств положении.
Чтоб иметь точное понятие о полиции, надобно взойти к первому началу закона и образу его действия.
Определение полиции.
Закон не что другое ест, как ограничение натуральной свободы человека известными правилами*(45). Сколько бы люди ни были уверяемы в спасительном действии закона и в необходимости ему покоряться, но бывают минуты, где натуральная свобода человека восстает против сего уверения и отказывается делать ему жертвы. С тех пор как учредились человеческие общества, существует; в них беспрерывное борение между силами личного самолюбия, все в себе влекущего, и силами закона, все относящего к общему благу*(46).
Состояние равновесия между сими двумя силами есть то, что мы называем общественной тишиною.
Чтоб удержать сие равновесие, действие закона одно к сему не довлеет, ибо самолюбие действует в человеке непрерывно: оно есть то же, что сила тяготения в телах. Закон не может иметь сей непрерывности; он не иначе может действовать, как посредством суда, и следовательно ограничивается местом, временем, формою и множеством других обстоятельств.
Если бы все насилия, к коим человек непрестанно порывается, укрощались только судом, покой общественный подвергался бы каждую минуту разрушению и к восстановлению его должно бы было почти для каждых двух человек учредить судебное место, которое бы за ними во всех путях жизни их следовало и разбирало бы взаимные их друг к другу притязания. Невозможность сего предположения и необходимость сохранить общественный покой заставили законодательство ввести в состав политических обществ особенную силу, которая бы, окружая, так сказать, собою все публичные деяния людей, удерживала их в том порядке, в каком законом они поставлены, и, сообщая таким образом действию закона непрерывность, тем самым ставила бы его в меру противоположения с непрерывным действием самолюбия.
Сила сия собственно есть полиция.
По сему понятию полиция не что другое есть, как средство, избранное правительством к сохранению действия закона в его непрерывности, способ удерживать деяния людей в порядке и пресекать всякое насилие.
Она существенно различается от суда тем, что не входит в разбор прав, но приводит только вещи в тот порядок, в коем они до насилия были.
Суд, разбирая права, может обвинить насилие и вместе с тем найти причины его правыми; но полиция наблюдает только, чтоб нигде насилия не было, и поелику действием своим удерживает она силу закона в равновесии с силою частного интереса, то общее выражение ее есть хранение общественной тишины. Словом, суд есть единовременное действие закона, назначающее известный вещей порядок; полиция ест непрерывное действие закона, удерживающее сей назначенный порядок.
Разделение полиции на разные роды*(47).
Есть три разные образа удержать закон в непрерывном его действии: 1) восстановлением, когда он нарушен, - сие составляет предмет полиции исполнительной (police executive); 2) пресечением насилия на месте, - отсюда полиция смирительная (police coercitive ou repressive); 3) предупреждением насилия разными предохранительными средствами, -отсюда полиция предохранительная (police administrative, preservative, police de surete).
Предметы полиции исполнительной.
1) Поелику полиция есть непрерывное действие закона, удерживающее назначенный оным порядок, то следует из сего, что всякий закон, касающийся до лиц и имуществ, должен обращаем быть к исполнению через полицию; если дозволить приводить закон в исполнение силе посторонней, полиция не может тогда ответствовать за продолжение сего исполнения, и даже может случиться, что знать о законе она не будет.
Посему все уставы и учреждения, до лиц и имуществ касающиеся, от какой бы части государственного правительства они ни происходили, должны быть в полицию сообщаемы.
2) Полиции нужно иметь силу заставить исполнять закон.
3) Полиции принадлежит право и обязанность обнародовать законы.
4) Полиция не может приводить в исполнение законы, ежели не будут в точном ее ведении и зависимости все те, кои исполнять их и обязаны.
Итак, полиция исполнительная имеет четыре предмета:
1) Обнародовать все законы, к общему исполнению принадлежащие.
2) Приводить их в исполнение.
3) Иметь в расположении своем силу понудительную.
4) Иметь в точном ведении и подчинении себе всех граждан, яко обывателей известного места.
О полиции смирительной (coercitive).
Все притязания людей к правам общественным и частным в благоустроенном обществе должны быть разбираемы и определяемы законом; даже защищать себя от обид, кроме нападения на жизнь, собственными силами своими не должно. Самовольное защищение прав своих собственно называется самоуправством (voies de fait).
Посему всякое присвоение прав чуждых мимо суда есть насилие.
Действие насилия слагается из двух обстоятельств: 1) что один присвояет принадлежащее другому и вместе с тем 2) наводит другим опасность подобного присвоения.
Первое обстоятельство не подлежит никакому разбору. Вместе с пресечением насилия возвращается присвоение тому, кому оно принадлежит.
Второе обстоятельство может быть весьма различно. Мера опасности может быть велика и мала; она может простираться до всех или немногих; она может быть и не быть в намерении. Все сие делает исследование второго обстоятельства весьма сложным, и поелику полиция есть место, охраняющее только закон от насилия, то и не может она собственно входить в разбор; ее дело есть пресечь только насилие и возвратить присвоенное.
Есть однако же случаи, в коих опасность примера и вторичного покушения так мала, что закон предоставляет самой полиции определить меру наказания; для сего при самой полиции составляется суд, коего определениям дается большее или меньшее пространство с точным означением рода преступлений, ему подлежащих. Суд сей называется полиция судебная (police judiciaire), а исполнение определения сего суда есть полиция исправления (police correctionnelle).
Из сего происходят следующие предметы полиции смирительной:
1) Пресекать всякое присвоение, мимо суда, прав чуждых в лице и имуществе.
2) Возвращать присвоенное.
3) Иметь в расположении своем силу понудительную.
4) Отсылать виновных к суду гражданскому или к суду полиции исправления police correctionnelle), где по данному уставу судятся те преступления, кои от полиции смирительной оглашены будут, определяя соразмерное им наказание. - Сия полиция имеет в ведомстве своем смирительные и рабочие дома и прочие тому подобные меры исправления. - Она отсылает к гражданскому суду тех, коих преступления превышают меру данной ей власти*(48).
О полиции предохранительной или благочиния.
Все то, что может, так сказать, осветить публичное поведение граждан, что может отвлечь их от заблуждения, пресечь первые покушения к насилию и раздорам, ободрять и покровительствовать невинные удовольствия, назидать нравы или, по крайней мере, остерегать их от разврата, - все сие есть предмет предохранительной полиции*(49).
Общее означение сих предметов может быть следующее:
1) Нравы. В Риме был ценсор нравов; хотя в настоящем положении обществ должность сия не существует, тем не менее везде в благоустроенных государствах наблюдаются правила, ее составляющие. Сюда принадлежат:
a) цензура книг и журналов;
b) пресечение и опровержение вредных правительству слухов и толкований;
c) охранение обрядов религии и обуздание расколов;
d) нравственность публичных зрелищ и благочиния игр.
2) Продовольствие и народное здравие. Нужда часто рождает преступление, и потому, чтоб предупредить преступление, должно прежде всего предупредить нужду. Хотя полиция не имеет в своем расположении источников продовольствия, но ее дело ест наблюдать за состоянием его, извещать правительство и требовать пособия. Сюда принадлежат:
a) сведение о состоянии всякого рода запасов;
b) умеренность торговых цен на предметы первой необходимости;
c) призрение нищих и удаление бродяг;
d) верность весов и мер;
e) народное здравие. Медицинские установления.
3) Удобность сообщения. Удобность путей сухопутных и водяных может быть столько же в видах доброй полиции, как и в видах коммерческих; но как из двух сих частей полиция, имея непосредственно дело с обывателями, имеет и более способов как наблюдать за исправностью сообщений, так и требовать их устроения, то и должно по необходимости отнести к ней сию обязанность. Сюда принадлежат:
a) устроение и содержание дорог и мостов, освещение в городах;
b) водяная коммуникация.
4) Гражданская стража. Как средство предупреждения насилия, гражданская стража принадлежит к полиции. Сюда принадлежит:
a) ночная стража в городах и селениях;
b) стража казны;
c) стража преступников, содержание тюрем и острогов;
d) стража от пожаров и пожарные учреждения;
e) содержание войск в земле.
В сем состоят предметы полиции. Каждый из них требует особенного учреждения; собрание сих учреждений есть устав, или закон полицейский. Места и лица, по сему уставу распоряжающие сими предметами, суть места полицейские.
Сколько бы полиция в государстве ни была благоустроена, но не может она пресечь все беспорядки в самом их начале.
Беспорядки сии могут быть двух родов: одни, при вреде частном, несут еще с собою опасность и пример вреда общего; другие наносят только вред частный, не угрожая ничем обществу.
Беспорядок первого рода не только должен быть по открытии его пресечен, но в отвращение вредного примера должен быть наказан.
Беспорядок второго рода должен быть только пресечен, и каждому должно быть возвращено свое.
В первом случае мера наказания не может быть всегда равна; она должна быть соразмерена опасности примера и вреду, от него произойти могущему. Кто определит в каждом случае степень вреда и найдет в законе соответствующее ему наказание? - Суд.
Во втором случае если бы беспорядок был объят на месте в самом своем начале, тогда пресечение его и возвращение похищенного права было бы естественным действием полиции; но как невозможно полагать, чтоб полиция была везде присущею, то ясно, что должны быть беспорядки, так сказать, застаревшиеся, коих исправить полиции невозможно потому, что следы действия уже простыли.
Посему должно быть особенной власти, которая бы по жалобам частных людей разбирала сии застаревшиеся частные безпорядки и возвращала бы каждому свое.
Сия власть есть суд.
Отсюда происходят два предмета суда: безпорядки, угрожающие вредом общим (materia criminalis), и безпорядки без опасности вреда общего (materia civilis); a следовательно и самый суд есть двоякого рода: уголовный и гражданский (actio justitiae publica, actio justitiae privata).
Из сего следуетъ:
1) что суд уголовный слагается из двух действий, из коих первое определяет степень вреда и подводит преступление под общую его категорию; второе прилагает его к закону. В первом вопрошается: должно ли такое-то действие считать воровством или только татьбою; во втором решится, какое наказание за воровство закон определяет.
2) Суд гражданский слагается также из двух действий. В первом спрашивается: действительно ли право отыскиваемое или защищаемое имеет все признаки собственности? Во втором прилагается к нему закон и решится его принадлежность.
3) Тот и другой род суда имеют общую им часть следствия.
Итак, в суде должно принимать три главные части: следствие (enquete, informatio), суждение (judicium), приговор (sentence, arret, decision).
Если бы действие полиции могло быть вездесущим, тогда не было бы другого следствия, как только ее показания. Каждое нарушение порядка было бы объято на месте и пресечено; а нарушение, со вредом общим сопряженное, было бы отослано к суду с показанием. обстоятельств*(50).
Невозможность такового устроения была причиной установления особенной временной и частной полиции, которой предметом суть происшествия прошедшия, которая, обращаясь на следы, часто изгладившиеся, минувшего обстоятельства, оживляет его, так сказать, и приводит в такую же известность, как бы теперь оно совершилось.
Действие сей полиции бывает двояко:
1) Когда обиженный сам представляет в суд документы, равносильные тем, какие бы могла представить полиция, как-то: свидетелей, крепости, акты правительства и тому подобное; в сем случае следствие называется просто доказательством (actio privata), и сей образ доказывать свое право называется порядком формалъным или формою суда (выражение неправильное и дающее повод к смешению). Суд, на таковом следствии основанный, называется судом формальным, тяжебным и апелляционным.
2) Когда обиженный вместе с жалобою на вред, ему причиненный, доносит, что тут же допущен и вред общий. Тогда суд составляет особую временную полицию, наряжает ее на место и велит сделать изыскание. В сем случае исследование называется собственно следствием (enquete), обряд его именуется порядком следственным, а суд, на нем основанный, есть суд уголовный (actio publica). Частный иск заключается уже тогда в иске общественном, и поелику сей последний не может быть правым, не оправив первого, то частный иск ожидает только решения, не вмешиваясь сам в дело*(51).
Но часто суд, произведя следствие, по рассмотрении его, не находит в деле ничего, интересующего покой общественный, а потому и приказывает просителю производить дело порядком формальным, что называется отослать иск к форме суда.
Могут быть случаи, в коих или происшествие, открытое полицией, указывает на происшествие минувшее, или частный человек, не имеющий в деле собственного участия, доносит о вреде общем. - В обоих сих случаях производится следствие, но надлежит, чтоб во втором из них извет был подкреплен доказательствами: иначе правительство было бы занимаемо непрестанно и суетным исследованием возмущало бы покой общественный.
Итак, пять могут быть начал следствий:
1) частный иск без иска общего;
2) частный иск с иском общим;
3) показание полиции присущей;
4) показание полиции, на минувшее обращенной;
5) донос частного человека.
Есть правительства, кои к сим пяти началам присовокупляют шестое под именем стряпчих, прокуроров или публичных истцов (accusateurs publics), кои посему называются возбудителями безгласных дел. Но должности сии входят совершенно в разряд полицейской, и когда от него отделяются, то превращаются в частных доносителей.
Первый род следствий бывает основанием всех тяжебных дел и называется, как выше сказано, формою суда. Их надлежало бы назвать частным иском (actio privata), ибо форма равно принадлежит и ко всем другим следствиям.
Второй род следствий дает начало суду смешанному (actio mixta), где истец частный ищет себе удовлетворения, а правительство-наказания преступлению.
Третий и четвертый род следствия в существе своем одинаковы и называются вообще следствием (actio publica). Их бы должно было назвать иском общественным.
Все сии четыре рода следствий составляют основание дел уголовных.
Каким образом должны быть производимы следствия?
Тот и другой род следствий имеют свою форму*(52).
Выше сказано, что следствие не что другое есть, как взор полиции или на настоящее или на минувшее происшествие. Верность сего взора требует особенного его направления на предметы. Сие направление есть форма следствия.
Форма имеет предметом удостоверить сколь можно более все части, следствие составляющие:
по искам частным: свидетели, крепости, сроки, выписи и проч. и проч.;
по искам общим: свидетели, допросы, повальные обыски, присяга и проч. и проч.
Посему должен быть образ спрашивания свидетелей, представлять крепости, делать допросы, давать присягу и проч.*(53).
Кому принадлежит производить следствие: полиции или суду?
Следствие не есть суд, но основание его. Оно есть действие полиции, или частной или общей. А посему и производить следствие принадлежит полиции; но рассматривать его принадлежит суду.
По гражданским или тяжебным делам истец сам должен производить следствие; по искам общественным суд должен требовать следствия от полиции.
О суждении.
Когда следствие сделано и в суд представлено, должно: 1) определить по данным обстоятельствам количество причиненного частного вреда; 2) назначить по закону средство удовлетворения; 3) определить количество вреда общего; 4) назначить меру наказания по закону.
В делах гражданских суд совершается двумя первыми актами; в делах уголовных все четыре по необходимости должны иметь место, и хотя часто два первые безгласны, но тем не менее они в двух последних подразумеваются, ибо где есть общий вред, там необходимо должен быть вред частный.
Первый и третий из сих актов-определение частного и общего вреда-принадлежит собственно к части суда, называемой суждением.
О решении.
Второй и четвертый из актов выше приведенных, то есть назначить обиженному удовлетворение в делах гражданских и назначить меру наказания в делах уголовных, есть то, что называется решением.
Из сего разрешения частей, суд составляющих, видно:
1) что суд уголовный слагается собственно из трех частей: из следствия, из суждения и приговора;
2) что суд гражданский составляется из частей того же именования;
3) что во всяком суде уголовном всегда подразумевается, а часто и открыто производится иск частный;
4) что в суде гражданском и уголовном действие последнего только акта, т. е. приговора, может быть с точностью и прямо определено законом, ибо закон в порядке уголовном может только то прямо определить, какое, напр., за воровство полагается наказание, но он не может предписать и с точностью исчислить все обстоятельства, в коих действие должно считать воровством, Закон в делах гражданских может с точностью определить, какие документы или крепости принимать или не принимать за основательные, но он не может указать, что крепость, писанная в таком-то году, в таком-то именно месте, на такое-то владение, есть крепость основателъная,
Какое же правило можно положить на сии, законом не определенные, обстоятельства? Должно ли оставить их на произвол судьи? Сие было бы великое злоупотребление.
Невозможность положить на сие прямыя правила заставила законодателей прибегнут к установлениям побочным, чтоб по крайней мере несколько оградить сии части от действия пристрастия или неразумия.
Для сего законодатели, исчислив все вероятности, могущие заменить достоверность в следствии и правильность в суждении, на исчисление сих вероятностей постановили:
для следствия: какие документы, в каких случаях, с какими условиями, в каком продолжении времени и от кого принимать к делу;
для суждения: каким порядком, о каких материях, с какою апелляцией, с каким сроком принимать апелляции, производить суждение.
Сии правила суть то, что называется формою, или обрядом судопроизводства (ргоcedure, modus procedendi).
Из сего видно, что форма, или обряд судопроизводства может относиться или к следствию или к суждению, а посему и жалобы могут быть приносимы или на нарушение обрядов в следствии, или на нарушение обрядов в суждении, или наконец на неправильность самого суждения.
Жалобы первого рода суть жалобы на форму или течение дела; жалобы второго рода суть жалобы на существо дела.
С изданием уложения необходимо сопрягается издание формы.
Поелику форма есть вне суждения и учреждается для того, чтобы оберегать его, то во многих случаях она совершенно от него отделяется*(54).
Форма основана на вычислении вероятностей и, следственно, она может перемениться без перемены закона уголовного и гражданского.
Из всего здесь сказанного видно, что суд имеет следующие существенные части:
1) следствие;
2) суждение;
3) приговор;
4) форму.
III. О государственной экономии.
Все, что составляет народное богатство, есть предмет экономии государственной*(55).
Источники народного богатства вообще можно разделить на два рода: 1) обилие естественных способов; 2) приложение труда.
Способы естественные суть:
земли,
леса,
воды, или:
царство ископаемых,
царство растений,
царство животных.
Приложение труда, или промышленность:
земледелие,
мануфактуры,
коммерция,
промыслы,
заводы.
Богатство государственное есть всегда в сложном содержании способов естественных и труда, на них употребленного. Поелику доходы не что другое суть, как часть государственного богатства, уделяемая на содержание управления, то из сего следует, что государственная экономия имеет два главные предмета:
1) приумножить вообще массу государственного богатства;
2) извлекать из нее доходы образом наименее отяготительным и распределять их на содержание управления без недостатку и излишества.
Посему два главные отделения должно себе представлять в управлении экономическом.
В одном ведаются источники народного богатства в отношении к их приумножению.
Сюда принадлежат разные способы к ободрению земледелия, к управлению мануфактур, коммерции, промыслов и заводов.
В другом ведаются доходы, из сих общих источников извлекаемые, распределяемые и сохраняемые.
Сюда принадлежат подати, таможни, оброчные и откупные статьи и проч.
Первое отделение имеет столько частей, сколько есть в государстве значущих ветвей промышленности. Отделение сие можно назвать государственным хозяйством.
Второе отделение имеет две главные части: 1) извлечение доходов и распределение их по частям, требующим содержания; 2) счет и хранение остатков. Отделение сие можно назвать отделением финансов.
Часть II-я. О составе (организации) управления
Определив сим образом части, составляющие управление, и познав внутреннее их сложение, должно назначить каждой из них приличнейшую организацию.
Организация управления вообще должна быть:
1) сообразна общему государственному закону и учреждениям;
2) основана на единстве исполнения;
3) подвержена отчету в форме и в существе дел;
4) постановлена на одном плане во всех частях своих.
5) соображена с местными уважениями и 6) соразмерена способам исполнения.
В сем состоят общие правила организации; чтобы познать, до какой степени все они необходимы, нужно каждое из них рассмотреть в особенности.
1) О связи закона с управлением.
Поелику управление (администрация) во всякой монархии не что другое есть, как исполнение закона, то само собою явствует, что доброта управления по необходимости зависит от доброты закона*(56).
Закон различается от учреждений (реламентов). Закон имеет предметом отношения постоянные и не пременяемые. Учреждения простираются на действия и происшествия, непрестанной перемене подлежащие.
Есть много разделений законов; лучшее из них есть то, которое различает их на три рода: 1) закон государственный (конституционный); 2) закон гражданский; 3) закон уголовный. Два последние закона называются иначе уложение (code civil et penal).
Учреждения относятся: 1) к полиции; 2) к экономии; 3) к системе воинской: 4) к системе внешних сношений.
Предметы, составляющие сии части, по самому существу их непрерывным подвержены переменам; но есть в них общие правила, от коих отступить невозможно без совершенного смешения власти законодательной с исполнительною; так, напр., мера налогов в экономии, заключение в темницу в полиции и другия тому подобные. Главные правила относятся к закону государственному и им определяются.
В самом суде есть части, принадлежащие до учреждений; так, напр., назначение мест, где суд имеет быть отправляем, определение чиновников, постановление обрядов и тому подобные положения.
Каким бы образом ни была в государстве составлена власть законодательная, никто кроме нее не может постановлять законов.
Учреждения всегда постановляются властию исполнительною.
Относясь к предметам переменяющимся. они не могут быть иначе располагаемы. Если бы власть исполнительная обязана была на всякий случай испрашивать определения власти законодательной, никакое государство не могло бы отправлять дел своих*(57).
Но, с другой стороны, если бы учреждения издаваемы были без соображения с законом государственным, тогда власть исполнительная превратилась бы в законодательную и исчезли бы все отношения порядка монархического.
Итак, всякое учреждение должно по необходимости быть сообразно государственному закону, а следовательно и способы, коими приводится оно в исполнение, должны быть на нем же основаны. Способы сии суть то, что называем мы организацией управления.
Из сего очевидно, что организация каждой части управления предполагает: 1) учреждение ее; 2) государственный закон.
2) О единстве исполнения.
L'unite, dans tous les cas ou elle est possible, c. a d. dans tout ce qui n'exige pas une reunion de lumieres et un concours de volontes, comme un corps legislatif, l'unite, dis-je, est favorable, parce qu'elle fait peser toute la responsabilite, soit morale, soit legale, sur la tete d'im seul. Il, ne partage avec personne 1'honneur de ses actions, mais il porte de meme tout le fardeau du blame; il se voit seul contre tous, n'ayant d'autre appui que l'integrite de sa conduite, d'autre defense que l'estime generale. Quand il ne seroit pas integre par inclination, il le devient, pour ainsi dire, malgre lui, en vertu d'une position ou son interet est inseparable de son devoir.
D'ailleurs, 1'unite dans les emplois subordonnes est un moyen certain pour le souverain de decouvrir en peu de tems la capacite reelle des individus. Un esprit faux et borne peut se cacher longtemps dans une nombreuse compagnie; mais s'il agit seul et sur un theatre public, son incapacite est bientot demarquee. Les hommes mediocres et ineptes, toujours prompts a sollicitcr les places ou ils peuvent se mettre a l'abri sous un merite etranger, auront peur de s'exposer dans une carriere dangereuse ou ils seront reduits a leur propre valeur.
Bentham, t. III, p. 163 el 164*(58).
Вопрос: могут ли отнесены быть сии рассуждения с равной основательностию и к части судной?-Без всякого сомнения и тем более, что нигде пристрастие не подвержено столь частым искушениям, как в суде; нигде нет столько способов ему укрыться, как в разборе частных прав, и следовательно нигде нет столько уважений усилить ответственность и все бремя общего мнения отяготить, так сказать, над единой главою.
Могут быть обстоятельства, в коих суд составлен быть должен более, нежели из одного лица; но сие относится к местному положению страны, о коем мы будем говорить ниже.
3) Об ответственности.
Есть два рода ответственности в государстве, весьма различные между собою; нужно определить их точнее.
Первый род ответственности состоит в том отчете, каким каждое низшее отделение власти исполнительной обязано отделению высшему. Так, низшие исполнители полиции ответствуют высшим, сии ответствуют министрам, министры-государю.
Существо сей ответственности ограничивается единой личностию исполнения. Начальник местной полиции не может ответствовать в доброте ее учреждения; но ответствует только в том, чтоб учреждения сии с точностью были исполнены.
Способы сего рода ответственности суть:
1) Ревизии дел по жалобам;
2) разные установления, коими высшее начальство надзирает за деяниями низшего: ведомости о течении дел, временные осмотры и проч.;
3) личный постоянный надзор, состоящий в том, что при каждом месте учреждается особенное, не зависящее от него лицо, которое не препятствуя исполнению, доносит высшему начальству о тех случаях, кои находит противными учреждениям.
Последний сей способ основан весь на ложном расчете вероятностей, ибо нет никакого основания предполагать, что надзирающий скорее согласится с исполнителем в добре, нежели в злоупотреблении. Он имеет равный с ним интерес к пристрастию; следовательно, нет основания верить более одному, нежели другому, и пет причины ограничивать надзор одним лицом; надлежало бы над каждым надзирателем установить новый надзор и так далее в бесконечность. Нелепость такового последствия доказывает неосновательность правила.
Сверх того, что правило сие неоснователъно, оно и вредно: 1) потому, что всякое действие излишнее есть действие, вредящее или скорости или порядку; 2) потому, что установлением сего надзора ослабляется личная, прямая ответственность. Исполнитель находит чрез сие способ оградить себя от всякого ответа чрез согласие (connivence) с надзирающим. Тогда притесненный имеет против себя две силы вместо одной и правительство-два способа к заблуждению и сокрытию истины.
Если бы по смешению понятий все управление власти исполнительной вверено было лицам, участвующим в законодательстве, тогда правительству, конечно, не оставалось бы другого способа поддержать свои временные учреждания, как установлением при каждом месте от себя комиссаров. Но как сей распорядок противен монархическому управлению, коего существо состоит в единстве власти исполнительной и в выборе от себя всех исполнителей, то и явствует, что установление таковых комиссаров при исполнителях, от правительства же избираемых, есть явное противоречие.
Правда, что во многих государствах суд почитается принадлежащим народу. Установление присяжных (jury) и прочие образы суждения по выборам дают повод к сему заключению. Но без крайнего смешения понятий заключение сие не может быть допущено. Отправление правосудия во всякой монархии по необходимости принадлежит власти исполнительной*(59); иначе власть законодательная смешалась бы с исполнительною, а с тем вместе и существо монархии совершенно бы испроверглось. В каком же разуме суд почитается принадлежащим народу? Разрешение сего вопроса может пролить много свету на истинное понятие надзора и ответственности.
Выше примечено было, что все учреждения временные принадлежат власти исполнительной, но вместе с тем все они должны быть сообразны государственному закону. Чтобы удостоверить сию сообразность, надлежит установить в каждой части исполнительной надзор от власти законодательной. Но каким образом надзор сей может быть установлен в суде, коего действия бесчисленны и ежедневны? Каждое дело надлежало бы для сего вносить в законодательный состав на ревизию. Какая трудная и почти невозможная ответственность для государя!
Дабы облегчить сию ответственность или, лучше сказать, дабы сделать ее возможною, принято к сему два средства:
1) Постановлено, чтобы суд был производим единообразно и отправляем не лицом государя, но избранных им чиновников, кои бы сами суду подлежали;
2) чтобы чиновники сии назначены были выбором народным;
3) но как при сем расположении вещей власти исполнительной не оставалось уже средства поддерживать временные ее учреждения и права свои в целости, то во всех правильных монархиях в состав судебных мест допущены особенные ее исполнители под именем президентов, комиссаров и судей; чиновники сии представляют в них лицо государя, а члены суда, зависящие от выборов, под именем совета во Франции, заседателей в России, присяжных (jury) в Англии, представляют власть законодательную, которая в сем случае, участвуя в самом суждении, охраняет закон от нарушений власти исполнительной и держит надзор.
Таким образом, ведя постоянный надзор в средину своих действий, власть исполнительная уменьшает в сей части свою ответственность и, уступая часть своих преимуществ, облегчает вместо того бремя, на нее возложенное.
Из сего видно, что и в суде, так, как и в прочих частях управления, не может иметь места со стороны власти исполнительной особенный надзор, ибо в лице президента и судьи сей именно надзор существует.
Заключить из сего должно, что первый род ответственности имеет два только способа своего действия: 1) ревизию дел по жалобам и 2) разные установления временных отчетов.
Второй и высший род ответственности состоит в отчете, коим исполнительная власть обязана законодательной.
Чтобы точнее понять сей род ответственности и различие ее от первой, должно войти к первым различиям закона и учреждений.
Выше было примечено, что предметы закона суть общие неподвижные установления, коими учреждаются права граждан между собою, и что учреждения суть правила, коими законы сии, судя по обстоятельствам, приводятся в исполнение.
Например, правило: "без суда никто да не накажется", есть закон государственный, конституционный. "Начальника такого-то, который без суда наказал помещика такого-то, предать самого суду по законам"-есть учреждение. Первое относится ко всем вообще и есть непосредственное следствие права гражданского; второе относится к лицу и с ним вместе или с переменой его положения переменяется.
"Всякий гражданин должен платить подати по своему состоянию"-есть закон государственный, конституционный. "С купца N взыскать деньги по капиталу его" - есть учреждение экономическое.
"Дети должны делить имение после отца по равным частям"-есть закон, уложение. "Сын такого-то помещика, захвативший все его имение, должен возвратить брату его половину"-есть учреждение судное.
"Власть исполнительная дает суд и расправу по законам и единообразным для всех формам"-есть закон государственный. Установление сих форм, наименование судей, отрешение их и проч., есть учреждение судебное.
Словом, во всех частях государственного состава закон постановляет общие правила, учреждение прилагает правила сии к частным случаям и назначает образ исполнения.
Итак, в каждом учреждении могут быть два вопроса: 1) согласно ли учреждение с законом; 2) исполняется ли учреждение по его силе и обряду*(60).
Жалоба первого рода весьма различна от второй. В первой спрашивается, исполнено ли учреждение в его силе и обряде. Разрешение сего вопроса принадлежит конечно тому, кто установил сие учреждение, ибо он должен поддерживать то, что им установлено; итак жалоба сия принадлежит ко власти исполнительной.
Во второй жалобе спрашивается, согласно ли решение с законом. Рассмотрение сего вопроса принадлежит тому, кто дал закон, ибо ему должно поддерживать то, что им установлено.
Из сего следует, что суд имеет два рода ответственности: он отвечает в наблюдении обряда тому, кто его установил; он отвечает в согласии решения с законом тому, кто установил закон*(61).
Признав, что все учреждения власти исполнительной должны быть сообразны закону, предположить должно известный порядок и средства, коими сообразность сия доказана и удостоверена быть может*(62).
Две силы могут быть в монархическом государстве, охраняющие закон в его исполнении:
1) сила общего мнения;
2) власть сословия, особенно для сего установленного.
Условия, необходимыя к тому, чтобы сила общего мнения могла действовать на ответственность, суть:
1) публичность всех деяний управления, исключая малого и определенного числа случаев, тайне подлежащих;
2) свобода тиснения с исключениями, кои бы не стесняли действия общего мнения.
Условия, необходимыя к тому, чтобы известное сословие могло действовать на ответственность, суть:
1) независимость сего сословия от власти исполнительной;
2) важное место, которое занимать оно должно в системе государственной, по всем уважениям, какие в государстве приняты;
3) публичность всех деяний управления с исключением, выше означенным.
Из сего понятия об ответственности видно:
1) что ответственность первого рода может и должна быть и в деспотическом правительстве;
2) что она ограждает только точность исполнения, но не ручается ни за совершенство уставов правительства, ни за твердость закона.
Словом, ответственность сия удостоверяет только в том, что все, и самое зло, делается не иначе, как по установленной правительством форме*(63). Но 3) ответственность второго рода не может существовать, как только в правильном монархическом государстве;
4) ответственность сия есть истинное охранение закона, и сословие, для нее установленное, может одно называться хранилищем законов;
5) сия последняя ответственность, как начало высшее, может вмещать в себе и первый род ответственности, если власть исполнительная поручить ее заблагорассудит, ибо те же самые средства публичности и отчета, кои обеспечивают охранение закона, могут равно обеспечить и форму исполнения, но не напротив;
6) установление ответственности второго рода есть первый шаг решительного приближения, какой можно сделать в государстве деспотическом к правильной монархии, ибо, установляя ее, государь самодержавный отступается от безотчетного управления и в лице министров покоряет собственную свою власть закону*(64).
4) О единстве плана управления.
От чего все человеческие установления столько несовершенны? Сверх многих других причив от того, что все они делаются по большей части отрывками и без общего начертания. Нетерпеливость, людям столь естественная, обольщение разума видами народного счастия и скорейшего улучшения, чаяние, что, поправив одну часть, дела пойдут лучше, все сие вводит нередко самые благоразумнейшия правительства в частные организации и не дает, так сказать, созреть общему плану. Вскоре открываются неудобства сих частных соображений; но характер постоянства, столь необходимый правительству, привычка к установленному вещей порядку, и наконец род некоторого отчаяния, которое обыкновенно объемлет правительства, когда, сделав много разных превращений, не видят они в них успеха, некоторое пресыщение и усталость делать непрестанные перемены, все сие заставляет оставить вещи в том порядке, в каком частные организации их поставили.
Для сего-то все установления государственные при подробном их рассмотрении не представляют сего творческого единства, какое в прочих произведениях разума мы примечаем: все они подобны слоям земли, постепенным наводнением составленным.
В государствах, имеющих добрую конституцию, зло сие едва приметно, потому что оно покрывается силою коренных законов и несвязность правления поправляется единством народного духа*(65).
Но где нет доброй монархической конституции, там силою стройности и порядка в образе управления должно наградить то, что необходимо теряется от недостатка коренных установлений*(66).
б) О соображении системы управления с местными уважениями.
Единство плана управления не должно однако же препятствовать местным различиям, кои во всяком государстве по необходимости существуют.
Странно бы было желать, чтоб народы, в образе жизни, в привычках их и степени просвещения и промышленности различные, покорялись с равной удобностию единому образу управления.
Есть однако же в правлении общие правила, на коих план его всегда и везде с удобностию основан быть может.
Должно, чтоб план сей в главных частях его был для всей страны прост и единообразен, но в то же время должно, чтоб оставлял он довольно расширения (latitude), в коем бы можно было поместить все приспособления, какие подробное уважение различий потребовать может*(67).
6) О соразмерности образа управления способам исполнения.
Силу законов не должно измерять единым внутренним их достоинством, но способами исполнения.
Самый лучший образ управления, не имея исполнителей, не только не произведет никакого полезного действия, но по необходимости родит два весьма важные и столь редко законодателями измеряемые неудобства:
1) Недоверчивость и неуважение к правительству. В государстве, где нет добрых исполнителей, конечно не может быть и просвещенных судей, внутренней изящности установлений. Народ рассуждает о вещах по внешнему их действию, и если действие сие будет ничтожно, ничем уверить его не можно, что ничтожество сие не от учреждений происходит, но от недостатка исполнения, ибо народ, считая себя всегда просвещенным, никогда не поймет, каким образом в миллионах нельзя найти известного числа людей способных.
2) Разрушив прежний вещей порядок, хотя несовершенный, но с привычками народными сообразный, если порядок вновь установленный не будет обезпечен разумом исполнителей, он по необходимости родит во всех классах народа тем важнейшее неустройство, что все, и самые обыкновенные, упущения ему приписаны будут.
Просвещение, честь и деньги суть стихии, и входящие главным образом в состав доброго управления; без них никакие учреждения, никакие законы не могут иметь силы; словом изящность законов есть всегда относительна к способам исполнения и им соразмерна.
Таковы суть общие начала всякой доброй системы монархического управления. Различия государств не делают в сем никакой разности, ибо начала сии все истекают из первого понятия правильной монархии, и нет, конечно, и быть не может ни одной из них, которая бы могла обойтись без сих начал или присвоить другия, не переменяя самого существа своего.
Правление монархическое совершенное есть то, которое все сии общие признаки имеет во всем их пространстве и силе. Чем более правительство будет подходить к сему образцу, тем будет оно совершеннее.
Всякое правительство по необходимости обязано составить себе сей образец, дабы знать, куда ему должно склонять свои движения, чтоб иметь, так сказать, неподвижную точку направления; без сего все его планы могут быть подвержены великим ошибкам.
Чтоб сделать некоторую, хотя весьма слабую, в сем отношении попытку, составлена прилагаемая при сем табель под лит. А.*(68).
Рассматривая сию табель, с первого взгляда представляются в ней все признаки доброго управления: сообразность с государственным законом, единство, двоякая ответственность, удобность применения по всем местным уважениям и единообразие в главных разделениях.
Следующие рассуждения послужат к вашему ее объяснению.
Общая система управления вмещает в себе четыре частные системы, из коих каждая составляет целое и все однако же связаны между собою неразрывно. Управление волостное подчинено управлению уездному, уездное - губернскому, губернское - государственному.
Каждая часть управления имеет свойственную ей ответственность. Сравним ответственность суда с ответственностью полиции.
Три низшие отделения полиции не могут иметь другой ответственности, как в точном исполнении данных им предписаний. Предписания сии нисходят к ним от одного другому, следовательно и надзор не может иметь другого пути в своем действии. Начальник округи отвечает за состояние всех вверенных ему волостей; следовательно, если бы начальник какой-либо волости дозволил себе или, нарушить данные ему предписания, или ввести распоряжения новые, им противные, начальник окружный по обязанности его всегда открыть может злоупотребление тремя средствами: 1) осмотром; 2) ревизией дел; 3) жалобами.
То же самое должно сказать и о прочих отделениях: они не могут вводить ничего нового, и следовательно ответствуют только за точность исполнения*(69).
Но ответственность министра полиции есть уже двоякая: он ответствует государю в точности исполнения устава полиции, то есть тех правил или учреждений, кои на основании государственного закона сделаны и введены уже в употребление; но он отвечает известному законодательному сословию во всем том, что именем своим или именем государя вводит он нового в уставе полиции. Ибо сии новые учреждения должны быть сообразны с государственным законом, а сообразность сию никто не может удостоверить, кроме того, кому вверено охранение закона,
Есть два образа учредить сию ответственность к законодательному сословию: или внося наперед на утверждение его все распоряжения, вновь предполагаемые, или давая в них отчет по введении. Оба сии образа должны быть с точностью определены в государственном законе. Судя по различному существу каждой части, избирается тот или другой образ. Первый употребляется в экономии и суде, второй в полиции, ибо в двух первых частях не столько скорость, сколь зрелое уважение всех обстоятельств потребно, но вторая вся состоит в быстром исполнении и часто требует мер скорых и стремительных. В одном только случае предпочесть в ней должно первый образ ответственности: когда требуется отменить закон государственный, уже существующий, и поставить на время или навсегда меру ему противную*(70), - обстоятельство, коего никто дозволить не может, кроме законодательного сословия.
Ответственность в суде должна быть двоякая*(71): в точном исполнении обрядов и в сообразности частных решений с законом. Выше было примечено, каким образом исполнительная власть, разделяя с законодательной право суда, слагает с себя сию последнюю ответственность. В самом деле, избранные от народа судьи, под именем присяжных, производя важнейшую часть суда, тем самым поставляют себя в самое удобное положение охранять закон. Главному судье остается только наблюдать формы; но как формы сии в высшем суде могут быть двояки: одни приняты уже и утверждены употреблением, другие вновь вводятся, то и ответственностъ министра правосудия, подобно ответственности других министров, есть двоякая; государю-в охранении форм принятых и законодательному-сословию во введении новых.
Из сего видно, что министр правосудия не может иметь другого наблюдения, как толъко над точным исполнением обрядов. Различие его действий от прочих министров состоит в том, что закон, на коем часть его основана, истекает не от власти исполнительной и не ей, а избранными от народа лицами оберегается в исполнении. Напротив, уставы или регламенты других частей, истекая от власти исполнительной и ею оберегаясь, подвергают их сугубому ответу*(72).
Здесь приметить должно, что перенос судных дел от одной инстанции к другой не есть ответственность: ибо судья не может отвечать в том, что он так или иначе представляет себе вещи, спору подлежащие; он отвечает только в точном охранении форм и в чистоте своих намерений.
О сословии законодательном. О связи его с частию исполнительной и порядке ответственности.
Об инструкции министров или учреждении государственном.
Об учреждении губернском. Об учреждении окружном. Об учреждении волостном.
Часть III-я. О действительном устройстве управления в России
I. О разуме настоящего управления в России.
Сколь ни просто на первый взгляд кажется правление самодержавное, но, когда оно смешано с разными установлениями монархическими и покрыто формами, к другому порядку вещей принадлежащими, состав его делается многосложен и разрешить его на первые его стихии не есть дело удобное*(73).
Первое начало власти в России весьма кажется просто. Государь, соединяющий в особе своей все роды сил, единый законодатель, судия и исполнитель своих законов - вот в чем состоит на первый взгляд вся конституция сего государства.
Но когда рассматривают образ, коим верховное сие начало действует, и средства, коими оно силы свои распределяет и приводит в упражнение, сия простота первого понятия исчезает и на месте ее являются разные системы управления, к разным началам принадлежащие и никакой между собой вещественной связи не имеющие.
В самом деле, каким образом определить взаимные отношения первых государственных мест: совета, сената, комитета и министров? В чем состоят существенные их различия между собою? Какой степень власти каждое из них имеет? Какой род дел каждому из них присвоен? - Разрешение всех сих вопросов одно может обнаружить истинный разум настоящего правления в России.
И во-первых очевидно, что ни одно из сих мест собственной политической силы не имеет: все они зависят и в начале и в конце, и в бытии и в действии их от единой воли и мановения силы самодержавной. Следовательно,
второе: ни одно из них телом политическим, а тем менее законодательным, признано быть не может;
третье: ни прав, ни преимуществ, свойственных государственным установлениям, в отношении к первому их началу иметь они не могут;
четвертое: различия существенного (constitutive) между собою они не имеют, ибо различие сие может быть только двояко: 1) в предметах и 2) в правиле действий. Но предметы во всех сих местах одинаковы. Сенат занимается теми же ветвями полиции, экономии суда, какие вносятся в совет и к министрам. Правило действия в них также одинаково: все они или соображают дело с законом, или, когда закона нет или по обстоятельствам кажется он неудобен, представляют мнение свое о новом установлении. Все различие состоит только в разности канцелярского обряда, но нет нужды доказывать, сколь различие сие маловажно.
Правда, что сенат отличается тем от прочих мест, что действие его считается публичным и что он имеет власть повелительную, а действие прочих мест есть действие, внутри кабинета государева совершающееся, и к исполнению непосредственно не исходит; но приметить должно: 1) что сенат ничего не может повелеть своим именем. Указы, от него исходящие, не суть его указы, но императорского величества, через него только идущие; 2) министры могут и во многих случаях должны мимо его прямо в губернии посылать указы, кои впоследствии вносятся к нему только за известие*(74); 3) обязанность публиковать указы есть обязанность полицейская, и всякое низшее место именем государя то же бы самое могло сделать.
Итак, единое понятие, которое можно себе сделать о государственном управлении в России, есть следующее:
Верховное начало в России есть государь самодержавный, соединяющий в особе своей власть законодательную и исполнительную и располагающий неограниченно всеми силами государства.
Начало сие не имеет никаких вещественных пределов. Но оно имеет некоторые умственные границы, мнением, привычкою и долголетним употреблением постановленные в том, что власть сего начала не иначе приводится в действие, как всегда единообразным порядком и установленными формами*(75).
Сей порядок, коим власть государя изливается к народу в законодательстве и в частях управления, вмещается разными отделениями в сенате, совете и министерстве*(76).
Но три сии установления, имея каждое свой степень необходимости и служа некоторым умерением власти и точкою соединения народному мнению, по недостатку связи их между собою, по неточному разграничению их предметов, по разнообразности и несовершенству их форм, в существенном отправлении дел великие представляют неудобства.
Неудобства сии умножаются, когда установления сии рассматриваются в отношениях их к местам губернским.
Система губернского управления по необходимости связана с системою управления государственного, так, как средина связана с началом. Сколько бы первая ни была сама в себе совершенна, но, стоя под влиянием второй, она по необходимости должна расстроиться.
Из сего следует, что усовершение губернского управления не может быть без усовершения управления государственного. Здесь припомнить должно то, что сказано вообще о системах управления, кои составляются по частям и не по одинакому плану*(77).
II. Настоящее положение губернской системы и недостатки ее.
III. Каким образом можно приступить к усовершению системы государственного управления?
Надобно только сравнить образ управления монархического с управлением, ныне в России существующим, чтоб удостовериться, что никакая сила человеческая не может сего последнего превратить в первое, не призвав в содействие время и постепенное всех вещей движение к совершенству.
В настоящем порядке вещей мы не находим самых первых элементов, необходимо нужных к составлению монархического управления. В самом деле, каким образом можно основать монархическое управление по образцу, выше нами предложенному, в стране, где половина населения находится в совершенном рабстве, где сие рабство связано со всеми почти частями политического устройства и с воинскою системою и где сия воинская система необходима по пространству границ и по политическому положению?
Каким образом можно основать монархическое управление без государственного закона и без уложения?
Каким образом можно постановить государственный закон и уложение без отделения власти законодательной от власти исполнительной?
Каким образом отделить власть законодательную без сословия независимого, ее составляющего, и без общего мнения, его поддерживающего?
Каким образом составить сословие независимое без великого и, может быть, опасного превращения всего существующего порядка, - с рабством-и без просвещения?
Каким образом установить общее мнение, сотворить дух народный без свободы тиснения?
Каким образом ввести или дозволить свободу тиснения без просвещения?
Каким образом установить истинную министерскую ответственность там, где отвечать некому и где и ответствующий и вопрошающий составляют одно лицо и одну сторону?
Каким образом без ответственности могут быть охраняемы законы в исполнении?
Каким образом может быть обеспечено самое исполнение без просвещения и обилия в исполнителях?
Все сии вопросы разрешить нужно прежде, нежели можно с некоторою основательностью предположить возможность превращения настоящего порядка в монархический.
Я смею быть уверенным, что они не разрешимы и что одно время разрешить их может.
Итак, вопрос об усовершении настоящего управления в России не в том состоит, каким образом можно превратить его в истинное управление монархическое, но в том, каким образом составить образ управления, который бы соединял в себе следующие свойства:
1) Он должен быть весь расположен на настоящей самодержавной конституции государства, без всякого раздела власти законодательной от власти исполнительной.
2) Он должен сохранить и усилить народное мнение, власть сию ограничивающее не в существе ее, но в форме ее действия.
3) Он должен сколь можно быть приближен к образцу монархического управления, выше изображенного.
4) Он должен содержать в себе разные установления, которые бы, постепенно раскрываясь, приготовляли истинное монархическое управление и приспособляли бы к нему дух народный.
Сии четыре свойства суть столько существенны предполагаемому в России управлению, что всякий порядок вещей, им противный или их в себе не вмещающий, должен быть отвергнут, яко ложный и неосновательный,
IV. Какие части управления могут прежде всего быть исправлены?
Прилагая свойства, выше приведенные, к порядку, ныне существующему, мы находим, во-первых, что в некоторых частях своих представляет он более удобности к усовершению, нежели в других*(78).
Здесь припомнит должно то различие, какое выше было постановлено между временными учреждениями (регламентами) и законами, и что некоторые части управления, как-то: полиция и экономия, действуют всегда на правиле учреждений, а суд утверждается на законе.
Учреждения наши конечно недостаточны, но их можно усовершить и исправить. Но исправить гражданский и уголовный закон скоро почти нет никакой возможности, ибо:
1) Не только в России, но и нигде в Европе нет еще правильной теории ни гражданского, ни уголовного закона. Сия часть законодательства доселе была и ныне есть предметом учености, исторических разысканий и, можно сказать, глубокого педантства; дух истинной аналитики к ней не прикоснулся. Юрисконсульты спорят еще и поныне о точном понятии закона, об определении прав и обязанностей, о категорическом разделении преступлений, о разграничении дела уголовного от дела гражданского, и, чтоб все сказать одним словом, они спорят о самом понятии справедливого и несправедливого, о самых первых началах сего знания. Не ум обыкновенный, но разум творческий - гений- должен решить сей спор и положить лучшие основания сей науки и, может быть, переменить самый язык ее и уничтожить варварские ее формы.
Можно с некоторою основательностью предполагать, что мы стоим при самом рождении лучшей теории гражданских и уголовных законов. Никогда в Европе не занимались сею наукою с таким вниманием, как ныне; лучшие умы обратили на нее свои разыскания, и, может быть, не пройдет десяти лет, как мы увидим в сей части политических понятий важное превращение.
2) Настоящее положение России дает ей всю удобность ожидать сего превращения: если бы и существовала в Европе система добрых законов в сей части, она не могла бы у нас скоро приведена быть в действие, ибо правый суд по необходимости предполагает не только просвещенных судей, но просвещенную публику, искусных законоведцев, знающих стряпчих и методическое сей части учение; без сего самая лучшая система судоведения произведет одно только вредное действие новости. Но что сделало доселе правительство в России, чтоб приуготовить добрых судей, чтоб окружить их здравомыслящею публикою, чтоб просветить их советом судоведцев? Где установления, в коих юношество наше образуется по сей части?
Может быть, в одной России судьи творятся одною волею и приказанием правительства, и человек, едва по слуху знающий о законе, о праве, об обязанности, вдруг по слову власти становится органом закона и решителем всех споров о праве и обязанности. Какая система законов может устоять против таковых исполнителей?
3) С некоторого времени вошло у нас в обыкновение все недостатки управления слагать на несовершенство наших законов*(79). Не быв в пользу их слепо предубежденным, можно однако же быть уверенным, что сие мнение весьма несправедливо*(80).
Вы жалуетесь на несовершенство ваших законов уголовных и гражданских, - можно бы было возразить сим цензорам, столь скорым, столь готовым давать советы правительству, - но измерили ли вы вредное влияние прочих частей управления на сию ветвь законодательства? определили ли, до какой степени недостаточная и несвязная ваша полиция затрудняет течение суда, попущая преступлениям стареться без следствий, представляя следствие без обстоятельств, теряя обстоятельства временем, небрежением и недостатком исполнителей?- Каким образом на пространстве пяти- или 60О верст земский исправник, для куска хлеба из бедных дворян выбранный, с подобными ему нищими заседателями может привести закон в уважение, пресечь насилие на месте, предохранить собственность от похищения и тем отвратить разорительные тяжбы?-Каким образом в государстве, где земляные владения по большей части не обмежеваны, где права и на обмежеванные еще не удостоверены, где вся экономическая часть в крайнем беспорядке и упущении, могут быть тяжбы не многочисленны и не запутаны?-Каким образом закон может действовать, когда не поддерживается разумом и просвещением исполнителей и когда исполнители сии еще необразованны?-Познали ли вы, до какой степени судье трудно быть честным там, где нет общего мнения, где нет публичности в деяниях суда, нет ответственно сти, нет совету, нет способов учения, и, наконец, чтоб все заключить в одном слове, где самый текст закона известен только по секретарским письменным тетрадям, от одного к другому переходящим и нигде в порядок не приведенным?- Исправьте все сии несовершенства, суду побочные и от других частей управления зависящие, тогда рассуждайте о действии наших законов.
Вы жалуетесь на продолжительность и запутанность наших судебных форм и обрядов; но где они не таковы?
Раскройте Прусское уложение, вы найдете в нем следующие понятия о законах, в Германии существующих:
Voila*(81) malheureusement quelle est encore de nos jours en Allemagne l'administration de la justice:
1) Toutes les defectuosites de la compilation confuse du corps du droit romain subsistent telles qu'elles ont ete rapportees.
2) Le desordre qui resulte des differentes interpretations que les commentateurs donnent aux lois, aussi bien que des reponses et des decisions des jurisconsultes, dont le public est tous les jours surcharge, subsiste pareillement, et rend le droit incertain et arbitraire.
3) La contrariete du droit romain avec celui de 1'Allemagne est encore le meme, et quelques docteurs modernes n'ont fait qu'augmenter la confusion et 1'embarras, en renouvelant et recherchant, de leur propre autorite et sans necessite, les lois et coutumes anciennes des etats de l'empire.
Il s'est trouve dans notre siecle et le precedent plusieurs savans distingues par leurs lumieres et par leur probite, qui ont senti parfaitement tous ces desordres et qui ont souhaite par cette raison que Pon pensoit enfin a une bonne reforme de la justice.
Il s'en est meme trouve plusieurs qui ont donne au public des projets d'un nouveau code du corps de droit.
Les empereurs d'Allemagne eux memes ont fait propose diverses fois dans les dictes la reformation de la justice et exige des etats qu'ils donnassent leurs avis a ce sujet. Mais toutes les deliberations et les resolutions de 1'empire n'ont en vue que de mieux regler la procedure et de corriger quelques abus introduits dans le tribunal de justice de 1'empire. On n'y a pas pense former un droit gencral et certain.
Quelques etats de 1'empire ont fait dresser a la verite de certains corps de "droit, parmi lesquels ceux de Saxe, de Magdebourg, de Lunebourg, de Prusse, du Palatinat, du Wurtemberg meritent surtout des eloges: mais aucun des ces corps de droit ne forme un droit universel et ne renferme toutes les matieres du droit. Ils ne sont pas non plus reduits en forme de systeme et ne contiennent pas sur chaque sujet des principes generaux. On se contente dans la plupart de regler la procedure et de decider des cas douteux, par rapport auxquels les docteurs n'etoient pas d'accord.
Загляните в судебные законы Англии, вы найдете следующее о них изложение одного из славнейших их юрисконсультов:
Veut on croire en effet que le code civil et criminel d'un peuple, qui a une constitution si superieure a toutes les autres, ne soit qu'un amas de fictions, de contradictions et d'inconsequences? Le droit anglais, comme tout autre systeme de lois forme successivement, par agregation et sans aucun plan, se divise en deux parties, les statuts et la loi commune, ou la coutume. Les statuts, c. a d. les actes du corps legislatif, rediges avec une grande attention pour les circonstances et pour les interets de l'Angleterre n'ont pu avoir aucun egard au bien-etre de ces pays dont l'acquisition n'etoit pas meme prevue. La loi commune, c. a d. la loi non ecrite, resultat de coutume, mele a quelques principes dsune valeur inestimablc une foule d'incoherences, de subtilites, d'absurdites et de decisions purement capricieuses. Il est impossible de croire, que dans cet ouvrage fantastique on est eu en vue le bien-etre cTaucun pays. Quant a la variete des procedures devant les divers tribunaux, aux longueurs, aux formalites, aux embarras, aux fraix enormes qu'elles entrainent, c'est un autre chapitre dont il est impossible de presenter les details. Qui le croiroit? Cette masse d'absurdites n'est point une production de 1'ancienne barbarie, mais des raffinemens modernes.
Ho отчего в других государствах недостатки законов не столь ощутительны, как у нас? - Оттого, что там закон, хотя не совершенный, но с точностью обеспечен в исполнении; оттого, что там есть просвещенные исполнители; оттого, и что там судьи учатся, а не творятся; оттого, что прочие части управления пособляют, а не затрудняют действие закона; оттого, наконец, что добрая монархическая конституция покрывает множество частных недостатков.
Из всего сего должно извлечь следующие последствия:
1) Правительство должно обратить внимание на те части управления, которые в настоящей конституции России могут восприять усовершение.
2) Части сии суть полиция и экономия.
3) С усовершением сих частей часть правосудия сама собою исправится, ибо она подавлена теперь по большей части их несовершенствами.
4) Не переменяя системы уложения и не ища идеального в вещах совершенства, можно сделать важные в сей части поправления некоторыми общими установлениями.
По всем сим замечаниям в общем начертании системы управления часть суда оставлена в настоящем ее составе и очищена только от смешения, в коем доселе она находилась*(82).
V. О составе государственных мест.
Государственным установлениям, без связи и порядка ныне существующим, дабы дать некоторое между собою отношение, должно, во-первых, разделить предметы их на два главные рода: к одному отнести все то, что касается до части законодательной, к другому - все, что принадлежит к власти исполнительной.
Обе власти сии, соединяясь в лице государя, не иначе как его волею действовать могут, а потому места, для каждой из них установляемые, в разуме настоящей государственной конституции не сами собою, но силою самодержавной существовать могут. Они в существе своем суть два отделения внутреннего государева кабинета; но в мнении народном представляют места внешние и умеряют собою самодержавие.
Все то, что принадлежит до постановления, усовершения и охранения государственного закона и уложения, будет входить в первое сословие.
Все то, что принадлежит до постановления временных учреждений и исполнения законов, уже существующих, будет входить во второе сословие.
Первое можно назвать сенатом законодательным, второе - сенатом исполнительным. Держась точнее естественных разделений, должно бы было назвать сей последний род власти министерством. В самом деле, оно не что другое есть, как администрация, состоящая из известного числа министров, из коих каждый управляет своим департаментом. Не отступая в существенном образовании сей части от сих простых и естественных понятий единства, признано однако же нужным облечь ее именем сената по двум следующим причинам: 1) есть во всех департаментах министров некоторые общие дела, ни к одному из них прямо не принадлежащие и требующие соединения: таково есть обнародование уставов и узаконений, производство в чины, определение к некоторым высшим местам чиновников, хранение актов, ведение общих государственных архивов. Для всех сих дел надлежит быть месту соединения; 2) везде, а наипаче в России, повеления, издаваемые в народ именем целого сословия, представляют народу нечто более уважительное, нежели повеления, от лица подчиненного и единственного идущие. Понятие корпуса сильнее действует на воображение, а потому везде, где совокупность сия не вредит успеху дел, где она представляется только по наружности, а не в существе, где не уменьшает она личной ответственности, где можно сохранить ее по виду, сохранять, кажется, нужно.
Сенат исполнительный делится до времени на две части: судную и управления*(83).
В части судной ведаются все дела по апелляции и жалобам на места губернские судные; она содержит в себе 2 департамента: гражданский и уголовный.
В части управления будут ведомы все те предметы, кои принадлежат к разным департаментам министерства*(84).
Часть судная оставляется до времени на тех правилах, на коих она ныне существует.
Часть управления, или сенат управляющий, составляют министры.
Министры каждой своею частию управляют по уставу.
В случаях, уставом не предвиденных или требующих исправления, министры предлагают новые меры в сенат. По утверждении сих мер они публикуются от сената. Сенат исполнительный сообщает все новые меры сенату законодательному, исключая тайне подлежащих.
Состав и образование сената законодательного.
Сенат законодательный составляется из сенаторов по избранию государя.
Сенат законодательный собирается два дня в неделю.
Упражнения его суть*(85):
1) Постановление закона гражданского и уголовного.
Для сего каждый раз, когда в сенате судном встречается случай, законом не определенный, он посылается на разрешение сената законодательного, который, определяя его согласно государственному закону, представляет на утверждение государю.
2) Усовершение закона гражданского и уголовного.
Сюда принадлежит комиссия о составе уложения, коею управляет один из сенаторов законодательного сената и в коей всю работу производят четыре юрисконсульта. Сия комиссия занимается единственно приведением в порядок законов существующих.
Сюда принадлежат также и те случаи, когда в сенате судном встретится дело, на которое изданные законы не ясны, или противоречащи, или общей пользе противны.
3) Охранение закона в исполнении его.
Сюда принадлежат:
1) Жалобы на министров, по Высочайшему повелению вносимые.
2) Ревизия всех новых актов сената исполнительного по отношению их не к внутренней доброте их, но к коренным государственным законам.
Порядок, коим дела входят, производятся и кончаются в сенате законодательном, ест следующий:
1) Дела входят:
От сената судного: а) по недостатку закона; б) по неясности его.
От комиссии-по мере приведения законов в порядок.
От сената управляющего вносятся все меры, вновь им принимаемые или с отменой прежних уставов сопряженные.
От государя-жалобы, прямо на министров приносимые.
От министров - их отчеты ежегодные.
2) Дела производятся:
Как сенат законодательный не есть корпус внешний политический, но отделение государева кабинета, в коем всегда почитается он присутствующим, то дела в нем производят журнальной запиской, означающей кратко содержание дела и мнение сената.
В предварительном рассмотрении актов сената исполнительного сенат законодательный наблюдает только, не противны ли они законам существующим, и каким именно, не занимаясь пользою их или вредом, понеже рассуждение сие почитается уже оконченным в сенате исполнительном. Сенат законодатательный никогда долее одного собрания внесенных к нему предварительных актов не удерживает.
Для производства дел находятся при сенате 3 делопроизводителя и несколько писцов.
За письмоводством надзирает один из сенаторов, который представляет и журналы государю.
3) Дела кончатся
представлением государю журнальной записки. Никакого внешнего акта сенат законодательный издать не может.
Об окончании дел и о выходящих указах узнает он из сообщений сената исполнительного, который, один получает на имя свое указы и приводит их в действие.
Министры присутствуют в сенате законодательном с голосом рассуждения (voix deliberative), но журналов не подписывают и мнений по оным не дают. Отсутствие министра заменяется товарищем его; отсутствие обоих не остановляет собрания.
Сенатор законодательного отделения не может быть министром, не сложа с себя сего звания, и напротив.
Сенатор законодательного отделения может вместе быть сенатором судного.
В делах верховной важности, относящихся до суда, сенат законодательный соединяется с сенатом судным и составляет в сем виде суд верховный, могущий не только решить дело по существующим законам, но, в недостатке оных или в очевидном несходстве, постановит закон новый, невзирая на то, что постановление сие учреждается по частному случаю.
В делах таковой же важности, относящихся до прочих частей управления, сенат законодательный соединяется с сенатом управляющим и составляет в сем виде верховное правительство, могущее не только решить предстоящий вопрос окончательно, но и постановить закон. В сем соединении министры имеют уже голос решительный, подобно прочим членам сената законодательного. Для различия и большого в народе впечатления каждое отделение сената имеет свойственное ему одеяние.
Состав и образование сената исполнительного.
I. Отделение управления (администрации).
Сенат управляющий составляется единственно из министров.
Сенат управляющий присутствует два дни в неделю.
Упражнение его суть:
1) Рассмотрение и соображение новых мер, каждым министром принимаемых. Сюда принадлежит все то, что превышает устав, данный министру на вверенную ему часть, и требует особенного положения.
2) Внесение в акты (l'enregistrement) исходящих указов и узаконений.
3) Сообщение их законодательному сенату и обнародование как указов, так и решений сената судного.
4) Определение чиновников.
5) Производство в чины.
6) Хранение актов; ведомство всех государственных архивов.
Порядок, коим дела входят, производятся и исходят в сенате управляющем, есть следующий:
1) Дела входят:
a) От министров-все новые постановления на рассуждение и все указы, частно в губернии посылаемые за известием.
b) От сената судного-решения его до общего обнародования.
c) Все государевы указы, к исполнению сената управляющего принадлежащие.
2) Дела производятся:
Поелику дела в сенат управляющий входят совершенно каждое в своей части приготовленными и как государь в сенате всегда почитается или есть присутствующим, то все дела производятся внутрь сената краткою журнальной запискою, означающей содержание дела и принятое решение.
Для производства дел находится в сенате один общий делопроизводитель с помощником и несколько писцов.
При сенате находится государственный актуариус, коего должность есть вносить в акты сената все исходящие узаконения в книги, печатию государственной утвержденные. Особа 3-го или 4-го класса.
При сенате находится начальник государственных архивов с экспедициею управления и ведомства всех архивов. Особа 3-го или 4-го класса.
Сюда принадлежат разные подробности.
3) Дела исходят:
Дела от сената управляющего исходят тою же формою, как ныне из первого департамента, с некоторыми поправлениями для краткости и удобнейшего течения.
II. Отделение суда.
Часть судная сената оставляется в настоящем ее положении*(86).
К ней принадлежит межевой департамент до времени окончания межевания.
Министр юстиции занимает в ней место генерал-прокурора.
Части судной сената подчиняются одни те места, где действительно производится суд, и в другия части управления она не входит.
Судные департаменты имеют свое общее собрание, на которое нет апелляции, но могут быть жалобы на нарушение обряда; и как хранитель обрядов в сенате судном есть генерал-прокурор, то жалобы сии идут тем же путем, как и все жалобы на министров, то есть от государя препровождаются в законодательный сенат, а дабы, под видом жалоб на обряд не принимались жалобы на существо дела, то прежде рассматривает их генералъ-рекетмейстер и докладывает государю.
По мнению сената законодательного государь может только повелеть генерал-прокурору предложить вновь дело сенату судному со введением упущенного обряда, но сам его не решит и никаких указов сенату судному не дает.
Примечания на образование государственного управления
Если свойства управления вышеозначенные настоящим расположением достигнуты, то можно утвердительно заключить, что оно правильно и основано на твердых началах. Но единое приложение сего образа управления к свойствам вышеприведенным показывает ясно, что он всех их вмещает, ибо:
1) Он основан на неделимости власти самодержавной. Ни сенат законодательный, ни сенат исполнительный не могут сделать никакого движения без воли государя; в существе своем они суть непосредственное только его орудие и собственной силы не имеют.
2) Между тем наружной важностию своею и составом они утверждают народное мнение, возводят его ближе к идеям монархическим и ставят Россию на одной чреде с прочими государствами европейскими, не отнимая ничего от силы ее необходимого самодержавия. Государь благонамеренный не найдет, конечно, в сих установлениях никаких препятствий к совершению своих предположений; но самодержец, который бы захотел употребить во зло неограниченную волю, встретил бы твердую преграду своим насилиям если не в самых сих установлениях, то в мнении, в уверенности, в привычках народных, особливо когда привычки сии долголетним продолжением доброго царства в сердцах укрепятся. Сие укрепление всегда было признаваемо важнейшим оплотом политической свободы и, может быть, лучшею гарантиею закона.
3) Сей образ управления столько сближен с монархическим, сколько конституция России может сие позволить, не вводя великих переломов.
4) Но то, что довершает убеждение в его пользу, состоит в удобности, какую сей образ управления имеет, чтобы со временем превратиться в совершенную монархическую систему.
В самом деле, приучая народ взирать на законодательную власть в некотором наружном отделении, он воспитывает, так сказать, дух его к другому порядку вещей. Когда приспеет время, то есть когда разлитием просвещения и сопряжением многих обстоятельств, от времени зависящих, созреет возможность лучшего управления, тогда без всякой почти перемены и в те же, так сказать, рамы вместится другое устройство, не на видимом порядке, но на внутреннем и вещественном основанное. Тогда надобно только будет сенат законодательный составить по другой лучшей системе, переименовать сенат судный высшим судом и, основав его подобно прочим частям управления на единстве, ввести с ними в параллельное положение; тогда все превратится в истинную монархическую систему*(87).
5) Если бы сия организация и ничего другого не представляла, кроме разделения сего неустройства, какое*(88) теперь существует в сенате и в отношениях его к прочим частям правительства, то под сим единственным видом необходимо бы принять его было должно.
6) Отделив от части судной все другие части управления, доставится правительству удобность усовершать их одну за другою, чего теперь по всеобщему дел смешению предприять невозможно, не испровергнув вместе и судного порядка.
Усовершение сих частей будет иметь спасительное действие и над судом. Точность исполнения*(89) обеспечит все его движения; восстав из под бремени разных побочных злоупотреблений, ныне суд тяготящих, он обновится, не переменяя даже своей формы.
7) Каким образом можно исправить систему губернского управления, не переменив системы государственной?
Здесь должно припомнить то, что выше было сказано об организациях отрывками; они всегда вредны, когда не утверждаются на общем плане.
8) Можно ввести вместе с сим планом некоторые общие распоряжения, устройству суда пособить могущие и к совершенству прочих частей служащие, как то:
a) Первым и скорым действием законодательного сената быть может и должно издание законов, не новых и не совершенных, но прежних, в порядок и ясность приведенных. Одна сия простая и механическая операция сделает в России более добра и произведет в народе более ощущения, нежели многие другие предположения*(90).
b) Выше было примечено, что лучшее средство ответственности и по настоящему положению вещей единственное есть публичность деяний правительства. Должно ввести в самый состав сената исполнительного, чтобы все его деяния были публикованы; это есть черта не обряда, но монархической конституции, которую ныне же принять можно. Пользы от сего установления неисчислимы. Оно ознакомит народ с правительством, родит общее мнение, просветит низших исполнителей, приуготовит людей к делам, поставит министров под судом общего разума. Добрый министр найдет в актах сих лучшую себе похвалу и ими отторгнет клевету; министр неблагонамеренный в них же будет иметь явное уличение и проч. и проч.*(91).
с) Когда будет постановлено, чтобы дела судные, получившие окончание в общем собрании, не были переменяемы по жалобам частным, то сим утвердится одно из главных правил монархического правления: торжественно признается, что суд принадлежит народу, - закон государственный, приближающий правление к монархической форме более, нежели тысячи других частных установлений. - Все то, что можно сказать против твердости и силы сего закона, опровергается двумя следующими уважениями: 1) в делах судных не может быть математической очевидности, следовательно ничто не может доказать, что решение, государем положенное, справедливее решения, сенатом утвержденного; 2) самый поразительный признак самовластия деспотического в государстве есть, когда верховная воля, дающая общий закон, сама прилагает его к частным случаям; тогда все понятия о порядке и свободе испровергаются, и одно таковое решение, хотя бы оно было и самое справедливое, сильно разрушит самую лучшую конституцию. Целую книгу доказательств неопровергаемых написать о сем можно.
Состав всей системы управления. Литера В.
Порядок, коим можно приступить к исполнению сего плана.
Если план управления, коего одни главные черты здесь представлены, будет принят, то к постепенному исполнению его можно приступить следующим образом. Должно открыть в одно время четыре главные работы:
I. Составить подробное положение для сената законодательного и исполнительного. Сие положение должно в себе содержать:
1) состав сената, число членов, порядок и формы их определения;
2) точное означение, или табель всех предметов сената;
3) образ производства в нем дел, источники и образ их вступления, обряд производства внутреннего и внешнего, канцелярии и проч.;
4) сношения сих мест между собою;
5) означение мест, кои сенату исполнительному подчиняются.
II. Вместе с сим должно на началах, выше изображенных, сделать устав полиции и назначить в нем образ производства дел полицейских.
IV. Устав экономический, или правило, на коем часть сия должна действовать.
V. Составить новое Губернское положение в замену учреждений о губерниях.
Между тем как работы сии будут производиться, может быть признано будет нужным приуготовить некоторые перемены и в образе управления внешних дел и воинской части по трем первым коллегиям.
Когда все сии материалы будут приуготовлены, соображены и утверждены, тогда все места*(92), на сем новом плане расположенные, открыть в одно время, дабы, вступя вместе в новый вещей порядок, представляли они стройное целое, коего все части покорны одному закону.
VI. Примечания на табель В.
1) Для чего в отделениях сената исполнительного не означены все те министерства, кои ныне существуют?
Части, означенные в табели, суть единые, естественные отделения, какие можно найти во всяком государстве; но как по различию местных положений в каждом главном отделении могут быть две или более части довольно обширные, чтоб занять целое министерство, то и следует, что в каждом главном отделении может и должно быть столько министерств, сколько есть значащих частей, требующих особенного надзора. Сие раздробление одного отделения на несколько частей не может быть вредно, если части сии связаны с общим планом того отделения, к коему принадлежат. Оно даже необходимо при начальном дела устройстве, когда каждая часть требует образования особенного надзора и внимания. По усовершении их можно конечно части сии соединить и привести к одному началу. В общем плане должно всегда иметь в виду одни общие главные и необходимыя отделения, ибо в ветвях, им подчиненных, части их не могут иметь каждая соответствующего себе порядка без крайнего дел раздробления и замешательства. Так, напр., если бы в губерниях учреждено было столько разных начальств, сколько есть министерств, то система управления губернского сделалась бы весьма сложна и имела бы много частей, для симметрии только существующих.
2) Для чего не полагается в управлениях низших никакого внешнего надзора?
Надзор если он не есть тайный, всегда предполагает ответственность; в самом деле, надзор, который бы, не потребовав на месте объяснения, доносил только первыя свои примечания высшему начальству, был бы самое тщетное и вредное фискальство. Надзор, который бы мог требовать от главных местных начальников объяснения, должен бы быть от них независим. Таким образом в каждой губернии установилась бы внешняя сила (status in statu), первым понятиям единства противная и всякому истинному порядку чуждая.
И каким образом надзор сей мог бы действовать? - Чтоб мог он быть несколько верен и не превратился в пустой донос, основанный на слухах, он должен необходимо следовать за течением дел, т. е. видеть все их производство; следовательно, должен иметь во всех местах своих агентов. Агентам сим должны быть все дела сообщаемы на предварительное усмотрение; чтоб усмотрение сие могло иметь свою пользу, должно им дать право протеста (иначе злоупотребления будут видимы, но не исправлены), с протестом соединить право приостановить решение дел. Таким образом, чтоб заметить одну ошибку или злоупотребление, надобно ввести во все производство дел целый порядок форм столько же затруднительных, сколько и противных первому началу управления, скорости. - Вверить сей надзор дворянскому обществу есть верный способ все дела остановить и расслабить, чтоб не сказать еще чего-нибудь более.
И к чему может послужить сей надзор?-Из понятий о двух родах ответственности мы видели, что истинная ответственность падает на те места, кои могут давать новые учреждения, но ни одно из нижних управлений, начиная с губернского, не может вводить никаких новых учреждений, а за точным исполнением прежних уставов наблюдает местный начальник каждого отделения. В сем состоит существенная его должность. Следовательно, определять сверх сего надзор есть определять двух чиновников к одной должности, и нет причины, для чего не определить над ними третьего и четвертого.
Волостной голова отвечает за точное исполнение данного ему устава в волости окружному начальнику; начальник окружной отвечает за округу губернатору; губернатор отвечает за губернию министру; министр государю. В сей цепи ответственности каждое высшее звено столько интересовано в исправности низшего, за которое оно отвечает, что ему одному должно предоставить избирать средства надзора разсмотрением ли жалоб, или частными осмотрами, или публичностию деяний. Вводить же в сей порядок надзор посторонний значит разрывать его естественные связи.
Но для чего в высшем государственном управлении установляется побочный надзор законодательного сената, когда не нужен он в низших начальствах? Для того, что высшее управление имеет два различные начала своего действия: введение новых учреждений и точное исполнение прежних; посему и должно оно иметь два рода ответственности: во-первых, отвечать законодательному сенату, что они согласны с коренными законами, а во-вторых-государю, что они с точностью исполнены.
3) Для чего в общем плане не полагаются окружные сенаты?
Должно ли учреждать сенаты окружные*(93).
В учреждении сенатов окружных три только могут быть намерения:
1) уменьшить стечения дел разделением их на восемь или более частей;
2) облегчить народ в дальнем пути;
3) дать местным решениям более справедливости, нежели сколько могут они их иметь в палатах.
Но 1) не пройдет, может быть, десяти лет, как дела в каждом из сих сенатов столъко же столпится, как и здесь, ибо с учреждением сих сенатов действие палат совершенно будет ничтожно; близость и удобность переноса заставит всякого отведать своего счастья в сей новой лотерее, а от сего неминуемо произойдет, что палаты еще менее будут радеть о справедливом решении. Суд их будет самый тщетный обряд, как бывал некогда суд мест средних. Впрочем, какая палата решала дела свои от одного года к другому? Между тем каждая палата иметь будет только 10-ю часть дел против окружного сената. Итак в 10 лет сенат будет иметь дела 10-тилетние и так далее.
2) Какой вред государственный от того, что человек, коему правительство дало право выбирать себе судей в двух губернских инстанциях, по собственной его беспечности выбрал людей глупых или неспособных и, вверивши им свое дело после объявляет на них же неудовольствие и ищет правды за тысячу верст в сенате? Пусть его странствует, он заслужил сие собственной виною. И, впрочем, в каком просвещенном великом государстве тяжбы не трудны, не многочисленны, не многолетни? Какой вред, что двести человек больше проживает в Петербурге, и что человек, коему собственные его поверенные в губернии отказали в его иске, должен ждать здесь многие годы своего права?
3) Почему суд сената будет справедливее суда губернского? Слова вещей не переменяют. Какие средства сенат имеет к лучшему себя о деле просвещению? Не те же ли законы? Не ту же ли самую форму производства? Не тех же ли людей?
Вообще приметить должно, что всякая перемена без нужды и без видимой пользы есть вредна, так как всякие почти легкие средства в делах государственных по большей части суть средства ненадежные. Заградите первые источники зла: исправьте полицию и экономию губернскую, приведите законы в известность, просветите исполнителей. Тогда суд будет справедлив и удобен, а без сего перемены могут быть на время блистательны, но со временем зло возрастает самым исправлением его.
4) Для чего полагаются волостные управления?
Усовершать высшия части управления и суда, оставляя низшия в бездействии или беспорядке, значит тоже, что хотеть удержат реку, не заградив ее источников. Между тем редко правительство доводило свои планы до сих источников.
Они останавливали их именно там, где они наиболее могли быть нужны. Можно ли желать, чтобы тяжбы не были многочисленны, и не установить законных средств погашать их в самом их рождении? чтобы полиция уездная была деятельна, и не дать постоянных способов ее действию в волостях?
В России давно уже было помышляемо о составе волостных правлений, но доселе они существуют только именем, и между тем как десять человек низких ремесленников имеют точные и подробные правила и цеховую управу в городском положении, целые волости оставлены без всякого учреждения на произвол исправников и заседателей.
По разделении собственности в России волостные управления должны быть двух родов: в имениях казенных и помещичьих. Сии последния нужно образовать согласно существу их собственности.
Должно, без сомнения, оставить помещикам обширную власть в их владениях, но ничто не препятствует установить, чтобы власть сия действовала на постоянных правилах и с известными формами. Например: для чего не предоставить крестьянам помещичьим в тяжбах их и ссорах по движимым имениям и даже по землям, от помещика в оброк отданным, разбираться в волостном правлении, от мира выбранном? Власть помещика, конечно, от сего не стеснится, так, как власть государя не стесняется от того, что суд идет порядком, особенно установленным.
Полиция в селении принадлежать должна, без сомнения, помещику, но права его ничем не оскорбятся, если наказания будут определены в том же волостном правлении. Влияние, которое он всегда будет иметь над сим местом, доставит ему все способы располагать мерою исправления; и хотя власть его в существе своем не переменится, но образ его мало-помалу притупит самовластие и образом безвредным будет нечувствительно; с самыми малыми приемами приучать поселян к гражданскому бытию так, как слепых прозревших приучают к свету.
Экономию деревенскую должно оставить до времени неприкосновенной в личном расположении помещика. Чтобы положить некоторую меру помещичьему сбору, в России много еще надобно сделать приготовительных распоряжений. Должно думать, что личный интерес более подействует в сем, нежели внушение правительства*(94). Впрочем, рождающейся свободе сии же самые волостные правления, временем и привычкой утвержденные, представят некогда (конечно не ныне и, может быть, не в настоящем рождении) первую, так сказать, точку соединения и силы. Доброе крестьянское уложение (code rural), хотя и неполное, есть самый скромный и тем более неоцененный дар, какой может дать добрый государь своему народу.
Тот много сделал, кто умел избрать и насадить первый корень, хотя одно время и стечение стихий может возрастить древо*(95).
III. О государственных установлениях*(96)
Период первый, от 1710-1726
Период второй. От 1726-1775 год
Период третий. С 1775 по 1797 год
Период четвертый. С 1797 по 1802 год
Период пятый. С 1802 по настоящее время
Совет
Сенат
Коллегии
Порядок докладов
Образ управления, предшествовавший учреждениям Петра Великого, состоял в установлениях троякого рода: одни из них были сословия совещательные, и сии составляли высшую степень; таковы были: Большая Дума, Золотая Палата, Ответная Палата, Разряд и Расправная Палата. Каждый из сих Советов состоял из большего или меньшего числа бояр и думных людей. Другие были судебные вместе и управительные и составляли степень среднюю. Таковы были разные Московские Приказы, числом всего около сорока. Они вверялись обыкновенно одному лицу с товарищем или без оного, но всегда с дьяком. Третья и низшая степень управления вверяема была в провинциях воеводам и их товарищам. Долголетний опыт доказывал неудобства сих установлений. Высший их степень - Совещательные Палаты, не имели единства; а средний, быв вверен лицам, и по имени и по делу был действительно самовластным приказным управлением. Был еще третий род управления, учреждаемого на время отсутствия Государей из Москвы. Он состоял в препоручении всех дел верховному надзору одного, двух или более избранных лиц с обширной властию. Они были как бы Наместники Государя во всем Государстве. Сие называлось: приказать Москву. Власть сия иногда препоручаема была Расправной Палате.
Порядок новых государственных установлений, предназначенных Петром Великим взамен старых, начался соединением дел, в прежних Палатах рассеянных, в один состав, в Ближнюю Государеву Канцелярию. В указе 1708 г. января 26 сказано: "Министрам, коим бывает съезд в ближнюю канцелярию, съезжаться три раза в неделю (понедельник, среду и пятницу)". Заседания их были в присутствии Государя и именовались Консилии. О роде дел и порядке их производства в сем Совете не дошло до нас точных сведений; но то достоверно известно, что он был просто совещательный и не имел никакой власти исполнительной.
Учреждению Сената предшествовал некоторый распорядок в губернском и уездном управлении. В 8-ми губерниях определены губернаторы, в провинциях правили воеводы, в городах коменданты и ратуши, в уездах ландраты и комиссары. Всем сим местным начальствам постановлено в 1711 году одно средоточие: Сенат.
Под именем (Сената должно различать два разных установления: одно временное, другое постоянное.
Сенат в 1711 году учрежден был по случаю и на время отсутствия Государя, с тою же властию и сообразно тому же правилу, какое и прежде в отсутствиях наблюдалось. Учреждение сие было необходимо, потому что Совет или Ближняя Канцелярия, яко место совещательное, не могла управлять Государством, и сверх того особы, ее составлявшие, следовали за Государем.
Сей Сенат был сословие 8-ми особ, коим, на случай отсутствия, по старому обычаю приказано было Государство. Особый наказ определял главные его предметы: суд, дела финансовые и попечение о Китайской и Персидской торговле*(97). Вместе с тем учинен некоторый распорядок дел в его канцелярии*(98).
Не прежде, как в 1718 году, когда учреждение Коллегий было решено и некоторые из них были уже в действии, Сенат начал принимать вид постоянный, государственный. В течение четырех последующих лет определен состав его, предметы, образ производства дел, степень власти и ответственность.
Состав Сената был коллегиальный. Он должен был состоять из Действительных Тайных и Тайных Советников, из Президентов Коллегий*(99) и из Министров, бывших в иностранных Дворах*(100), в одном нераздельном присутствии, под председательством самого Государя и с надзором Генерал-Прокурора, коего звание в первый раз в 1722 году учреждено*(101).
Предметы его были три следующие: 1) совещания по законодательству*(102); 2) окончательное решение в делах высшего управления и надзора*(103); 3) окончательное решение в делах судебных*(104).
Образ производства дел установлен тот же, как и в Коллегиях, с следующим только различием, что всякое определение Сената не единогласное велено считать недействительным, и следственно дело поступало к Государю; напротив, всякое определение единогласное, если оно не было остановлено Генерал-Прокурором, велено приводит в исполнение*(105).
Степень власти и ее пределы. Указам Сената велено быть послушным, как самому Государю*(106). В делах судных жалобы на Сенат нигде не приемлются и даже запрещено приносить их под смертной казнию*(107). Но сей власти постановлены следующие пределы: 1) каждой Коллегии дано право представлять Сенату, если бы в указах его нашла она что-либо противное указам Государя или государственным пользам; если сие представление не будет уважено и Сенат подтвердит свое повеление, то Коллегия обязана его исполнить, но в то же время она обязана донести Государю под собственной своею тяжкою ответственность*(108). 2) Генерал-Прокурор может остановить решение Сената и донести Государю.
Ответственность Сената. Сенат ответствовал пред Государем, если бы постановил что-либо в отмену Государевых указов или противное государственным пользам*(109). Место суда для Сенаторов в преступлении их должностей хотя не было с точностью определено, но оно не могло быть другое, как в самом Сенате.
Беспорядки и злоупотребления бывшего прежде личного приказного управления представляли необходимым ввести порядок коллегиальный. Еще в 1714 году*(110), прежде учреждения Коллегий, велено в Сенате и в губерниях в военных и гражданских делах, все решения производить протоколами не одному лицу, но всем, к тому приставленным; а дьякам и секретарям запрещено под смертной казнью крепить и рассылать указы прежде подписания протоколов; но как в сие время не имели еще точных понятий ни о протоколах, ни о коллегиях, то и угрозы сии оставались без действия.
К учреждению Коллегий приступлено тем, что в 1715 году через Министра нашего в Копенгагене истребованы Уставы Датские.
Предполагаемо было даже вызвать оттуда и Советников, кои бы, обучась по-русски, могли способствовать к их образованию: ибо, как сказано в собственноручной Государевой записке, "всех циркумстанций в книгах не пишут". Вслед затем поручено выписать и Уставы Шведские.
Наконец, в 1718 году явилось учреждение Коллегий*(111). В течение двух лет их учреждено было девять. В 1720 году*(112) дан им общий Генеральный Регламент, и с сего времени указ 1714 года вошел в свою силу, то есть велено все дела производить коллегиальным порядком. Не только все дела управления, но и все дела высшего суда размещены были в сих установлениях. Суд не был еще тогда отделен от прочих управлений. Так, Коммерц-Коллегия не токмо управляла делами торговыми, но и судила торгующих; Берг-Коллегия ведала судом заводчиков, Мануфактур-Коллегия-фабрикантов, и так далее. Ведомство же высшего суда по делам земской собственности, так как и по делам уголовным, вверено было Юстиц-Коллегии и Вотчинной Коллегии.
Состав Коллегий. Каждая Коллегия слагалась по роду и количеству дел из Отделений или Экспедиций и каждая из сих Экспедиций вверялась Президентом Советнику, или Асессору, в особливое надзирание и попечение; над всеми же ими Президент должен был иметь генеральную и верховную дирекцию*(113). Хотя определение членов зависело от Сената, но Президент имел над ними следующую власть: и) он мог о тех из них, коих найдет мало разумными или слабыми, представлять Сенату, чтоб искуснейших определил; 2) o нерадивых, если по увещанию его они не исправятся, представлять также Сенату? 3) наконец, тех из них, от нерадения коих вредительная в делах остановка учинится, Президент мог или понизить в чине (т. е. в должности), или и весьма отставить*(114). Один день в каждой неделе, и именно в четверток, все Президенты обязаны были съезжаться в Сенатскую Палату, и следовательно день сей был общим собранием всех Коллегий в Сенате в лице их Президентов*(115). Впоследствии, когда найдено было, что сии собрания отвлекают Президентов от дел их, определены были указом 12 января 1722 г. вторые президенты для присутствия в Сенате.
Предметы Коллегий определены особенными их Регламентами и общим расписанием.
Производство дел. Дела принимаются, распечатываются и предлагаются в общем Присутствии Коллегии*(116). Они решатся по большинству голосов, а в случае равенства голос Президента дает перевес. Несогласные с большинством могут записать голоса свои в протокол*(117). Сим освобождаются они от взыскания в случае неправильного решения в Коллегии. Но если дело решением ее будет окончено и не поступит на ревизию, то голоса несогласных не имеют никакого действия. Дела челобитчиковы должны быть решены в Коллегии не позже 6-ти месяцев под строгим прещением за проволочку*(118).
Власть Коллегий и пределы ее. Коллегия принимает указы только от Государя и Сената*(119). Все другие места низшие обязаны исполнять ее указы. Сверх сего, Коллегия имела два важные права: 1) делать предъявления Государю против указов Сената, когда они были в отмену указов Именных или противны государственной пользе; 2) доносить самому Государю, также и Сенату, ежели что усмотрит к произведению какой государственной пользы*(120). Пределы власти в Коллегии не были установлены с точностью. Не определено, в каких случаях решения ее должны быть окончательными и в каких подлежат пересмотру Сената. Постановлено токмо, чтоб дела сомнительные и какого изъяснения требующие не скоро спешить вершением, но или Сенату докладывать, или справиться откуда надлежит*(121). Фискал в Коллегии, в случае неправильности ее действий, мог предлагать об исправлении и доносить Генерал-Фискалу*(122), а сей Сенату; но не дано власти ни тому, ни другому остановлять решение Коллегии. Жалобы от частных людей на Коллегию хотя и могли быть приносимы, но не прямо в Сенат, а через посредство Рекетмейстера, который обязан был, пересмотрев дело, доносить Государю, а в отсутствие Государя-Сенату*(123). Прямой апелляции на Коллегии установлено еще не было.
Ответственность. Члены Коллегии в случае преступления должности по счетам судимы были в Ревизион-Коллегии, а в прочих делах-в Юстиц-коллегии*(124). О Президентах ничего в особенности не постановлено.
Власть законодательная, правительственная и судебная, действуя в разных установлениях, всегда остается соединенной и нераздельной в Особе Государя.
Между сею властью нераздельной и установлениями, в коих она действует раздельно, должен быть учрежден порядок сношений, и учреждение сего порядка составляет само по себе весьма важную часть государственного управления.
Порядок, коим дела в первом периоде восходили на окончательное Высочайшее усмотрение, т. е. порядок докладов состоял в следующем.
В Совете или Ближней Канцелярии доклад был непосредственный, ибо Государь сам тут присутствовал.
В Сенате доклад мог иметь три вида: по разногласию Сенаторов, по разногласию Генерал-Прокурора и по недостатку законов. Исключая тех случаев, когда Государь сам председательствовал в Сенате, все сии доклады восходили к нему посредством Генерал-Прокурора и через него же исходили Высочайшия решения.
В Коллегиях доклад производим был двояко: через Сенат, и следовательно через Генерал-Прокурора, и прямо через их Президентов. Из дел видно, что сей последний путь был предпочитаем.
По разуму узаконений того времени, жалобы частных лиц ни в каком случае не должны были непосредственно восходить к Государю. Челобитные на медленность или неправильность решений могли быть приносимы на Нижние Провинциальные Суды в Судах Надворных, а на Надворные-в Коллегиях. Далее сего жалобы челобитные прямым путем не восходили. За непосредственные жалобы Государю на Сенат положена смертная казнь, а на Коллегии-каторжная работа*(125). Но как в Коллегиях могла быть и медленность и неправда, то посему надлежало установить порядок, коим жалобы могли восходить к Сенату. Для сего учреждено звание Рекетмейстера*(126).
Предметы. Действию сей власти подлежали все дела, в Коллегиях производимые.
Образ производства дел у Рекетмейстера был двоякий: 1) по жалобам на медленность он обязан был сам ходить в Коллегии, удостоверяться в положении дела, побуждать Президента и доносит Сенату*(127). 2) По жалобам на неправые решения он обязан был, с доклада Сенату, брать к себе дела, составлять из них выписки и с рукоприкладством челобитчиков и членов Коллегии представлять сии выписки Сенату для пересмотра и решения*(128). Сей последний образ. производства вскоре, и именно в апреле месяце того же года, несколько изменился. В указе о должности Сената (апреля 27-го 1722, пункт. 4) постановлено, чтоб Рекетмейстер о неправостях Коллегии доносил Государю, а в отлучках Императорских предлагал Сенату,
Власть Рекетмейстера состояла в побуждении к скорейшему решению в Коллегиях. Пределы сей власти состояли в том, что Ректмейстер ничего сам не мог решить, даже не давал по делу и мнения, но обязан был токмо составит выписку, представить ее на усмотрение Сената и требовать его решения*(129).
Ответственность. "Ежели Ректмейстер жалоб для какой страсти принимать не будет, и тем людям бить на него челом в Сенате"*(130).
В сем, кратко состоит образование Государственных установлений в первом периоде бытия их.
Четыре главные недостатка представляются в сем образовании.
1) Смешение предметов. Сенат был верховное место законодательных совещаний, судебных решений и вместе управления. Коллегии имели также власть не только управлять и судить управляемых, но и входить в законодательные соображения и представлять о них прямо Государю*(131). Хотя же власть судебная Сената сначала и была ограничена теми токмо делами, кои Рекетмейстер оному предложит, но впоследствии, и именно указом 1725 октября 5, разрешено приносить жалобы на Коллегии прямо в Сенат. Осталось только в силе запрещение жаловаться на Сенат Государю. Таким образом установление сие, по первоначальному учреждению более совещательное и управляющее, нежели судебное, постановлено в разряд судебный, и к трем степеням, коими прежде всего весь суд совершался, введена степень четвертая.
2) Смешение в пределах власти. Сенат не мог ничего постановить в отмену Государевых указов, но не воспрещено ему было единогласным решением постановлять дополнения и изъяснения в законе. Право сие не прежде как в последующем периоде было ограничено. Коллегии имели ту же самую власть и те же точно в ней пределы. Никаким законом не было воспрещено им изъяснять и дополнять существующие законы. Посему трудно определить, в чем состояла степень зависимости их от Сената, В Законе сказано*(132): "чего в Коллегии решить не можно, о том представлять Сенату"; но чего именно в Коллегии решить не можно, о том нигде не было постановлено и, напротив, каждой Коллегии дано право все, что усмотрит к произведению какой государственной пользы, доносить Его Величеству. Таким образом Коллегии имели, равно как и Сенат, право дополнять и изъяснять законы и так же, как он, могли совещания свои о пользах представлять Государю:
3) Смешение в образе производства дел. Порядок совещательный весьма различен от порядка судебного, а сей от мер управления. Между тем Генеральным Регламентом 1720 г. установлен один и тот же образ производства дел и в совещании, и в суде, и в управлении, и в Сенате, и в Коллегиях. Легко можно представить, какой от сего должен был последовать перевес в Сенате Генерал-Прокурора, а в Коллегиях-Президентов*(133).
От сих коренных недостатков: от смешения предметов, от неточности определения власти и ее пределов, более же от смешения в образе производства дел, все сии установления начали уже колебаться еще при жизни самою их Учредителя. Сенат, назначенный быть средоточием Коллегий, не мог сохранить сего преимущества. Каждая Коллегия, имея непосредственные отношения к Государю, предпочитала сей путь как кратчайший и удобнейший. Не токмо три первые Коллегии: Иностранная и обе Военные, во всех почти их делах относились прямо к Государю, получали и исполняли его повеления, но и прочие Коллегии, пользуясь изъятием в гл. 56-й Регламента данным, старались и успевали проложить себе тот же путь. От сего Собрания Сената пустели и, как видно из указов; 1714 апреля 16, 1716 января 20 и 1726 февраля 8, члены редко туда являлись, отбывая от сих заседаний то под предлогом других дел, то под видом болезни, так что найдено было необходимым для безостановочного течения дел учредит из Сенаторов дежурства и даже отряжать для присутствия по две персоны из Генерал-Маиоров, с переменою погодно (указ 8 февраля 1726); больных Сенаторов свидетельствовали, а с нерадивых взыскивали за каждый день отсутствия по 50 рублей штрафу.
В самых Коллегиях, сколько в теории уважаемо было общее начало совокупности, столько в практике превозмогало прежнее правило личного, отдельного управления. Так, напр., в одной из них, и важнейшей - в Берг-Коллегии, три года спустя после ее учреждения (в 1719 году), управление и устройство заводов Уральского хребта, т. е. самая главная и тогда почти единственная часть всего ведомства сей Коллегии, поручены были в полное и непосредственное распоряжение Генерал-Маиора Геннина инструкцией, прямо от Государя ему данной (29 апреля 1722), и со властию, почти независимою от Коллегии. Сей образ управления продолжался и после, в лице помощника его Татищева. К Коллегии едва доходили поверхностные о сем сведения - годовые табели и донесения, а к Сенату и того менее.
Одни только Судебные Коллегии, т. е. Юстиц-Коллегия, Вотчинная Коллегия и отчасти Ревизион-Коллегия по взысканиям и начетам держались Сената, и то не сами собою, но по жалобам частных людей, на них доходящим.
Таким образом государственные наши установления в самом первом периоде их бытия имели уже два вида: один указный, а другой действительный. В первом виде Сенат был правительствующий и совещательный, а в другом токмо судебный. В первом виде Коллегии были ему подвластны, а во втором действовали каждая отдельно и получали указы непосредственно. В первом ничто важное не должно было решаться без их определении, а во втором все важное большею частью шло мимо их и управлялось отдельно доверенными лицами. Отсюда, от сей двоякости цели и действия, мы увидим в последующих периодах непрерывный ряд изменений, поправлений и преобразований.
Период второй. От 1726-1775 год
Совет
Сенат
Коллегии
Порядок докладов
Совет, существовавший при Петре Великом, как установление совещательное, под именем Ближней Канцелярии, по кончине сего Государя восприял другое имя, имя Верховного Тайного Совета, и вместе с тем получил другую власть и другое бытие.
В указе 8 февраля 1726 года сказано, что некоторые из лиц, присутствовавших в Сенате, часто имеют по должности своей, яко первые Министры, тайные советы о политических и о других делах и что от того, что они обязаны присутствовать в Сенате, чинится им в первом и весьма нужном деле, в Тайном Совете, помешательство.
Совет Верховного Тайного Совета. Он учрежден при Дворе из первых Сенаторов с председательством в нем самой Императрицы*(134).
Предметы. Они с точностью не означены; но вообще ведомству его вверены все дела важные, государственные*(135), как внешние, так и внутренние.
Образ производства дел. О внутреннем распорядке дел в сем Совете ничего гласно не было постановлено. Сношения его с Сенатом и с Коллегиями учреждены в виде указов и доношений. Форма указов установлена двоякая: одна за Высочайшим подписанием, а другая за подписью Действительного Статского Советника Степанова по Ее Величества указу. Та и другая форма должна была иметь вид Манифеста и в окончании содержать слова: дань в Нашем Верховном Тайном Совете*(136). Доношения от Сената и Коллегий должны были быть обращаемы прямо на имя Ее Императорского Величества, но с надписью внизу: к поданию в Верховном Тайном Совете*(137).
Власть, ее пределы и ответственность. Совету присвоена власть не только совещательная, но и власть действительного управления. От него исходили указы Сенату, Коллегиям и низшим местам Он входил даже в подробности управления: принимал жалобы и челобитные, назначая для сего особые дни*(138); требовал ведомостей о недоимках, об отписных деревнях, дворах и лавках*(139). Сей толико обширной власти не было других пределов, кроме власти Императорской, пред коей одной Совет во всех делах его непосредственно ответствовал.
Сей Совет, столь известный в истории нашей по дерзновенным замыслам к ограничению самодержавной власти, продолжался около трех лет. Указом 4 марта 1730 г. он отменен, но в конце следующего года, в другом виде и с другою властью, он паки восстановлен*(140), под именем Кабинета.
Кабинет не имел всей власти прежнего Верховного Совета, но был однако же местом не токмо совещания, но и управления. Из него исходили указы и Сенату и всем местам подчиненным.
Сей образ бытия продолжался около десяти лет. С восшествием на престол Императрицы Елизаветы в 1741 году*(141) Правительствующему Сенату велено иметь "прежде бывшую всю силу и власть в правлении внутренних всякого рода дел", а для внешних дел восстановлены прежние при Дворе консилии, под именем Конференции.
Но в 1756 году Конференции велено управлять и внутренними и военными делами и посылать во все места, в том числе и в Сенат, экстракты из ее протоколов к исполнению.
Таким образом прежнее начало смешения властей, та же преклонность к привлечению всех дел в одно безотчетное установление в разных видах и под разными именами всегда проявлялось и более или менее всегда превозмогало.
Действие Конференции с кончиной Императрицы Елизаветы пресеклось; по крайней мере гласного бытия она не имела.
В 1768 году учрежден Совет на следующих правилах:
Состав. Постоянных членов в оном определено было семь. Сверх того, положено призывать других по временам*(142). Он состоял под председательством самой Императрицы.
Предметы. "По причине теперешних военных обстоятельств, сказано в указе 17 января 1768, дабы ни в которой части ничего проронено не было между политических, военных и казенных мест, за благо признано учредить на время войны и в присутствии ее Императорского Величества Совет, которому иметь как рассуждение, так и бдение, дабы ничего не было упущено к обороне и безопасности государства, тоже и к военным действиям".
Образ производства дел. Совет должен о всем непосредственно докладывать Государыне Императрице, выходить же из него не будет ничего иначе, как за подписанием собственной ее Величества руки*(143). В особом наказе определены дни присутствия, дважды в неделю или смотря по делам. Каждый член мог предлагать нужное; прочие могли оговаривать по порядку, не перебивая речи и начиная с младших*(144). Исполнение решений, когда они будут апробованы, предоставлялось разным местам, по принадлежности, но с донесением Совету об успехах. Дела и суждения вносимы были в журнальную записку; по некоторым же составляемы были и особые протоколы. При вступлении каждый член давал присягу*(145).
Власть и ее пределы. Совет сей был единственно совещательный; никакой власти исполнительной ему не было предоставлено. Хотя учрежден он был и на время войны и для дел военных, но впоследствии признано было за благо и по окончании войны продолжить бытие его, на том же основании, с переменой токмо рода дел. Вместо военных поступали в оный некоторые дела казенные и правительственные, а иногда и частные без точного однако же определения.
С учреждением Верховного Тайного Совета состояние Сената изменилось. Хотя состав его и образ производства дел оставались те же; но в предметах его действия и во власти он перестал быть Правительствующим и назван Высоким*(146). В сем положении он сравнен был даже с Коллегиями, из коих с тремя первыми и сноситься ему велено не иначе, как промемориями. Не без намерения в указах того времени употреблено было выражение: "донесения от Сената и других Коллегий"*(147).
Сей Высокий Сенат указом 173О марта 4 вместе с Верховным Советом велено было оставит, а для правления быть Правительствующему Сенату. Но с возвращением имени не возвращена ему прежняя власть, ибо вскоре после того Кабинет (указом 1731 ноября 10), вместо Совета учрежденный, вступил во все почти права его и сохранил их до 1741 года.
В сем году, с уничтожением Кабинета, восстановлен Сенат в прежнюю его силу, т. е. в нем по-прежнему соединены и суд и предметы управления. Но сия власть в 1765 году паки ограничена учреждением Конференции, и сие продолжалось до восшествия на престол Императрицы Екатерины.
Совет, в 1768 году учрежденный, не произвел во власти Сената существенной перемены; весьма редко дела его в Совет поступали.
Таким образом Сенат, как установление вместе судебное и правительственное, продолжал бытие свое во время царствования Императрицы Екатерины.
В течении сего времени в составе его, образе производства дел и степени власти произошли перемены:
1) Перемены в составе. В 1763 году Сенат разделен на департаменты. Сие разделение еще в 1730 году было предполагаемо*(148), но не было приведено в действие.
По образованию 1763 г. каждому Департаменту присвоена власть целого Сената, так что единогласное решение Департамента вступает само собою в силу закона. По одному только разногласию или Сенаторов или Обер прокурора дело переходило в Общее Собрание.
Легко можно представить сколь много сим распорядком ускорилось решение дел и успех их производства.
2) Перемены в производстве дел и степени власти. Узаконениями Петра Великого как Сенату, так и Коллегиями воспрещено было постановлять что-либо в отмену именных государевых указов, но не воспрещено было при рассмотрении дел, в случае неправильных толкований закона, объяснять и установлятся истинный смысл его и решить дело по сему смыслу. Не воспрещено было также Сенату исправлять собственные его решения, когда, при лучшем рассмотрении, найдет он их с точным разумом закона несогласными. Указом 1763 года и последующими постановлено*(149) все изъяснения закона и все перемены в собственных решениях Сената представлять докладами на Высочайшее усмотрение. Посему во всех тех случаях, к разрешению коих буквальный смысл был или токмо казался недостаточным, дело не могло уже получить окончания в Сенате, принимало другой путь и называлось казусным. Легко можно представить себе, как путь сей от различия понятий, от неопределенности наших законов, от образа их изложения, а паче от пристрастия и поисков ябеды постепенно расширялся, а число дел казусных возрастало, и как вместе с тем возрастала власть и личное действие Генерал-Прокурора, к коему все дела сии стекались, и через него одного восходили на окончательное верховное разрешение: отсюда мы видим столь великое число тяжебных дел, решенных в сем периоде не судебными определениями, но именными указами, часто с отменой всех судебных определений.
Состав и власть Коллегий, исключая трех первых и двух судебных, в сем периоде весьма часто изменялись. Так, например, Берг-Коллегия то соединяема была с Мануфактурною, то отделяема*(150). В 1727 году дела сей последней и все фабрики отданы в ведомство Коммерц-Коллегии; для неважных же дел, вместо Мануфактур-Коллегии, определены временные собрания фабрикантов, коим дозволено все неважные определения чинить без протоколов, а о важных доносить Коммерц-Коллегии*(151). Над фабрикантами вместо Коллегии назначен один протектор, Сенатор Новосильцов, а для дел коммерческих составлена особая Комиссия о Коммерции*(152). Сей порядок в 1729 году опять изменился*(153), а через два года потом*(154) все три Коллегии: Берг, Мануфактур и Коммерции, соединены вместе.
Приметить при сем должно, что важнейшие постановления того времени исходили не токмо без участия, но часто и без ведома Коллегий. Таковы суть: Берг-привилегия и Горный Устав по Горному Управлению, Вексельный устав 1727 г. по делам коммерческим и тому подобные.
Таким образом в течение сего периода колебавшееся уже и в первом состояние Коллегий не токмо не утвердилось, но изменениями еще более ослабело.
Когда же в 1764 году*(155) издано было наставление губернаторам и силою оного все части внутреннего управления им были вверены с предоставлением права обо всем писать прямо или в Сенат или к самой Императрице: тогда власть Коллегий и совсем уже сделалась ничтожною. Они лишились права даже и посылать указы к губернаторам*(156), следовательно лишились способов местного их действия.
По делам Совета, когда Высочайшего присутствия в оном не было, протоколы подносимы были лицами, к тому особенно определенными.
По делам Сената доклады восходили через Генерал-Прокурора.
Непосредственные доклады от Коллегий, исключая трех первых, в сем периоде в одних совершенно прекратились, а в других были весьма редки. Важнейшие дела их, проходя чрез Сенат, стекались к Генерал-Прокурору.
Таким образом все дела судебные и все предметы внутреннего управления окончательно стекались в одни руки и через Генерал-Прокурора восходили на Высочайшее решение.
В докладах по жалобам в сем периоде произошло важное изменение. На Коллегии в Сенат не было апелляции. Рекетмейстер имел только право, приняв жалобу, истребовать дело из Коллегии и предложить его к пересмотру в Сенате.
Указом 30 июля 1762 г. установлены новые правила апелляции, и в том числе разрешен и перенос дел из Коллегий прямо в Сенат. Сим звание Рекетмейстера изменилось. Вместо того, что он стоял между Коллегиями и Сенатом, он стал уже между Сенатом и Государем, ибо хотя прежний закон, воспрещающий жалобы на Сенат, и не отменен положительно, но частыми изъятиями он лишился своей силы. Жалобы на Департаменты Сената были поручаемы рассмотрению Генерал-Рекетмейстера, и, по докладу его, решения Сената особыми указами нередко были отменяемы. Реже, но были примеры подобных жалоб и таковых же отмен в решениях и Общего Сената Собрания.
При общем обозрении Государственных установлений в сем периоде, следующие заключения сами собою представляются:
1) Неудобства от смешения дел и властей, в первом периоде замеченные, продолжались и во втором с тою же или большей еще силой, особливо при учреждении Верховного Тайного Совета, Кабинета и Конференции.
2) Отменой сих установлений крайности беспорядка отчасти были пресечены, но смешение дел и властей существенно не было еще исправлено. Сенат, разделением 1763 г. на Департаменты, получил более способов к действию; но состав его оставлен неопределенным: он был установлением не токмо судным, но правительствующим и даже совещательным для законодательства*(157). Экономические Коллегии были или без действия, или затрудняли только ход дел бесполезными и многосложными их формами.
Период третий. С 1775 по 1797 год
Совет
Сенат
Коллегии
Порядок докладов
Совет оставался в прежнем его положении.
Состояние Сената не само по себе, но по устройству мест, ему подвластных, изменилось. Со введением нового в губерниях учреждения дела судебные, прежде из двух только Коллегий (Юстиц и Вотчинной) в Сенат вступавшие, стали входить из 42 Палат Гражданских и Уголовных, а дела правительственные вместо четырех или пяти Коллегий, из 42 Палат Казенных и стольких же Губернских Правлений.
Порядок производства сих дел оставался в Сенате прежний, Генеральным Регламентом 1720 года установленный, и между тем как в Учреждении Губернском дела правительственные и судебные были уже отделены не токмо в месте их ведомства, но и в образе их производства, в Сенате они оставались еще в прежнем их смешении. Дела правительственные ведались и в 1-м, и 1-м, и в 5-м Департаментах, и во всех сих местах они производились тем же самым внутренним обрядом, какой установлен для дел судных.
Явная несообразность, крайняя медленность и затруднения, от сего происходившие, не могли укрыться от прозорливого усмотрения Императрицы Екатерины. Из оставшихся после Нее бумаг видно, что около 1781 года, т. е. пять лет спустя после введения Учреждения, ее Величество помышляла уже о преобразовании Сената. Труд сей, занимавший внимание ее много лет, доведен был почти до совершения. Мысль Государыни состояла, кратко, в следующем: устроить Сенат на тех же главных началах и с тем же в роде дел разделением, как устроено губернское управление. 1-й Департамент Сената должен был соответствовать Губернскому Правлению; 2-й-Казенной Палате; прочие Палатам Уголовной и Гражданской. Для дел важнейших полагаемо было устроить в Сенате Верховный Уголовный и Верховный Совестный Суд. Сенат учредить в обеих столицах, в Киеве и Казани. Кончина ее Величества пресекла все сии предположения.
Коллегии (здесь всегда должно разуметь с исключением трех первых), в предыдущем периоде со времени издания Губернаторского Наказа остававшиеся уже почти без действия, по введении нового Губернского Учреждения и совсем сделались излишними. Дела и власть их переместились в Палаты и Губернские Правления. Сии новые Коллегии в составе их и власти совершенно равнялись прежним, но различались от них существенно порядком производства их дел. Выше было замечено, что один общий Регламент действовал во всех прежних Коллегиях, и Регламент сей был судебный. В новых же губернских Коллегиях, напротив, установлен порядок троякий: в Губернских Правлениях он есть совещательный и вместе приказный, т. е. члены Правления дают по делам мнения; но решить все и может решить против всех один Губернатор. В Казенных Палатах порядок есть судебный и вместе приказный. Есть род дел, кои Советник Экспедиции производит сам собою один, без всякого других участия; есть другие дела важнейшие, кои вносятся из Экспедиции в общее присутствие и там решатся большинством голосов; наконец, в Палатах Уголовной и Гражданской порядок есть судебный.
При сем важном превосходстве новых Коллегий, при местном удобстве их действий, старые Коллегии не могли уже удержать прежнего их места; посему они, по мере устроения и открытия новых, одна за другою постепенно исчезли. К 1797 году оставались из прежних две: Коммерции-Коллегия, до окончания Торгового трактата с Англией, и Медицинская, в 1763 году учрежденная; а из установленных вновь- Коллегия Лифляндских дел и Римско-Католическая. Статс-Контора и Ревизион-Коллегия преобразованы в Статное и Остаточное Казначейства и в Счетные Экспедиции при Сенате.
Порядок докладов оставался прежний с тою только разностию: 1) что Генерал-Прокурор, соединяя в лице своем звания Министра Юстиции, Министра Финансов, Государственного Казначея и Государственного Контролера, по всем сим частям непосредственно подносил доклады, и 2) что дела Генерал - Рекетмейстерские восходили под конец сего периода чрез бывших тогда особенных докладчиков, а не чрез Генерал-Рекетмейстера,
Период четвертый. С 1797 по 1802 год
Совет
Сенат
Коллегии
Порядок докладов
Совет оставался в прежнем положении.
В Сенате введены следующие важные перемены:
От прошедшего царствования осталось множество дел нерешенных, как в Сенате, так и по докладам к Государыне Императрице внесенным; посему признано было нужным:
1) для ускорения производства дел в Сенате учредить Временные Департаменты, т. е. к шести прежним прибавит еще четыре.
2) для преграждения излишних докладов и для доставления Сенату способов решить дела окончательно, положено переменить прежнее правило единогласных решений и ввести новое, на простом большинстве голосов основанное.
Сколько от сих двух мер течение дел ускорилось, столько или еще более оно затруднилось от трех следующих того же времени постановлений:
1) Решения Палат в тяжебных делах, по силе Учреждений, с самого их введения по 1797 год, т. е. в течение слишком 20 лет, приводимы были в исполнение, несмотря на перенос их в Сенат. В 1797 году велено, вместе с переносом, остановлять и исполнение. Посему все почти дела, кроме самых маловажных, начали переходить в Сенат, и число их ежегодно возрастало, так что, сравнивая количество входящих с исходящими, в 1801 г. самое учреждение Временных Департаментов признано было недостаточным.
2) В 1797 году открыт свободный и почти неограниченный путь к жалобам Государю. По сим жалобам, большей частью к Генерал-Прокурору отсылаемым, собрав сведения и сделав предварительный доклад о состоянии дела, он весьма часто получал и объявлял Сенату повеления или о решении дел без очереди, или о переносе в Общее Собрание, или вообще об ускорении. По всем сим повелениям дела не могли уже получать окончательного в Сенате решения; но должны были поступать прежде на Высочайшее усмотрение рапортами. Сей длинный путь впоследствии сделался путем обыкновенным. Ничто почти не решалось окончательно порядком установленным. Власть Генерал-Прокурора утвердилась в виде постоянной и необходимой инстанции. 3) Все тяжебные дела между казной и частными людьми доселе производимы были тем же общим порядком, как и тяжбы частные, с тем только различием, что тяжбы казенные по крепостям входили во 2-й Департамент Сената, а по договорам в 1-й, частию же в 3-й и 5-й. Сей столетний порядок в 1799 году изменился, и для тяжб сего рода учреждено особое многосложное судопроизводство. В Палатах не могли оне быть решаемы без участия Казенной Палаты, в Сенате без участия Правительства и нигде без именного указа. Отсюда возник обширный и многосложный ряд дел, из коих ни одно, ни большое, ни малое, не могло в обыкновенном судебном порядке получить окончания. Впоследствии в самом Сенате учреждена в сих делах особая инстанция: все они должны были переходить в Общее Собрание, а потом, хотя бы решение Общего Собрания и было единогласно, хотя бы даже и сам Управляющий тою частию, к коей принадлежит спорное имущество, признал оное правильным, дело должно было поступить в Сенат и оттуда к Государю. Можно с достоверностию сказать, что самая большая часть всех тяжебных дел изъята из общего судебного порядка, и изъятие сие сделалось равно почти самому правилу. До какой степени сие установление могло быть полезно в финансовых отношениях, сие может быть предметом другого отдельного вопроса; но то достоверно, что сим затруднился ход дел и чрезмерно умножилось их количество.
Прежния Коллегии восстановлены, но при сем восстановлении не определены отношения их к новым Коллегиям, в губерниях учрежденным, так что ни степень их власти, ни образ их сношений не были известны. Дабы дать им пред Палатами некоторое преимущество, некоторый отдельный образ бытия, признано было за блого сверх Президентов установить в них Главных Директоров, с правом непосредственного доклада Государю. Действием и личным доверием сих Директоров дела их сначала получили некоторое движение; но вскоре потом, с переменой лиц, и сие движение изменилось; дела их приняли одно общее направление в Канцелярию Генерал-Прокурора, где и учреждены для них особые Экспедиции. В 1799 и 180О годах дано некоторое образование Коммерц- и Мануфактур-Коллегии: в состав их введены Коммерции- и Мануфактур-Советники и в производстве дел постановлены некоторые удобнейшие правила.
Доклады по Совету остались в прежнем порядке. По Сенату и по всем Коллегиям, с некоторыми временными изменениями, шли чрез Генерал-Прокурора; по делам финансовым и контрольным некоторое время восходили они чрез Государственного Казначея, но под конец все соединились по-прежнему в лице Генерал-Прокурора.
В докладах по частным жалобам введен особенный порядок. Два Статс-Секретаря ежедневно докладывали по оным Государю и рассылали их к разным начальствам, а наиболее к Генерал-Прокурору для рассмотрения. Выше были изложены последствия сего рассмотреыия. Генерал-Рекетмейстер по жалобам на Общее Сената Собрание сперва имел доклад непосредственный в присутствии Генерал-Прокурора; но потом и сей род дел восходил не иначе, как чрез того же Генерал-Прокурора.
Период пятый. С 1802 по настоящее время
Совет
Министерства
Сенат
Порядок докладов
Власть законодательная в России столь нераздельна с властью самодержавного, что никакой закон не может исходить, как токмо от верховного начала всех законов, от Государя.
Следовательно, существо законодательных наших установлений состоит единственно в совещательном соображении, т. е. в том: 1) чтоб признать и удостоверить необходимость нового закона; 2) чтоб составить проект закона и представить его на усмотрение единой истиной власти, законодательной власти Государя.
Сии законодательные соображения принадлежали прежде Ближней Канцелярии и Сенату. По учреждении в 1726 году Верховного Совета, они разделились между ним и сим установлением; но как сила и самое имя Совета многократно изменялись, и даже действие его было прекращаемо, и потом, по случаю войны, паки восстановлено, то и право законодательных соображений между ним и Сенатом колебалось.
В 1801 году состояние прежнего Совета в указе 26 марта изображено с точностию следующими словами: "находя, что учрежденный при Дворе нашем Совет в начале своем составлен был только на время случившейся тогда войны и впоследствии был редко занимаем предметами существенными, доселе носил одно имя Государственного Установления, без ощутительного влияния на дела общественные, мы признали за благо его упразднить, повелевая членам его остаться при тех же должностях и местах, где они по званию каждого состоят, и предоставляя себе для уважения государственных дел и постановлений учредить Совет на особенных правилах, о составе коего не оставим мы в свое время объявит нагау волю Сенату".
Сей Совет на особенных правилах вслед за тем, чрез четыре дня по упразднении прежняго, действительно учрежден. В указе 3О марта изображено: "для рассмотрения и уважения государственных дел и постановлений, вместо временного при Дворе нашем Совета, признали мы за благо учредить при нас на особенных правилах Совет непременный, составив его из лиц, доверенностию нашею и общею почтенных, коих число не ограничивая и предоставляя себе их определение и уменьшение, назначаем на сей раз членами Совета (следуют имена лиц, всего числом 12). В основание действий сего Совета дали мы ему особенный наказ. И как по силе оного, Совет должен снабдить себя всеми сведениями, до государственных частей относящимися, то о доставлении их, по требованию его, Сенат имеет учинить точнейшие надлежащим местам предписания".
Таким образом в 1801 году вместо Совета временного учрежден Совет непременный-непременный не в лицах, его составляющих, но непременный в его установлении.
Состав сего Совета не был разделен на Департаменты; но дела его, в порядке их производства, разделены были на 4 части: 1) дела по внешним сношениям или политические, и внешней торговли; 2) дела военные; 3) дела хозяйственные; 4) дела судебные. Каждой частью управлял Статс-Секретарь с небольшим числом канцелярских чиновников.
Главная цель Совета определена Наказом, тогда же ему данным. Сила сего Наказа состояла, кратко, в уполномочии сделать пересмотр всех законов и постановлений и составить проекты перемен и исправлений. В сем составлении Комиссия законов, которая вслед затем (указом 5 июня) принята была под собственное ведение Государя Императора, должна была Совету содействовать
I. Существо Совета*(158). От бездействия ли сей Комиссии, от состава ли Совета, от недостатка ли внутреннего его устройства, или от порядка Государственных Установлений, Совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к Верховной Императорской власти (статья I).
II. Предметы. Все Законы, Уставы и Учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием Державной Власти поступают к предназначенному им совершению. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь совершения без утверждения Верховной власти (статьи II и III).
III. Состав. Совет составляется из особ, Высочайшею доверенностию в сословие сие призываемых. Члены Совета могут иметь звание в порядке судном и исполнительном. Министры суть члены Совета по их званию. В Совете председателъствует Император. В отсутствие Императора место Председателя занимает один из Членов по Высочайшему назначению. Назначение Председательствующего в Государственном Совете возобновляется ежегодно. Совет разделяется на Департаменты. Каждый Департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствует. Министры не могут быть Председателями Департаментов. Члены всех Департаментов составляют Общее Собрание Совета. Члены Совета, при определении коих не будет назначен особенный Департамент, присутствует в Общих Собраниях. Распорядок Членов по Департаментам возобновляется каждые полгода по Высочайшему усмотрению. Присутствия Департаментов и Общих Собраний имеют положенные дни; но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным Высочайшим повелением (статьи VI до XVI).
IV. Образ производства дел постановлен совещательный с подробным изъяснением правил, порядок рассуждений определяющих.
При Государственном Совете, в то же время и тем же Уставом, учреждены три установления: 1) Комиссия Законов; 2) Комиссия Прошений, и 3) Государственная Концелярия.
Комиссия Законов учреждена для составления проекта законов и внесения их в Государственный Совет.
Комиссия Прошений учреждена для принятия и предварительного рассмотрения жалоб на Департаменты Сената и на Министерства и для представления их в Совет.
Государственная Канцелярия учреждена для производства всех дел, в Совет входящих.
По устроении таким образом Совета три главные дела предложены были его уважению: 1) первая часть проекта Гражданского Уложения; 2) Общий и частный Уставы Министерств; 3) план Финансов.
Для сих дел назначен был особенный день Общих Собраний, и в сей день председательствовал в Совете Государь Император. Рассмотрение сих главных предметов и разные финансовые меры заняли все время в течение 181О и 1811 годов. Особенный день в неделе, именно четверток, назначен был для дел текущих.
С войной 1812 года сей порядок изменился. Рассмотрение Уложения прекратилось; дела финансовые разошлись по разным временным Комитетам, и Совет, перестав быть местом соображений для законодательства соделался местом судебным по делам, из Сената входящим.
В учреждений Министерств должно различать два плана: один 1802-го, другой 181О г. Главная мысль в обоих одна, но образ исполнения ее различен.
А. Министерства 1802 года.
Выше было замечено, что с 1797 года существовали два рода Коллегий: одни в средоточии управления, другие раздельно по губерниям, и Коллегии сии были между собою равные. По образованию 1802 года над тем и другим родом сих Коллегий в звании Министров поставлены главные начальники. Так составились следующие Министерства:
Министерства. Коллегии.
Министерство Военное. Кол. Военная.
Министерство Морское. Кол. Адмиралтейств.
Министерство Иностранных Дел. Кол. иностранных дел.
Хозяйственная Экспедиция.
Соляная Контора.
Министерство Внутренних дел Мануфактур-Коллегия.
Медициская Коллегия.
Главное Почтовое Правление.
Губернские Правления.
Министерство Коммерции. Коммерц-Коллегия.
Управление Путей Сообщения.
Берг-Коллегия.
Министерство Финансов Горное Правление.
Камер-Коллегия. Банки.
Казенные Палаты.
Государственные Казначейства
Государственное Казначейство.
Министерство Юстиции: Статное и Остаточное. Счетные
Экспедиции. Казенные
Палаты. Звание
Генерал-Прокурора, с
переменой имени, оставалось
в прежнем его составе.
Здесь должно разлричать две эпохи: одну по Манифесту 1802 года, другую-по образованиям в течение последующих восьми лет до 1810 года.
Состав Министерств по Манифесту ограничен был названием Министра, его Товарища и Канцеляриею. Места, коими Министр управлял, не принадлежали к составу самого Министерства. Они были установления внешние, ему подчиненные.
Вскоре по всем Министерствам открылись неудобства сего состава. Они изложены, между прочим, в докладе Министра Внутренних Дел 1803 года подробно. Следующие из них обратили на себя особенное внимание:
1) "Медленность в делах управления нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда" (стр. 55).
2) "Недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения" (стр. 56).
3) "Множество форм, совершенно излишних, и образ письмоводства весьма затруднительный" (там же).
4) "Недостаток ответственности" (стр. 56). Ответственность Коллегии никак не простирается на истинный успех части, но на обряд и производство дел; даже и в делах текущих упущения или ошибки одного члена покрываются именем целого сословия (стр. VI).
5) "Министр, действуя в Коллегии как Главный Директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой Коллегии свою Канцелярию и свой Архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию, или объявить указ. Сие вводит Министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности" (стр. 56 и 57).
По сим уважениям положено было преобразовать прежние Коллегии в Департаменты и ввести их в самый состав Министерства. Коллегии Губернские оставлены в прежнем их действии. Сии преобразования совершались постепенно и продолжались до 181О года. Три первые Коллегии оставлены в прежнем их положении. Из них в Адмиралтейской допущены значительные перемены.
Предметы каждого Министерства определены были родом дел тех Коллегий, коим были вверены.
Образ производства дел. Здесь, как и в составе Министерств, должно разуметь две эпохи: 1) по Манифесту 1802 года образ производства дел в самом Министерстве был приказный; в Коллегиях прежних был судебный, - в Губернских, в некоторых он был отчасти совещательный и отчасти приказный (в Губернских Правлениях), в других он был отчасти судебный и отчасти приказный (в Казенных Палатах, в Счетных Экспедициях и местах тому подобных).
2) Впоследствии, в тех Министерствах, где Коллегии были обращены в Депертаменты, учрежден вообще порядок приказный, т. е. все решения исходили от Министра; одно только собирание сведений или справок могло быть производимо в Департаментах. - Не было никакого общего присутствия ни Отделений, ни Департаментов.
Власть и ее пределы. Власть Министра состояла собственно в предписаниях и разрешениях. Пределы сей власти были двояки:
1) места подчиненные, получив предписание, с законом несогласное, могли и должны были предъявлять их сомнения Министру, и хотя по вторичному его подтверждению обязаны были оное исполнить, но в то же время должны были о сем донести Сенату.
2) Указ 1763 года и все его подтверждения, воспрещающие всякое изъяснение и малейшее дополнение не токмо в законе, но и в уставе и в учреждении, оставались для Министров, равно и для всех других установлений, в полной их силе. Посему, в чем именно состояла власть Министров-определить трудно. Ни особенных, ни общего Наказа дано им не было. Все дела, требующие разрешения, восходили и должны были восходить к Государю.
Порядок докладов. Доклад Министров был двоякий: отдельный и совокупный. Для отдельного определены были особенные дни и часы. Совокупный доклад производился в Общем Собрании Министров в присутствии Государя, что и называлось Комитетом. Следовательно сей Комитет не был ни место, ни особое установление- он был только образ доклада.
Ответственность. Министры обязаны были представлять ежегодные в делах своих отчеты. Сенат уполномочен был рассматривать сии отчеты и представлять заключения свои на Высочайшее усмотрение. В сем состояла законная ответственность Министров. В течение двух или трех первых лет порядок сей и действительно был наблюдаем; но как из самых сих отчетов усмотрено было, что все разрешения Министров и все их меры принимаемы были не иначе, как по докладу и совершаемы Высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 года воспрещено было Сенату делать примечания, то рассмотрение отчетов превратилось в один письменный обряд, а потом и самый обряд сей временем пресекся.
В сем, кратко, состояло устройство Министерств по плану 1802 года.
Три главные неудобства опытом обнаружены в сем установлении:
1) Смешение дел и власти между Сенатом и Министерствами:
Какое место в порядке Государственных Установлений должны были занимать Министерства? С одной стороны, они равнялись Сенату, ибо независимо от него управляли и получали Высочайшия разрешения. С другой, они были подчинены Сенату и по отчетам, и потому, что стояли на той же чреде, где были прежния Коллегии, и потому, что Сенат, яко установление правительствующее, оставлен был в своей силе. Если же они были равны Сенату, то они или 1-й Департамент Сената были излишни, ибо и в них и в сем Департаменте дела были однородные. Если они подчинены были Сенату, то от него или чрез него должны были получать окончательные разрешения.
2) Причины, по коим прежние Коллегии были введены в состав Министерств и отменены коллегиальные обряды, были весьма уважительны; но если сим преобразованием, с одной стороны, усилены скорость и единство управления, то с другой ничем не преграждена самопроизвольность действий и не удостоверена зрелость соображений.
3) Неопределенность власти и недостаток ответственности. По общему закону, Министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда необходимость испрашивать на все случаи, даже и маловажные, Высочайших повелений; получив же сии повеления, ответственность Министра становится не токмо излишнею, но даже и невозможною.
Все сии неудобства, многократно и в разных видах представлявшияся, указывали необходимость другого Министерств образования.
Б. Министерства 1810 года.
Министерства 1810 года устроены на двух следующих началах:
1) Приняв основанием главную мысль Императрицы Екатерины II-не допускать между Губернским Управлением и Сенатом никаких средних установлений, яко бесполезных и единству управления противных.
2) Министерство считать не средним и отдельным установлением, но самим Правительствующим Сенатом, коего Министры суть члены, а Министерства суть составные части.
На сих двух основаниях постановлено все устройство нового Министерского учреждения.
Состав Министерства и его пределы. К трем прежним составным частям каждого Министерства; к званию Министра, Товарища и Департамента, присовокуплены еще две: Общее Присутствие Отделений и Совет Министра; а в некоторых Департаментах сверх того и особые установления. Предметы каждого Министерства означены по новому их разделению, а основанием сего разделения принято существо дел и сколь можно большая их однородность. Посему к восьми прежним Министерствам присовокуплены еще четыре.
Образ производства дел постановлен двоякий: в Советах Министров и в Общих Присутствиях отделений - совещательный; а в Департаментах - исполнительный. Сверх сего означены сколь можно точнее роды дел, кои подлежат рассмотрению или Совета или Правительствующего Сената.
Власть Министров. Хотя указ 1763 г., об изъяснениях и дополнениях, и не отменен совершенно, но Министрам дана власть разрешать затруднения силою закона. Пределы сей власти постановлены точным означением предметов, кои не могут быть разрешены иначе, как в Правительствующем Сенате или совокупно его властию, или же посредством доклада Государю.
Ответственность. Определены дела и случаи, возбуждающие ответственность; означен обряд, коим дела сии должны быть производимы; указано место исследования и последствия ответственности; установлены два рода отчетов, и рассмотрение их вверено Совету.
Порядок докладов. Обращено особенное внимание на то, чтоб все доклады от Министров к Государю восходили не иначе, как чрез Правительствующий Сенат. Из сего изъяты одни токмо случаи чрезвычайные и редкие.
В сем, кратко, состоит Общее Учреждение Министров 1810 года. Оно получило силу закона в июне 1811 года. Вслед затем составлены особенные учреждения двух Министерств: Полиции и Финансов, кои тогда же удостоены Высочайшего утверждения. Но, невзирая на законную их силу, акты сии оставались почти без действия. Они и не могли иметь его по той очевидной причине, что целая половина всего здания, состав Правительствующего Сената был не окончен.
Среди всего полуустройства введены разные частные изменения. Не оставалось почти ни одного Министерства, кроме Министерства Юстиции, которое бы в составных его частях не было перестроено. Министерство Финансов овладело сперва Государственным Казначейством, потом установлением кредитной системы; вслед затем привлечены к нему Мануфактуры и ведомство Внутренней торговли. Министерство Просвещения соединено с управлением духовных дел. Министерство Полиции закрыто или, лучше сказать, присоединено к Министерству Внутренних Дел. В Министерствах Военных последовали также изменения.
Но важнейшая перемена последовала в порядке министерских докладов. Комитет, бывший дотоле только совещанием Министров и по новому образованию назначенный вовсе к уничтожению, в сие время соделался местом присутственным, где дела всякого рода, и малые и большие, и судебные и правительственные, решались по голосам и голоса сии издавались во всеобщее известие. Между тем ни состав сего места, ни порядок, ни власть его, ни пределы, ни отношения его к другим установлениям не определены никаким гласным учреждением.
Мысль об устройстве Сената, от века Екатерины дошедшая, в 1811 г. возобновилась, но в другом виде. Полагали не прикасаться к древнему зданию, но укрепить токмо его основание. Посему в тот же день, как явилось учреждение Министерств (2 сентября 1802 г.), издан был и манифест о правах Сената.
Три существенные перемены установлялись сим манифестом: 1) решительным большинством голосов в Общих Собраниях считать не простое большинство, но две трети всего числа наличных Сенаторов; 2) в случае несогласия Генерал-Прокурора вносить дело к Государю не чрез него одного, но при депутации от Сената; 3) дозволено Сенату представлять Государю докладом, если усмотрит он какое-либо важное неудобство в законе существующем. Из сих трех постановлений осталось в действии одно первое; второе же, по очевидному его неудобству, вскоре само собою пало в бездействие, а третье ограничено в последующем году указом, коим растолковано, что под именем законов существующих должно разуметь не новые законы, но прежние. Сим в 1802 году кончились все предположения об исправлении Сената. Можно было тогда же предвидеть, что они скоро возобновятся.
И действительно, в 1809 году, когда приступили к решительному устройству Министерств, при первом соображении открылась, во-первых, та же самая истина, которая еще в 1781 году была примечена, а именно, что устройство Сената не было сообразно с Учреждением губерний; во-вторых, что Сенат, быв средоточием Министерств, должен быть в устройстве его с ними сообразен и что без сей сообразности два сии установления должны по необходимости одно вредить другому.
Посему положено было, вслед за окончательным учреждением Министерств, составить образование Сената.
Сие образование кратко состояло в следующем: 1) как судная часть, по существу своему, весьма различна от части правительственной, то и положено дать обеим сим частям разные и каждой свойственные устройства, а для большей точности в понятиях различить самые их наименования, назвав соединение правительственных частей Сенатом Правительствующим, а судных - Сенатом Судебным. 2) Правительствующий Сенат установить один для всей Империи, а Судебный разместить по Округам, по предположению Императрицы Екатерины, здесь, в Москве, в Киеве и Казани. 3) В Правительствующем Сенате учредить два рода присутствий: одно для дел текущих, другое для дел, следующих к разрешению Государя Императора, определив сии два рода дел со всею возможной точностию.
Учреждение Министерств кончено и утверждено в июне 1811 года, а в августе и сентябре того же года внесено в Совет Учреждение Сената. Быв напечатано и роздано в проекте членам Совета, оно было, по предварительному их рассмотрению, выслушано в присутствии Государя Императора в Общем Собрании и большинством голосов одобрено. Но как приведение его в действие требовало многих предварительных мер, а война уже грозила, то и признано удобнейшим отложить сие Учреждение до другого времени.
Сим окончились предположения об устройстве Сената.
Доклады по Совету восходили на Высочайшее усмотрение до 1816 года тем же порядком, как и прежде, т. е. журналы его подносились в подлиннике; во время же отсутствия Государя - в списках. Но с 1816 года по причинам, кои определить трудно, введены так называемые мемории. Здесь встречаются два вопроса: 1) чем удостовериться, что сии выписки представляют дело во всей полноте его и ясности? 2) если оне представляют его во всей полноте и ясности, достойной верховного решения Государя, то почему же оне не суть журналы или списки с журналов?
Отдельные доклады Министров с 1812 г. сократились; но взамен того доклады Комитета возрастают ежегодно. Выше изложены были их неудобства; здесь также введены мемории и те же встречаются о них вопросы, тем с большею еще силою, что журналы Комитета, по самому существу дел его, должны быть столь кратки, что извлечения из них должны быть почти невозможны.
Доклады по Сенату с 1812 года почти вовсе прекратились: они все обращены в Совет.
Доклады по жалобам восходили сначала чрез Статс-Секретарей и не имели почти никаких определенных правил. Они разсылались по Министерствам и составляли род дел чрезмерно затруднительный. Дабы положить сему преграду, установлена при Совете Комиссия Прошений. Цель сего установления состояла в том, чтоб, не пресекая совершенно жалоб на Сенат, привести однако же их в меру и не давать им движения, как по зрелом в Совете уважении. Последствия не соответствовали сей цели. По мнениям Комиссии, дела по жалобам не только переводимы были в Общее Собрание, но были примеры, что решения Общего Сената Собрания, большинством голосов оконченные и посланными по ним указами пришедшие уже в силу закона, подвергались снова пересмотру Совета и перевершивались мнениями его, Высочайше утвержденными.
Примечание (А).
Порядок в производстве дел может быть только двоякий: совещателъный и исполнительный. Первый можно назвать коллегиальным, а последний приказным.
Совещательный порядок имеет два различные вида:
В первом дело решится по большинству голосов всех членов Присутствия; во втором оно решится по мнению Председателя, с предоставлением членам протеста в высшее место. Первый вид есть судебный; второй употребляется в разных местах управления.
Следовательно, есть три главные формы: две совещательные и одна приказная (личная).
Вопрос: из сих трех форм которая представляет более правильности и точности? какой дать предпочтение?
Ясно, что в делах тяжебных и уголовных форма должна быть судебная.
Но должно ли распространять ее и на все части управления? С первого взгляда она представляет ту выгоду, что более ограждает решения от личных ошибок и пристрастия, нежели форма приказная; а пристрастие и ошибки могут быть не только в суде, но и в управлении. Но при внимательном рассмотрении открываются в распространении ее на все дела следующие важные неудобства:
1) Судебная форма в строгом смысле преполагает, по необходимости, чтоб все движение дела происходило, так сказать, под глазами, с надзором и поверкою всех членов Присутствия, чтоб ничто не входило и не исходило из него без равного всех участия - отсюда многосложность обрядов и необходимая медленность, в делах управления нетерпимая.
2) Члены Присутствия часто срастаются, так сказать, в одно лицо и тогда пристрастие одного покрывается именем всего сословия.
3) Можно желать, но редко можно надеяться, чтобы члены в местах управления были независимы от Председателя: и порядок службы, и чины, и
награды, - все подчиняет их ему.
Из сего следует, что в местах управления несравненно полезнее второй вид совещательной формы, нежели первый-судебный.
Но и сей вид один сам по себе был бы недостаточен.
В местах Управления есть великое число дел текущих, кои, подчиняясь одному и тому же правилу, исполняются всегда единообразно и не требуют никакого совещания. Какая польза проводить все сии дела обрядом совещательным по необходимости многосложным и медленным? Для чего под общим надзором присутствия и под личной ответственностью сей род дел не вверить производству одного лица, Министра, Директора, даже начальника Отделения в надлежащей постепенности? Из сего явствует:
1) что в местах управления не должно допускать формы судебной;
3) что в них должны быть две формы: совещательная-для дел важнейших, и приказная-для дел текущих.
О крепостных людях*(159)
Во времена Уложения два рода людей были в крепостном состоянии: крестьяне и дворовые люди.
Состояние крестьян по Уложению.
Крестьяне разделялись на два вида: одни жили на землях поместных и назывались людьми и крестьянами помещичьими, другие жили в вотчинах и назывались крестьянами вотчинными или просто крестьянами. Вотчинных крестьян можно было продавать и закладывать не иначе, как с вотчиной. Нет никакого следа в Уложении продажи крестьян без земли. Крестьян поместных нельзя было ни продавать, ни закладывать; но можно было самыя поместья, вместе с ними, менять и сдавать другому. Право иметь вотчины и крестьян принадлежало: Государю, дворянству, монастырям и именитым людям Строгановым.
Состояние дворовых людей по Уложению.
Дворовых людей было три рода: 1) старинные, полные холопи; 2) кабальные люди; 3) деловые люди.
1) Полные холопи.
Старинные или полные холопи были первоначально пленные; впоследствии к ним причислены и кабальные люди, отдавшие себя в крепость с потомством; а как сей последний род укрепления не мог быть иначе совершаем, как с доклада Государю, то сии холопы и назывались докладными.
Не только дворянство, но и все вообще состояния могли иметь полных и докладных холопей.
Власть над ними, исключая права жизни и смерти, была почти неограниченна: их можно было продавать, закладывать, дарит и в приданое отдавать. Они были в истинном смысле собственность господина и причислялись к животом его, т. е. к движимому имуществу, с тем токмо различием, что в праве по сему имуществу разбиралось в особенном Приказе, именовавшемся Приказом Холопьим.
2) Кабальные люди.
Кабальные люди или кабальные холопи были люди, кои или сами себя отдавали в крепостную службу-по жизнь владельца, или отдавались законом за долги, или властию Государя кому-либо за бесчестье, что называлось отдать или выдать головою.
Право иметь кабальных людей принадлежало всем состояниям, и всех состояний люди, исключая дворянства и духовенства, могли отдавать не только себя, но и детей своих в кабалу. Кабальных людей нельзя было ни продавать, ни закладывать: по смерти владельца они были свободны, хотя бы отданы были и в приданое, и, освободясь от одной кабалы, могли вступить в другую.
Сей род укрепления продолжался и после Уложения, но потом вовсе прекращен.
3) Деловые люди.
Деловые люди были крестьяне, коих помещики, вместо пашни, брали на господское дело и употребляли к ремеслам, в сельском хозяйстве необходимым. Для сих ремесл в поместьях, вотчинах и особливо в монастырях учреждаемы были так называемые деловые дворы. Люди, в деловой двор взятые, сперва считались крестьянами, но дети их и потомки, во дворе родившиеся, размножаясь со временем, составляли уже разряд, особо от крестьян в законах упоминаемый. Размножению их в поместьях и вотчинах Закон не полагал ни меры, ни препятствий. В одной только Москве и окрестностях ее существовалр для сего, да и то слабое, ограничение. Впрочем, сей разряд людей пред Законом ничем существенно от крестьян не различался. Нет никакого следа в Уложении, чтоб сии дворовые люди могли быть продаваемы или закладываемы без земли.
Изменение в сословии крестьян и дворовых людей после Уложения и новый крепостной порядок.
Сей вещей порядок, с некоторыми частными отступлениями, продолжался от Уложения до 1719 года. Первая ревизия произвела в нем важные изменения.
В писцовых книгах, прежде ревизии бывших, писалась земля с людьми, на ней поселенными; а в ревизию велено вносить людей без земли. По писцовым книгам подать расчисляема была по земле и по дворам; поместья продаваемы были в вотчину по количеству земли и дворов; служба отправляема была также по земле; словом все прямые подати и повинности казенные и частные утверждались на земле. Ревизия все основала на лице; подати большею частию стали личными, а с земли положен особый оброк, - служба обращена в рекрутство, не по земле, но по числу лиц. Сверх сего, в писцовых книгах вносимы были одни только крестьяне, на землях живущие, и никогда ни смешивались с ними ни полные холопи, ни кабальные люди; напротив в ревизии все сии звания смешивались, воедино, все положены в одинаковый оклад и рекрутство.
Таким образом с первой ревизии 1719 г. возникли два понятия о крепостном личном праве: 1) что крестьяне и холопи пред Правительством суть одно и то же; 2) что те и другие равно суть принадлежность лица, а не земли, ибо не за землю и не по земле, но за помещиком они положены в ревизии.
В последующих ревизиях, и особливо во второй 1743 года, понятия сии еще более утвердились. Не только частные владельцы, но и Правительство находило в них свои пользы: верность в расчете подушных податей и особенно верность в рекрутской повинности. По одному ревизскому счету можно было с точностию наперед исчислить и государственный доход, и количество рекрут. А как в обоих сих расчетах для Правительства не составляло никакой разности-на пашне ли состоят люди, или во дворе, ибо, как выше сказано крестьяне и дворовые равно обложены податью и равно подлежат рекрутству, то и не представлялось тогда никакой причины ограничивать число дворовых людей или различать их от крестьян. Для ведома токмо велено писать их особою статьею.
До ревизии жалуемы были от государей в собственность вотчины. Под сим пожалованием всегда разумелась земля; люди же, на ней живущие, не числом душ, но вообще считались ее принадлежностию. Напротив, в указах и грамотах после ревизии жаловали уже прямо числом душ, а земля считалась принадлежностью жалуемой вотчины. Таким образом предметом пожалования, а следовательно и правом собственности, были уже прямо люди, а косвенно земля, на коей они жили.
Сообразно сему понятию изменена Правительством и форма купчих крепостей, ибо помещик мог продавать только, чем он владел и что ему было пожаловано; а он владел и был жалован людьми.
Открытие Заемных Банков распространило сии понятия и на крепости закладные. Правительство не могло вверить своих капиталов под залог земель, коих цена не определена; посему оно утвердило займы на том, что составляет ценность земли, - на людях.
Все сии причины в совокупности изменили крепостное личное право, в Уложении постановленное, и образовали право новое, от прежнего отличное, хотя столько же законное: ибо как прежнее, так и настоящее равно основаны на точных словах и разуме законов.
Сравнение прежнего крепостного порядка с настоящим.
Существо прежнего крепостного права состояло в следующем:
I. Крестьяне суть принадлежность вотчины и от нее не могут быть отделены ни продажею, ни залогом; но с одной земли на другую тем же помещиком они переселены быть могут.
II. Дворовые люди, т. е. старинные и полные холопи и их потомство, принадлежат помещику лично в собственность; а по тому и проданы и заложены быть могут, каждое лицо отдельно.
III. Дворовые люди из кабальных принадлежат помещику по жизнь его; но ни проданы, ни заложены быть не могут.
IV. Дворовые люди, из крестьян во двор взятые, принадлежат вотчине и считаются наравне с крестьянами.
Существо нового или настоящего крепостного права состоит кратко в следующем:
I. Крестьяне, равно как и земля, на коей они живут, принадлежат помещику. Земля составляет недвижимое его имущество, а крестьяне суть имущество его движимое. (Во многих указах крестьяне именно признаны движимым имуществом.) И хотя сие движимое имущество по ревизии приписывается к недвижимому, к деревне и к земле, но как земля без крестьян, так и крестьяне без земли могут быть проданы, заложены, переселены, во двор взяты и даже в ссылку, по воле помещика, за проступки их, без суда, могут быть сосланы.
II. Дворовые люди, из какого бы состояния первоначально они ни происходили, суть точно такое же движимое имущество помещика, как и крестьяне; никакого существенного различия закон между ними не полагает. Владелец, не имеющий земли, может приписать их в ревизии к своему дому; но как дом без них, так и они без дому проданы быть могут.
При сравнении сих двух систем нельзя не признать, что последняя из них тягостнее и ближе к неволе, нежели первая. Но вместе с тем нельзя же не признать, что не без важных причин она введена была Правительством и утверждена законами. Причины сии состояли в следующем:
Доколе подати казенные и воинская служба утверждались на земле, дотоле не было у нас ни войска, ни постоянных государственных доходов. С ревизиею только тому и другому положено прочное начало. С ревизиею труд, руки и лицо признаны основанием как силы государственной, так и мерою частного богатства. Люди получили твердую оседлость; помещики-средства к обширному хозяйству; Правительство-верный доход и надежные способы к составлению, пополнению и содержанию войска.
Но при сих столь важных выгодах нельзя упустить без внимания и важных неудобств, из самого сего порядка происшедших. От неограниченной свободы обращать крестьян в дворовых людей наводнились дома дворянские толпою праздных служителей, усилились прихотливые, а часто и распутные затеи, расширилась безумная роскошь и разорительное тщеславие, явились новые нужды, новые на крестьян налоги и долги неоплатные; состояние крестьян обременилось еще более тем, что за всю сию праздную толпу, к деревни приписанную, подушные деньги и рекрутская очередь часто деревнею отправляются.
От заведения и рассеяния ремесл по деревням города наши остаются пусты, ибо где взять потребителей, на кого работать мещанам, когда каждый помещик все ему нужное и даже прихотливое хотя худо, хотя и нестройно и убыточно, но производит у себя дома и даже пускает на продажу? Каким образом ремесла могут в городах усовершаться без соревнования ремесленников, когда они рассеяны и в рабстве? Утвердительно можно сказать, что в сем порядке никогда у нас ни городов, ни прочного городского состояния не будет. От права продажи крестьян без земли, от права отдавать их в рекруты без очереди лицо крестьянина соделалось вещию, действительным имуществом, коим владелец может располагать по произволу, а сей произвол сколь часто бывал, да и ныне еще иногда бывает жесток и злоупотребителен, - то доказывают дела и опыт.
Меры исправления прежния.
Нельзя утверждать, чтобы неудобства сии были сокрыты от Правительства или им пренебрегаемы. Но связь сего порядка с государственными доходами, с состоянием помещиков и с рекрутством, особенно же связь его с порядком повиновения всегда представляли опасным всякое быстрое в нем потрясение. Тем не менее однако же к исправлению его принимаемы были по временам разные меры. Главнейшия из них состояли в следующем:
В 1771 году запрещено людей продавать с молотка (5 авг. 1771 г., N 13. 634). Разными узаконениями дозволено отпускать людей на волю беспошлинно и отпущенным дано право не записываться ни в какое состояние до ревизии.
В 1797 году принята несравненно еще важнейшая мера. Установлен трехдневный порядок крестьянских работ, и следовательно в первый раз Законом признано: 1) что власть помещика над крестьянином ограничена половиной сил его; 2) что другая половина его принадлежит ему, а не помещику; 3) что посему крестьянин может иметь собственность, и сам ни чьею полной собственностью быть не может. Хотя же сии последствия с точностью и не определены Законом, но они все содержатся в его смысле.
С 1801 года запрещено объявлять о продаже людей в ведомостях.
В последствии воспрещено было продавать их на ярмарках и вообще по верющим письмам.
Воспрещено укреплять недворянам под видом найма и других сделок.
Открыт новый способ увольнения крестьян целыми деревнями-учреждением со стояния свободных хлебопашцев.
Людей, отыскивавших свободу и раз оную получивших, запрещено возвращать помещикам.
По мере доходивших сведений о жестокостях пресекаемы они были строго и неупустительно. Генерал-Губернаторам и отчасти Губернаторам подтверждена власть брать имения в опеку.
Главная же мера в течение последних 25 лет состояла в том, что вовсе прекращена раздача деревень в собственность.
Затем многократно помышляемо было о пресечении продажи людей без земли, но мера сия по разным уважениям всегда была отлагаема.
Меры исправления, вновь предполагаемые.
Между тем однако же время течет и, благотворным своим действием постепенно смягчая нравы, делает рабство с одной стороны менее жестоким, а с другой и менее необходимым. По мере населения возвышается цена на земли, умножается количество рук, умеряется цена вольных работ и работы принужденные теряют свое преимущество. Толпы дворовых людей с их потомством день ото дня становятся тягостнее и несноснее. Таким образом каждый день стираются прежния побуждения, изменяются прежние расчеты, разрешаются сомнения и устраняются препятствия.
По сему естественному движению и наклонности, почти общей, Правительство одно может дать надлежащую благовременность и успешное направление.
Два рода мер к сему представляются нужными: одне первоначальные и основные, другия постепенные, на несколько лет в связи расположенные.
I. Меры первоначальные и основные.
Меры первоначальные и основные, согласно Высочайшему предназначению, будут состоять в следующем:
1) О дворовых людях.
Первое. Как первоначальное смешение в крепостных состояниях произошло от смешения крестьян и дворовых людей в народной переписи, то и первоначальная мера исправления весьма справедливо полагается в том, чтобы разделить сии состояния посредством особой переписи, и вследствие того:
Второе, учредить перепись дворовых людей отдельно от народной переписи.
Третье. Как при прежних ревизиях дворовые люди писались или при деревнях, или при городских домах, на тот конец, дабы сбор подлежащих с них податей и отправление причитающейся с них рекрутской повинности могли быть постоянны и во взыскании их достоверны, то и при отдельной ревизии сохранить то же правило, с следующими изменениями:
1) При новой переписи писать дворовых людей при деревнях, но, как сказано в 1-м, отдельной от крестьян статьею; кто же деревень не имеет, тому дворовых людей записывать по городам в служебные цехи, по порядку, ниже сего в статье 7-й установленному.
2) Подушную подать с дворовых людей платить отдельно от подати с крестьян, взыскивая оную в те же сроки, не с деревень и крестьян, но с помещиков, коим они служат.
3) В раскладку рекрутской повинности вводить их также отдельно по особой их ревизии, так, чтобы пятисотные их участки по всей губернии составлены были единственно из дворовых людей, на том же основании, как слагается один рекрутский участок из разных владений мелкопоместных; при чем каждый помещичий двор, хотя бы он содержал и менее 20-ти душ дворовых людей, входит в общую раскладку и несет по жеребью причитающуюся с него рекрутскую повинность натурою; где же не будет найдено в числе дворовых людей годного рекрута, там взыскивать не по 500 р., но по 1000 рублей деньгами.
4) Запрещается вместо дворовых людей ставить рекрут из крестьян; но дозволяется, вместо крестьян, ставить рекрут из дворовых людей, не зачитая однако же сих рекрут вместо тех, кои с самих дворовых людей, по особой их ревизии и раскладке, следовать будут.
Четвертое. Со дня состояния указа об особой переписи на будущее время запрещается брать в дворовые люди из крестьян; но как при ревизии, так и после оной дозволяется переводить дворовых людей в крестьяне на следующем основании: 1) перевод должен быть произведен без разлучения семейств, к семейству же причислять мужа и жену и малолетних детей их до 10 лет; 2) дворовый человек, переведенный в крестъяне, не только должен быть перечислен по книгам в Казенной Палате установленным для сего порядком, но и, действительно, в течение одного года должен быть водворен в деревне; 3) за перечисление без действительного в узаконенный срок водворения назначаются следующие пени: во 1-х, с виновного в сем поступке взыскивается по 50О руб. штрафа за каждую перечисленную и неводворенную душу, на том же основании, как за прописные в ревизии души; во 2-х, за каждую таковую душу помещик обязывается платить двойные подушные впредь до новой ревизии.
Пятое. Не считать переводом крестьян в дворовые люди, когда по воле владельца употребляются они на фабриках и заводах и вообще по всем хозяйственным заведениям не в личной непременной службе помещика, но на изделии, располагаемом по общему о крестьянских работах трехдневному положению.
Все таковые работы и повинности, не составляя личной дворовой службы и не переменяя крестьянского состояния по распоряжению помещика должны быть отправляемы крестьянами беспрекословно.
Шестое. Подушная подать, следующая с дворовых людей, установлена будет по окончании ревизии их отдельно от крестьян, особенным указом; рекрутская же с них повинность-по количеству душ, или по пятисотным их участкам, установляема будет каждый раз, также от крестьян отдельно, при издании указов о рекрутском наборе.
Седьмое. Тем, кои не имеют деревень, дозволяется, на основании установления в 3-й статье сего положения, приписывать дворовых людей к городам. Для сего во всех городах учреждаются два рода служебных цехов: один для дворовых людей, отпущенных на волю, другой для крепостных помещичьих. На приписку как тех, так и других в цех не требуется согласия мещанских обществ; но взамен того и мещанские общества не обязаны за таковых людей платить казенные подати и отправлять повинности, а взыскиваются оные с них непосредствеяно и отделъно, по особому о таковых цехах подробному положению.
Восьмое. Каждый может отпускать дворовых людей на волю по существующим на сие узаконениям и с тем: 1) что в отпускных могут быть постановляемы условия не только в единовременном или по срокам платеже условленной капитальной суммы, но и в определенном оброке, платимом ежегодно, или по жизнь увольняемого, или на определенное число лет; однако же в сем последнем случае всегда в тех же условиях должна быть постановляема капитальная сумма, которая уволенным может быть внесена вместо положенного оброка и по заплате коей оброк прекращается; 2) все платежи, в условиях таковых постановленные, взыскиваются с увольняемых предпочтительно всем другим казенным и частным взысканиям, так точно, как бы они залогом были обезпечены; за неисправность в платеже капитальной суммы или оброка виновные подвергаются тюремному заключению, доколе всей должной ими суммы не заплатят; 3) если дворовый человек, отпускаемый на волю, состоит вместе с деревнею в залоге в кредитных установлениях, то в числе условий, к увольнению необходимых, помещается предварительное согласие, без коего и отпускная недействительна. Согласие же дается: 1) когда по расчету платежей долг обеспечивается достаточно остальным имуществом, в залоге остающимся, или 2) когда внесена будет подлежащая в число долга с увольняемого лица сумма. 4) Дворовые люди, отпущенные на волю, с состояния сего указа, обязаны избрать род жизни в год после совершения отпускной, и помещик не до ревизии, но единственно за сей год обязан платить за них подати. Если же в течение года не изберут они рода жизни, то считать их бродягами и поступать с ними по существующим о бродягах законам. Когда же они в узаконенный годичный срок будут куда-либо приписаны по собственному выбору, то увольняются еще на один год от платежа всяких по новому их состоянию податей. Впрочем, помещик, при выдаче отпускной, может взыскать с увольняемого и внести за него в казну все подати за столько лет, сколько остается до новой ревизии. Срок оной вообще определяется чрез 15 лет после предшедшей и срок сей, для расчета при, отпускных, полагается постоянным, хотя бы в самом деле ревизия последовала и позднее, так что помещик, желающий уплатить за увольняемого все подати совокупно, не обязан вносить более, как по расчету до сего срока.
Девятое. Дворовые люди, состоя в крепостном праве у владельцев и быв обязаны им личной службою и безмолвным повиновением, в случае непослушания и каких-либо продерзостей подлежат по-прежнему не токмо всем мерам домашнего исправления, но и отдаче в смирительные и рабочие домы и наказаниям при полициях, по просьбам и предъявлениям их владельцев. Сверх сего, на основании Высочайше утвержденного 3О августа 1827 года мнения Государственного Совета, помещики могут представлять неисправимых людей в Губернское Правление, объявляя, что не желают иметь их при себе или в своем селении. В сих случаях Губернские Правления, соображаясь в точности с правилами, в том же Высочайше утвержденном мнении Госуд. Совета постановленными, ссылают сих людей так же, как бродяг, с семействами их на поселение в Сибирь или же обращают их в Кавказскую или другую отдаленную губернию, в рабочия роты, или употребляют еще иначе, наблюдая только, чтоб они никак не были оставляемы вблизи от мест прежнего их жительства.
Десятое. Никакие денежные взыскания, ни казенные, ни частные, падающие на имущество владельца или на личную его свободу, отныне впредь не должны упадать на крепостных дворовых людей его, и посему:
Одиннадцатое. Оставляя во всей силе и действии все продажи и залоги крепостных дворовых людей, доселе законно совершенные, на будущее время все таковыя продажи и залоги, в качестве движимых имуществ, по купчим и закладным крепостям запрещаются.
2) О крестьянах.
Двенадцатое. Каждый владелец имеет законное право принадлежащие ему земли и с крестьянами, на них поселенными, продавать и закладывать по своему усмотрению, но крестьян без земли продавать и закладывать, дарить и в приданное давать отныне впредь запрещается и вследствие того постановляется: сохраняя во всей силе и действии купчия и закладные крепости, доселе законно совершенные, на будущее время совершать оные не иначе, как по формам, при сем прилагаемым.
Тринадцатое. Не воспрещается владельцам переселять крепостных крестьян с одних земель на другия, тем же владельцам принадлежащие, но продавать крестьян на свод от одного владельца другому отныне впредь вовсе запрещается.
Четырнадцатое. Продажу одной земли без крестьян, кои на ней водворены, продажу деревни с малым количеством земли из той, которая к ней принадлежит, также продажу известного числа дворов из деревни с количеством земли менее того, какое на них из всей земли причитается, и, наконец, продажу земли с крестьянами и потом перепродажу одной земли без крестьян тому же или другому владельцу, - все таковые продажи считать недействительными и ничтожными и за подлог, если он откроется, судить по законам.
Пятнадцатое. Как займы в государственных кредитных установлениях, на залоге недвижимых имений основанные, на сих самых имениях утверждаются, то и формы свидетельств о благонадежности таковых залогов, из установленных мест выдаваемые, должны быть тому сообразны, и вследствие того:
Шестнадцатое. Оставляя во всей силе и действии займы, по прежним свидетельствам в сих местах совершенные, на будущее время устанавляются свидетельства по образцам, при сем прилагаемым.
Семнадцатое. Как по сем свидетельствам в существе и твердости залога не вводится никакого изменения, то и все условия займа и последствия сих условий в образе взыскания остаются без всякой перемены на точном основании изданных на сие уставов и правил, но для единообразия все заемщики обязаны в течение двух лет переменить прежние свидетельства на новые, в чем места, выдающие свидетельства, не могут делать ни малейшего никому затруднения, разве бы между тем имение заложенное подверглось описи и законному взысканию.
II. Меры постоянные.
Основные меры, выше сего изложенные, произведут следующие две существенные пользы: 1) они обратят крепостное право на крестьян в прежнее его законное положение, т. е. сделают их крепкими владельцу по земле, а не по лицу; прекратят личную продажу их в виде собственности или движимого имущества; уничтожать то унизительное понятие, какое внутри и вне России имеют о рабстве крестьян; 2) состояние дворовых людей само собою и нечувствительно прекратится; часть их обратится в крестьянство, другая отпущена будет на волю, с одной стороны по удобству, какое вновь к сему открывается, а с другой по затруднениям в продаже и по тройной подати, которую после ревизии на них определить предполагается.
Но сии основные меры не разрешат всех затруднений, не установят еще с твердостию крестьянского положения, не прекратят, с одной стороны, злоупотреблений худых помещиков, а с другой - продерзостей и неповиновений крестьян.
Единственное, решительное к сему средство ест определение всех крестьянских работ и повинностей договором.
Но сие важное преобразование крепостного права не может совершиться иначе, как мерами, зрело и в совокупности их соображенными, и потом в течение нескольких лет постепенно в действие приводимыми.
Первою из сих мер должно быть устройство казенных крестъян. Сей род людей беднеет и разоряется не менее крестьян помещичьих. Работы и повинности их также неопределенны. С одной десятины худой земли казенный крестьянин платит столько же оброку, несет столько же разнообразных земских и волостных повинностей, как другой с восьми или более. Земские исправники суть тоже помещики, с тою токмо разностию, что они переменяются и что на них есть некоторые способы к управе; но взамен того сии трехлетние владельцы не имеют никаких побуждений беречь крестъян, коих они ни себе, ни потомству своему не прочат.
Об устройстве казенных крестьян были разные предположения; надлежит их пересмотреть, сообразить и постепенно приводить в действие. Случай и повод к сему весьма естественный представляется при рассмотрении той части Уложения, в коей определяется право состояний, ибо и прочия состояния, как-то мещанское и гражданское, требуют пересмотра и исправления.
Второю за сим мерою будет приведение помещичьих крестьян в то же положение, какое будет определено для крестьян казенных. Отношения помещичьих крестьян к владельцам земли должны быть те же, как и крестьян казенных к казне. Все различие может состоять: 1) в управе полиции; 2) в особенном порядке, коим оброки в помещичьих селениях могут быть заменяемы работами на хозяйственных помещичьих заведениях. Но прежде, нежели можно будет приступить к обоим сим мерам, необходимо должно пересмотреть и исправить устройство земского управления, ибо какой закон может произвести полезное действие при настоящем образе исполнения? Устройству сему также положено начало и сделаны разные предположения.
Между тем есть мера средняя, которую вслед за первыми основными мерами принять можно. Это есть лучший распорядок в увольнении крестьян. Ныне есть о сем два положения: 1) об увольнении личном и 2) об увольнении с землею.
Личное увольнение крестъян подвержено тем же затруднениям, как и дворовых людей, т. е. помещик обязан платить подати до ревизии; а крестьянин не может быть принят ни в сельское, ни в мещанское свободное сословие без согласия.
Увольнение с землею, т. е. в свободные хлебопашцы, также имеет разные стеснения, так-то: 1) нельзя увольнять по духовным завещаниям; 2) нельзя увольнять целыми деревнями так, чтоб крестьяне были лично свободны, а земля была бы им отдаваема в наем по договорам; 3) нельзя крестьян, уволенных от одного помещика, принять и поселить в землях другого с оброком по договору.
Прекращение всех сих и им подобных стеснений послужило бы наилучшею мерою постепенного перехода из крепостного в свободное состояние. К сему надлежит только пересмотреть и расширить существующие ныне положения.
Пермское письмо Сперанского к Императору Александру I*(160)
Изучая историю царствования Императора Александра I-го, я долго отыскивал подлинную оправдательную записку Сперанского, присланную знаменитым изгнанником из Перми. Наконец, мои поиски увенчались успехом: она оказалась среди бумаг графа Аракчеева и была ему отдана императором Александром. Граф Аракчеев переплел ее и другия важные исторические бумаги в одну книгу с следующим заглавием: "Бумаги, собранные графом Аракчеевым. 1-го января 1826 года в С. -Петербурге". На всеподданнеишем подлинном письме Сперанского имеется следующая собственноручная надпись графа Аракчеева: "получено от Государя 4-го апреля 1823 года. Читал 5-го апреля все три оные бумаги по утру в 5 часов, в спальне".
Оправдательная записка Сперанского была напечатана два раза: 1) в книге "Дружеские письма графа М. М. Сперанского к П. Г. Масальскому. Спб., 1862. ", 2) в приложениях к сочинению А. Н. Пыпина: "Общественное движение в России при Александре I. Спб. 1885" (второе издание)*(161).
При отлучении меня Ваше Императорское Величество, между прочими знаками милостивого внимания сказали мне: "что во всяком другом положении дел, менее настоятельном, Вы употребили бы год или два, чтобы точнее рассмотреть и поверить сведения, к Вам о мне дошедшия". Из сего я должен заключить, что мнение Ваше о мне еще не решено невозвратно. Впоследствии назначение денежного мне пособия и невидимая, но мне приметная, защита Ваша утвердили еще более сию надежду.
Среди дел столь высокой важности мне казалось непристойным развлекать собою Ваше внимание. Теперь, когда дела сии приемлют вид окончательный, могу ли я ласкаться, что Ваше Величество удостоите исполнить то, что прежде признавали справедливым?
Представляю сие письмо посредством моей дочери*(162), потому что всякий другой путь откровенного изъяснения мне пресечен, и не знаю еще, как и сие дойдет непосредственно до рук Ваших.
Удостойте, Всемилостивейший Государь, внимания объяснения, при сем прилагаемые, не столько из снисхождения к моей судьбе, как по уважению их предмета, судьба моя и без них, по единому движению справедливости и благости Вашей, могла бы решиться; но Государи всегда имеют личную и прямую пользу внимать истине, особливо когда она касается до важных дел государственных.
Есмь с благоговением Вашего Императорского Величества верноподданный М. Сперанский.
В самом начале царствования Ваше Императорское Величество постановили себе правилом, после толиких колебаний нашего правительства, составить наконец твердое и на законах основанное положение, сообразное духу времени и степени просвещения, и следовать ему неуклонно.
От сего единого начала постепенно возникали все главные учреждения Ваши, учреждения, кои, по важности и пространству своему, могли бы прославить самое долголетнее и деятельное царствование, если бы или люди были справедливее, или обстоятельства счастливее.
Исполнители коих Ваше Величество употребляли в сем деле, каждый попеременно, в свою очередь, были предметом зависти, клеветы и злословия в большем или меньшем степени. Сему и быть надлежало, когда Ваше Величество и сами нередко встречались с так называемым общим мнением, коего привычка и страсти не терпели перемен в настоящем и страшились их еще более в будущем.
Невзирая на сие, через 12 лет Ваше Величество постоянно следовали сим путем. Менялись люди, изменялись планы; но главная мысль и намерение оставались непременными.
До 1808-го года я был почти только зрителем и удаленным исполнителем сих преобразований; но мысли мои и сердце всегда следовали за ними. Когда в 1808 году Вашему Величеству угодно было поручить мне через графа Кочубея, в начальстве коего я тогда служил, составить план преобразования судебных и правительственных мест в империи, я принял сие поручение с радостию и исполнил его с усердием.
В конце 1808 года, после разных частных дел, Ваше Величество начали занимать меня постояннее предметами высшего управления, теснее знакомить с образом Ваших мыслей, доставляя мне бумаги, прежде к Вам вошедшия и нередко удостоивая провождать со мной целые вечера в чтении разных сочинений. к сему относящихся.
Из всех сих упражнений, из стократных, может быть, разговоров и рассуждений Вашего Величества надлежало, наконец, составить одно целое.
Отсюда произошел план всеобщего государственного образования.
В существе своем он не содержал ничего нового; но идеям, с 1801-го года занимавшим Ваше внимание, дано в нем систематическое расположение.
Весь разум сего плана состоял в том, чтоб, посредством законов и установлений, утвердить власть правительства на началах постоянных и тем самым сообщить действию сее власти более правильности, достоинства и истинной силы.
В течение слишком двух месяцев занимаясь почти ежедневно рассмотрением его, после многих перемен, дополнений и исправлений, Ваше Величество положили, наконед, приводить его в действие.
Блистательнее, может быть, было бы все установления сего плана приуготовить вдругъ, открыть единовременно: тргда они явились бы все в своем размере и стройности и не произвели бы никакого в делах смешения. Но Ваше Величество предпочли твердость сему блеску и признали лучшим терпеть на время укоризну некоторого смешения, нежели все вдруг переменить, основавшись на одной теории. Сколько предусмотрение сие ни было основательно, но впоследствии оно соделалось источником ложных страхов и неправильных понятий. Не зная плана правителъства, судили намерения его по отрывкам, порицали то, чего еще не знали, и, не видя точной цели и конца перемен, устрашились вредных уновлений.
Пройду кратко все установления, от плана сего возникшия, дабы означить, как вместе с ними возникала и расширялась клевета и ненависть, всегда их преследовавшая.
I. Совет. Учреждение сие, за месяц прежде открытия, сообщено было графу Николаю Ивановичу, графу Завадовскому и к. Лопухину. Словесно и письменно они его одобрили. Все последствия его оправдали. Но одни видели в сем установлении подражание Французскому, хотя, кроме разделения дел, ничего они не имеют общего. Другие утверждали, что разум сего учреждения стесняет власть государеву. Где и каким образом? Не по Государеву ли повелению дела вносятся в Совет? Не единым ли словом его? Но зависть и клевета лучше желают казаться слепыми, нежели быть безгласными.
II. Министерства. В манифесте 1802 года обещаны были подробные учреждения или инструкции министрам, но до 181О года их не было. Беспорядок и смешение, при личных взаимных недоразумениях, доходили до крайности. Ваше Величество, стоя в средоточии дел, в собственной работе Вашей с министрами, более всех сие чувствовали и почти ежедневно напоминали мне о необходимости сего учреждения. По мыслям Вашего Величества составлен был план, внесен на рассмотрение председателей Совета, всеми единогласно одобрен и потом принят в Совете. На сем основан был манифест о разделении министерств и составлен общий устав.
В разделении министерств допущена некоторая от прежнего перемена в размещении или, так сказать, в рамах дел; но рамы сии никогда не могли быть неподвижны и на будущее время несколько раз еще измениться могут. Из сей перемены возникли два новые министерства: полиции и контроля; но первое учреждено по собственному и личному убеждению Вашего Величества в его необходимости, а второе основано на порядке счетов, неоспоримом и очевидном.
Общий устав постановил самые точные пределы отношениям и власти министров. Смею утверждать с достоверностию, что ни одно государство в Европе не может похвалиться учреждением столь определительным и твердым. Оно лежит теперь покрыто пылью и прахом; но время и опыт восстановят его и оправдают.
Надлежало приступить к частным уставам. Возложено было на самых министров составить проекты, дабы после пересмотреть их и привесть в единство.
Здесь каждый министр, считая вверенное ему министерство за пожалованную деревню, старался наполнить ее и людьми и деньгами. Тот, кто прикасался к сей собственности, был явный иллюминат и предатель государства-и это был я. Мне одному против осьми сильных надлежало вести сию тяжбу. У одного министра финансов, не говоря о других, убавлены целые два департамента и, сверх того, несколько отделений, и таким образом уменьшены штаты ежегодно более ста тысяч рублей. В самых правилах наказа надлежало сделать важные перемены, отсечь притязания власти, привести ее в пределы, преградить насильные завладения одной части над другою, и словом все сии наказы во все переделать. Можно ли было сего достигнуть, не прослыв рушителем всякого добра, человеком опасным и злонамеренным?
Другие, может быть, меня счастливее, совершат сию работу; но совершить ее необходимо, ибо как скоро одно министерство движется по данному направлению, то вместе с ним должны идти и другие; иначе друг друга затруднять будут, как то опыт уже и доказал и доказывать будет.
Между тем как занимались сею работою, Ваше Величество подтверждали мне многократно об образовании Сената.
III. Сенат. Образование Сената было в необходимой связи с учреждением министерств. Не могут два сии установления идти на двух началах, совершенно противоположных.
Проект сего образования прежде всего сообщен был графу Завадовскому, князю Лопухину и графу Кочубею. Письменные их отзывы при самых бумагах. После сего он рассмотрен в собрании председателей, напечатан и внесен в совет; месяц времени определен был для того, чтоб каждый у себя дома мог его обдумать.
Из хода сего дела всяк легко мог усмотреть, что не желали тут ни исторгнуть согласия ни предвосхитить его смятением и поспешностию.
Невзирая на сие, возстали укоризны. Не буду здесь упоминать о том, что в укоризнах сих было жестокого и терзающего мою личность. Обращусь к самому источнику тех только возражений, кои имели вид беспристрастия. Возражения сии большею частию, происходили от того, что элементы правительства нашего не довольно еще образованы и разум людей, его составляющих, не довольно еще поражен несообразностями настоящего вещей порядка, чтобы признать благотворные Ваши перемены необходимыми. И следовательно, надлежало дать время, должно было еще потерпеть, еще попустить беспорядок и злоупотребления, чтоб, наконец, так сказать, их ощупали, и тогда, вместо того, чтоб затруднять намерения Ваши, сами бы пожелали их совершения.
Мысль сия с горестию вырвалась у меня в самых публичных разговорах и рассуждениях. Я представил ее во всей силе Вашему Величеству и означил даже в докладной моей записке, которая при делах и теперь должна находиться. Мог ли я тогда подумать, что сие самое рассуждение даст повод врагам моим сделать то злобное приложение, какое впоследствии оказалось?
Между тем мнения в пользу проекта были многочисленны и уважительны. С твердостию и чистотою намерений. Ваше Величество не решались еще остановить исполнения; двумя записками в разное время, от меня поднесенными, представлял я, сколь неудобно было бы при настоящем расположении умов продолжать сие дело. Вместе с сим возрастающие слухи о войне решили, наконец, Ваше Величество отложить его до времени.
Дай Бог, Всемилостивейший Государь, чтоб время сие настало. Проект может быть переменен, исправлен или совсем переделан людьми, более меня сведующими; но я твердо уверен, что без устройства Сената, сообразно устройству министерств, без средоточия и твердой связи дел, министерства всегда будут наносить более вреда и Вам заботы, нежели пользы и достоинства.
IV. Законы. Есть люди, кри и Комиссию Законов считают вредным установлением, хотя она учреждена еще при Петре Великом и с того времени почти непрерывно существовала.
Развлеченный множеством дел, я не мог сей части дать того ходу, какого бы желал; но смею сказать, что и в ней сделано, в течение двух лет, более, нежели во все предыдущее время. Целое почти столетие протекло в одних несвязных планах и обещаниях; в мое время не только составлены твердые планы на важнейшие части, но составлены, изданы и в Совете рассмотрены две труднейшие части гражданского уложения; третья и последняя требовала только отделки.
Со всем тем никогда не хвалился я сими работами и охотно и в свете, и перед Вашим Величеством разделял честь их с комиссиею; но несправедливости людей принуждают меня, наконец, быть любочестивым. Пусть сличат безобразные компиляции, представленные мне от комиссии, т. е. от г-на Розенкампфа, и если найдут во сте два параграфа, коими бы я воспользовался, я уступлю им всю честь сего произведения. Сличение сие не трудно, ибо компиляции сии все остались в моем кабинете.
Другие искали доказать, что уложение, мной внесенное, есть перевод с Французского или близкое подражание: ложь или незнание, кои изоблечить также нетрудно, ибо то и другое напечатано. В источнике своем, т. е. в Римском праве, все уложения всегда будут сходны; но с здравым смыслом, с знанием сих источников и коренного их языка можно почерпать прямо из них, не подражая никому и не учась ни в Немецких, ни во Французских университетах.
V. Финансы. В исходе 1809 года, тогда как Ваше Величество занимали меня планом общего образования, предстал вопрос, делу сему посторонний, но по важности своей привлекавший на себя все Ваше внимание. Ваше Величество с справедливым беспокойством взирали на постоянный упадок ассигнаций и не могли с равнодушием видеть, что средства к наполнению недостатков, Вам представляемые, состояли в умножении тех же ассигнаций. Беспокойство сие возросло до высшей степени, когда в смете на 1810 год, заранее представленной, открыт был ужасный недостаток в 105.000.000 руб., а способов к замене его никаких в виду не было.
Вступало к Вам множество проектов, по все они представляли минутные и вредные облегчения. Ваше Величество желали открыть корень зла и пресечь его, доколе была еще возможность.
Сею одной решительностию, смело могу утвердить, Ваше Величество спасли тогда государство от банкротства.
После многократных о сем рассуждений, составлен был план финансов и внесен в комитет, который тогда в доме г. Гурьева собирался. По двухнедельном предварительном рассмотрении он признан был необходимым и представлен Совету. Были споры, но самое важное большинство его одобрило. Принялись за исполнение.
Здесь те же самые члены правительства, кои план одобрил, вместо того, чтоб единодушно способствовать его исполнению, начали всемерно затруднять его, и тот, кто должен был главным быть его исполнителем, министр финансов, не отрекаясь от него на словах, стал первым его противником на деле.
Откуда сие противоречие? Оно изъясняется следующим. Весьма легко сказать: прекратить выпуск ассигнаций; но надобно было чем-нибудь их заменить. Для сего надлежало:
1) Сократить и привести в порядок издержки; а здесь-то и неудобства и роптание. Вместо того, что прежде каждый министр мог почерпать свободно из так называемых экстраординарных сумм, в новом порядке надлежало все вносить в годовую смету, потом каждый почти рубль подвергать учету в двух инстанциях Совета, часто терпеть отказы и всегда почти уменьшение и, в конце всего, еще ожидать ревизии контролера. Сам министр финансов подвергся тому же правилу. Мог ли кому нравиться сей вещей порядок?
2) Надлежало возвысить налоги. Слишком двадцать лет Россия их не знала. Каждый член правительства хотел сложить с себя бремя сей укоризны; надлежало однако же, чтоб кто-нибудь ее понес. Судьба и несправедливость людей меня избрали на сию жертву; меня осыпали эпиграммами, ругательствами и проч., а другие были в стороне.
Были попытки и тогда уже окружить Ваше Величество страхами народного неудовольствия и подозрениями во мне. Отчет, который за 1810 год имел я счастье представить в феврале последующего года, изображал во всей их силе мои опасения*(163). Я предвидел, не без страха, все личные следствия и тогда же просил уволить меня от звания г. секретаря. Ваше Величество самым милостивым образом опровергли и мои страхи, и мои желания.
Так прошел 1810 год.
1811 год представил совсем противные явления. Тут министр финансов предлагал налоги, а Совет отвергал их, яко неблаговременные*(164). Он, министр, доказывал, что в половине года все станет; прошел целый год, ничто не остановилось, передержка была малозначаща. Тем не менее я и в сем году был рушителем порядка и человеком опасным.
Настал 1812 год. Недостаток весьма важный и, сверх того, близкая война. Министр финансов представил систему налогов чрезмерно крутую и тягостную. Часть их принята, другая заменена налогами легчайшими. Сие смягчение и сии перемены, умножив раздражение, послужили после министру финансов и обширному кругу друзей его весьма выгодным предлогом отречься от всех мер нового положения, сложить с себя ответственность и, по примеру 1810 года, но уже с большею силою, на меня одного обратить все неудовольствия.
Если бы в сие время можно было напечатать все представления сего министра, тогда все нарекания с меня обратились бы на него; но его бумаги лежали спокойно в делах Совета, а манифест, с примечаниями, толкованиями, Московскими вестями и ложными страхами, ходил по рукам.
Я мнил, что спокойный взгляд и терпение двух или трех месяцев рассеет сию бурю. В самом деле, она начинала утихать; налоги приняли свою силу и пошли своим чередом*(165).
Но между тем, как я был спокоен, властолюбивая зависть*(166) не дремала и воспользовалась сопряжением обстоятельств.
Приступаю к подробностям, весьма для меня горестным.
Я не знаю с точностию, в чем состояли секретные доносы, на меня взведенные. Из слов, кои при отлучении меня Ваше Величество сказать мне изволили, могу только заключить, что были три главные пункта обвинения: 1) что финансовыми делами я старался расстроит государство; 2) привести налогами в ненависть правительство; 3) отзывы о правительстве.
1) О финансах. К 1810 году доходы государственные составляли около 125.000.000.
К 1812 они доведены до 300.000.000. Приращение - в два года 175.000.000.
Слова можно прикрасить, исказить и перетолковать; а дел, на простом счете основанных, переменить нельзя.
Смело могу еще раз утверждать, что, переменив систему финансов, Ваше Величество спасли государство от банкротства. Придет время, Всемилостивейший Государь, когда благия учреждения Ваши, оправдавшись опытом, привлекут на себя благословение людей благомыслящих. Тогда, смею думать, и мое имя, и мои бедствия вспомнят не без сожаления.
План финансов и все операции, на нем основанные, всегда выдержат с честью самое строгое исследование всех истинных государственных людей, не только у нас, но и во всех просвещенных государствах. Не словами, но математическим счетом можно доказать, что если бы в свое время он не был принят, то не только вести настоящую войну, но и встретить ее было бы не с чем. И тот же план, в обширных его применениях, может еще доставить важные пособия в тех затруднениях, кои обыкновенно открываются после войны.
Но от чего же столько ропоту? От того, что ни в какой земле не переменяли финансовой системы без неудовольствия.
От чего же - еще вопрошают - понизились еще более ассигнации со времени введения плана? Это есть секрет правительства; он состоит в том: 1) что в то же самое время, как переменяли систему, принуждены были выпустить около 46.000.000 новых ассигнаций; 2) в том, что от прежнего казначейства, без умысла, по единому незнанию, представлен был неправильный счет той массы, которая была в обращении, и на сем счете, коего неправильности тогда узнать было никак невозможно, основаны были первые операции. Но совсем тем, унизясь в первый год, ассигнации потом так твердо установились, что в течение трех последующих лет оне сохраняли постоянно свое достоинство и теперь еще, после всех бедствий войны, оне свободнее, по цене их, принимаются в народе, нежели самое серебро. Сие ли называется разрушением государственного кредита?
2) О ропоте от налогов. Какое странное притязание желать, чтобы народ кланялся и благодарил, когда облагают его налогами! Естественно, сперва поговорят, побранят, потом перестанут, а со временем, когда образумятся, то и благодарить будут. Где же не бранили за налоги? Но можно ли сие минутное неудовольствие признавать опасным ропотом? Если налоги в половине февраля произвели опасный ропот, то куда же девалась сия опасность в марте, в мае, в июне? Где следы сего общего неудовольствия? каким же волшебством тот же народ, то же дворянство, коего ропотом в феврале стращали, в мае и июне готовы были всем жертвовать? Откуда сия перемена? Налоги не были сложены; напротив, во многих местах усилены. Следовательно, опасный ропот сей была басня, выдуманная людьми легкомысленными, кои, прожив весь век свой в женских сплетнях, по тем же самым сплетням и московским вестям судят и о делах государственных и даже (горько помыслить) мнят управлять ими.
Не могу миновать здесь одного примечания, которое и прежде, в первом письме моем отсюда, я старался, сколько мог, означить.
Не попустите, Всемилостивейший Государь, чтоб система ложных страхов и подозрений, система, коею, как я догадываюсь, ищут уловить внимание Вашего Величества, чтоб система сия, всегда приводившая государей к безславию, а государства к бедствиям, превозмогла над достоинством морального Вашего характера, который один, смею сказать, среди всех неустройств нашего правительства, доселе составлял отраду народа и надежду всех людей просвещенных и благомыслящих. Одни мечтатели, или люди коварные и властолюбивые, могут видеть в народе самом кротком и добродушном в подданных, привыкших повиновиться самой малейшей власти и Вам, Всемилостивейший Государь, действительно и лично преданных, - могут, в сем народе, в мнениях его и пустых толках неразумия или легкомыслия, видеть ропоты опасности, причины важных подозрений. Ужас поражает мое воображение, когда я помыслю о следствиях сих внушений. Смело могу назвать их, если они существуют, преступлением против самого Величества. Но Бог, проведший Вас сквозь толикое множество трудных происшествий и сохранивший для благоденствия России, без сомнения, сохранит и от сих опасных сетей, скрытых под видом личной преданности и какой-то привязанности к старым Русским правилам. Истинные Русские правила суть взаимная любовь и доверие между государем и подданными, точное отношение отца к детям; а советы, основанные на страхе и угодливости мнимому общему мнению, когда оно несправедливо и пользам государственным противно, суть советы не Русские, но советы или малодушные, или злые, и во всех отношениях Вас недостойные. Сие мнимое общее мнение слабо и ничтожно когда его презирают; напротив, строптиво и ужасно, когда его слушают. Простите, Всемилостивейший Государь, сие невольное сердца моего излияние. Враги мои могли очернить меня перед Вами, но никогда не отучат сердца моего желать Вашей славы, сохранения Вашего достоинства и кроткого правления.
3) Об отзывах. Третий пункт обвинения, сколько мог я выразуметь, состоит в том, что я отзывался худо о правительстве.
Если доносители разумеют под именем правительства те элементы, из коих оно слагается, т. е. разные установления, то правда, что я не скрывался и в последнее время, с горестию многим повторял, что они, состоя из старых и новых, весьма худы и несообразны. Но сие было мнение всех людей благомыслящих и, смею сказать, и мнение Вашего Величества; скрывать же сего я не имел никакой нужды.
Если разумеют под именем правительства людей, его составляющих, то и в сем я также признаюсь. Горесть, - видеть все искаженным, все перетолкованным, все труды покрытыми самою едкою желчию и, при покорности намерениям Вашим на словах, видеть совершенную противоположность им на деле; горесть снедавшая мое сердце и часто доводившая до отчаяния иметь при сих элементах и людях какой-либо в делах успех, невзирая на все Ваши желания, горесть сия часто, а особливо в последнее время, по случаю сенатских и и финансовых споров, вырывалась у меня невольным образом из сердца. Но, Всемилостивейший Государь, измучен, действительно измучен множеством дел и ежедневно еще терзаем самыми жестокими укоризнами, мог ли я быть всегда равнодушным? И, впрочем, сии самые члены правительства, коих чувствительность отзывом сим толико оскорбилась, не воздали ли мне сами за сие сторицею?
Но, чтоб мог я иметь под именем правительства разуметь особу Вашего Величества, душа моя возмущается при размышлении, что я доведен до того, чтоб опровергать сию гнусную клевету иначе, как презрением. С 1801 года, через 12 лет, в разных расстояниях от Вашего лица, я неуклонно следовал сердцем и душею за всеми Вашими намерениями и в последние два года был близким их исполнителем. Во всех представлениях моих я имел дело с одним Вашим разумом и никогда не хотел обольщать Вашего сердца. Ваш разум и строгая с моей стороны логика были одни мои орудия; в них состояла вся тайна моих работ и успехов. Никогда я ни в чем важном не желал, да и не мог я получить Вашего согласия иначе, как посредством самых точных доказательств и рассуждений. Для сего сочиняемы были мной не докладные записки, но, можно сказать, целые книги. В истине всего сего смею сослаться на собственные Ваши воспоминания, на все докладные бумаги, кои я Вам подносил. Каким же образом, с какою уродливою лживостью, против ежедневного моего опыта, вздумал бы я порицать и злословить в последнее время то, что очевидно чтил и уважал в течение толь многих лет? Для чего? Какую цель могла иметь сия лживость? Возбудить неудовольствие, но в ком? В Армфельде и Балашове? И на какой же конец? Чтоб сделать переворот в правительстве? Но в чью пользу? Где способы? Где сообщники? Где связи? В делах 20-ти летней службы, во всех бумагах, в двухгодичном моем удалении, во всех надзорах и изысканиях, тогда как сердца и уши открыты слушать обо мне всякую клевету и нелепость, открыл ли кто один след, одну тень какой-либо связи подозрительной?
Здесь одна горестная мысль раздирает мое сердце. Неприятели могли сомневаться в политических моих правилах, могли думать о привязанности моей к французской системе; но Ваше Величество, зная мои по сей части работы, не могли колебаться. Поведение мое столь было ясно, что если бы бумаги и дела мои можно было напечатать, тогда сами неприятели мои устыдились бы своих предположений. Не я ли был один из первых, который обращал внимание Вашего Величества на предстоявшую войну и на все козни, ей предшествовавшие? Ссылаюсь на подробные записки, многократно, в разных эпохах и за долгое время поднесенные. Они все находятся в моих бумагах. Смею себе присвоить, что никто, может быть, по крайней мере, случайно столько не содействовал, чтобы заранее осветить истинные намерения Франции, как я. Когда отправляли в Париж графа Ниссельрода, на краткое время, с поручением финансовым по займу, тогда предположенному, и совсем без видов дипломатических, не я ли представлял Вашему Величеству открыть с ним переписку, которая впоследствии соделалась одним из главных источников сведений вернейших и полезнейших? И впрочем, если бы и не мог я привести сих и сим подобных множества подробностей и доводов, как можно вообще согласить следующие противоречия: быть преданным Франции и лишить ее всей торговли в России введением нового тарифа; желать разрушения порядка и в то же время всемерно содействовать его устроению; желать ослабит правительство и вместе возвышать его доходы; быть глубоким честолюбцем и иметь вокруг себя одних врагов; желать привести у народа в ненависть правительство и себя первого и прежде всего подвергать неминуемо сей самой ненависти? Пусть согласят все сие мои доносители: мне и писать, и мыслить о сем уже омерзительно.
Между тем однако же сие жестокое предубеждение о связях моих с Франциею, быв поддержано эпохою моего удаления*(167), составляет теперь самое важное и, могу сказать, единственное пятно моего в народе обвинения.
Вам единственно, Всемилостивейший Государь, Вашей справедливости принадлежит его изгладить. Смею утвердительно сказать: в вечной правде перед Богом вы обязаны, Государь, сие сделать. Вы не можете тут иметь во мне ни малейшего сомнения. Вашею тайною, а не своею, я связан; следовательно, Вам же и развязать все должно. Финансы, налоги, новые установления, все дела публичные, в коих я имел счастие быть Вашим исполнителем, все оправдается временем; но здесь чем я оправдаюсь, когда все покрыто и должно быть покрыто тайною?
Обращаюсь еще раз к личным отзывам. От чего, спросят, доходили от разных лиц одне вести? От того что сии разные лица составляли одно тело, а душа сего тела был тот самый, кто всему казался и теперь кажется посторонним*(168).
Если бы в правоте моей совести и дел нужно мне было не спускаться к сим потаенным сплетням, на коих основаны мои обвинения, и я легко бы мог показать и начало их, и происхождение; открыть и воздушные их финансовые системы, и личные корыстолюбивые их расчеты; указать все лица, запечатлеть каждое из них своею печатью, обличить ложь в самом ее средоточии и представить на все столь ясные доводы, что они сами бы, может быть, онемели. Но к чему все сии улики? Оне будут теперь иметь вид рекриминаций, всегда ненавистных. И, сверх того, враги мои, может быть, и в сию минуту стоят перед Вашим Величеством, а я за 2000 верст и весь почти совершенно в их власти*(169).
Мне остается пояснить одно обстоятельство, которое, быв обвинению посторонним, чрезмерно однако же обрадовало моих неприятелей, дав им случай всю громаду их лжи прикрыть некоторою истиною.
Ваше Величество припомнить, без сомнения, изволите, как в одно время я докладывал, что Бек приходил ко мне и просил исходатайствовать ему у Вас минуту внимания. "На что?" изволили Вы спросить. "Он что-то нашел в перлюстрации, чего не хочет казать канцлеру, не представив прежде Вам". Ваше Величество сказали мне, что позовете его чрез Геслера, что действительно и исполнили и, дав ему Ваши наставления, дозволили и вперед в подобных случаях также к себе относиться. Бек, благодаря меня за сей случай, предложил, что когда встретится в деле его что-либо достойное внимания особенного, он будет меня извещать. Он мог сие сделать, в чистоте совести не считая меня чуждым правительству и его тайнам. С ведома ли его, или нет, но чрез третье лицо, в самом деле, изредка и без связи, получил я несколько сих листов. Что они в себе содержали? Пустые вести о войне, сведения и рассуждения, кои, стоя в средоточии дел и имея всегда и по сим предметам доступ к Вашему Величеству, я в тысячу раз лучше и подробнее всегда знал, нежели они. Что могли мне нового сказать какой-нибудь г. Буш и ему подобные жалкие дипломаты? Следовательно, допустив входить к себе сии бумаги, даже в видах любопытства, не мог я назначать им высокой важности. Один взгляд на содержание их*(170) удостоверит Вас, Всемилостивейший Государь, в маловажности; числа их докажут, что они вошли ко мне без связи; а все вместе может уверить, что тут могло быть легкомыслие, но никто никогда не в силах превратить его в государственное преступление.
Со всем тем, и прежде, и теперь, я повергаю себя единственно в Ваше великодушие и желаю еще лучше быть прощенным, нежели во всем правым.
Нужно ли, Всемилостивейший Государь, чтоб я оправдывал себя и против тех обвинений, кои рассеиваемы были моими врагами, о нравственных моих правилах и связях моих с мартинистами, иллюминатами, и проч. ?
Бумаги мои ясно доказывают, что никогда и никаких связей я не имел; вообще о всех вещах я старался иметь собственные мои мнения и никогда не верил слепо чужим.
Когда Ваше Величество пожелали о предметах сего рода и в особенности о мистической их части иметь сведения, я с удовольствием готов был посвятить Вам все плоды моих собственных изысканий и размышлений. Беседы мне сии тем были приятнее, чем более я видел, что предмет их сообразен с сердечными вашими чувствиями. Не из книг, не из сект и партий почерпал я сии истины; оне были излиянием души моей, смею сказать, ими преисполненной. Обстоятельства и многоделие прервали слишком рано сии лестные для меня сношения, и хотя не имел еще я времени открыть Вам во всем пространстве истинное их знаменование, но, судя по самому их началу, смею сослаться на собственное Ваше сердце и на самые бумаги, у вас оставшиеся, что другое в сих истинах Вы от меня слышали, кроме указаний на достоинство человеческой природы, на высокое ее предназначение, на закон всеобщей любви, яко единый источник бытия, порядка, счастья, всего изящного и высокого? Да и когда, при каком случае слышали Вы, Всемилостивейший государь, от меня другие правила? Во все время, как я пользовался Вашим доверием, кого и чем я очернил, помрачил или кому старался повредить в глазах Ваших? На кого навел я какую-либо тень подозрения? Напротив, я всегда желал и при всех случаях старался питать и возвышать в душе вашей ту любовь к человекам, ту терпеливость к их слабостям ту кротость и снисхождение, коею Бог и природа в благости своей Вас одарили.
Всемилостивейший Государь! В невидимом присутствии Бога Сердцеведа смею здесь вопросить: так ли поступает, советует, действует и говорит мрачный честолюбец, ненавидящий своего Государя и желающий привесть его в ненависть?
Простите, Всемилостивейший Государь, пространство сих изъяснений. В течение двух почти лет враги мои говорили одни. Мне оставалось страдать и молчать.
В награду всех горестей, мной претерпенных, в возмездие всех тяжких трудов, в угождение Вам, к славе Вашей и благу государства подъятых, в признание чистоты и непорочности всего поведения моего в службе и, наконец, в воспоминание тех милостивых и лестных мне частных сношений, в коих один Бог был и будет свидетелем между Вами и мною, - прошу единой милости: дозволить, мне с семейством моим в маленькой моей деревне провести остаток жизни, по истине одними трудами и горестями преизобильной.
Если в сем уединении угодно будет поручить мне окончить какую-либо часть публичных законов, разумее гражданскую, уголовную или судебную, я приму сие личное от Вашего Величества поручение с радостию и исполню его без всякой помощи, с усердием не ища другой награды, как только свободы и забвения.
Бог, общий Отец и Судия государей и их подданных, да благословит благия намерения Вашего Величества на пользу государства; да ниспошлет Вам исполнителей кротких без малодушия и усердных без властолюбия. Сие будет навсегда предметом желаний человека, коего многие в службе могут быть счастливее, но никто не может лично Вам быть преданнее.
------------------------------
*(1) Текст "Введения" впервые напечатан по подлинному черновику в X т. (стр. 1-62). "Исторического обозрения" (1899 г.) В книге Н.И.Тургенева "La Russie et la Russes" проект Сперанского изложен в другой позднейшей редакции. Тургеневу следовал Пыпин в своей книге "Общественное движение в России при Александре I*. В известной работе Шильдера проект изложен с пропусками по неточной копии настоящего "Введения".
*(2) Так, например: закон, налагающий подать или личную службу, есть закон государственный, ибо он определяет отношения частного лица к государству, но закон о разделе имущества между наследниками есть закон гражданский, ибо он установляет отношения между частными людьми.
*(3) Таково есть состояние сих сил в естественном положении человека или в анархии.
*(4) Прежде нежели существовала державная власть, лица, ею обладаемые, существовали. Каждый имел свою волю, свой закон и свое исполнение. Сии личные силы были первыми стихиями, из соединения коих впоследствии составилась державная власть; таким образом в силах государственных должно различать две степени бытия, или два состояния: первое-состояние рассеянности, второе-состояние соединения.
*(5) Крепостные люди в России находятся в первом положении, а все государство - во втором. В Турции рабство есть второго рода, ибо там нет крепостных людей.
*(6) Пример: контракт на куплю и продажу есть право гражданское. Но какую достоверность имело бы сие право, если бы закон политический не определил вообще, что всякая собственность есть неприкосновенна, и если бы не было власти исполнительной, приводящей сии законы в действие?
*(7) Так, например: в законе государственном определяется, что каждый может располагать своею собственностью по произволу. На сем основании закон гражданский распределяет, каким образом собственность должна переходить из одного владения в другое по общему согласию.
*(8) Таков был общий разум всех почти политических превращений, коих целью была перемена образа правления. Примеры первого рода представляют древний Рим, Англия и в последние времена Франция. Примеры второго рода можно видеть в тщетных усилиях Иосифа II, в замыслах политических систем, бывших в России во времена Императрицы Анны и особенно Императрицы Екатерины II.
*(9) Le plus grand novateur est le temps. Bacon.
*(10) Какое, впрочем, противоречие: желать наук, коммерция и промышленности и не допускать самых естественных их последствий; желать, чтобы разум был свободен, а воля в цепях; чтобы страсти двигались и переменялись, а предметы их, желания свободы, оставались бы в одном положении; чтобы народ обогащался и не пользовался бы лучшими плодами своего обогащения - свободою. Нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться.
*(11) С благословением патриаршим государь повелел и бояре приговорили - так надписываются важнейшие акты того времени.
*(12) По разуму того времени не было еще точного понятия о политической свободе. Сие доказывается учреждением Петра Великого (1714 года) о праве первородства. Сие установление, совершенно феодальное, могло бы уклонить Россию на несколько веков от настоящего ее пути.
*(13) Направление сие у нас действительно прямее, нежели было оно в других государствах. Причины сему суть следующая:
1) В самом начале испровергнуто у нас важное на сем пути затруднение-право первородства; установление сие во всех прочих государствах, тот же путь совершивших, было великим камнем претыкания.
2) Опыты превращений, вокруг нас бывших, имели, без сомнения, сильное влияние на мысли большей части людей, или занимающихся.
3) В общем счете времени успехи в России идут несравненно быстрее, нежели шли они в те же эпохи в других государствах.
*(14) Перед революцией Французские вельможи сами смеялись и над чинами, и над лентами. В настоящем смысле, или тоне того времени было казаться простым гражданином.
*(15) В некоторых классах чины у нас еще уважаются, но не по внутреннему их свойству, а единственно по праву владения крестьян, с ними сопряженному, или в виде достижения важных государственных должностей.
*(16) В настоящем положении нельзя даже с успехом положить какой-нибудь налог, к исправлению финансов необходимо нужный, ибо всякая тягость народная приписуется единственно самовластию. Одно лицо государя ответствует народу за все постановления, совет же и министры всегда, во всякой мере тягостной, могут отречься от участия там, где нет публичных установлений.
*(17) Все исправления частные, все, так сказать, пристройки к настоящей системе были бы весьма непрочны. Пусть составят какое угодно министерство, распорядят иначе части, усилят и просветят полицейские и финансовые установления, пусть издадут даже гражданские законы: все сии введения, быв основаны единственно на личных качествах исполнителей, ни силы, ни твердости иметь не могут.
*(18) На сих трех главных правилах основано настоящее политическое устройство Франции.
*(19) Известно, что в английской конституции искали избежать сей несообразнасти введением отказа, сокрытого под предлогом: le roi s'avisera. Уклонение не совместное ни с достоинством, ни с правотою державной власти.
*(20) Во Франции право сие дано сенату, в Англии - нижнему парламенту. Сверх сего, во Франции на словах существуют при законодательном корпусе, вместо трибуната, две комиссии: одна для охранения личной свободы, другая для свободы книгопечатания.
*(21) В Англии министры имеют место и голос в нижнем парламенте. Во Франции хотя и не имеют они места в сословии законодательном, но имеют оное в сенате, а по устройству сего государства сенат есть первое политическое сословие, и самые важнейшие постановления в нем совершаются.
*(22) В древнем Риме судья был один претор, окруженный юрисконсультами. В Англии и во Франции хотя суд производится и посредством избранных лиц, но всегда именем державной власти.
*(23) По личным причинам державной власти, во Франции смешение понятия о законе, допущенное в конституции, есть главною причиною ее нестройности и должно сделаться со временем причиной ее перемены. В конституции сей допущено три рода законов: и) La loi - составляется в законодательном сословии; 2) Senatus-consulte organique- образуется в сенате и под видом дополнения может даже переменить конституцию; 3) Senatus-consulte-может остановить действие закона. Таким образом, во Франции установлено два законодательных сословия; одно из них избирается народом, другое совершенно почти зависит от правительства. Державная власть почти по произволу может избирать тот из сих двух путей, который для видов ее может быть удобнее и послушнее; а как сенат более от нее зависит, то и предпочитает она, обыкновенно через его посредство проводить все свои постановления. Сословие законодательное есть почти пустой образ.
*(24) Бесчисленные последствия, из сего начала возникающие, все имеют одно общее свойство, в том состоящее, что все они ограничивают отдельную и естественную свободу человека и приводят ее в совместность со свободой других и, следовательно, все они могут быть признаваемы законом. Закон положительный не что другое есть, как ограничение естественной свободы человека.
*(25) Каждый дворянин, в существе своего состояния, представляет потомство тех родов, кои некогда обладали частию народа самодержавно и зависели от великих князей более словом, нежели делом.
*(26) До царя Ивана Васильевича и даже по Уложению царя Алексее Михайловича различались еще люди кабальные и холопи от крестьян.
*(27) Первое из сих положений дает крепостным людям право суда и, отъемля его от помещиков, ставит их наравне со всеми перед законом. Второе предложение отъемлет право отдавать в службу без очереди. На сих двух основаниях утверждается личная свобода.
*(28) Какая, например, нужда человеку без собственности ограничивать закон о податях вещественных, когда закон сей на него не падает.
*(29) Сие состояние общества называется охлократия.
*(30) Разделение губерний можно оставить ныне существующее.
*(31) Где нет удобных городов, к коим бы волости могли быть приписаны, там правительство назначает места соединения в селениях.
*(32) Депутаты, оба или по крайней мере один, избираются из того состояния, к коему принадлежит подсудимый; если же таковых нет, то подсудимый отсылается в окружный суд.
*(33) Если в округе не будет людей, способных к сему званию, то председатели определяются из губернского списка, в недостатке же и сих последних - из списка государственного, но в сем последнем случае потребно министру разрешение совета.
*(34) Нет сравнения между сим порядком и тем, который ему предшествовал. Если бы крупные обстоятельства политические постигли управление в том неустройстве, когда все гражданское управление состояло в хаосе дел, вверенных почти одному генерал-прокурору, замешательство и затруднение дошло бы до самой высшей степени и не только движение частей не было бы соразмерно быстроте происшествий, но и совсем бы в некоторых отношениях оно остановилось.
*(35) Под именем ответственности личной разуметь должно те только взыскания, кои от державной власти происходят в неисполнении данных уставов и учреждений, а государственная ответственность состоит в сообразности самых сих уставов с законом. В первой министр отвечает только за исполнение принятой меры, а во второй он отвечать должен за самую доброту и правильность меры, им предложенной.
*(36) Может быть, в других обстоятельствах, в высшей степени просвещения, люди, права сии получившие, пользуясь их наружностию и мало-помалу их усовершая, предуспели бы дать им со временем истинное бытие; но у нас не могло сие совершиться и впрочем жалеть о сем нельзя, ибо из сего образовалось бы сословие аристократическое, истинным пользам России, самому духу правительства нашего совершенно противное.
*(37) Всего яснее доказывает сие опыт. Известно, что ответственность министров сначала обратила на себя некоторое внимание; потом, не быв утверждена на свойственном ей основании, она начала слабеть и, наконец, ныие почти о ней забыли.
*(38) С сего времени все искусство министерского поведения состоит в большей угодливости и в некотором роде тактики, чтоб ничего на себя не принимать и казаться однако же действующим.
*(39) Из сего должно только исключить устройство университетов.
*(40) Так, например, в Петербурге появились бы ложные ассигнации; но корень их может быть на какой-либо фабрике в отдаленной губернии. Если министр полиции имеет там свои связи, то скоро появление ассигнаций огласится, и нить, связующая их с началом, тотчас пресечется.
*(41) О делах текущих много и часто рассуждали. Нужно составить о них точное понятие. Делами текущими называются те дела, коих предметы периодически или по крайней мере часто, в одном и том же виде, приходят на разрешение начальства. Чем менее есть общих положительных правил, чем пределы власти менее определены, тем естественно должно быть более дел текущих, ибо тогда каждое дело несет с собою новое затруднение. Никто не знает, что он может на себя принять и чего не должен: отсюда все идет на Высочайшее разрешение и, при видимой поспешности, все терпит великую остановку. От двух причин увеличилось, с 1796-го года, количество дел текущих: 1) оттого, что вообще дух народный, возбужденный разными обстоятельствами и даже успехами промышленности, стал беспокойнее и пытливее; 2) что самовластие местных начальств, которое до 1796-го года одно служило достаточным ответом на все вопросы, подвергнувшись с того времени большему надзору и частым объяснениям, нарочито уменьшилось. Отсюда произошло, что губернатор во всем ищет от министра, а министр, не имея правил или устава, по необходимости, (должен просить оного от верховной власти. Итак, один устав и постепенное разграничение власти может уменьшить сию громаду текущих дел, под коею стонут все министерства.
*(42) Записка впервые напечатана в XI т. (стр. 1-53), "Исторического Обозрения" (1901 г.). Черновой подлинник этой записки Сперанского, писанный весь его рукою, хранится в рукописном отделении Императорской Публичной библиотеки, в собрании бумаг сенатора К. Г. Репинского (см. Отчет Импер. Публич. библиотеки за 1877 год, стр. 13). Черновая рукопись сохранилась не в полном виде. Недостающие в ней места восполнены по копии, собственноручно снятой покойным академиком А. С. Бычковым с современного белового экземпляра этой же записки, переписанного писцом.
*(43) Были на земле правительства, кои стояли на четырех только выше изображенных основаниях и кои не имея никаких доходов, не имели ни промышленности ни богатства. Такова была Спарта. Stuart, tome 2. Есть также государства, кои по положению своему, стоя вне общей системы государств, могут не иметь постоянных политических сношений (Китай и др.). Но нет в Европе государства, которое бы всех сих частей не имело или которое бы имело их более, и следовательно части сии суть всякой системе существенны и во всех государствах необходимы.
*(44) В черновой рукописи было далее написано, но потом зачеркнуто: [Ныне в Европе под именем полиции разумеют по большей части удобность и безопасность сообщения как в городах, так и в землях].
*(45) Bentham.
*(46) Вессаriа. В черновой рукописи было затем написано, но потом зачеркнуто следующее:
[Таким образом движение всех обществ слагается, подобно круговому движению физических тел, из двух различных сил: силы закона, нудящей волю по известному направлению к общему добру, и силы самолюбия, или частного интереса, увлекающей его к натуральному его средоточию: к собственной пользе. Доколе силы сии содержатся в равновесии, дотоле общество движется в тишине и все лица, его составляющие, пользуются миром общественным. Чтоб установить сие равновесие, необходимо нужно, чтоб действие обеих сил было непрерывно. Чем более направления сии сближены, тем действие их бывает сильнее, тем движение общества успешнее.
Эгоизм есть нечто другое, как исключительное стремление к средоточию собственной пользы. Добродетель есть сильное и исключительное стремление по направлению общей пользы. Движение, сложное из сих двух, есть тишина общественная, состояние среднее, которое ни пороком, ни добродетелью назвать не можно. Из сих двух сил последняя, имея внутреннее начало побуждения, непрерывно действует, а первая быв обязана рождением своим...
Из своих двух сил первая, быв обязана бытием своим временному и случайному составу общества, не имеет никакого внутреннего побуждения; она действует по впечатлению внешнему. Вторая, родясь в самой природе человека, или, лучше, усоставляя самое существо его, действует по побуждению внутреннему, никогда и нигде непреступающему.
Если бы силы сии оставлены были в простой и натуральной их соразмерности, никогда общество не могло бы сохранить себя.
Наказания и награды, определенные законом, действуя временно, но единобразно и часто неправильно, не могли бы одни заставить людей покорить самолюбие их закону. Мы находим примеры сей слабости закона во всех обществах, где сила его основана единственно на сих двух положениях. Таковы суть общества народов кочующих, таковы были все человеческие общества до введения роскоши и промышленности.
Но чем более пользы людей сопрягаются, чем более расширяются желания, тем общество становится человеку нужнее, тем более чувствует он необходимость покоряться закону; привычки к тихой жизни, желание удостоверить собственность свою и за пределом гроба, - все нудит его, и тем законом становится сильнее. К натуральной его силе присоединяется сила привычки, роскоши смягчение нравов, религия, просвещение. Таким образом мало-помалу закон усиливается, а самолюбие ослабляется и все приходит в равновесие].
*(47) Дальнейшее изложение отдела о полиции и отдела о суде до слов: "Каким образом должны быть производимы следствия?" имеется только в копии А. С. Бычкова. В черновой рукописи оно не сохранилось. В ней после слов: "удерживающее сей назначенный порядок" было написано, но потом зачеркнуто лишь следующее: "Средства, к действию ее принадлежащие, можно разделить на четыре рода и 3 средства исправления (police correctionnelle). Должно различать police judiciaire от police repressive".
*(48) Полицию исправления многие относят к первой инстанции суда; но если она будет определять исправление не иначе, как по приговору установленных в ней судей, то действие ее будет одинаково с судом, и отношение ее к полиции смирительной не будет действием самовластным.
*(49) Если бы полиция ограничивала себя единым пресечением насилия, когда оно обнаружится, оно слишком часто обнаруживалось бы, и действие полиции могло бы быть строго и справедливо, но никогда не было бы спасительно. Такова есть полиция в деспотических государствах: поспешна и неумолима к преступникам, она ничего не делает к тому, чтоб предупредить преступление, чтоб отнять у граждан самую вероятность угнетения и удостоверить их покой. Сии мудрые расположения принадлежат одним просвещенным правительствам. В государствах самовластных жители имеют только утешение знать, что обида их будет наказана, как скоро будет открыта.
*(50) Из сего видно, что одна невозможность всевидящей полиции есть причиной всех гражданских тяжб, и следственно, чем полиция исправнее, тем тяжб менее.
*(51) Отсюда происходит, что каждый обиженный старается в собственном своем деле интересовать общее и просит произвесть дело порядком следственным, ибо вместе с сим избавляется он труда и времени составлять собственную свою полицию и выдерживать доказательства. Он одерживает верх без тяжбы.
*(52) В черновой рукописи было затем написано, но потом зачеркнуто: [Форма сия не что другое есть, как постоянный образ выражения всех обстоятельств, коими иск приводится в ясность].
*(53) Там же затем было написано, но потом зачеркнуто: [Итак, следствие составляется из двух частей: из существа и формы].
*(54) Далее в черновой рукописи было написано, но потом зачеркнуто следующее:
[В Англии судья произносит приговоры, jury делает суждение, адвокаты охраняют форму. В России приговор и суждение произносят судьи; прокурор должен бы был охранять только форму. Во Франции тоже делает tribunal de cassation и commissaire du gouvernement].
*(55) Далее в черновой рукописи было написано, но потом зачеркнуто следующее:
[Народное богатство составляется из всего того, что государство, не иссушая источников продовольствия, может уделять ежегодно на содержание полиции, суда, войска, внешних сношений, управления экономического и на приумножение самих источников продовольствия. Народное богатство делится на две ветви: одна доставляет непосредственно доходы, другая употребляется к усилению и поддержанию первой.
По разности основного положения и степени просвещения ветви сии и источники, их питающие, могут быть различны; в одних земледелие есть предмет доходов, в других-мануфактуры, в иных торговля и проч. и проч.
А посему прежде всего должно определить их без отношения к доходам, кои от них проистекают.
В сем смысле предметы политической экономии могут быть следующие.
Части, управление экономическое составляющие, суть:
1) управление источников доходов;
2) сбор доходов;
3) производство расходов;
4) отчет. -Все сие вместе есть administration de l'eco nomie d'un etat; первая часть особенно есть то, что назвать можно administration de 1'interieur, хотя весьма несвойственно, а три последния части составляют administration des finances. В государствах благоустроенных первая часть идет сама собою, и правительство оберегает тодько ее полицией, судом, войсками и внешними сношениями].
*(56) В черновой рукописи было далее написано, но потом зачеркнуто: [Закон есть правило постоянное, определяющее отношения состояний и лиц между собою. Учрежд.].
*(57) Отсюда происходит, что и в самых республиках необходимость установляла правителей, которые под разньши именами и с разными ограничениями делали временные учреждения.
*(58) Эта выписка из Бентама приведена полностью только в копии А. С. Бычкова. В черновой рукописи после заголовка "О единстве исполнения" написано только: "Bentham".
*(59) Le pouvoir de faire exccuter la loi ne reside que dans la personne du roi. Dans toutes les cours le roi est toujours cense etre present, mais, comme dans le fait la chose est impossible, il y est represente par ses juges dont le pouvoir n'est qu'une emanation de 1'autorite royale. Blakstone, tome IV, pages 35, 36. Des cours de justice.
*(60) Я полагаю, что уездный какой-нибудь суд определил бы: имение помещика N, найденного сумасшедшим, взяв из его владения, отдать старшему его брату. Помещик N может на сие определение приносить два рода жалоб: 1) что суд произведен без свидетелей, или свидетеля призваны и спрошены не по форме-жалобы на обряд или на учреждение; 2) что самое решение постановлено не согласно с законом, который повелевает имение сумасшедших брать в опеку-жалоба на существо решения.
*(61) В черновой рукописи было затем написано, но потом зачеркнуто следующее:
[Таким образом в каждом суде должны бы были установлены быть от власти исполнительной охранители обрядов, а от власти законодательной охранители законов.
Первая должность принадлежит президенту или главному судье; вторая - избранным от народа членам. И как самый лучший способ охранить закон естъ].
*(62) Там же далее было написано, но потом зачеркнуто следующее:
[Средство самое просто на первый взгляд было бы то, чтобы при каждом исполнении учреждения власть законодательная рассматривала, сообразно ли оно с законом Невозможность сего наблюдения и сопряженное расслабление дел, от сего стеснительного надзора последовать могущее, заставило заменить его следующими средствами. Министр объявляет указ. Он ответствует государю, что объявил его точно согласно его воле; он ответствует народу, что объявленный им указ согласен с законом].
*(63) Пример сего рода ответственности можно видеть в подчинении мест уездных губернскому правлению и в отношениях губернского правления к сенату. Сию же самую ответственностью имеют в настоящем порядке вещей министры в рассуждении сената, коему государь мог дать одну ту только власть, чтобы вместо его рассматривал он деяния министров в отношении не доброты исполнения, но точности его и наблюдения форм.
В черновой рукописи было затем еще написано но потом зачеркнуто:
[Сенат занимает в сем случае место прокурора над министрами].
*(64) Не должно здесь забыть, что ответственность сия не учреждается одним словом или велением; она переменяет конституцию государства и следовательно не может быть нигде без важных превращений. Она предполагает закон, утвержденный печатию общего принятия, и известную гарантию сего закона в вещественных установлениях государства или в твердом и общем мнении народном. Без сего все будет состоять только в словах.
*(65) В Риме никогда не было доброй системы суда. Законы его в сей части были в совершенной запутанности от того, что установлялись без общего плана и по большей части преданиями юрисконсультов. Жалобы на сие повсюду в древних писателях видны; но доколе конституция Рима была неподвижна, несовершенство сие было почти неприметно. Как скоро самовластие испровергло конституцию, так скоро зло сие обнаружилось: надобно видеть жалобы современников Юстиниана и его самого на сию запутанность.
То же самое примечание можно распространить на Англию, в коей часть судная, может быть, не лучше нашей.
*(66) Здесь нет нужды примечать, сколь много всегда отходило управление в России от сих ясных начал. Оно никогда не имело единства и всегда представляло здание, коего части, быв все между собою разнообразны, примыКаемы были по временам одно к другому и таким обра зом составили сие готическое произведение, где формы изящные и безобразные, быв смешаны без разбору, выставляют еще более безобразие целого.
*(67) Для сего нужно разделить все части государства на два рода: одни так сказать однообразные (homogenes); им можно дать общую и совершенно одинаковую форму; другие-инообразные (heterogenes), в коих форма должна быть приспособлена к местным уважениям. В России по сему правилу можно все губернии разделить на внутренние и пограничные, полагая в числе первых все губернии, по уложению судящиеся, и означив во вторых все те, кои различнымии пользуются правами.
*(68) Затем в черной рукописи было написано, но потом зачеркнуто следующее:
Я предполагаю, что существуют в государстве следующие статьи государственного закона:
1) все состояния государства, быв свободны, участвуют в известной мере во власти законодательной;
2) власть исполнительная вся принадлежит одному
участвующему и утверждающему всякое законодательное действие;
3) есть общее мнение, оберегающее закон в исполнении его;
4) есть независимое сословие народа, коему исполнители ответствуют;
5) существует система законов гражданских и уголовных, принятая народом;
6) суд не лицом государя отправляется, но избранными от народа и им утвержденными исполнителями, кои сами суду подвержены быть могут;
7) все деяния управления публичны, исключая некоторого числа случаев определенных;
8) существует свобода тиснения в известных, с точностью определенных границах.
То, что называется государственным законом или конституцией, не есть закон писанный, но закон вещественный, не на бумаге, но в действии самом существующий. Он не столько состоит в установлениях государственных, сколько в вещественном разделении сил его на все состояния. Он поддерживается не столько видимыми сословиями, сколько навыками и духом народным; это есть физическое сложение, темперамент политического тела;
9) существует в народе довольный степень просвещения и обилие во всех способах исполнения законов.
Предположив существующими все сии установления, образ правления может быть следующий. См. табель А.).
*(69) Затем в черновой рукописи было написано, но потом зачеркнуто: [В экономии ответственность уменьшается разделом с корпусом законодательным].
*(70) Как, напр., в Англии остановить действие Habeas corpus.
*(71) Здесь должно привести на память то, что выше было постановлено о двух родах ответственности.
*(72) Затем в черновой рукописи было написано, но потом зачеркнуто: [Из сих начал легко определить можно власть и пределы министра правосудия].
*(73) Затем в черновой рукописи было написано, но потом зачеркнуто: [Отсюда происходит, что вопрос: какое есть настоящее правление в России, не весьма удобно].
*(74) Затем в черновой рукописи было написано, но потом зачеркнуто следующее:
[Право публиковать указы столько в самом себе маловажно, что во многих государствах.
3) есть ли сенат с одной стороны имеет перед прочими местами ему равными то преимущество, что через него исходят в народ государевы указы].
*(75) Припомнить здесь должно, что Юм твердость английской конституции полагает в привычке, в духе, в образе мыслей народа.
Сколько ни ничтожен кажется сенат в настоящем образе бытия его и сколько ни вероятным кажется, что течение дел, основанное на единстве министерского управления, было бы несравненно успешнее, но можно быть уверенным, что совершенное уничтожение сего места изгладило бы с собою и самую тень монархической свободы в разуме народном. Многочисленное сословие, древность и формы могут быть весьма вредны течению дел, но они имеют всегда нечто священное и столько уважительное в глазах народа, что и самое правосудие будет ему подозрительно, если оно не будет изливаться сообразно общему его о вещах понятию.
*(76) Далее в черновой рукописи было еще написано, но потом зачеркнуто следующее:
[Предметы сих сословий можно разделить вообще на два рода: 1) предметы законодательства; 2) предметы управления].
*(77) Учреждение министерства есть конечно важный шаг к лучшему устройству управления, но он есть первый шаг, а чтоб достигнуть к совершенству, надобно сделать первый, и второй, и третий, и так далее, ибо совершенство никогда не достигается одним приемом. Надобно только идти всегда по одной линии.
*(78) Далее в черновой рукописи было еще написано, но потом зачеркнуто следующее: [В самом деле мы выше видели, что из всех частей управления один суд должен действовать на законе коренном и непрелож(ном)].
*(79) Здесь, как и во всем сочинении, разумеются под сим словом законы уголовные и гражданские.
*(80) Затем в черновой рукописи было написано, но потом зачеркнуто следующее: [Оно происходит от того, что, не различив довольно вредного влияния прочих частей на сию ветвь законодательства и не обнаружив недостаток исполнения, все приписывают несовершенству закона].
*(81) Эта выписка, а равно и следующая засим приведены полностью лишь в копии А. С. Бычкова. В черновой рукописи вместо этих двух выписок сделана лишь следующая отметка: "Здесь должно выписать из книги".
*(82) Затем в черновой рукописи было написано, но потом зачеркнуто: [О системе управления в России].
*(83) В черновой рукописи сначала было написано, но потом зачеркнуто следующее: [Сенат исполнительный составляется из пяти департаментов: 1) государственной полиции; 2) суда; 3) экономии; 4) военных дел; 5) внешних сношений].
*(84) Там же было затем написано, но потом зачеркнуто: [и публикация учреждений].
*(85) Там же было затем написано, но потом зачеркнуто следующее:
[1) Состав и дополнение уложений.
2) Ревизия актов сената исполнительного по отношению их к коренным государственным законам].
*(86) В черновой рукописи сначала было написано, но потом зачеркнуто следующее: [Часть судная отделяется отчасти управления только до того времени, когда все, к исправлению ее нужное, приспеет].
*(87) Затем в черновой рукописи было написано, но потом зачеркнуто следующее: [Независимо от сих свойств предлагаемого здесь управления, оно представляет еще следующие важные пользы].
*(88) В черновой рукописи сначала было написано: "кроме разделения сего неустроенного и, можно сказать, постыдного хаоса, какой".
*(89) Что обеспечивает собственность главным образом? Не метафизическое понятие о справедливости судной, но точность исполнения. Зная закон, хотя бы он был и несовершен, но зная, что он в точности будет исполнен, всякий делает с верностию все расчисления жизни: а верность сего расчета составляет первое основание собственности. Какая, напротив, уверенность быть может, когда закон и суд изящен, но исполнение зависит от случая? Тогда все расчеты жизни приходят в замешательство и неизвестность, соревнование и промышленность теряют свое воспарение (elan) и пресмыкаются боязливо по земле.
*(90) Я не знаю, известно ли правительству, что в сенате нет книг законных и что во всех губерниях судьба людей и имуществ решается по письменным тетрадям, содержащим в себе самые безобразные и неверные выписки законов.
*(91) Может быть, что в первые месяцы установление сие и не примет полного действия; но, если оно будет с разумом образовано и поддержано разными публичными бумагами, можно быть удостоверенным, что Россия скоро пожелает знать, что делает для нее правительство, и, познав его труды, научится почитать его и любить свои законы, свой образ управления, ибо тогда они действительно будут для нее свои, когда она их познает. Теперь же управляется она невидимою для нее силою: и как можно после сего требовать, чтобы она имела доверенность к орудиям сей силы, ей неизвестной?.
*(92) Затем в черновой рукописи было написано, но потом зачеркнуто: [кои по сему в самый короткий: срок могут восприять их действие].
*(93) В черновой рукописи было затем написано, но потом зачеркнуто следующее: [Предположив, что палатам дано будет право вершить дела и обращать к исполнению, несмотря на перенос, какой может быть государственый вред в том, что человек].
*(94) Les proprietaires d'esclaves, а qui 1'interet personnel n'a pas ete le bon sens et 1'humanite, conviendraient sans peine des avantages de la liberte sur la servitude et desireraient eux-memes que Pesclavage fut aboli, si cette abolition pouvait avoir lieu sans bouleverser leur etat et leur fortune et sans porter atteinte a leur surete personnelle. Les injustices et les calamites qui ont accompagne les tentatives precicipitees forment la plus grande objection contre les projets d'afiranchissement. Bentham, t. II, p. 187 a 190.
Ces liens de 1'esclavage que le legislateur ne peut pas rancher d'un seul coup, le temps les dissout peu a peu; et la marche de la liberte, pour etre lente, n'en est pas moins sure. Tous les progres de Fesprit huinain, de la civilisation, de la morale, de la richesse publique, du commerce, amenent peu a peu la restauration de la liberte individuelle. L'Angleterre et la France ont ete autrefois ce que sont aujourd'hui la Russie, les provinces polonaises et tme partie de 1'Allemagne. Traites de Legis. par Bentham, t. II.
(Эта выписка приведена полностью лишь в копии А. С. Бычкова. В черновой рукописи написано только следующее: Les proprietaires d'esclaves etc... Bentham, vol. II, pages 187 a 190).
*(95) Затем в черновой рукописи написано было, но затем зачеркнуто еще следующее:
[VII. Каким порядком можно приступить к полному составу всей системы управления.
Если план усовершения выше предлагаемый будет].
*(96) Сочинение это, сколько нам известно, было написано графом М. М. Сперанским в конце 1826-го и начале 1827 года, между прочим, в опровержение мыслей о государственных установлениях, изложенных в одной бывшей в то время весьма известной записке. Ред. (Прим. Калачова). Впервые напечатано в "Архиве исторических и практических сведений" Калачова, 1859 г., кн. III.
*(97) 1711 марта 2.
*(98) 1711 марта 27 Канцелярия Сената разделена на 4 стола: секретный, приказный, губернский и разрядный.
*(99) 1718 г. февраля 7.
*(100) 1722 января 12.
*(101) Там же.
*(102) 1722, апреля, ст. 2: "кому в Коллегии такое дело случится, которое ей решить невозможно: то те дела Президенту Коллегии приносить и объявлять Генерал-Прокурору, который должен представить в Сенат, а чего невозможно решить, о том приложа свое мнение учинить предложение в доклад".
*(103) Там же ст. 2, 3, 4, 5, 6.
*(104) Там же ст. 4.
*(105) 1722, апреля, ст. 7. 8, 9, 10, 11, и Ген. Реглам. 1720.
*(106) 1711 марта 2.
*(107) 1718 декабря 22, пункт 5.
*(108) Ген. Регл. гл. 2.
*(109) Там же.
*(110) 1714 апр. 4.
*(111) Указ 12 апреля 1718 г.
*(112) Ген. Реглам. 1720 г., февр.
*(113) Ген. Реглам., гл. 8.
*(114) Ген. Реглам., гл. 25.
*(115) Там же, гл. 3.
*(116) Ген. Реглм., гл. 16.
*(117) Ген. Реглм., гл. 6.
*(118) Там же.
*(119) Там же, гл. 2.
*(120) Там же, гл. 56.
*(121) Там же, гл. 6.
*(122) Там же, гл. 45.
*(123) Долж. Сената 1722 г. апреля 27, ст. 3.
*(124) Ген. Регл., гл. 51.
*(125) Инстр. Рекетм. (23 февр. 1722), пункт. 7.
*(126) Инстр. Рекетм. 23 февр. 1722 г.
*(127) Там же, п. 1.
*(128) Там же, п. 2.
*(129) Там же, п. 2.
*(130) Там же, п. 7.
*(131) Реглам. 1720, гл. 56.
*(133) 1722 апр. 27, ст. 2.
*(133) См. примечание А.
*(134) 1726 Февр. 6.
*(135) Там же.
*(136) 1726 марта 28.
*(137) Там же.
*(138) 1727 окт. 26.
*(139) 1728 мая 31.
*(140) 1731 ноября 10.
*(141) 1741 Дек. 12.
*(142) 1768 января 17.
*(143) Там же.
*(144) Из выписки тайного сов. Оленина.
*(145) 17 янв. 1768.
*(146) 1726 марта 14.
*(147) 1726 февр. 8 и марта 28.
*(148) 1-го июня 1730 года.
*(149) Первые начала сего постановления можно видеть уже и в указе 173О г.; но сии начала оставались еще почти без действия.
*(150) 1723 года.
*(151) 20 марта 1727.
*(152) Там же.
*(153) 28 июня 1729.
*(154) 3 октября 1731.
*(155) 1764 апр. 21, наставление губернатором.
*(156) Там же, ст. 1.
*(157) В наказе 1767 г. он назван хранилищем законов.
*(158) Сперанский не разделяет в своем изложении Непременного Совета 1801 года и Государственного Совета 1810 года. Может быть, здесь в Записке пропуск.
*(159) Впервые напечатано в "Архиве исторических и практических сведений" Калачова, 1859 г., кн. III. Записка составлена Сперанским в конце 20-х годов. Дополнением к ней служит статья Сперанского "Историческое обозрение изменений в праве поземельной собственности и в состоянии крестьян", помещенная во II книге Архива за тот же год.
*(160) Подлинный текст впервые напечатан в "Русском Архиве", 1892 г., N 1.
*(161) Оба раза с очень неточных копий.
*(162) Дочь Сперанского уехала из Перми 4 февраля 1813 г. (Примеч. изд. Русск. Арх.).
*(163) Отчет сей в бумагах.
*(164) Представление его и журналы Совета в Канцелярии Государственной.
*(165) Большая их часть и теперь еще существует.
*(166) Разумею моих доносителей. Имена их Вашему Величеству известны.
*(167) А паче в Пермь.
*(168) В подлиннике с боку поставлено карандашом, по-видимому, рукою императора Александра, NB. Это, впрочем, единственная помета, встречающаяся на страницах подлинного письма Сперанского (Примеч. Шильдера).
*(169) Это не фраза, а сущая истина.
*(170) При удалении, я доставил их к в.в.