Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая культура", 2009 г.
Глава 8. Местное самоуправление
1. Часть 1 комментируемой статьи развивает положения о местном самоуправлении как форме осуществления власти народом (ч. 2 ст. 3 Конституции) и одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 12). В данном случае определяется его социальное назначение - обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В этой характеристике местного самоуправления обращается внимание на ряд важных моментов. Первое: назван субъект местного самоуправления - население. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей территории, и каждому в отдельности гарантируется право на осуществление местного самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (ч. 2 ст. 3 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822). Указанное право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке (ст. 46), в том числе посредством конституционного судопроизводства (Постановление Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374).
Второе: в общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления - "вопросы местного значения", представляющие собой вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (абз. 10 п. 1 ст. 2 указанного Закона от 6 октября 2003 г.). В их перечень Конституция включает жилищное строительство и распределение жилья (ст. 40), муниципальное здравоохранение (ст. 41) и образование (ст. 43), управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка и др. (ст. 131, 132). Упомянутый ФЗ устанавливает самостоятельные перечни вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования: поселения, муниципального района, городского округа (ст. 14-16). Этот перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 1 ст. 18). Названный ФЗ отдельно выделяет вопросы местного значения межпоселенческого характера, под которыми понимается часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с данным Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно (абз. 11 п. 1 ст. 2).
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов ФЗ от 6 октября 2003 г. наделяет соответствующими полномочиями: принимать устав муниципального образования, издавать муниципальные правовые акты; создавать муниципальные предприятия и учреждения, устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (если иное не предусмотрено федеральными законами), обеспечивать подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата и в других случаях, принимать и организовывать выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, учреждать печатное средство массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации, осуществлять международные и внешнеэкономические связи и иные полномочия в соответствии с названным ФЗ и уставами муниципальных образований.
Из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции, подчеркивает Конституционный Суд, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти (постановления от 24 января 1997 г. N 1-П//СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 78; от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532; от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943).
Расходы на решение вопросов местного значения финансируются исключительно из местных бюджетов (ст. 87 БК РФ от 31 июля 1998 г.).
Третье: установлена экономическая основа местного самоуправления с наделением населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции).
Под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ч. 1 ст. 209, ч. 1 ст. 215 части первой ГК РФ). При этом в собственности данных образований может находиться имущество, предназначенное для: решения вопросов местного значения; осуществления отдельных государственных полномочий; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (п. 1 ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), а также иное имущество, состав которого различается в зависимости от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ).
Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью относятся к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют эти правомочия от имени муниципального образования. Названные органы вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки с этим имуществом.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом данные органы определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 113-115, 120, 125, 215 ГК.
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. В муниципальную собственность могут быть переданы объекты федеральной собственности и собственности субъектов РФ (ст. 215 ГК).
Конституционный Суд, касаясь вопросов муниципальной собственности, определил:
- конституционные полномочия местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью не предполагают обязательного наличия у органов местного самоуправления особых нормотворческих полномочий (Постановление от 3 ноября 1998 г. N 25-П//СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5603);
- федеральный закон не предусматривает нормативного регулирования стоимости выкупаемого арендаторами муниципального имущества, а потому муниципальное образование вправе решать этот вопрос самостоятельно в соответствии с определяемым им порядком и условиями приватизации муниципального имущества (Определение от 15 июня 1999 г. N 64-О//СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169);
- из положений Конституции (ст. 8, 34, 35, 55 (ч. 3), 130, 132 и 133) о равной защите всех форм собственности следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Федерации и муниципальных образований могут быть ограничены лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится (Постановление от 22 ноября 2000 г. N 14-П//СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4861);
- возложение обязанности на органы местного самоуправления по обеспечению сотрудников уголовно-исполнительной системы (равно как и судей, прокуроров, следователей, сотрудников милиции) жилой площадью предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникших при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления (определения от 9 апреля 2003 г. N 132-О // ВКС РФ. 2003. N 5; от 12 мая 2003 г. N 167-О; от 8 июля 2004 г. N 303-О//ВКС РФ. 2005. N 1; от 15 февраля 2005 г. N 58-О);
- перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в соответствии с федеральным законом не может рассматриваться как исчерпывающий (Определение от 2 ноября 2006 г. N 540-О//ВКС РФ. 2007. N 2);
- безвозмездная передача муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Федерации предполагает согласованные действия всех собственников. Во всяком случае, необходимо волеизъявление органа местного самоуправления на такую передачу, и органы государственной власти не могут действовать в одностороннем порядке (Определение от 7 декабря 2006 г. N 542-О//СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260).
Четвертое: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность - определяющая черта местного самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы конституционного строя (ст. 12 Конституции) и в других случаях (ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132); реализуется в пределах установленных полномочий; производна от реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий функционирования местного самоуправления; корреспондирует ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; получает конкретное правовое выражение и гарантируется (см. комм. к ст. 12). Данное положение Конституции согласуется с Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г., в которой сказано: органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (п. 2 ст. 4).
2. Часть 2 комментируемой статьи раскрывает организационный механизм функционирования местного самоуправления. Ведущую роль в нем играют формы прямого волеизъявления граждан. На первое место в этом отношении Конституция ставит референдум. Местный референдум, согласно ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253), определяется как форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме; данный референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ, настоящим ФЗ, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (п. 53, 54 ст. 2). Этим же ФЗ устанавливаются общие правила, касающиеся данного референдума (ст. 3-6, 12-15 и др.), согласно которым:
- гражданин участвует в референдуме свободно и добровольно, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании;
- на референдум могут быть вынесены вопросы только местного значения; законами и уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум; вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод, противоречить законодательству; вопросы референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась множественность толкования, т.е. на него можно дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Иные ограничения для вопросов, выносимых на референдум, не допускаются;
- референдум не назначается и не проводится в условиях военного и чрезвычайного положения. Уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится (но не свыше двух лет со дня официального опубликования результатов референдума). Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесена на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу;
- голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Решение о назначении референдума подлежит опубликованию не менее чем за 45 дней до дня голосования; переносы голосования допустимы не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования.
ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 22) дополняет общие положения о местном референдуме, определяя инициаторов референдума (ими могут быть граждане, их объединения и представительный орган муниципального образования), условия назначения референдума по инициативе граждан, обязанности представительного органа по организации и проведению референдума, юридическое значение принятого на референдуме решения и возможности его судебного обжалования.
Рассматривая референдум как важный институт в системе местного самоуправления, нужно иметь в виду, что он не может выступать в качестве альтернативы представительным органам и им не следует злоупотреблять для подрыва их легитимности; референдум не должен использоваться в обход принципа верховенства права. Подобные положения фиксируются в Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1704 (2005) от 29 апреля 2005 г., а также находят отражение в Постановлении Конституционного Суда от 21 марта 2007 г. N 3-П (СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741).
Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им необходимую демократическую легитимацию.
Конституция закрепляет право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются этих прав (см. комм. к ч. 2, 3 ст. 32). Ее положения конкретизируются в ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который распространяется в том числе на выборы органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 1), а также в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 20, 58) и ФЗ от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497), действующим в субъектах Федерации, не осуществивших соответствующее законодательное регулирование. Федеральное законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки для демократической однородности выборов, в том числе в системе местного самоуправления. При этом, согласно ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции, названные федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону, тем более что нормы упомянутых федеральных законов содержат гарантии избирательных прав граждан и их прав на местное самоуправление (Постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532).
Законом субъекта Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. При этом под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические, финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению и защищают избирательные права граждан.
Рассматриваемая часть статьи предусматривает, что граждане осуществляют местное самоуправление также путем "других форм прямого волеизъявления". К таковым ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит:
голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 24). Конституционный Суд, затрагивая данный вопрос в ряде своих постановлений (от 24 декабря 1996 г. N 21-П//СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348; от 10 июня 1998 г. N 17-П//СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002; от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374), сформировал следующие правовые позиции: отзыв не должен искажать смысл выборов; недопустима облегченная процедура отзыва, должны устанавливаться гарантии от злоупотребления ею; за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым избираемое лицо было избрано; защита прав отзываемого лица должна состоять не только в возможности быть восстановленным в должности, но и в возмещении причиненного вреда;
- голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 3-6 ст. 24);
- сход граждан (ст. 25);
- правотворческую инициативу граждан (ст. 26);
- территориальное общественное самоуправление (ст. 27);
- публичные слушания (ст. 28);
- собрание граждан (ст. 29);
- конференцию граждан (собрание делегатов) (ст. 30);
- опрос граждан (ст. 31);
- обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32), которые подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные ФЗ от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060);
- другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении (ст. 33). Они допускаются при условии, что соответствующие формы не противоречат Конституции, законодательству и основаны на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать непосредственному осуществлению населением местного самоуправления и участию населения в осуществлении местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется гражданами через соответствующие органы местного самоуправления. Это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абз. 12 п. 1 ст. 2 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления). Именно через них главным образом реализуется право граждан на осуществление местного самоуправления. Согласно Конституции, такие органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Вместе с тем закон может наделить их отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции). При этом, как определила Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям (п. 5 ст. 4).
ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления к органам местного самоуправления относит представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования (п. 1 ст. 34). Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением отдельных случаев, связанных с малочисленностью данного поселения (п. 2 ст. 34), что, несомненно, ограничивает местное творчество при выборе моделей организации муниципальной власти.
Порядок формирования, полномочия, сроки полномочий, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Наименования представительных и иных обязательных органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Конституционный Суд в ряде своих решений затрагивал вопросы, связанные с характеристикой тех или иных сторон органов местного самоуправления. В частности, он обращал внимание на следующее:
- понятия "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления (Определение от 26 сентября 1996 г. N 92-О);
- государственная, как и муниципальная, служба в силу своего публично-правового характера сопряжены с требованиями недопустимости ее совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью (Определение от 14 января 1999 г. N 23-О//ВКС РФ, 1999. N 2);
- федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и об увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих (Определение от 8 февраля 2001 г. N 45-О);
- местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции (ч. 1 ст. 130) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Норма п. 1 ст. 16 ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о возможности предусмотреть в уставе муниципального образования должность главы муниципального образования - выборного должностного лица (как и норма п. 3 той же статьи) не носит императивного, обязывающего характера. Поэтому органы законодательной власти субъектов Федерации, судебные и иные органы должны исходить из того, что рассматриваемые нормы имеют лишь диспозитивный характер, а потому они не вправе вторгаться в эту сферу самостоятельного решения вопросов местными сообществами, как это гарантировано Конституцией (Определение от 21 февраля 2002 г. N 26-О//ВКС РФ. 2002. N 4).
На дальнейшее развитие института местного самоуправления, совершенствование законодательства о нем обращалось особое внимание в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. В Послании указывается, что представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципалитетов; наделение этих органов столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы. Нужно, чтобы они избирались при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей - правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских. Большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо, хотя их право выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено законом. Это положение закона должно стать действенным.
1. Часть 1 комментируемой статьи фиксирует территориальные основы местного самоуправления. Их установление имеет важное значение, ибо в конечном счете очерчиваются пространственные границы деятельности муниципального образования, его населения и органов, действия принятых ими решений. Сказанное позволяет территорию местного самоуправления определить как часть территории субъекта Федерации, в границах которой граждане и сформированные ими органы местного самоуправления осуществляют муниципальную власть.
К таким территориям ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 10) относит городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Границы указанных территорий устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации.
Согласно названному ФЗ (ст. 11):
- территории всех поселений, за некоторыми исключениями, входят в состав муниципальных районов;
- территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли и земли для развития поселения;
- в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
- размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;
- территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения.
Из комментируемой части статьи Конституции следует, что местное самоуправление осуществляется не в строгих рамках административно-территориальных границ, а на определенных территориях. Это подтвердил и Конституционный Суд РФ, который констатировал: территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и местных традиций (Постановление от 3 ноября 1997 г. N 15-П//СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241). Такой подход предполагает, что в административно-территориальной единице может функционировать более чем одно муниципальное образование либо муниципальное образование способно объединять, например, несколько сельсоветов или поселков; в каждом из субъектов Федерации возможна собственная система местного самоуправления.
Конституция выделяет городские и сельские поселения. Они, условно говоря, являются базовыми в системе местного самоуправления. Население, проживающее в них, не может быть лишено права на его осуществление. То есть недопустимо изъятие этого права, например, решением органов государственной власти субъектов Федерации или районных властей. Более того, на указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление, и население соответствующих муниципальных образований не может через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на данное самоуправление (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943).
Местное самоуправление не исключается и на других территориях, что и подтвердил ФЗ от 6 октября 2003 г. Между тем еще ранее Конституционный Суд, раскрывая содержание конституционного положения о местном самоуправлении "на других территориях", сформулировал ряд правовых позиций:
- уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П//СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708);
- территориальная сфера местного самоуправления должна определяться его максимальной приближенностью к населению, эффективностью и учитывать особенности конкретной правовой и фактической ситуации (Постановление от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532);
- население вправе в соответствии с Конституцией, федеральными законами и не противоречащими им законами субъекта Федерации в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации; субъект Федерации, упорядочивая процесс формирования муниципальных образований, может включать в свой учредительный акт принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования, что само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции РФ, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления (Постановление от 30 ноября 2000 г. N 15-П);
- в границах административно-территориальных единиц (района, города республиканского подчинения) субъект Федерации вправе создавать территориальные органы государственной власти или придавать этим единицам статус муниципальных образований; в границах территориальных единиц иного уровня - городов районного подчинения, других городских и сельских поселений районов, а также прочих городских поселений (части города, его районов, жилых комплексах) городов республиканского значения публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П);
- исключение городов из числа территориальных образований, на которых осуществляется государственная власть на местах, и наделение их статусом муниципальных образований не только не ущемляет права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, но, напротив, создает дополнительные возможности (Определение от 4 февраля 1999 г. N 1-О//СЗ РФ. 1999. N 8. Ст. 1092);
- полномочия субъекта Федерации самостоятельно определять территории, на которых осуществляется местное самоуправление, предполагает и самостоятельное решение им вопроса о необходимости создания внутригородских муниципальных образований. Отсутствие внутригородских муниципальных образований при наличии местного самоуправления на уровне городов не препятствует осуществлению жителями города Самары местного самоуправления и не нарушает их конституционного права на местное самоуправление. В то же время граждане, полагающие, что создание внутригородских муниципальных образований необходимо, вправе внести предложения о внесении соответствующих изменений и дополнений в Устав города Самары в порядке народной правотворческой инициативы, предусмотренной Уставом (Определение от 22 октября 1999 г. N 174-О).
Местное самоуправление с некоторыми особенностями осуществляется в закрытых административно-территориальных образованиях и наукоградах. Согласно ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 80, 81) данные образования являются городскими округами; специфика их местного самоуправления устанавливается соответствующими федеральными законами.
Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории (ст. 82 того же Закона).
ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 79) закрепляет также особенности организации местного самоуправления в субъектах Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В частности, в указанных городах в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях; установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами названных городов с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
Территория муниципального образования самоуправляется. Этой цели служат органы местного самоуправления (см. комм. к ч. 2 ст. 130). Их структура, согласно Конституции, определяется населением соответствующего муниципального образования самостоятельно. Данная формула предполагает следующее:
- мнение населения по указанному вопросу обязательно и является окончательным;
- граждане вправе выбрать модель самоуправления, виды органов, их статус, а также решить, какой должна быть внутриструктурная организация этих органов в части численности выборных членов, комиссий, аппарата, муниципальных служащих и т.п.;
- при выражении своей воли население действует самостоятельно, но на основе и в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации, которые должны допускать эту самостоятельность;
- волеизъявление по поводу структуры органов местного самоуправления происходит в формах, названных в ч. 2 ст. 130, при их разнообразной комбинации; главное, чтобы принятое решение действительно отражало позицию большинства населения муниципального образования;
- изменения структуры муниципальных органов должны осуществляться при широкой гласности и общественной поддержке.
Вместе с тем ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления достаточно подробно определяет структуру органов местного самоуправления, и участие населения в решении этого вопроса минимизируется (ст. 34-42).
Конституционный Суд, интерпретируя рассматриваемые положения Конституции, обращал внимание, в частности, на следующее:
- самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. В случае если подобное происходит, такие действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления), препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает ни прав органов государственной власти субъектов Федерации, ни прав муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание местного самоуправления в определенные рамки по времени (постановления от 30 мая 1996 г. N 13-П и от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2811; 1998. N 4. Ст. 532);
- учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан, например путем обсуждения населением проектов нормативных актов, в том числе уставов муниципальных образований. К возможным формам подлежащего учету выражения мнения населения могут относиться и решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П, Определение от 13 июля 2000 г. N 195-О).
На конец 2008 г. местное самоуправление в стране осуществлялось практически повсеместно, кроме Республики Ингушетия и Чеченской Республики. В целях гарантирования конституционного права граждан и этих республик на участие в осуществлении местного самоуправления был принят ФЗ от 24 ноября 2008 г. "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике", согласно которому выборы в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований на территории этих республик должны быть проведены в период с 1 мая по 31 октября 2009 г. (РГ. 2008. 26 ноября).
2. Часть 2 комментируемой статьи касается границ территорий муниципальных образований. Их можно именовать муниципальными границами. Они представляют собой линию, определяющую пределы территории муниципального образования и разделяющую эти территории.
Данные границы устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации. При этом во внимание принимаются требования, сформулированные в ст. 11 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, например:
- в границах городского поселения могут находиться один город и один поселок, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
- в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый;
- границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав района;
- границы поселения не могут пересекаться с границами населенного пункта, а границы муниципального района не могут пересекаться с границами поселения.
При решении вопросов муниципальных границ во внимание также должны приниматься особенности традиционной хозяйственной деятельности и расселения населения на соответствующей территории (ч. 2 ст. 85 Закона).
Указанный ФЗ устанавливает порядок изменения границ муниципальных образований (ст. 12, 13). Предусмотрено, что это возможно по инициативе населения (оформляется решением референдума) и органов государственной власти и местного самоуправления (оформляется соответствующим решением). В тех случаях, когда изменение границ сопровождается перераспределением территории, требуется согласие населения, выраженное путем голосования, а когда такого перераспределения нет, согласие может быть выражено представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений (см. комм. к ч. 2 ст. 130 и ч. 1 ст. 131).
1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает виды важнейших предметов ведения органов местного самоуправления, родовой признак этих предметов ведения, а также - в общих чертах - полномочия в решении вопросов местного значения. Включение названных вопросов в сферу деятельности муниципальных органов, безусловно, свидетельствует об их роли в данном отношении. Однако подобное не означает, что указанные органы "перекрывают" правомочия населения, сформулированные в ч. 1 ст. 130 Конституции: они сохраняются у территориального сообщества, а муниципальные органы - его уполномоченные по управлению местными делами. Такой подход предопределяет ответственность и подконтрольность органов местного самоуправления населению, их тесное взаимодействие, возможность граждан востребовать те или иные вопросы для непосредственного решения.
Муниципальные органы самостоятельно решают вопросы местного значения. Эта самостоятельность по-разному реализуется ими в соответствующих сферах, но в главном она предполагает, что органы местного самоуправления в рамках, установленных законом, действуют свободно, исключается санкционирование, подтверждение или отмена актов, принятых ими в пределах ведения (см. комм. к ст. 12, ч. 1 ст. 130). В интересах дела данные органы координируют свою деятельность с органами государственной власти и иными муниципальными органами.
В Конституции фиксируется ряд направлений деятельности органов местного самоуправления (ст. 40, 41, 43, 130, 131). В комментируемой части дополнительно названы еще четыре. Одно из них - управление муниципальной собственностью. Указанная собственность принадлежит муниципальному образованию. От его имени правомочия собственника осуществляет прежде всего представительный орган местного самоуправления, который устанавливает порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в этой собственности, решает вопросы, связанные с утверждением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов, определением порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установлением тарифов и услуг данных предприятий и учреждений (п. 2-6 ч. 10 ст. 35 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822). Правомочия собственника осуществляют и другие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, а также - на основе нормативных правовых актов и по их специальному поручению от их имени - юридические лица и граждане (ч. 2, 3 ст. 125 ГК).
Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК). Согласно упомянутому ФЗ (ст. 51), они вправе в установленном порядке совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, любые сделки; создавать муниципальные предприятия и учреждения; определять цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивать отчеты об их деятельности; решать вопросы приватизации муниципального имущества.
Муниципальные образования имеют собственные бюджеты. В существующей классификации они именуются как местный бюджет, представляющий собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ).
Местные бюджеты относятся к третьему уровню бюджетной системы РФ (ст. 10 БК). Они разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
В соответствии со ст. 52 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Равно как и формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением.
В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставлямые для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.
Как и другие бюджеты в Российской Федерации, местные бюджеты состоят из расходной и доходной частях, которые формируются в соответствии со ст. 53-62 ФЗ от 6 октября 2003 г. Доходную часть местных бюджетов составляют собственные доходы местных бюджетов, средства самообложения граждан, доходы от местных налогов и сборов, доходы от региональных налогов и сборов, доходы от федеральных налогов и сборов.
Конституционный Суд в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П (СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4509) указал, что органы государственной власти субъектов Федерации вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из бюджета субъекта РФ в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий. При этом реализация данных полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.
Органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Это правомочие реализуется ими в контексте положений Конституции (см. комм. к ст. 57, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 3 ст. 75, п. "б" ч. 1 ст. 114), а также основанных на них федеральных законов - "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 3 ч. 10 ст. 35, п. 2 ч. 2 ст. 55, ст. 57), "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 7, 8), Бюджетного кодекса (ст. 41, 61) и Налогового кодекса (части первая и вторая).
Местные налоги и сборы можно определить как совокупность: обязательных, индивидуально-безвозмездных платежей, которые установлены НК и нормативными актами представительных органов муниципальных образований и которые взимаются с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности муниципальных образований (местные налоги); обязательных взносов, взимаемых с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности муниципальных образований (местные налоги); обязательных взносов, взимаемых с организаций и физических лиц (местные сборы), уплата которых является одним из условий совершения в отношении плательщиков органами местного самоуправления юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений, лицензий (по смыслу ст. 8 и ч. 4 ст. 12 НК, часть первая).
Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов осуществляются исключительно представительными органами местного самоуправления, но в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (п. 3 ч. 10 ст. 35 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления). Эти же органы вправе предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами (подпункт 1 п. 1 ст. 8 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации").
Статья 15 НК в настоящее время к местным налогам относит: 1) земельный налог и 2) налог на имущество физических лиц. Значит ли это, что местные налоги уже установлены НК? Нет, поскольку часть 1 ст. 17 НК (часть первая) гласит, что налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.
Налоговым кодексом в отношении местных налогов достаточно подробно устанавливается только земельный налог (раздел X "Местные налоги" НК, часть вторая). В данном разделе, состоящем лишь из одной главы 31, которая так и называется "Земельный налог", закрепляются все названные выше признаки установления налога, кроме объекта налогообложения. Это означает, что представительные органы местного самоуправления вправе лишь немного конкретизировать федеральные нормы об определении и уплате земельного налога. В то же время органам местного самоуправления предоставляется гораздо больше самостоятельности при регулировании налога на имущество физических лиц.
Что касается сборов, то для их установления определяются их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам (ч. 3 ст. 17 НК, часть первая).
Население муниципального образования на местном референдуме (сходе граждан) может принимать решения о введении и использовании разовых платежей граждан. Они именуются средствами самообложения. При этом размер платежей устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан.
Органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления непосредственно относит к вопросам местного значения муниципального района и городского округа организацию охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9 ч. 1 ст. 16). Данное положение, согласно названному ФЗ (абз. 2 ч. 3 ст. 83), вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.
Действующий же Закон РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. (Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503) регламентирует лишь некоторые отношения, связанные с участием органов местного самоуправления в охране общественного порядка. В частности, указанный Закон определяет (ст. 9) следующее:
- численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами местного самоуправления. При этом она не может быть ниже нормативов, утвержденных министром внутренних дел РФ;
- увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием милиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, компенсируется указанными органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения;
- органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности.
Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" (СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2755) признано необходимым ускорить процесс формирования муниципальных органов охраны общественного порядка и разработать соответствующие законопроекты, которые должны определить состав данных органов, порядок, формы и методы их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации, права и обязанности служащих этих органов, условия и порядок контроля за их деятельностью со стороны государства, особенности организации охраны общественного порядка в городах Москве и Санкт-Петербурге; рекомендовано учитывать положения настоящего Указа в актах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований, а в последних также предусматривать выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.
Перечень вопросов, решаемых органами местного самоуправления, в конституционном изложении носит открытый характер. ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления существенно дополняет их, конкретно определяя эти вопросы применительно каждому виду муниципальных образований (ст. 14-16) и устанавливая соответствующие полномочия органов местного самоуправления для решения данных вопросов (ст. 17).
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет один из аспектов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, связанный с наделением муниципальных органов отдельными государственными полномочиями. ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 19-21) определяет следующее:
- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, а отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации - законами субъектов Федерации;
- государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Федерации;
- финансовое обеспечение переданных органам местного самоуправления государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов;
- органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные акты по вопросам осуществления этими органами государственных полномочий. В данном случае учитывается, что органы местного самоуправления несут ответственность за реализацию указанных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;
- деятельность органов местного самоуправления, связанная с осуществлением государственных полномочий, контролируется органами государственной власти, которые вправе требовать от органов местного самоуправления представления соответствующих документов и давать письменные предписания по устранению имеющихся нарушений.
Органы местного самоуправления, получая отдельные государственные полномочия, не утрачивают своей изначальной природы, хотя в некоторых отношениях и становятся как бы государственными органами.
Конституционный Суд, интерпретируя рассматриваемые конституционные положения, подчеркнул, что делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий может осуществляться только законодателем - федеральным или субъекта Федерации - и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно органы государственной власти района, не обладая качествами законодательного органа, лишены возможности передавать свои государственные полномочия муниципальным органам (Постановление от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943).
Ориентирующие подходы к регулированию комментируемых отношений содержит модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (принят на ХХ пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 7 декабря 2002 г.//Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 2003. N 30. Ч. 2. С. 230-249).
Статья закрепляет основные федеральные гарантии местного самоуправления. Их можно определить как совокупность социальных, экономических, политических, правовых и иных механизмов и методов, позволяющих реализовывать и обеспечивать на практике право граждан на осуществление местного самоуправления.
Конституция устанавливает систему гарантий местного самоуправления. Ее элементами являются: право на судебную защиту; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Данные гарантии носят общий характер и обеспечивают как право населения (местного сообщества) на самоуправление и составляющие его территориальные, финансовые, организационные и иные права, так и права муниципальных органов, уполномоченных на ведение местных дел. В конкретных сферах жизнедеятельности местного самоуправления действуют специальные гарантии (см. комм. к ст. 12, 130-132).
Возможность судебной защиты прав местного самоуправления вытекает из ст. 18 и 46 Конституции. Данная защита обеспечивается всеми судами, включая Конституционный Суд РФ (согласно его Постановлению от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374). При этом право на местное самоуправление защищается от его нарушений как со стороны органов государственной власти (федеральных и региональных), так и со стороны самих органов местного самоуправления.
ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что орган местного самоуправления может обжаловать в судебном порядке:
- нормы федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (п. 5 ст. 7);
- предписания органов государственной власти, контролирующих осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (п. 3 ст. 21).
В то же время в судебном порядке:
- устанавливается противоправность решений или действий (бездействия) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, являющихся основаниями для их отзыва (п. 2 ст. 24);
- устанавливается неправомочность состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий, в результате чего прекращаются полномочия представительного органа муниципального образования (п. 16 ст. 35);
- расторгается контракт с главой местной администрации (п. 11 ст. 37);
- обжалуется отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений (п. 7 ст. 44);
- отменяются муниципальные правовые акты, и приостанавливается их действие (ст. 48);
- обжалуются законы субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования (п. 3 ст. 73);
- обжалуются решения органов государственной власти субъектов Федерации, связанные с временным осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75);
- обжалуются решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, в том числе референдумом (п. 3 ст. 22, ст. 78);
- обжалуются решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78).
Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, должна быть обеспечена не только при увеличении расходов, но и при уменьшении доходов органов местного самоуправления, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти. Согласно п. 4, 5 ст. 19 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществление указанных полномочий должно быть обеспечено за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов в соответствии со ст. 53, 63 указанного ФЗ.
Установленные Конституцией и ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 3 ст. 3 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления).