Сперанский М. М. План государственного преобразования (введение к Уложению государственных законов 1809 г.). - Москва, типо-литография товарищества И. Н. Кушнерев и К. Пимен., 1905 г.

I. О свойстве законов государственных

Общий предмет всех законов есть учредить отношения людей к общей безопасности лиц и имуществ.

В великой сложности сих отношений и законов, от них возникающих, необходимо нужно постановить главные их разделения.

Началом сих разделений приемлются самые предметы законов: отношения людей, в обществе живущих.

Отношения сии двояки: каждое лицо имеет отношения ко всему государству и все лица в особенности имеют отношения между собою.

Отсюда возникают два главные разделения законов:

Законы государственные определяют отношения частных лиц к государству.

Законы гражданские учреждают отношения лиц между ими*(2).

Законы государственные суть двух родов: одни суть преходящие, другие коренные и неподвижные.

Законы преходящие суть те, коими определяется отношение одного или многих лиц к государству в одном каком-либо случае. Таковы суть: законы публичной экономии, законы мира и войны, уставы полиции и проч. Они по существу своему должны изменяться по изменению обстоятельств.

Законы коренные, напротив, состоят в началах неподвижных и неизменяемых, с коими все другие законы должны быть соображаемы.

Нужно рассмотреть их свойство и степень необходимости.

II. О свойстве государственных коренных законов

Законы существуют для пользы и безопасности людей им подвластных.

Но польза и безопасность суть понятия неопределенные, подверженные разным изменениям.

Если бы законы изменялись по различному образу сих понятий, они вскоре пришли бы в смешение и могли бы соделаться даже противны тому концу, для коего они существуют.

Посему во всяком благоустроенном государстве должны быть начала законодательства положительные, постоянные, неподвижные, с коими бы все другие законы могли быть соображаемы.

Сии положительные начала суть коренные государственные законы.

Три силы движут и управляют государством: сила законодательная, исполнительная и судная.

Начало и источник сих сил в народе: ибо он не что другое суть, как нравственные и физические силы людей в отношении к общежитию.

Но силы сии в рассеянии их суть силы мертвые. Они не производят ни закона, ни прав, ни обязанностей*(3).

Чтобы сделать их действующими, надлежало их соединить и привести в равновесие.

Соединенное действие сих сил составляет державную власть.

Сопряжения их в державной власти могут быть многоразличны.

Из сих многоразличных сопряжений коренные законы определяют один постоянный и непременный.

Итак, предмет и свойство государственных коренных законов есть определить образ, коим силы государственные сопрягаются и действуют в их соединении.

III. Предметы коренных законов

Определив таким образом общее свойство коренных законов, нетрудно будет в особенности означить все их предметы.

В самом деле, силы государственные, составляющие общий предмет коренных законов, могут быть рассматриваемы в двух положениях: или в состоянии их соединения, или в состоянии их личного разделения*(4).

В состоянии их соединения они производят державную власть и политические права ее.

От державной власти возникает закон и его исполнение.

В состоянии раздельном силы государственные рождают права подданных.

Если бы права державной власти были неограниченны, если бы силы государственные соединены были в державной власти в такой степени, что никаких прав не оставляли бы они подданным, тогда государство было бы в рабстве и правление было бы деспотическое.

Рабство сие может быть двояко: политическое вместе и гражданское, или одно только политическое.

Первого рода рабство бывает, когда подданные не только не имеют никакого участия в силах государственных, но и, сверх того, не имеют и свободы располагать лицом их и собственностью в связи их с другими.

Рабство второго рода бывает, когда подданные, не участвуя в силах государственных, имеют, однако же, свободу в лице их и собственности*(5).

Из сего видно, что при державной власти силы государственные, остающиеся в расположении подданных, суть двояки: одними пользуются они в их соединении; другими - каждый особенно. От первых рождаются права подданных политические, определяющие степень их участия в силах государственных. От вторых происходят права гражданские, определяющие степень их свободы в лице и имуществе.

Хотя права гражданские и могут существовать без прав политических, но бытие их в сем положении не может быть твердо.

В самом деле, права гражданские в существе своем не что другое суть, как те же права политические, но действующие разделенно и лично для каждого. Сие разделенное их действие не могло бы иметь никакой твердости, если бы не предполагало оно другого их действия - соединенного*(6).

Из сего следует, что истинные права гражданские должны быть основаны на правах политических, точно так же, как и закон гражданский вообще не может быть тверд без закона политического.

Здесь открывается причина и образ, в коем права гражданские могут иметь место в коренном законе государственном. Они должны быть в нем означены в виде первоначальных гражданских последствий, возникающих из прав политических. Дальнейшие же их сопряжения должны быть предоставлены постановлениям закона гражданского*(7).

Из сего происходят три главные предмета, входящие в состав коренных законов:

I. Права державной власти.

II. Закон, возникающий из прав державной власти.

III. Права подданных.

К каждому из сих главных предметов принадлежат свои разделения. Нужно определить их с точностию.

И, во-первых, права державной власти не иначе могут быть приводимы в действие, как приложением их к одному лицу или ко многим. В монархическом правлении они прилагаются к единому. Отсюда необходимость определить лицо, власть державную представляющее, порядок сего представления и ближайшие его последствия.

Таким образом состав первого отделения коренных законов должен заключать в себе следующие предметы:

I. Об общем разуме преобразования

Общий предмет преобразования состоит в том, чтобы правление, доселе самодержавное, постановить и учредить на непременяемом законе.

Нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его.

Отсюда необходимость установлений, действующих в составлении закона и его исполнении.

Из троякого порядка государственных сил возникает троякий порядок сих установлений. Одно из них должно действовать в образовании закона, другое - в исполнении, третье - в части судной. Разум всех сих установлений может быть различен.

Первое и главное различие происходит от самой силы установлений и внешних их форм.

Два различные устройства с первого воззрения здесь представляются.

Первое состоит в том, чтобы облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия.

Второе устройство состоит в том, чтобы не внешними только формами покрыть самодержавие, но ограничить его внутреннею и существенною силою установлений и учредить державную власть на законе не словами, но самым делом.

В самом преддверии преобразования должно решительно избрать одно из сих двух устройств. Избрание сие определяет истинный его разум.

Если будет избрано первое устройство, тогда все установления так должны быть соображены, чтобы они в мнении народном казались действующими, но никогда не действовали бы на самом деле.

Главные черты сего устройства состоять могут в следующем:

1) Установить сословие, которое бы представляло силу законодательную, свободную, но на самом деле было бы под влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной.

2) Силу исполнительную так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы независима.

3) Власти судной дать все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти самодержавной*(18).

Если, напротив, предпочтено будет второе устройство, тогда все сии установления расположены быть должны на следующих правилах:

1) Законодательное сословие должно быть так устроено, чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное.

2) Сословие судебное должно быть так образовано, чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству.

3) Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству; но поскольку власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно поставить ее в ответственности власти законодательной.

Таков есть общий разум двух систем, коим можно следовать в составлении коренных законов.

Сравнивая сии две системы между собою, нет сомнения, что первая из них имеет только вид закона, а другая - само существо его; первая под предлогом единства державной власти вводит совершенное самовластие, а другая ищет в самом деле ограничить его и умерить. Первая издалека готовит сама себе прекращение, а другая, при благоприятных обстоятельствах, может утвердиться, долгое время без важных перемен постепенно следовать за гражданским усовершением; первая может быть оправдана в народе своевольном, непостоянном, преклонном ко всем новым умствованиям и особенно тогда, как народ сей выходит из анархии с превратными привычками; но вторая одна может быть свойственна народу, который имеет более доброго смысла, нежели пытливости, более простого и твердого разума, нежели воображения, коего характер трудно обольстить, но легко убедить простою истиною, - словом, она может быть более свойственна такому народу, коего нет нужды прельщать и обманывать по добронравию его и некоторой лености, всем народам северным природной.

Определив сим образом общий разум коренных законов, свойственных настоящему положению России, нужно приложить его к разным частям, государственное уложение составляющим.

II. О разуме законов в державной власти

В разуме законов, державную власть определяющих, должно изобразить, какое действие власть сия должна иметь в порядке законодательном, в судном и исполнительном.

1) О действии державной власти в порядке законодательном.

Порядок законодательный слагается из трех начал: из предложения закона, уважения его и утверждения.

Предположив по общему разуму коренных законов бытие законодательного сословия, в действии верховной власти должно определить, какие из сих трех начал принадлежат ей исключительно.

Политические системы других народов определяют сие разнообразно.

В одних, как-то в Англии, предложение закона принадлежит как законодательному сословию, так и власти державной.

В других, как-то во Франции, предложение закона принадлежит одной власти, державной исключительно.

Уважение закона во всех системах принадлежит законодательному сословию, и правительство участвует в нем единственно голосами своих министров или изъяснениями ораторов.

Утверждение закона везде принадлежит власти державной, с тем только ограничением, что в Англии и во Франции не может она утвердить закона, большинством голосов не уваженного, а в Англии сверх того может не утвердить закона, хотя бы он и всеми был уважен.

Из сих различных постановлений какое может быть наиболее свойственно России?

а) В предложении закона.

Нет, кажется, сомнения, что предложение закона должно предоставить исключительно правительству. Пространство Империи, разнообразие населения и степень нашего просвещения требуют, чтобы правительство имело всю возможную силу действовать во благо, и сила сия в одном только злоупотреблении ее должна быть умеряема.

Если источник закона поставить в некоторых случаях вне пределов державной власти, тогда может произойти безмерное в видах разнообразие и несвязность; тогда часто в законодательном сословии будет теряться время в предложениях невместных или неблаговременных; тогда для самого порядка сих предложений должно будет учредить в законодательном сословии множество форм и образов, коих охранение может, особенно у нас, произвести великую сложность и затруднение; тогда правительство может быть поставлено в неприятное положение отвергать или не давать своего утверждения на такие предметы, кои будут законодательным сословием приняты*(19).

По сим причинам нет, кажется, сомнения предложение закона исключительно присвоить державной власти. Будучи окружена во всех своих важных деяниях Государственным советом, коего бытие установляется не произволом ее, но коренным государственным законом, нет сомнения, что власть державная всегда будет более иметь способов предлагать законы с зрелостию, нежели каждый член законодательного сословия. И, впрочем, какая польза для нее отлагать предложение закона полезного или предлагать закон вредный? Первым она стеснит только себя в собственных своих деяниях, а второй будет отвергнут в законодательном сословии.

Есть, однако же, исключение, которое необходимо должно допустить в сем правиле.

1) Когда какою-нибудь мерою правительства явное делано будет нарушение коренному государственному закону, как-то личной или политической свободе*(20).

2) Когда правительство в установленное время не представит узаконенных отчетов.

В сих только двух случаях законодательное сословие может собственным своим движением, предварив, однако же, правительство, предложить дело на уважение и возбудить узаконенным порядком следствие против того министра, который подписал сию меру, и просить вместе с тем ее отмены.

3) В уважении закона.

Хотя уважение закона собственно принадлежит законодательному сословию, нельзя, однако же, исключить из оного министров. Если подвержены они ответственности в мерах, ими приемлемых, то сама справедливость требует им дозволить лично объяснять и поддерживать предложения правительства*(21).

2. О действии державной власти в порядке исполнительном.

Существо части исполнительной требует по всей необходимости единства. Истина сия всеми единогласно признана. В самих республиках исполнение большей частью всегда вверяемо было одному лицу.

Посему нет сомнения, что в России вся исполнительная часть должна принадлежать власти державной.

Но выше было замечено, что образ исполнения может столько отступать от разума закона, что, если часть сия оставлена будет без всякой связи с порядком законодательным, она может сам закон сделать игралищем прихоти и произвола. Отсюда происходит необходимость ответственности, коей формы могут быть различны, но существо одинаково.

Существо ответственности состоит в следующих предположениях:

1) Предполагается, что власть державная, предлагающая и утверждающая закон, никогда не может действовать сама собою против его разума.

2) Предполагается также, что совет, яко сословие, содействовавшее предложению и утверждению закона, не может поступить против его разума. А посему:

3) Всякая мера, приемлемая в нарушение закона, вменяется не державной власти и не совету ее, но подчиненным ей исполнителям или министрам, кои посему лично, каждый по своей части, подвергаются за них ответу, и сие обязательство приемлют они на себя самим подписанием актов. Отсюда происходит:

4) Что подписание актов всегда предполагается совершенно свободным.

Внешние формы сей ответственности должны быть самые простейшие и они будут, без сомнения, таковыми, когда постановится правилом, чтобы члены законодательного сословия имели право предъявлять обвинение их против министров, и когда предъявление их большинством голосов за благо будет признано, тогда приступали бы к предметам самого обвинения. Когда обвинение большинством голосов признано будет основательным и вместе с тем утверждено будет державной властью, тогда наряжается суд или следствие.

В сих пределах ответственности власть державная, действуя в исполнении закона, всегда будет освещаема мнением народным и, следовательно, будет действовать с достоверностью и без всякого внимания к слухам посторонним.

3) О действии державной власти в порядке судном.

Власть судная в источнике своем не что другое есть, как власть исполнительная. Всякое дело, всякий спор, предмет суда составляющий, есть не что другое в существе своем, как жалоба на нарушение закона. Власть судная удостоверяется в сем нарушении и восстановляет закон в его силу, то есть приводит его в исполнение.

По сему понятию порядок судный, как часть корпуса исполнительного, принадлежит по существу своему власти державной, и для сего-то везде и у всех народов суд ее именем производится*(22).

В порядке исполнительном предполагается ответственность; посему надлежало бы таковую же ответственность допустить и в порядке судном.

Но каким образом учредить сию ответственность во множестве и разнообразии частных споров? Для сего надлежало бы допустить по каждому делу жалобы частных людей в законодательное сословие и по каждому делу ответственность и объяснение министра юстиции.

Очевидное неудобство сего предположение заставило искать другие способы учредить судную ответственность. Положено, чтобы судьи избираемы были самими теми лицами, для коих суд устанавливается. Таким образом власть судная по существу своему осталась в правах власти державной, но исполнение ее вверила она избранию тех самых лиц, кои могли бы на нее приносить жалобы. Сим учреждением сила ответственности слагается уже с власти исполнительной и переходит прямо на самих судей и первоначальных их вверителей.

Но ответственность в суде может быть двоякая: в существе дела и в судных образах.

Власть державная, вверив лицам избранным суд в существе его, не могла, однако же, вверить им охранение образов. Образы судные составляют часть публичного права; они по всей необходимости требуют единообразия. Они столько суду существенны, что часто перемена или нарушение их изменяет само существо дела. Каким образом можно предположить, чтобы тысяча избранных судей могла соблюсти их единообразие? Какое смешение могло бы произойти, если бы в одной провинции по одному и тому же делу понимали формы судные иначе, нежели в другой?

Отсюда необходимость, чтобы охранение судебных форм основано было на том же правиле единства, на коем вообще часть исполнительная должна быть поставлена. По сему понятию о порядке судном, он слагается из двух установлений: первое из них, относящееся к существу дела, державная власть вверяет свободному выбору подданных и, слагая вследствие того ответственность сей части, передает ее, так сказать, тому же началу, от коего истекает и власть законодательная. Второе установление - надзор и охранение форм судебных - остается и с ответственностью, к тому принадлежащей, исключительно в порядке исполнительном.

Из сего следует, что действие власти державной в суде должно быть ограничено одним установлением власти надзирающей и охраняющей судные образы.

Определив сим образом права державной власти, государственное уложение приступает к определению первого и главного ее действия - к составлению закона.

III. О разуме государственного уложения в составлении закона

Составление закона имеет три стихии: предложение его, уважение и утверждение.

Выше были означены причины и ограничения, по коим две из сих стихий закона, предложение и утверждение, вверяются исключительно державной власти.

Уважение закона принадлежит законодательному сословию.

В органических законах будет означен состав и движение сего сословия.

Здесь нужно только определить с точностию предмет его; определение сие весьма существенно: от него зависит сила самого установления.

Если понятие закона распространить на все постановления без изъятия, тогда все соделается предметом законодательного сословия, дела придут в совершенное смешение и единство исполнения исчезнет.

Если, напротив, понятие закона так стеснить, чтобы оно относилось только к одним самым общим положениям, тогда власть исполнительная не будет иметь своих пределов, и под видом исполнения сам закон разорится*(23).

Нужно найти в сем истинную средину, определить характер, коим закон отличается от мер исполнения и разных учреждений.

Все постановления, коими государство управляется, составляют неразрывную связь последствий, из одного начала истекающих. Начало сие весьма просто: не делай другому того, чего не желаешь себе*(24).

Но не все эти последствия равно существенны для политической и гражданской свободы.

В отношении к свободе они могут быть разделены на два главные класса:

В первом должно положить те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собою. Во втором - те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения первых.

Первым принадлежит в точном смысле толкование закона, вторым - уставов и учреждений.

Первые должны составлять предмет законодательного сословия, вторые же относятся к действию власти исполнительной.

Здесь представляется одно существенное примечание. Хотя уставы и учреждения не переменяют законов, тем не менее, определяя образ их исполнения, они могут столько их обессилить, что само существо их останется ничтожным, хотя и сохранятся все внешние их формы.

Сие то уважение было началом установления ответственности.

Понеже закон не мог всего объять и учредить, и учреждения и уставы, будучи оставлены одной власти исполнительной, могли сам закон испровергнуть, то и принято правилом, чтобы закон был исключительно предметом законодательного сословия, но учреждения и уставы стояли бы под его же ответственностью.

Таким образом, действие законодательного сословия разделилось на две части: одно прямое - составление закона; другое косвенное - взыскание ответа во всех уставах и учреждениях.

Прямое действие законодательного сословия не может быть уничтожено без уничтожения самого существа сословия; но косвенное всегда может быть (обращено) в прямое, если правительство того пожелает, ибо сим не уменьшается власть законодательного сословия, но возрастает.

Из сего следует:

1) Что никакой закон не может иметь силы, если не будет он составлен в законодательном сословии.

2) Что, напротив, учреждения и уставы состоят во власти правительства, но с ответственностью его в том, что не нарушают они закона.

3) Что ответственность сию может правительство сложить, внося уставы и учреждения в законодательное сословие.

По сему понятию о законе и учреждениях, сила и именование закона присваивается следующим постановлениям:

1) Уложению государственному и законам органическим, к нему принадлежащим;

2) Уложению гражданскому;

3) Уложению уголовному;

4) Уложению коммерческому;

5) Уложению сельскому;

6) Всем общим дополнениям и изъяснениям предметов, в уложения сии входящих.

Сверх сего вносятся в законодательное сословие и подчиняются порядку закона следующие уставы и учреждения:

7) Устав судебный;

8) Все уставы, определяющие положение какой-либо части в связи ее с другими;

9) Общие судебные и правительственные учреждения, как-то учреждения судебных и правительственных мест;

10) Все постановления о налогах и общих народных повинностях, как временных, так и всегдашних;

11) Продажа и залог государственных имуществ и исключительных на них привилегий;

12) Вознаграждение частных людей за имущества, для общей пользы необходимые.

Исключая сих статей, все прочие уставы и учреждения остаются на ответственности правительства и в его расположении.

Сюда принадлежат:

1) Постановления о мире и войне;

2) Все великие меры, приемлемые правительством к спасению отечества среди каких-либо бедствий;

3) Все частные инструкции, учреждения и распоряжения, удостоверяющие, изъясняющие и дополняющие прежние уставы и учреждения и разрешающие частные в них сомнения и затруднения.

Определив сим образом разум закона, уставов и учреждений и окончив сим действие государственных сил в их соединении, государственное уложение приступает к означению их действия в отдельном их состоянии, к начертанию прав подданных.

IV. О разуме законов в правах поданных

Здесь представляются два важные вопроса к разрешению: и) должно ли в России допускать разделение состояний; 2) в чем должно состоять сие разделение.

1. Причины разделения состояний.

Выше было примечено, что Россия стоит ныне во второй эпохе феодального состояния, - в эпохе, когда власть самодержавная, соединив в себе все силы государственные, обладает свободой подданных, как политической, так и гражданской.

Но обладание сие имеет у нас три степени:

Первая и самая высшая степень обладания падает на ту часть народа, которая не имеет ни политической, ни гражданской свободы. В сем положении находятся крестьяне помещичьи.

Вторая степень обладания простирается на тех подданных, кои имеют гражданскую свободу, но не имеют политической. В сем положении находятся у нас так называемые лица свободного состояния: купцы, мещане и государственные крестьяне.

Третья степень обладания относится к тем, кои хотя и не имеют прав политических, но, имея право гражданское, сверх того разделяют с державной властию право обладания в первой степени. В сем положении находится дворянство.

Таким образом народ российский разделяется ныне на три класса.

Первый класс, дворянство, представляет остаток тех древних феодальных установлений, в коих державная власть, то есть соединение прав политических и гражданских, разделялась между известными родами. Впоследствии времени политические права от них отторгнуты, но гражданские остались неприкосновенны, и роды сии наследственно делят их с державной властию*(25).

Второй класс, купечество, мещанство и прочее, основался переходом и постепенным освобождением из третьего.

Третий класс, крепостные люди, вначале имели некоторую степень гражданских прав. Они могли иметь собственность и право перехода с одних земель на другие*(26). Но впоследствии, по мере того, как от удельных владельцев права политические переходили и присоединялись ко власти державной, права гражданские сего последнего класса, как бы в вознаграждение первых, переходили к их помещикам и, наконец, разными обстоятельствами, особенно же системою составления военных наших сил, будучи укреплены к земле, потеряли как личную, так и вещественную свободу.

Таково есть настоящее разделение состояний в России.

Два только могут быть источника всех разделений: права гражданские и политические.

Первый источник. Права гражданские, то есть безопасность лица и имущества, суть первое и неотъемлемое достояние всякого человека, входящего в общество. Противно природе человека предполагать, чтобы кто-либо согласился жить в таком обществе, где ни жизнь, ни имущество его ничем не обеспечены.

Рабы, однако же, всегда и везде существовали. В самых республиках число их почти равнялось числу граждан, а участь их там была еще горше, нежели в монархиях.

Не должно, однако, из сего заключать, чтобы рабство гражданское было необходимо. Конституция древних республик и нравы века были причиной сего установления. Мы видим, напротив, государства обширные и многонаселенные, в коих рабство сего рода мало-помалу уничтожилось.

Нет никакого основания предполагать, чтобы в России не могло оно уничтожиться, если приняты будут к тому действительные меры.

Но чтобы меры сии были действительны, они должны быть постепенны.

Гражданская свобода имеет два главные вида: свобода личная и свобода вещественная.

Существо первой состоит в следующих двух положениях:

1) Без суда никто не может быть наказан.

2) Никто не обязан отправлять личную службу иначе, как по закону, а не по произволу другого*(27).

Существо свободы второго рода, то есть вещественной, основано на следующих положениях:

1) Всякий может располагать своею собственностью по произволу, сообразно общему закону; без суда никто собственности лишен быть не может.

2) Никто не обязан отправлять вещественной службы, ни платить податей и повинностей иначе, как по закону или по условию, а не по произволу другого.

Должно ли оба сии рода гражданской свободы предоставить всем вообще подданным без всякого ограничения?

Два уважения здесь представиться могут:

1) В свободе личной. Закон, личную службу определяющий, не может быть для всех одинаков. Есть род службы, предполагающий особенный образ воспитания и науки, который не может быть совместим со всеми родами промышленности. Такова есть служба высших чинов в порядке судном, в управлении и в войске. Если допустить равенство во вступлении в службу и всех без различия подчинить одной очереди, тогда высшие звания наполнятся людьми, воспитанием к ним не приуготовленными, и один из важнейших предметов общественного образования исчезнет.

Из сего следует, что закон, определяющий службу, не может быть без изъятия; он должен допустить сие изъятие в пользу тех, кои наукою и воспитанием будут приуготовляться к высшим родам службы; но, ни в каком предположении никого не должен он освобождать от службы.

Здесь открывается первое различие, которое должно по необходимости допускать в личном гражданском праве; никто не должен быть его лишен, но не все могут иметь его в равной степени.

2) В свободе вещественной. Основание свободы вещественной есть собственность. Закон, определяющий сию свободу, также должен иметь свои степени. Право собственности движимой и недвижимой, но не населенной, должно принадлежать всем без различия; но собственность населенная предполагает такие отношения, к коим не все могут быть способны. Она предполагает управление и, следовательно, знание законов правительства, коего нельзя достигнут без особенного к тому образования. Странно бы было допустить, чтобы помещичий крестьянин, разбогатев по случаю, купил деревню, населенную другими подобными крестьянами, и управлял бы ею по закону, тогда как власть его, воспитанием не приуготовленная, ни познания закона, ни морального к себе уважения приобрести не может.

Из сего следует, что собственность недвижимых имений населенных не может принадлежать всем без различия, и должен быть класс людей, коему бы право сие принадлежало исключительно.

Отсюда происходят следующие общие заключения:

I. Права гражданские, как личные, так и вещественные, разделяются на два рода: одни суть общие всем подданным российским, другие особенные некоторым состояниям.

а) Права гражданские общие.

1) Никто без суда наказан быть не может.

2) Никто не обязан отправлять личную службу по произволу другого, но по закону, определяющему род службы по состояниям.

3) Всякий может приобретать собственность движимую и недвижимую и располагать ею по закону; но приобретение собственности недвижимой населенной принадлежит известным только состояниям.

4) Никто не обязан отправлять вещественных повинностей по произволу другого, но по закону или добровольным условиям.

б) Права гражданские особенные.

1) Быть изъятым от общей очередной службы, но не быть, однако же, свободным от особенной службы, которая на известные состояния особенно положена законом.

2) Иметь право приобретать недвижимую собственность населенную, но управлять ею не иначе, как по закону.

II. Из различия прав гражданских, общих и особенных возникает различие состояний, различие, которое по самой необходимости допустить должно.

В древних республиках различие сие не было допускаемо. Всякий гражданин мог иметь всякого рода собственность, но сие происходило от того, что собственность большею частью обрабатываема была рабами, кои сами считались вещью.

Во Франции сие различие хотя сначала и не было допускаемо в законе, но впоследствии признано было нужным допустить его. Для сего установлено право первородства, по коему собственность без продажи должна обращаться навсегда в известных только родах.

В Англии и в Соединенных Штатах сие различие также не допускается; но приметить должно, что там земли обрабатываются большею частью наймом и крестьяне не имеют твердой оседлости.

В России распорядок сей был бы невозможен: 1) потому что воинская наша система и пространство земель ненаселенных непременно требуют оседлости; 2) что наймом обработывать у нас земель по пространству их и по малости населения также невозможно; 3) наконец, ежели бы система сия и была возможна, то в нравственных уважениях участь крестьянина сим безмерно бы отяготилась, а земледелие потерпело бы великую расстройку. Участь крестьянина, отправляющего повинности по закону и имеющего в возмездие свой участок земли, несравненно выгоднее, нежели положение бобылей, каковы суть все рабочие люди в Англии, во Франции и в Соединенных Штатах.

Второй источник разделения состояний суть права политические. Выше было означено, что они состоят в участии в силах государственных: законодательной, судной и исполнительной.

Всем ли вообще подданным российским должны принадлежать равно права политические?

С тех пор как основалась в европейских государствах система выборов, или народного представления, участие народа в силах государственных разделилось на два главные действия: право избирания и право представления. Следовательно, и вопрос о принадлежности прав политических имеет два вида: в первом определяется, все ли вообще подданные должны иметь право избирания; во втором - все ли могут иметь право представления.

К разрешению вопроса в первом виде представляются следующие уважения:

Закон составляется в защиту лица и собственности. Следовательно, положив право личное равным, чем более человек приемлет участия в собственности, тем естественно более печется он о ее охранении.

Сверх сего, само приобретение собственности в обыкновенном порядке предполагает разум и трудолюбие.

Из сего следует, что в общем исчислении человек, имеющий собственность, по уважению собственных своих польз, более приемлет участия в доброте закона и более соединяет вероятностей к правильному его усмотрению, нежели человек без собственности или бобыль*(28).

Следовательно, нет сомнения, что люди, имеющие собственность, все без различия должны быть допускаемы к участию в правах политических.

Но если вместе с ними допустить к сему участию и людей, собственности не имеющих, тогда голос и суждение сих последних по числу их, без сомнения, возьмет перевес, и, следовательно, все избирательные силы народа перейдут в руки тех самых, кои наименее в доброте сих выборов имеют участия и наименее способов к правильному их усмотрению*(29).

На сем основано то важное правило по коему во всех государствах, в самой Франции среди революции, право выборов ограничено было только теми людьми, кои имеют собственность.

Нет сомнения, что и у нас тому же правилу должно следовать и потому постановить, что в составлении выборов никто не может участвовать, кто не имеет недвижимой собственности или капиталов промышленности в известном количестве.

Сверх сего, есть в обществе положения, кои по образу жизни и воспитания не позволяют предполагать ни довольно разума, ни столько любочестия, чтобы допустить людей, ими (sic) занимающих, к участию в составлении закона. Таковы суть состояния домашних слуг, ремесленных и рабочих людей и поденщиков, хотя бы они и имели собственность, в капиталах состоящую.

К разрешению вопроса во втором виде представляются те же уважения. Если собственность должна быть принята основанием в праве выборов, то кольми паче она должна быть предпочтена в праве представления. По сим-то причинам во всех государствах полагается известный доход для права представления, и доход сей должен быть выше, нежели оклад для выборов.

Из сего обозрения прав гражданских и политических открывается что все они в рассуждении принадлежности их на три класса и могут быть разделены:

1) Права гражданские общие, всем подданным принадлежащие.

2) Права гражданские частные, кои должны принадлежать тем только, кои образом жизни и воспитания к ним будут приуготовленны.

3) Права политические, принадлежащие тем, кои имеют собственность.

Из сего происходит следующее разделение состояний:

1) дворянство;

2) люди среднего состояния;

3) народ рабочий.

Определив сим образом разделение состояний, должно определить с точностию: 1) права, каждому состоянию принадлежащие, и состав его; 2) переход из одного состояния в другое.

I. Порядок законодательный.

II. Порядок судный.

III. Порядок исполнительный.

Порядок исполнительный, подобно прочим частям, слагается из четырех главных разделений: 1) управление государственное, или министерство, 2) управление губернское, 3) окружное и 4) волостное.

Начало, на коем порядок сей должен быть устроен, есть единство действия и ответственность.

Поскольку порядок сей истекает из державной власти, то все низшие его разделения должны быть сколь можно более сообразны высшему. Посему в образовании частей его прежде всего должно устроить высшее его разделение, или министерство.

               Предметы:                          Министерства:

I.   Внешние сношения                    I.   Иност. дел. Охранение

                                              внешней безопасности

II.  Сухопутные силы                     II.  Военное

III. Морские силы                        III. Морское

IV.  Народная промышленность             IV.  Внутр. дел

V.   Государственные доходы и расходы    V.   Финансов

VI.  Охранение внутренней безопасности   VI.  Полиции

VII. Суд и расправа                      VII. Юстиции

Государственный совет

I. О полиции

"Полиция" есть слово греческое и собственно значит градское устройство. Греки все части гражданского устройства разумели под сим именованием.

В Риме полиция состояла в доставлении народу хлеба, в устройстве даровых зрелищ, кои были там важным предметом правительства*(44).

Впоследствии слово сие различным образом было принимаемо. Есть писатели, кои дают ему расширение, объемлющее весь состав государственного благоустройства; другие стесняют его в пределы благочиния; некоторые разделяют полицию на государственную (высшую) и гражданскую (низшую); первой приписывают соблюдение государственной тишины от тайных замыслов; второй подчиняют маловажные отступления от закона и порядка. Но все сии понятия о полиции произвольны и основаны не на общем рассуждении о составе государственном, а единственно на случайном государств положении.

Чтоб иметь точное понятие о полиции, надобно взойти к первому началу закона и образу его действия.

Определение полиции.

Закон не что другое есть, как ограничение натуральной свободы человека известными правилами*(45). Сколько бы люди ни были уверяемы в спасительном действии закона и в необходимости ему покоряться, но бывают минуты, где натуральная свобода человека восстает против сего уверения и отказывается делать ему жертвы. С тех пор как учредились человеческие общества, существует в них беспрерывное борение между силами личного самолюбия, все в себе влекущего, и силами закона, все относящего к общему благу*(46).

Состояние равновесия между сими двумя силами есть то, что мы называем общественной тишиною.

Чтоб удержать сие равновесие, действие закона одно к сему не довлеет, ибо самолюбие действует в человеке непрерывно: оно есть то же, что сила тяготения в телах. Закон не может иметь сей непрерывности; он не иначе может действовать, как посредством суда, и, следовательно, ограничивается местом, временем, формою и множеством других обстоятельств.

Если бы все насилия, к коим человек непрестанно порывается, укрощались только судом, покой общественный подвергался бы каждую минуту разрушению и к восстановлению его должно бы было почти для каждых двух человек учредить судебное место, которое бы за ними во всех путях жизни их следовало и разбирало бы взаимные их друг к другу притязания. Невозможность сего предположения и необходимость сохранить общественный покой заставили законодательство ввести в состав политических обществ особенную силу, которая бы, окружая, так сказать, собою все публичные деяния людей, удерживала их в том порядке, в каком законом они поставлены, и, сообщая таким образом действию закона непрерывность, тем самым ставила бы его в меру противоположения с непрерывным действием самолюбия.

Сила сия собственно есть полиция.

По сему понятию полиция не что другое есть, как средство, избранное правительством к сохранению действия закона в его непрерывности, способ удерживать деяния людей в порядке и пресекать всякое насилие.

Она существенно различается от суда тем, что не входит в разбор прав, но приводит только вещи в тот порядок, в коем они до насилия были.

Суд, разбирая права, может обвинить насилие и вместе с тем найти причины его правыми; но полиция наблюдает только, чтоб нигде насилия не было, и поскольку действием своим удерживает она силу закона в равновесии с силою частного интереса, то общее выражение ее есть хранение общественной тишины. Словом, суд есть единовременное действие закона, назначающее известный вещей порядок; полиция есть непрерывное действие закона, удерживающее сей назначенный порядок.

Разделение полиции на разные роды*(47).

Есть три разные образа удержать закон в непрерывном его действии: 1) восстановлением, когда он нарушен, - сие составляет предмет полиции исполнительной (police executive); 2) пресечением насилия на месте, - отсюда полиция смирительная (police coercitive ou repressive); 3) предупреждением насилия разными предохранительными средствами, - отсюда полиция предохранительная (police administrative, preservative, police de surete).

О полиции исполнительной

Предметы полиции исполнительной

1) Поскольку полиция есть непрерывное действие закона, удерживающее назначенный оным порядок, то следует из сего, что всякий закон, касающийся до лиц и имуществ, должен обращаем быть к исполнению через полицию; если дозволить приводить закон в исполнение силе посторонней, полиция не может тогда ответствовать за продолжение сего исполнения, и даже может случиться, что знать о законе она не будет.

Посему все уставы и учреждения, до лиц и имуществ касающиеся, от какой бы части государственного правительства они ни происходили, должны быть в полицию сообщаемы.

2) Полиции нужно иметь силу заставить исполнять закон.

3) Полиции принадлежит право и обязанность обнародовать законы.

4) Полиция не может приводить в исполнение законы, ежели не будут в точном ее ведении и зависимости все те, кои исполнять их и обязаны.

Итак, полиция исполнительная имеет четыре предмета:

1) Обнародовать все законы, к общему исполнению принадлежащие.

2) Приводить их в исполнение.

3) Иметь в расположении своем силу понудительную.

4) Иметь в точном ведении и подчинении себе всех граждан, яко обывателей известного места.

О полиции смирительной (coercitive)

Все притязания людей к правам общественным и частным в благоустроенном обществе должны быть разбираемы и определяемы законом; даже защищать себя от обид, кроме нападения на жизнь, собственными силами своими не должно. Самовольное защищение прав своих собственно называется самоуправством (voies de fait).

Посему всякое присвоение прав чуждых мимо суда есть насилие.

Действие насилия слагается из двух обстоятельств: 1) что один присвояет принадлежащее другому и вместе с тем 2) наводит другим опасность подобного присвоения.

Первое обстоятельство не подлежит никакому разбору. Вместе с пресечением насилия возвращается присвоение тому, кому оно принадлежит.

Второе обстоятельство может быть весьма различно. Мера опасности может быть велика и мала; она может простираться до всех или немногих; она может быть и не быть в намерении. Все сие делает исследование второго обстоятельства весьма сложным, и поскольку полиция есть место, охраняющее только закон от насилия, то и не может она собственно входить в разбор; ее дело есть пресечь только насилие и возвратить присвоенное.

Есть, однако же, случаи, в коих опасность примера и вторичного покушения так мала, что закон предоставляет самой полиции определить меру наказания; для сего при самой полиции составляется суд, коего определениям дается большее или меньшее пространство с точным означением рода преступлений, ему подлежащих. Суд сей называется полиция судебная (police judiciaire), а исполнение определения сего суда есть полиция исправления (police correctionnelle).

Из сего происходят следующие предметы полиции смирительной:

1) Пресекать всякое присвоение, мимо суда, прав чуждых в лице и имуществе.

2) Возвращать присвоенное.

3) Иметь в расположении своем силу понудительную.

4) Отсылать виновных к суду гражданскому или к суду полиции исправления police correctionnelle), где по данному уставу судятся те преступления, кои от полиции смирительной оглашены будут, определяя соразмерное им наказание. Сия полиция имеет в ведомстве своем смирительные и рабочие дома и прочие тому подобные меры исправления. Она отсылает к гражданскому суду тех, коих преступления превышают меру данной ей власти*(48).

О полиции предохранительной или благочиния

Все то, что может, так сказать, осветить публичное поведение граждан, что может отвлечь их от заблуждения, пресечь первые покушения к насилию и раздорам, ободрять и покровительствовать невинные удовольствия, назидать нравы или, по крайней мере, остерегать их от разврата, - все сие есть предмет предохранительной полиции*(49).

Общее означение сих предметов может быть следующее:

1) Нравы. В Риме был ценсор нравов; хотя в настоящем положении обществ должность сия не существует, тем не менее везде в благоустроенных государствах наблюдаются правила, ее составляющие. Сюда принадлежат:

a) цензура книг и журналов;

b) пресечение и опровержение вредных правительству слухов и толкований;

c) охранение обрядов религии и обуздание расколов;

d) нравственность публичных зрелищ и благочиния игр.

2) Продовольствие и народное здравие. Нужда часто рождает преступление, и потому, чтоб предупредить преступление, должно прежде всего предупредить нужду. Хотя полиция не имеет в своем расположении источников продовольствия, но ее дело есть наблюдать за состоянием его, извещать правительство и требовать пособия. Сюда принадлежат:

a) сведение о состоянии всякого рода запасов;

b) умеренность торговых цен на предметы первой необходимости;

c) призрение нищих и удаление бродяг;

d) верность весов и мер;

e) народное здравие. Медицинские установления.

3) Удобность сообщения. Удобность путей сухопутных и водяных может быть столько же в видах доброй полиции, как и в видах коммерческих; но как из двух сих частей полиция, имея непосредственно дело с обывателями, имеет и более способов как наблюдать за исправностью сообщений, так и требовать их устроения, то и должно по необходимости отнести к ней сию обязанность. Сюда принадлежат:

a) устроение и содержание дорог и мостов, освещение в городах;

b) водяная коммуникация.

4) Гражданская стража. Как средство предупреждения насилия, гражданская стража принадлежит к полиции. Сюда принадлежит:

a) ночная стража в городах и селениях;

b) стража казны;

c) стража преступников, содержание тюрем и острогов;

d) стража от пожаров и пожарные учреждения;

e) содержание войск в земле.

В сем состоят предметы полиции. Каждый из них требует особенного учреждения; собрание сих учреждений есть устав, или закон полицейский. Места и лица, по сему уставу распоряжающие сими предметами, суть места полицейские.

II. О суде

Сколько бы полиция в государстве ни была благоустроена, но не может она пресечь все беспорядки в самом их начале.

Беспорядки сии могут быть двух родов: одни, при вреде частном, несут еще с собою опасность и пример вреда общего; другие наносят только вред частный, не угрожая ничем обществу.

Беспорядок первого рода не только должен быть по открытии его пресечен, но в отвращение вредного примера должен быть наказан.

Беспорядок второго рода должен быть только пресечен, и каждому должно быть возвращено свое.

В первом случае мера наказания не может быть всегда равна; она должна быть соразмерена опасности примера и вреду, от него произойти могущему. Кто определит в каждом случае степень вреда и найдет в законе соответствующее ему наказание? - Суд.

Во втором случае если бы беспорядок был объят на месте в самом своем начале, тогда пресечение его и возвращение похищенного права было бы естественным действием полиции; но как невозможно полагать, чтоб полиция была везде присущею, то ясно, что должны быть беспорядки, так сказать, застаревшиеся, коих исправить полиции невозможно потому, что следы действия уже простыли.

Посему должно быть особенной власти, которая бы по жалобам частных людей разбирала сии застаревшиеся частные беспорядки и возвращала бы каждому свое.

Сия власть есть суд.

Отсюда происходят два предмета суда: беспорядки, угрожающие вредом общим (materia criminalis), и беспорядки без опасности вреда общего (materia civilis); a следовательно, и сам суд есть двоякого рода: уголовный и гражданский (actio justitiae publica, actio justitiae privata).

Из сего следует:

1) Что суд уголовный слагается из двух действий, из коих первое определяет степень вреда и подводит преступление под общую его категорию; второе прилагает его к закону. В первом вопрошается: должно ли такое-то действие считать воровством или только татьбою? Во втором решится, какое наказание за воровство закон определяет.

2) Суд гражданский слагается также из двух действий. В первом спрашивается: действительно ли право отыскиваемое или защищаемое имеет все признаки собственности? Во втором прилагается к нему закон и решится его принадлежность.

3) Тот и другой род суда имеют общую им часть следствия.

Итак, в суде должно принимать три главные части: следствие (enquete, informatio), суждение (judicium), приговор (sentence, arret, decision).

О следствии

Если бы действие полиции могло быть вездесущим, тогда не было бы другого следствия, как только ее показания. Каждое нарушение порядка было бы объято на месте и пресечено; а нарушение, с вредом общим сопряженное, было бы отослано к суду с показанием обстоятельств*(50).

Невозможность такового устроения была причиной установления особенной временной и частной полиции, которой предметом суть происшествия прошедшего, которое, обращаясь на следы, часто изгладившиеся, минувшего обстоятельства, оживляет его, так сказать, и приводит в такую же известность, как бы теперь оно совершилось.

Действие сей полиции бывает двояко:

1) Когда обиженный сам представляет в суд документы, равносильные тем, какие бы могла представить полиция, как-то: свидетелей, крепости, акты правительства и тому подобное; в сем случае следствие называется просто доказательством (actio privata), и сей образ доказывать свое право называется порядком формальным или формою суда (выражение неправильное и дающее повод к смешению). Суд, на таковом следствии основанный, называется судом формальным, тяжебным и апелляционным.

2) Когда обиженный вместе с жалобою на вред, ему причиненный, доносит, что тут же допущен и вред общий. Тогда суд составляет особую временную полицию, наряжает ее на место и велит сделать изыскание. В сем случае исследование называется собственно следствием (enquete), обряд его именуется порядком следственным, а суд, на нем основанный, есть суд уголовный (actio publica). Частный иск заключается уже тогда в иске общественном, и поскольку сей последний не может быть правым, не оправив первого, то частный иск ожидает только решения, не вмешиваясь сам в дело*(51).

Но часто суд, произведя следствие, по рассмотрении его, не находит в деле ничего, интересующего покой общественный, а потому и приказывает просителю производить дело порядком формальным, что называется отослать иск к форме суда.

Могут быть случаи, в коих или происшествие, открытое полицией, указывает на происшествие минувшее, или частный человек, не имеющий в деле собственного участия, доносит о вреде общем. В обоих сих случаях производится следствие, но надлежит, чтоб во втором из них извет был подкреплен доказательствами: иначе правительство было бы занимаемо непрестанно и суетным исследованием возмущало бы покой общественный.

Итак, пять могут быть начал следствий:

1) частный иск без иска общего;

2) частный иск с иском общим;

3) показание полиции присущей;

4) показание полиции, на минувшее обращенной;

5) донос частного человека.

Есть правительства, кои к сим пяти началам присовокупляют шестое под именем стряпчих, прокуроров или публичных истцов (accusateurs publics), кои посему называются возбудителями безгласных дел. Но должности сии входят совершенно в разряд полицейской, и когда от него отделяются, то превращаются в частных доносителей.

Первый род следствий бывает основанием всех тяжебных дел и называется, как выше сказано, формою суда. Их надлежало бы назвать частным иском (actio privata), ибо форма равно принадлежит и ко всем другим следствиям.

Второй род следствий дает начало суду смешанному (actio mixta), где истец частный ищет себе удовлетворения, а правительство - наказания преступлению.

Третий и четвертый род следствия в существе своем одинаковы и называются вообще следствием (actio publica). Их бы должно было назвать иском общественным.

Все сии четыре рода следствий составляют основание дел уголовных.

Каким образом должны быть производимы следствия?

Тот и другой род следствий имеют свою форму*(52).

Выше сказано, что следствие не что другое есть, как взор полиции или на настоящее, или на минувшее происшествие. Верность сего взора требует особенного его направления на предметы. Сие направление есть форма следствия.

Форма имеет предметом удостоверить сколь можно более все части, следствие составляющие:

по искам частным: свидетели, крепости, сроки, выписи и проч. и проч.;

по искам общим: свидетели, допросы, повальные обыски, присяга и проч. и проч.

Посему должен быть образ спрашивания свидетелей, представлять крепости, делать допросы, давать присягу и проч.*(53).

Кому принадлежит производить следствие: полиции или суду?

Следствие не есть суд, но основание его. Оно есть действие полиции, или частной или общей. А посему и производить следствие принадлежит полиции; но рассматривать его принадлежит суду.

По гражданским или тяжебным делам истец сам должен производить следствие; по искам общественным суд должен требовать следствия от полиции.

О суждении.

Когда следствие сделано и в суд представлено, должно: 1) определить по данным обстоятельствам количество причиненного частного вреда; 2) назначить по закону средство удовлетворения; 3) определить количество вреда общего; 4) назначить меру наказания по закону.

В делах гражданских суд совершается двумя первыми актами; в делах уголовных все четыре по необходимости должны иметь место, и хотя часто два первые безгласны, но тем не менее они в двух последних подразумеваются, ибо где есть общий вред, там необходимо должен быть вред частный.

Первый и третий из сих актов - определение частного и общего вреда - принадлежат собственно к части суда, называемой суждением.

О решении.

Второй и четвертый из актов, выше приведенных, то есть назначить обиженному удовлетворение в делах гражданских и назначить меру наказания в делах уголовных, есть то, что называется решением.

Из сего разрешения частей, суд составляющих, видно:

1) что суд уголовный слагается собственно из трех частей: из следствия, из суждения и приговора;

2) что суд гражданский составляется из частей того же именования;

3) что во всяком суде уголовном всегда подразумевается, а часто и открыто производится иск частный;

4) что в суде гражданском и уголовном действие последнего только акта, т. е. приговора, может быть с точностью и прямо определено законом, ибо закон в порядке уголовном может только прямо определить, какое, напр., за воровство полагается наказание, но он не может предписать и с точностью исчислить все обстоятельства, в коих действие должно считать воровством, Закон в делах гражданских может с точностью определить, какие документы или крепости принимать или не принимать за основательные, но он не может указать, что крепость, писанная в таком-то году, в таком-то именно месте, на такое-то владение, есть крепость основательная.

Какое же правило можно положить на сии, законом не определенные, обстоятельства? Должно ли оставить их на произвол судьи? Сие было бы великое злоупотребление.

Невозможность положить на сие прямые правила заставила законодателей прибегнут к установлениям побочным, чтоб по крайней мере несколько оградить сии части от действия пристрастия или неразумия.

Для сего законодатели, исчислив все вероятности, могущие заменить достоверность в следствии и правильность в суждении, на исчисление сих вероятностей постановили:

для следствия: какие документы, в каких случаях, с какими условиями, в каком продолжении времени и от кого принимать к делу;

для суждения: каким порядком, о каких материях, с какою апелляцией, с каким сроком принимать апелляции, производить суждение.

Сии правила суть то, что называется формою, или обрядом судопроизводства (ргоcedure, modus procedendi).

Из сего видно, что форма, или обряд судопроизводства может относиться или к следствию или к суждению, а посему и жалобы могут быть приносимы или на нарушение обрядов в следствии, или на нарушение обрядов в суждении, или наконец на неправильность самого суждения.

Жалобы первого рода суть жалобы на форму или течение дела; жалобы второго рода суть жалобы на существо дела.

С изданием Уложения необходимо сопрягается издание формы.

Поскольку форма есть вне суждения и учреждается для того, чтобы оберегать его, то во многих случаях она совершенно от него отделяется*(54).

Форма основана на вычислении вероятностей и, следственно, она может перемениться без перемены закона уголовного и гражданского.

Из всего здесь сказанного видно, что суд имеет следующие существенные части:

1) следствие

2) суждение

3) приговор

4) форму.

III. О государственной экономии

Все, что составляет народное богатство, есть предмет экономии государственной*(55).

Источники народного богатства вообще можно разделить на два рода: 1) обилие естественных способов; 2) приложение труда.

Способы естественные суть:

земли,

леса,

воды, или:

царство ископаемых,

царство растений,

царство животных.

Приложение труда, или промышленность:

земледелие,

мануфактуры,

коммерция,

промыслы,

заводы.

Богатство государственное есть всегда в сложном содержании способов естественных и труда, на них употребленного. Поскольку доходы не что другое суть, как часть государственного богатства, уделяемая на содержание управления, то из сего следует, что государственная экономия имеет два главные предмета:

1) приумножить вообще массу государственного богатства;

2) извлекать из нее доходы образом наименее отяготительным и распределять их на содержание управления без недостатку и излишества.

Посему два главные отделения должно себе представлять в управлении экономическом.

В одном ведаются источники народного богатства в отношении к их приумножению.

Сюда принадлежат разные способы к ободрению земледелия, к управлению мануфактур, коммерции, промыслов и заводов.

В другом ведаются доходы, из сих общих источников извлекаемые, распределяемые и сохраняемые.

Сюда принадлежат подати, таможни, оброчные и откупные статьи и проч.

Первое отделение имеет столько частей, сколько есть в государстве значущих ветвей промышленности. Отделение сие можно назвать государственным хозяйством.

Второе отделение имеет две главные части: 1) извлечение доходов и распределение их по частям, требующим содержания; 2) счет и хранение остатков. Отделение сие можно назвать отделением финансов.

I. О разуме настоящего управления в России

Сколь ни просто на первый взгляд кажется правление самодержавное, но, когда оно смешано с разными установлениями монархическими и покрыто формами, к другому порядку вещей принадлежащими, состав его делается многосложен и разрешить его на первые его стихии не есть дело удобное*(73).

Первое начало власти в России весьма кажется просто. Государь, соединяющий в особе своей все роды сил, единый законодатель, судья и исполнитель своих законов - вот в чем состоит на первый взгляд вся конституция сего государства.

Но когда рассматривают образ, коим верховное сие начало действует, и средства, коими оно силы свои распределяет и приводит в упражнение, сия простота первого понятия исчезает и на месте ее являются разные системы управления, к разным началам принадлежащие и никакой между собой вещественной связи не имеющие.

В самом деле, каким образом определить взаимные отношения первых государственных мест: совета, сената, комитета и министров? В чем состоят существенные их различия между собою? Какой степень власти каждое из них имеет? Какую род дел каждому из них присвоен? - Разрешение всех сих вопросов одно может обнаружить истинный разум настоящего правления в России.

И, во-первых, очевидно, что ни одно из сих мест собственной политической силы не имеет: все они зависят и в начале и в конце, и в бытии и в действии их от единой воли и мановения силы самодержавной. Следовательно,

второе: ни одно из них телом политическим, а тем менее законодательным, признано быть не может;

третье: ни прав, ни преимуществ, свойственных государственным установлениям, в отношении к первому их началу иметь они не могут;

четвертое: различия существенного (constitutive) между собою они не имеют, ибо различие сие может быть только двояко: 1) в предметах и 2) в правиле действий. Но предметы во всех сих местах одинаковы. Сенат занимается теми же ветвями полиции, экономии суда, какие вносятся в совет и к министрам. Правило действия в них также одинаково: все они или соображают дело с законом, или, когда закона нет или по обстоятельствам кажется он неудобен, представляют мнение свое о новом установлении. Все различие состоит только в разности канцелярского обряда, но нет нужды доказывать, сколь различие сие маловажно.

Правда, что сенат отличается тем от прочих мест, что действие его считается публичным и что он имеет власть повелительную, а действие прочих мест есть действие, внутри кабинета государева совершающееся, и к исполнению непосредственно не исходит; но приметить должно: 1) что сенат ничего не может повелеть своим именем. Указы, от него исходящие, не суть его указы, но императорского величества, через него только идущие; 2) министры могут и во многих случаях должны мимо его прямо в губернии посылать указы, кои впоследствии вносятся к нему только за известие*(74); 3) обязанность публиковать указы есть обязанность полицейская, и всякое низшее место именем государя то же бы самое могло сделать.

Итак, единое понятие, которое можно себе сделать о государственном управлении в России, есть следующее:

Верховное начало в России есть государь самодержавный, соединяющий в особе своей власть законодательную и исполнительную и располагающий неограниченно всеми силами государства.

Начало сие не имеет никаких вещественных пределов. Но оно имеет некоторые умственные границы, мнением, привычкою и долголетним употреблением постановленные в том, что власть сего начала не иначе приводится в действие, как всегда единообразным порядком и установленными формами*(75).

Сей порядок, коим власть государя изливается к народу в законодательстве и в частях управления, вмещается разными отделениями в сенате, совете и министерстве*(76).

Но три сии установления, имея каждое свой степень необходимости и служа некоторым умерением власти и точкою соединения народному мнению, по недостатку связи их между собою, по неточному разграничению их предметов, по разнообразности и несовершенству их форм, в существенном отправлении дел великие представляют неудобства.

Неудобства сии умножаются, когда установления сии рассматриваются в отношениях их к местам губернским.

Система губернского управления по необходимости связана с системою управления государственного так, как средина связана с началом. Сколько бы первая ни была сама в себе совершенна, но, стоя под влиянием второй, она по необходимости должна расстроиться.

Из сего следует, что усовершение губернского управления не может быть без усовершения управления государственного. Здесь припомнить должно то, что сказано вообще о системах управления, кои составляются по частям и не по одинакому плану*(77).

II. Настоящее положение губернской системы и недостатки ее

III. Каким образом можно приступить к усовершению системы государственного управления?

Надобно только сравнить образ управления монархического с управлением, ныне в России существующим, чтоб удостовериться, что никакая сила человеческая не может сего последнего превратить в первое, не призвав в содействие время и постепенное всех вещей движение к совершенству.

В настоящем порядке вещей мы не находим самых первых элементов, необходимо нужных к составлению монархического управления. В самом деле, каким образом можно основать монархическое управление по образцу, выше нами предложенному, в стране, где половина населения находится в совершенном рабстве, где сие рабство связано со всеми почти частями политического устройства и с воинскою системою и где сия воинская система необходима по пространству границ и по политическому положению?

Каким образом можно основать монархическое управление без государственного закона и без уложения?

Каким образом можно постановить государственный закон и уложение без отделения власти законодательной от власти исполнительной?

Каким образом отделить власть законодательную без сословия независимого, ее составляющего, и без общего мнения, его поддерживающего?

Каким образом составить сословие независимое без великого и, может быть, опасного превращения всего существующего порядка, - с рабством - и без просвещения?

Каким образом установить общее мнение, сотворить дух народный без свободы тиснения?

Каким образом ввести или дозволить свободу тиснения без просвещения?

Каким образом установить истинную министерскую ответственность там, где отвечать некому и где и ответствующий и вопрошающий составляют одно лицо и одну сторону?

Каким образом без ответственности могут быть охраняемы законы в исполнении?

Каким образом может быть обеспечено само исполнение без просвещения и обилия в исполнителях?

Все сии вопросы разрешить нужно прежде, нежели можно с некоторою основательностью предположить возможность превращения настоящего порядка в монархический.

Я смею быть уверенным, что они не разрешимы и что одно время разрешить их может.

Итак, вопрос об усовершении настоящего управления в России не в том состоит, каким образом можно превратить его в истинное управление монархическое, но в том, каким образом составить образ управления, который бы соединял в себе следующие свойства:

1) Он должен быть весь расположен на настоящей самодержавной конституции государства, без всякого раздела власти законодательной от власти исполнительной.

2) Он должен сохранить и усилить народное мнение, власть сию ограничивающее не в существе ее, но в форме ее действия.

3) Он должен сколь можно быть приближен к образцу монархического управления, выше изображенного.

4) Он должен содержать в себе разные установления, которые бы, постепенно раскрываясь, приготовляли истинное монархическое управление и приспособляли бы к нему дух народный.

Сии четыре свойства суть столько существенны предполагаемому в России управлению, что всякий порядок вещей, им противный или их в себе не вмещающий, должен быть отвергнут, яко ложный и неосновательный,

IV. Какие части управления могут прежде всего быть исправлены?

Прилагая свойства, выше приведенные, к порядку, ныне существующему, мы находим, во-первых, что в некоторых частях своих представляет он более удобности к усовершению, нежели в других*(78).

Здесь припомнить должно то различие, какое выше было постановлено между временными учреждениями (регламентами) и законами, и что некоторые части управления, как-то: полиция и экономия, действуют всегда на правиле учреждений, а суд утверждается на законе.

Учреждения наши конечно недостаточны, но их можно усовершить и исправить. Но исправить гражданский и уголовный закон скоро почти нет никакой возможности, ибо:

1) Не только в России, но и нигде в Европе нет еще правильной теории ни гражданского, ни уголовного закона. Сия часть законодательства доселе была и ныне есть предметом учености, исторических разысканий и, можно сказать, глубокого педантства; дух истинной аналитики к ней не прикоснулся. Юрисконсульты спорят еще и поныне о точном понятии закона, об определении прав и обязанностей, о категорическом разделении преступлений, о разграничении дела уголовного от дела гражданского, и, чтоб все сказать одним словом, они спорят о самом понятии справедливого и несправедливого, о самых первых началах сего знания. Не ум обыкновенный, но разум творческий - гений - должен решить сей спор и положить лучшие основания сей науки и, может быть, переменить сам язык ее и уничтожить варварские ее формы.

Можно с некоторою основательностью предполагать, что мы стоим при самом рождении лучшей теории гражданских и уголовных законов. Никогда в Европе не занимались сею наукою с таким вниманием, как ныне; лучшие умы обратили на нее свои разыскания, и, может быть, не пройдет десяти лет, как мы увидим в сей части политических понятий важное превращение.

2) Настоящее положение России дает ей всю удобность ожидать сего превращения: если бы и существовала в Европе система добрых законов в сей части, она не могла бы у нас скоро приведена быть в действие, ибо правый суд по необходимости предполагает не только просвещенных судей, но просвещенную публику, искусных законоведцев, знающих стряпчих и методическое сей части учение; без сего самая лучшая система судоведения произведет одно только вредное действие новости. Но что сделало доселе правительство в России, чтоб приуготовить добрых судей, чтоб окружить их здравомыслящею публикою, чтоб просветить их советом судоведцев? Где установления, в коих юношество наше образуется по сей части?

Может быть, в одной России судьи творятся одною волею и приказанием правительства, и человек, едва по слуху знающий о законе, о праве, об обязанности, вдруг по слову власти становится органом закона и решителем всех споров о праве и обязанности. Какая система законов может устоять против таковых исполнителей?

3) С некоторого времени вошло у нас в обыкновение все недостатки управления слагать на несовершенство наших законов*(79). Не будучи в пользу их слепо предубежденным, можно, однако же, быть уверенным, что сие мнение весьма несправедливо*(80).

Вы жалуетесь на несовершенство ваших законов уголовных и гражданских, - можно бы было возразить сим цензорам, столь скорым, столь готовым давать советы правительству, - но измерили ли вы вредное влияние прочих частей управления на сию ветвь законодательства? определили ли, до какой степени недостаточная и несвязная ваша полиция затрудняет течение суда, попущая преступлениям стареться без следствий, представляя следствие без обстоятельств, теряя обстоятельства временем, небрежением и недостатком исполнителей? Каким образом на пространстве пяти или 600 верст земский исправник, для куска хлеба, из бедных дворян выбранный, с подобными ему нищими заседателями может привести закон в уважение, пресечь насилие на месте, предохранить собственность от похищения и тем отвратить разорительные тяжбы? Каким образом в государстве, где земляные владения по большей части не обмежеваны, где права и на обмежеванные еще не удостоверены, где вся экономическая часть в крайнем беспорядке и упущении, могут быть тяжбы не многочисленны и не запутаны? Каким образом закон может действовать, когда не поддерживается разумом и просвещением исполнителей и когда исполнители сии еще необразованны? Познали ли вы, до какой степени судье трудно быть честным там, где нет общего мнения, где нет публичности в деяниях суда, нет ответственности, нет совету, нет способов учения, и, наконец, чтоб все заключить в одном слове, где сам текст закона известен только по секретарским письменным тетрадям, от одного к другому переходящим и нигде в порядок не приведенным? Исправьте все сии несовершенства, суду побочные и от других частей управления зависящие, тогда рассуждайте о действии наших законов.

Вы жалуетесь на продолжительность и запутанность наших судебных форм и обрядов; но где они не таковы?

Раскройте Прусское уложение, вы найдете в нем следующие понятия о законах, в Германии существующих:

Voila*(81) malheureusement quelle est encore de nos jours en Allemagne l'administration de la justice:

1) Toutes les defectuosites de la compilation confuse du corps du droit romain subsistent telles qu'elles ont ete rapportees.

2) Le desordre qui resulte des differentes interpretations que les commentateurs donnent aux lois, aussi bien que des reponses et des decisions des jurisconsultes, dont le public est tous les jours surcharge, subsiste pareillement, et rend le droit incertain et arbitraire.

3) La contrariete du droit romain avec celui de l'Allemagne est encore le meme, et quelques docteurs modernes n'ont fait qu'augmenter la confusion et l'embarras, en renouvelant et recherchant, de leur propre autorite et sans necessite, les lois et coutumes anciennes des etats de l'empire.

Il s'est trouve dans notre siecle et le precedent plusieurs savans distingues par leurs lumieres et par leur probite, qui ont senti parfaitement tous ces desordres et qui ont souhaite par cette raison que Pon pensoit enfin a une bonne reforme de la justice.

Il s'en est meme trouve plusieurs qui ont donne au public des projets d'un nouveau code du corps de droit.

Les empereurs d'Allemagne eux memes ont fait propose diverses fois dans les dictes la reformation de la justice et exige des etats qu'ils donnassent leurs avis a ce sujet. Mais toutes les deliberations et les resolutions de l'empire n'ont en vue que de mieux regler la procedure et de corriger quelques abus introduits dans le tribunal de justice de l'empire. On n'y a pas pense former un droit gencral et certain.

Quelques etats de l'empire ont fait dresser a la verite de certains corps de "droit, parmi lesquels ceux de Saxe, de Magdebourg, de Lunebourg, de Prusse, du Palatinat, du Wurtemberg meritent surtout des eloges: mais aucun des ces corps de droit ne forme un droit universel et ne renferme toutes les matieres du droit. Ils ne sont pas non plus reduits en forme de systeme et ne contiennent pas sur chaque sujet des principes generaux. On se contente dans la plupart de regler la procedure et de decider des cas douteux, par rapport auxquels les docteurs n'etoient pas d'accord.

Загляните в судебные законы Англии, вы найдете следующее о них изложение одного из славнейших их юрисконсультов:

Veut on croire en effet que le code civil et criminel d'un peuple, qui a une constitution si superieure a toutes les autres, ne soit qu'un amas de fictions, de contradictions et d'inconsequences? Le droit anglais, comme tout autre systeme de lois forme successivement, par agregation et sans aucun plan, se divise en deux parties, les statuts et la loi commune, ou la coutume. Les statuts, c. a d. les actes du corps legislatif, rediges avec une grande attention pour les circonstances et pour les interets de l'Angleterre n'ont pu avoir aucun egard au bien-etre de ces pays dont l'acquisition n'etoit pas meme prevue. La loi commune, c. a d. la loi non ecrite, resultat de coutume, mele a quelques principes dsune valeur inestimablc une foule d'incoherences, de subtilites, d'absurdites et de decisions purement capricieuses. Il est impossible de croire, que dans cet ouvrage fantastique on est eu en vue le bien-etre cTaucun pays. Quant a la variete des procedures devant les divers tribunaux, aux longueurs, aux formalites, aux embarras, aux fraix enormes qu'elles entrainent, c'est un autre chapitre dont il est impossible de presenter les details. Qui le croiroit? Cette masse d'absurdites n'est point une production de l'ancienne barbarie, mais des raffinemens modernes.

Ho отчего в других государствах недостатки законов не столь ощутительны, как у нас? - Оттого, что там закон, хотя не совершенный, но с точностью обеспечен в исполнении; оттого, что там есть просвещенные исполнители; оттого, и что там судьи учатся, а не творятся; оттого, что прочие части управления пособляют, а не затрудняют действие закона; оттого, наконец, что добрая монархическая конституция покрывает множество частных недостатков.

Из всего сего должно извлечь следующие последствия:

1) Правительство должно обратить внимание на те части управления, которые в настоящей конституции России могут восприять усовершение.

2) Части сии суть полиция и экономия.

3) С усовершением сих частей часть правосудия сама собою исправится, ибо она подавлена теперь по большей части их несовершенствами.

4) Не переменяя системы уложения и не ища идеального в вещах совершенства, можно сделать важные в сей части поправления некоторыми общими установлениями.

По всем сим замечаниям в общем начертании системы управления часть суда оставлена в настоящем ее составе и очищена только от смешения, в коем доселе она находилась*(82).

V. О составе государственных мест.

Государственным установлениям, без связи и порядка ныне существующим, дабы дать некоторое между собою отношение, должно, во-первых, разделить предметы их на два главные рода: к одному отнести все то, что касается до части законодательной, к другому - все, что принадлежит к власти исполнительной.

Обе власти сии, соединяясь в лице государя, не иначе как его волею действовать могут, а потому места, для каждой из них установляемые, в разуме настоящей государственной конституции не сами собою, но силою самодержавной существовать могут. Они в существе своем суть два отделения внутреннего государева кабинета; но в мнении народном представляют места внешние и умеряют собою самодержавие.

Все то, что принадлежит до постановления, усовершения и охранения государственного закона и уложения, будет входить в первое сословие.

Все то, что принадлежит до постановления временных учреждений и исполнения законов, уже существующих, будет входить во второе сословие.

Первое можно назвать сенатом законодательным, второе - сенатом исполнительным. Держась точнее естественных разделений, должно бы было назвать сей последний род власти министерством. В самом деле, оно не что другое есть, как администрация, состоящая из известного числа министров, из коих каждый управляет своим департаментом. Не отступая в существенном образовании сей части от сих простых и естественных понятий единства, признано, однако же, нужным облечь ее именем сената по двум следующим причинам: 1) есть во всех департаментах министров некоторые общие дела, ни к одному из них прямо не принадлежащие и требующие соединения: таково есть обнародование уставов и узаконений, производство в чины, определение к некоторым высшим местам чиновников, хранение актов, ведение общих государственных архивов. Для всех сих дел надлежит быть месту соединения; 2) везде, а наипаче в России, повеления, издаваемые в народ именем целого сословия, представляют народу нечто более уважительное, нежели повеления, от лица подчиненного и единственного идущие. Понятие корпуса сильнее действует на воображение, а потому везде, где совокупность сия не вредит успеху дел, где она представляется только по наружности, а не в существе, где не уменьшает она личной ответственности, где можно сохранить ее по виду, сохранять, кажется, нужно.

Сенат исполнительный делится до времени на две части: судную и управления*(83).

В части судной ведаются все дела по апелляции и жалобам на места губернские судные; она содержит в себе 2 департамента: гражданский и уголовный.

В части управления будут ведомы все те предметы, кои принадлежат к разным департаментам министерства*(84).

Часть судная оставляется до времени на тех правилах, на коих она ныне существует.

Часть управления, или сенат управляющий, составляют министры.

Министры каждой своею частию управляют по уставу.

В случаях, уставом не предвиденных или требующих исправления, министры предлагают новые меры в сенат. По утверждении сих мер они публикуются от сената. Сенат исполнительный сообщает все новые меры сенату законодательному, исключая тайне подлежащих.

I. Совет

Образ управления, предшествовавший учреждениям Петра Великого, состоял в установлениях троякого рода: одни из них были сословия совещательные, и сии составляли высшую степень; таковы были: Большая Дума, Золотая Палата, Ответная Палата, Разряд и Расправная Палата. Каждый из сих Советов состоял из большего или меньшего числа бояр и думных людей. Другие были судебные вместе и управительные и составляли степень среднюю. Таковы были разные Московские Приказы, числом всего около сорока. Они вверялись обыкновенно одному лицу с товарищем или без оного, но всегда с дьяком. Третья и низшая степень управления вверяема была в провинциях воеводам и их товарищам. Долголетний опыт доказывал неудобства сих установлений. Высшая их степень - Совещательные Палаты, не имели единства; а средний, будучи вверен лицам, и по имени и по делу был действительно самовластным приказным управлением. Был еще третий род управления, учреждаемого на время отсутствия государей из Москвы. Он состоял в препоручении всех дел верховному надзору одного, двух или более избранных лиц с обширной властию. Они были как бы наместники государя во всем государстве. Сие называлось: приказать Москву. Власть сия иногда препоручаема была Расправной Палате.

Порядок новых государственных установлений, предназначенных Петром Великим взамен старых, начался соединением дел, в прежних Палатах рассеянных, в один состав, в Ближнюю Государеву Канцелярию. В Указе 1708 г. января 26 сказано: "Министрам, коим бывает съезд в ближнюю канцелярию, съезжаться три раза в неделю (понедельник, среду и пятницу)". Заседания их были в присутствии Государя и именовались Консилии. О роде дел и порядке их производства в сем Совете не дошло до нас точных сведений; но то достоверно известно, что он был просто совещательный и не имел никакой власти исполнительной.

II. Сенат

Учреждению Сената предшествовал некоторый распорядок в губернском и уездном управлении. В 8 губерниях определены губернаторы, в провинциях правили воеводы, в городах - коменданты и ратуши, в уездах - ландраты и комиссары. Всем сим местным начальствам постановлено в 1711 году одно средоточие: Сенат.

Под именем Сената должно различать два разных установления: одно временное, другое постоянное.

Сенат в 1711 году учрежден был по случаю и на время отсутствия Государя, с той же властью и сообразно тому же правилу, какое и прежде в отсутствие наблюдалось. Учреждение сие было необходимо, потому что Совет, или Ближняя Канцелярия, как место совещательное, не могла управлять Государством, и сверх того особы, ее составлявшие, следовали за Государем.

Сей Сенат был сословие 8 особ, коим, на случай отсутствия, по старому обычаю приказано было Государство. Особый наказ определял главные его предметы: суд, дела финансовые и попечение о Китайской и Персидской торговле*(97). Вместе с тем учинен некоторый распорядок дел в его канцелярии*(98).

Не прежде как в 1718 году, когда учреждение Коллегий было решено и некоторые из них были уже в действии, Сенат начал принимать вид постоянный, государственный. В течение четырех последующих лет определен состав его, предметы, образ производства дел, степень власти и ответственность.

Состав Сената был коллегиальный. Он должен был состоять из Действительных Тайных и Тайных Советников, из Президентов Коллегий*(99) и из Министров, бывших в иностранных Дворах*(100), в одном нераздельном присутствии, под председательством самого Государя и с надзором Генерал-Прокурора, коего звание в первый раз в 1722 году учреждено*(101).

Предметы его были три следующие: 1) совещания по законодательству*(102); 2) окончательное решение в делах высшего управления и надзора*(103); 3) окончательное решение в делах судебных*(104).

Образ производства дел установлен тот же, как и в Коллегиях, с следующим только различием, что всякое определение Сената не единогласное велено считать недействительным и, следственно, дело поступало к Государю; напротив, всякое определение единогласное, если оно не было остановлено Генерал-Прокурором, велено приводить в исполнение*(105).

Степень власти и ее пределы. Указам Сената велено быть послушным, как самому Государю*(106). В делах судных жалобы на Сенат нигде не приемлются и даже запрещено приносить их под смертной казнью*(107). Но сей власти постановлены следующие пределы: 1) каждой Коллегии дано право представлять Сенату, если бы в указах его нашла она что-либо противное указам Государя или государственным пользам; если сие представление не будет уважено и Сенат подтвердит свое повеление, то Коллегия обязана его исполнить, но в то же время она обязана донести Государю под собственной своей тяжкой ответственностью*(108). 2) Генерал-Прокурор может остановить решение Сената и донести Государю.

Ответственность Сената. Сенат ответствовал пред Государем, если бы постановил что-либо в отмену Государевых указов или противное государственным пользам*(109). Место суда для Сенаторов в преступлении их должностей хотя не было с точностью определено, но оно не могло быть другое, как в самом Сенате.

III. Коллегии

Беспорядки и злоупотребления бывшего прежде личного приказного управления представляли необходимым ввести порядок коллегиальный. Еще в 1714 году*(110), прежде учреждения Коллегий, велено в Сенате и в губерниях в военных и гражданских делах все решения производить протоколами не одному лицу, но всем, к тому приставленным; а дьякам и секретарям запрещено под смертной казнью крепить и рассылать указы прежде подписания протоколов; но как в сие время не имели еще точных понятий ни о протоколах, ни о коллегиях, то и угрозы сии оставались без действия.

К учреждению Коллегий приступлено тем, что в 1715 году через Министра нашего в Копенгагене истребованы Уставы Датские.

Предполагаемо было даже вызвать оттуда и Советников, кои бы, обучась по-русски, могли способствовать к их образованию: ибо, как сказано в собственноручной Государевой записке, "всех циркумстанций в книгах не пишут". Вслед за тем поручено выписать и Уставы Шведские.

Наконец, в 1718 году явилось учреждение Коллегий*(111). В течение двух лет их учреждено было девять. В 1720 году*(112) дан им общий Генеральный Регламент, и с сего времени указ 1714 года вошел в свою силу, то есть велено все дела производить коллегиальным порядком. Не только все дела управления, но и все дела высшего суда размещены были в сих установлениях. Суд не был еще тогда отделен от прочих управлений. Так, Коммерц-Коллегия не токмо управляла делами торговыми, но и судила торгующих; Берг-Коллегия ведала судом заводчиков, Мануфактур-Коллегия-фабрикантов, и так далее. Ведомство же высшего суда по делам земской собственности, так же как и по делам уголовным, вверено было Юстиц-Коллегии и Вотчинной Коллегии.

Состав Коллегий. Каждая Коллегия слагалась по роду и количеству дел из Отделений или Экспедиций и каждая из сих Экспедиций вверялась Президентом Советнику, или Асессору, в особенное надзирание и попечение; над всеми же ими Президент должен был иметь генеральную и верховную дирекцию*(113). Хотя определение членов зависело от Сената, но Президент имел над ними следующую власть: и) он мог о тех из них, коих найдет мало разумными или слабыми, представлять Сенату, чтоб искуснейших определил; 2) o нерадивых, если по увещанию его они не исправятся, представлять также Сенату; 3) наконец, тех из них, от нерадения коих вредительная в делах остановка учинится, Президент мог или понизить в чине (т. е. в должности), или и весьма отставить*(114). Один день в каждой неделе, и именно в четверток, все Президенты обязаны были съезжаться в Сенатскую Палату, и следовательно, день сей был общим собранием всех Коллегий в Сенате в лице их Президентов*(115). Впоследствии, когда найдено было, что сии собрания отвлекают Президентов от дел их, определены были указом 12 января 1722 г. вторые президенты для присутствия в Сенате.

Предметы Коллегий определены особенными их Регламентами и общим расписанием.

Производство дел. Дела принимаются, распечатываются и предлагаются в общем Присутствии Коллегии*(116). Они решатся по большинству голосов, а в случае равенства голос Президента дает перевес. Несогласные с большинством могут записать голоса свои в протокол*(117). Сим освобождаются они от взыскания в случае неправильного решения в Коллегии. Но если дело решением ее будет окончено и не поступит на ревизию, то голоса несогласных не имеют никакого действия. Дела челобитчиковы должны быть решены в Коллегии не позже 6 месяцев под строгим прещением за проволочку*(118).

Власть Коллегий и пределы ее. Коллегия принимает указы только от Государя и Сената*(119). Все другие места низшие обязаны исполнять ее указы. Сверх сего, Коллегия имела два важные права: 1) делать предъявления Государю против указов Сената, когда они были в отмену указов Именных или противны государственной пользе; 2) доносить самому Государю, также и Сенату, ежели что усмотрит к произведению какой государственной пользы*(120). Пределы власти в Коллегии не были установлены с точностью. Не определено, в каких случаях решения ее должны быть окончательными и в каких подлежат пересмотру Сената. Постановлено токмо, чтоб дела сомнительные и какого изъяснения требующие не скоро спешить вершением, но или Сенату докладывать, или справиться откуда надлежит*(121). Фискал в Коллегии, в случае неправильности ее действий, мог предлагать об исправлении и доносить Генерал-Фискалу*(122), а сей Сенату; но не дано власти ни тому, ни другому остановлять решение Коллегии. Жалобы от частных людей на Коллегию хотя и могли быть приносимы, но не прямо в Сенат, а через посредство Рекетмейстера, который обязан был, пересмотрев дело, доносить Государю, а в отсутствие Государя-Сенату*(123). Прямой апелляции на Коллегии установлено еще не было.

Ответственность. Члены Коллегии в случае преступления должности по счетам судимы были в Ревизион-Коллегии, а в прочих делах-в Юстиц-коллегии*(124). О Президентах ничего в особенности не постановлено.

IV. Порядок докладов

Власть законодательная, правительственная и судебная, действуя в разных установлениях, всегда остается соединенной и нераздельной в Особе Государя.

Между сей властью нераздельной и установлениями, в коих она действует раздельно, должен быть учрежден порядок сношений, и учреждение сего порядка составляет само по себе весьма важную часть государственного управления.

Порядок, коим дела в первом периоде восходили на окончательное Высочайшее усмотрение, т. е. порядок докладов состоял в следующем.

В Совете или Ближней Канцелярии доклад был непосредственный, ибо Государь сам тут присутствовал.

В Сенате доклад мог иметь три вида: по разногласию Сенаторов, по разногласию Генерал-Прокурора и по недостатку законов. Исключая те случаи, когда Государь сам председательствовал в Сенате, все сии доклады восходили к нему посредством Генерал-Прокурора и через него же исходили Высочайшие решения.

В Коллегиях доклад производим был двояко: через Сенат, и, следовательно, через Генерал-Прокурора, и прямо через их Президентов. Из дел видно, что сей последний путь был предпочитаем.

По разуму узаконений того времени, жалобы частных лиц ни в каком случае не должны были непосредственно восходить к Государю. Челобитные на медленность или неправильность решений могли быть приносимы на Нижние Провинциальные Суды в Судах Надворных, а на Надворные-в Коллегиях. Далее сего жалобы челобитные прямым путем не восходили. За непосредственные жалобы Государю на Сенат положена смертная казнь, а на Коллегии-каторжная работа*(125). Но как в Коллегиях могла быть и медленность и неправда, то посему надлежало установить порядок, коим жалобы могли восходить к Сенату. Для сего учреждено звание Рекетмейстера*(126).

Предметы. Действию сей власти подлежали все дела, в Коллегиях производимые.

Образ производства дел у Рекетмейстера был двоякий: 1) по жалобам на медленность он обязан был сам ходить в Коллегии, удостоверяться в положении дела, побуждать Президента и доносить Сенату*(127). 2) По жалобам на неправые решения он обязан был, с доклада Сенату, брать к себе дела, составлять из них выписки и с рукоприкладством челобитчиков и членов Коллегии представлять сии выписки Сенату для пересмотра и решения*(128). Сей последний образ производства вскоре, и именно в апреле месяце того же года, несколько изменился. В указе о должности Сената (апреля 27-го 1722, пункт. 4) постановлено, чтоб Рекетмейстер о неправостях Коллегии доносил Государю, а в отлучках Императорских предлагал Сенату,

Власть Рекетмейстера состояла в побуждении к скорейшему решению в Коллегиях. Пределы сей власти состояли в том, что Рекетмейстер ничего сам не мог решить, даже не давал по делу и мнения, но обязан был токмо составить выписку, представить ее на усмотрение Сената и требовать его решения*(129).

Ответственность. "Ежели Рекетмейстер жалоб для какой страсти принимать не будет, и тем людям бить на него челом в Сенате"*(130).

В сем кратко состоит образование Государственных установлений в первом периоде бытия их.

Четыре главные недостатка представляются в сем образовании.

1) Смешение предметов. Сенат был верховное место законодательных совещаний, судебных решений и вместе управления. Коллегии имели также власть не только управлять и судить управляемых, но и входить в законодательные соображения и представлять о них прямо Государю*(131). Хотя же власть судебная Сената сначала и была ограничена теми токмо делами, кои Рекетмейстер оному предложит, но впоследствии, и именно указом 1725 октября 5, разрешено приносить жалобы на Коллегии прямо в Сенат. Осталось только в силе запрещение жаловаться на Сенат Государю. Таким образом установление сие, по первоначальному учреждению более совещательное и управляющее, нежели судебное, постановлено в разряд судебный, и к трем степеням, коими прежде всего весь суд совершался, введена степень четвертая.

2) Смешение в пределах власти. Сенат не мог ничего постановить в отмену Государевых указов, но не воспрещено ему было единогласным решением постановлять дополнения и изъяснения в законе. Право сие не прежде как в последующем периоде было ограничено. Коллегии имели ту же самую власть и те же точно в ней пределы. Никаким законом не было воспрещено им изъяснять и дополнять существующие законы. Посему трудно определить, в чем состояла степень зависимости их от Сената. В Законе сказано*(132): "Чего в Коллегии решить не можно, о том представлять Сенату"; но чего именно в Коллегии решить не можно, о том нигде не было постановлено и, напротив, каждой Коллегии дано право все, что усмотрит к произведению какой государственной пользы, доносить Его Величеству. Таким образом, Коллегии имели, равно как и Сенат, право дополнять и изъяснять законы и так же, как он, могли совещания свои о пользах представлять Государю.

3) Смешение в образе производства дел. Порядок совещательный весьма различен от порядка судебного, а сей - от мер управления. Между тем Генеральным Регламентом 1720 г. установлен один и тот же образ производства дел и в совещании, и в суде, и в управлении, и в Сенате, и в Коллегиях. Легко можно представить, какой от сего должен был последовать перевес в Сенате Генерал-Прокурора, а в Коллегиях-Президентов*(133).

От сих коренных недостатков: от смешения предметов, от неточности определения власти и ее пределов, более же от смешения в образе производства дел, все сии установления начали уже колебаться еще при жизни самого их Учредителя. Сенат, назначенный быть средоточием Коллегий, не мог сохранить сего преимущества. Каждая Коллегия, имея непосредственно отношение к Государю, предпочитала сей путь как кратчайший и удобнейший. Не токмо три первые Коллегии: Иностранная и обе Военные, во всех почти их делах относились прямо к Государю, получали и исполняли его повеления, но и прочие Коллегии, пользуясь изъятием в гл. 56-й Регламента данным, старались и успевали проложить себе тот же путь. От сего Собрания Сената пустели и, как видно из указов: 1714 апреля 16, 1716 января 20 и 1726 февраля 8, члены редко туда являлись, отбывая от сих заседаний то под предлогом других дел, то под видом болезни, так что найдено было необходимым для безостановочного течения дел учредить из Сенаторов дежурства и даже отряжать для присутствия по две персоны из Генерал-Майоров, с переменой погодно (указ 8 февраля 1726); больных Сенаторов свидетельствовали, а с нерадивых взыскивали за каждый день отсутствия по 50 рублей штрафу.

В самих Коллегиях, сколько в теории уважаемо было общее начало совокупности, столько в практике превозмогало прежнее правило личного, отдельного управления. Так, например, в одной из них, и важнейшей - в Берг-Коллегии, три года спустя после ее учреждения (в 1719 году) управление и устройство заводов Уральского хребта, т. е. самая главная и тогда почти единственная часть всего ведомства сей Коллегии, поручены были в полное и непосредственное распоряжение Генерал-Майора Геннина инструкцией, прямо от Государя ему данной (29 апреля 1722), и со властию, почти независимой от Коллегии. Сей образ управления продолжался и после, в лице помощника его Татищева. К Коллегии едва доходили поверхностные о сем сведения - годовые табели и донесения, а к Сенату и того менее.

Одни только Судебные Коллегии, т. е. Юстиц-Коллегия, Вотчинная Коллегия и отчасти Ревизион-Коллегия, по взысканиям и начетам держались Сената, и то не сами собой, но по жалобам частных людей, на них доходящим.

Таким образом, государственные наши установления в самом первом периоде их бытия имели уже два вида: один указный, а другой действительный. В первом виде Сенат был правительствующий и совещательный, а в другом токмо судебный. В первом виде Коллегии были ему подвластны, а во втором действовали каждая отдельно и получали указы непосредственно. В первом ничто важное не должно было решаться без их определений, а во втором все важное большею частью шло мимо них и управлялось отдельно доверенными лицами. Отсюда, от сей двоякости цели и действия, мы увидим в последующих периодах непрерывный ряд изменений, поправлений и преобразований.

I. Совет

Совет, существовавший при Петре Великом как установление совещательное, под именем Ближней Канцелярии, по кончине сего Государя восприял другое имя, имя Верховного Тайного Совета и вместе с тем получил другую власть и другое бытие.

В указе 8 февраля 1726 года сказано, что некоторые из лиц, присутствовавших в Сенате, часто имеют по должности своей, яко первые Министры, тайные советы о политических и о других делах и что оттого, что они обязаны присутствовать в Сенате, чинится им в первом и весьма нужном деле, в Тайном Совете, помешательство.

Совет Верховного Тайного Совета. Он учрежден при Дворе из первых Сенаторов с председательством в нем самой Императрицы*(134).

Предметы. Они с точностью не означены; но вообще ведомству его вверены все дела важные, государственные*(135), как внешние, так и внутренние.

Образ производства дел. О внутреннем распорядке дел в сем Совете ничего гласно не было постановлено. Сношения его с Сенатом и с Коллегиями учреждены в виде указов и доношений. Форма указов установлена двоякая: одна за Высочайшим подписанием, а другая за подписью Действительного Статского Советника Степанова по Ее Величества указу. Та и другая форма должна была иметь вид Манифеста и в окончании содержать слова: дань в Нашем Верховном Тайном Совете*(136). Доношения от Сената и Коллегий должны были быть обращаемы прямо на имя Ее Императорского Величества, но с надписью внизу: к поданию в Верховном Тайном Совете*(137).

Власть, ее пределы и ответственность. Совету присвоена власть не только совещательная, но и власть действительного управления. От него исходили указы Сенату, Коллегиям и низшим местам. Он входил даже в подробности управления: принимал жалобы и челобитные, назначая для сего особые дни*(138); требовал ведомостей о недоимках, об отписных деревнях, дворах и лавках*(139). Сей толико обширной власти не было других пределов, кроме власти Императорской, пред коей одной Совет во всех делах его непосредственно ответствовал.

Сей Совет, столь известный в истории нашей по дерзновенным замыслам к ограничению самодержавной власти, продолжался около трех лет. Указом 4 марта 1730 г. он отменен, но в конце следующего года, в другом виде и с другой властью, он паки восстановлен*(140), под именем Кабинета.

Кабинет не имел всей власти прежнего Верховного Совета, но был, однако же, местом не токмо совещания, но и управления. Из него исходили указы и Сенату и всем местам подчиненным.

Сей образ бытия продолжался около десяти лет. С восшествием на престол Императрицы Елизаветы в 1741 году*(141) Правительствующему Сенату велено иметь "прежде бывшую всю силу и власть в правлении внутренних всякого рода дел", а для внешних дел восстановлены прежние при Дворе консилии, под именем Конференции.

Но в 1756 году Конференции велено управлять и внутренними, и военными делами и посылать во все места, в том числе и в Сенат, экстракты из ее протоколов к исполнению.

Таким образом, прежнее начало смешения властей, та же преклонность к привлечению всех дел в одно безотчетное установление в разных видах и под разными именами всегда проявлялось и более или менее всегда превозмогало.

Действие Конференции с кончиной Императрицы Елизаветы пресеклось; по крайней мере гласного бытия она не имела.

В 1768 году учрежден Совет на следующих правилах:

Состав. Постоянных членов в оном определено было семь. Сверх того положено призывать других по временам*(142). Он состоял под председательством самой Императрицы.

Предметы. "По причине теперешних военных обстоятельств, сказано в указе 17 января 1768, дабы ни в которой части ничего проронено не было между политических, военных и казенных мест, за благо признано учредить на время войны и в присутствии ее Императорского Величества Совет, которому иметь как рассуждение, так и бдение, дабы ничего не было упущено к обороне и безопасности государства, тоже и к военным действиям".

Образ производства дел. Совет должен о всем непосредственно докладывать Государыне Императрице, выходить же из него не будет ничего иначе, как за подписанием собственной ее Величества руки*(143). В особом наказе определены дни присутствия, дважды в неделю или смотря по делам. Каждый член мог предлагать нужное; прочие могли оговаривать по порядку, не перебивая речи и начиная с младших*(144). Исполнение решений, когда они будут опробованы, предоставлялось разным местам, по принадлежности, но с донесением Совету об успехах. Дела и суждения вносимы были в журнальную записку; по некоторым же составляемы были и особые протоколы. При вступлении каждый член давал присягу*(145).

Власть и ее пределы. Совет сей был единственно совещательный; никакой власти исполнительной ему не было предоставлено. Хотя учрежден он был и на время войны и для дел военных, но впоследствии признано было за благо и по окончании войны продолжить бытие его, на том же основании, с переменой токмо рода дел. Вместо военных поступали в оный некоторые дела казенные и правительственные, а иногда и частные, без точного, однако же, определения.

II. Сенат

С учреждением Верховного Тайного Совета состояние Сената изменилось. Хотя состав его и образ производства дел оставались те же; но в предметах его действия и во власти он перестал быть Правительствующим и назван Высоким*(146). В сем положении он сравнен был даже с Коллегиями, из коих с тремя первыми и сноситься ему велено не иначе, как промемориями. Не без намерения в указах того времени употреблено было выражение "донесения от Сената и других Коллегий"*(147).

Сей Высокий Сенат указом 1730 марта 4 вместе с Верховным Советом велено было оставить, а для правления быть Правительствующему Сенату. Но с возвращением имени не возвращена ему прежняя власть, ибо вскоре после того Кабинет (указом 1731 ноября 10), вместо Совета учрежденный, вступил во все почти права его и сохранил их до 1741 года.

В сем году, с уничтожением Кабинета, восстановлен Сенат в прежнюю его силу, т. е. в нем по-прежнему соединены и суд и предметы управления. Но сия власть в 1765 году паки ограничена учреждением Конференции, и сие продолжалось до восшествия на престол Императрицы Екатерины.

Совет, в 1768 году учрежденный, не произвел во власти Сената существенной перемены; весьма редко дела его в Совет поступали.

Таким образом Сенат, как установление вместе судебное и правительственное, продолжал бытие свое во время царствования Императрицы Екатерины.

В течение сего времени в составе его, образе производства дел и степени власти произошли перемены:

1) Перемены в составе. В 1763 году Сенат разделен на департаменты. Сие разделение еще в 1730 году было предполагаемо*(148), но не было приведено в действие.

По образованию 1763 г. каждому Департаменту присвоена власть целого Сената, так что единогласное решение Департамента вступает само собой в силу закона. По одному только разногласию или Сенаторов или Обер-прокурора дело переходило в Общее Собрание.

Легко можно представить, сколь много сим распорядком ускорилось решение дел и успех их производства.

2) Перемены в производстве дел и степени власти. Узаконениями Петра Великого как Сенату, так и Коллегиям воспрещено было постановлять что-либо в отмену именных государевых указов, но не воспрещено было при рассмотрении дел, в случае неправильных толкований закона, объяснять и установлять истинный смысл его и решить дело по сему смыслу. Не воспрещено было также Сенату исправлять собственные его решения, когда, при лучшем рассмотрении, найдет он их с точным разумом закона несогласными. Указом 1763 года и последующими постановлено*(149) все изъяснения закона и все перемены в собственных решениях Сената представлять докладами на Высочайшее усмотрение. Посему во всех тех случаях, к разрешению коих буквальный смысл был или токмо казался недостаточным, дело не могло уже получить окончания в Сенате, принимало другой путь и называлось казусным. Легко можно представить себе, как путь сей от различия понятий, от неопределенности наших законов, от образа их изложения, а паче от пристрастия и поисков ябеды постепенно расширялся, а число дел казусных возрастало, и как вместе с тем возрастала власть и личное действие Генерал-Прокурора, к коему все дела сии стекались, и через него одного восходили на окончательное верховное разрешение: отсюда мы видим столь великое число тяжебных дел, решенных в сем периоде не судебными определениями, но именными указами, часто с отменой всех судебных определений.

III. Коллегии

Состав и власть Коллегий, исключая трех первых и двух судебных, в сем периоде весьма часто изменялись. Так, например, Берг-Коллегия то соединяема была с Мануфактурною, то отделяема*(150). В 1727 году дела сей последней и все фабрики отданы в ведомство Коммерц-Коллегии; для неважных же дел, вместо Мануфактур-Коллегии, определены временные собрания фабрикантов, коим дозволено все неважные определения чинить без протоколов, а о важных доносить Коммерц-Коллегии*(151). Над фабрикантами вместо Коллегии назначен один протектор, Сенатор Новосильцов, а для дел коммерческих составлена особая Комиссия о Коммерции*(152). Сей порядок в 1729 году опять изменился*(153), а через два года потом*(154) все три Коллегии: Берг-, Мануфактур- и Коммерции, соединены вместе.

Приметить при сем должно, что важнейшие постановления того времени исходили не токмо без участия, но часто и без ведома Коллегий. Таковы суть: Берг-привилегия и Горный Устав по Горному Управлению, Вексельный устав 1727 г. по делам коммерческим и тому подобные.

Таким образом, в течение сего периода колебавшееся уже и в первом состояние Коллегий не токмо не утвердилось, но изменениями еще более ослабело.

Когда же в 1764 году*(155) издано было наставление губернаторам и силой оного все части внутреннего управления им были вверены с предоставлением права обо всем писать прямо или в Сенат или к самой Императрице, тогда власть Коллегий и совсем уже сделалась ничтожной. Они лишились права даже и посылать указы к губернаторам*(156), следовательно, лишились способов местного их действия.

IV. Порядок докладов

По делам Совета, когда Высочайшего присутствия в оном не было, протоколы подносимы были лицами, к тому особенно определенными.

По делам Сената доклады восходили через Генерал-Прокурора.

Непосредственные доклады от Коллегий, исключая трех первых, в сем периоде в одних совершенно прекратились, а в других были весьма редки. Важнейшие дела их, проходя чрез Сенат, стекались к Генерал-Прокурору.

Таким образом, все дела судебные и все предметы внутреннего управления окончательно стекались в одни руки и через Генерал-Прокурора восходили на Высочайшее решение.

В докладах по жалобам в сем периоде произошло важное изменение. На Коллегии в Сенат не было апелляции. Рекетмейстер имел только право, приняв жалобу, истребовать дело из Коллегии и предложить его к пересмотру в Сенате.

Указом 30 июля 1762 г. установлены новые правила апелляции, и в том числе разрешен и перенос дел из Коллегий прямо в Сенат. Сим звание Рекетмейстера изменилось. Вместо того что он стоял между Коллегиями и Сенатом, он стал уже между Сенатом и Государем, ибо хотя прежний закон, воспрещающий жалобы на Сенат, и не отменен положительно, но частыми изъятиями он лишился своей силы. Жалобы на Департаменты Сената были поручаемы рассмотрению Генерал-Рекетмейстера, и, по докладу его, решения Сената особыми указами нередко были отменяемы. Реже, но были примеры подобных жалоб и таковых же отмен в решениях и Общего Сената Собрания.

При общем обозрении Государственных установлений в сем периоде следующие заключения сами собой представляются:

1) Неудобства от смешения дел и властей, в первом периоде замеченные, продолжались и во втором с той же или большей еще силой, особенно при учреждении Верховного Тайного Совета, Кабинета и Конференции.

2) Отменой сих установлений крайности беспорядка отчасти были пресечены, но смешение дел и властей существенно не было еще исправлено. Сенат, разделением 1763 г. на Департаменты, получил более способов к действию; но состав его оставлен неопределенным: он был установлением не токмо судным, но правительствующим и даже совещательным для законодательства*(157). Экономические Коллегии были или без действия, или затрудняли только ход дел бесполезными и многосложными их формами.

I. Совет

Совет оставался в прежнем его положении.

II. Сенат

Состояние Сената не само по себе, но по устройству мест, ему подвластных, изменилось. С введением нового в губерниях учреждения дела судебные, прежде из двух только Коллегий (Юстиц- и Вотчинной) в Сенат вступавшие, стали входить из 42 Палат Гражданских и Уголовных, а дела правительственные вместо четырех или пяти Коллегий - из 42 Палат Казенных и стольких же Губернских Правлений.

Порядок производства сих дел оставался в Сенате прежний, Генеральным Регламентом 1720 года установленный, и между тем как в Учреждении Губернском дела правительственные и судебные были уже отделены не токмо в месте их ведомства, но и в образе их производства, в Сенате они оставались еще в прежнем их смешении. Дела правительственные ведались и в 1-м, и 3-м, и в 5-м Департаментах, и во всех сих местах они производились тем же самым внутренним обрядом, какой установлен для дел судных.

Явная несообразность, крайняя медленность и затруднения, от сего происходившие, не могли укрыться от прозорливого усмотрения Императрицы Екатерины. Из оставшихся после Нее бумаг видно, что около 1781 года, т. е. пять лет спустя после введения Учреждения, ее Величество помышляла уже о преобразовании Сената. Труд сей, занимавший внимание ее много лет, доведен был почти до совершения. Мысль Государыни состояла, кратко, в следующем: устроить Сенат на тех же главных началах и с тем же в роде дел разделением, как устроено губернское управление. 1-й Департамент Сената должен был соответствовать Губернскому Правлению; 2-й - Казенной Палате; прочие Палатам Уголовной и Гражданской. Для дел важнейших полагаемо было устроить в Сенате Верховный Уголовный и Верховный Совестный Суд. Сенат учредить в обеих столицах, в Киеве и Казани. Кончина ее Величества пресекла все сии предположения.

III. Коллегии

Коллегии (здесь всегда должно разуметь с исключением трех первых), в предыдущем периоде со времени издания Губернаторского Наказа остававшиеся уже почти без действия, по введении нового Губернского Учреждения и совсем сделались излишними. Дела и власть их переместились в Палаты и Губернские Правления. Сии новые Коллегии в составе их и власти совершенно равнялись прежним, но различались от них существенно порядком производства их дел. Выше было замечено, что один общий Регламент действовал во всех прежних Коллегиях, и Регламент сей был судебный. В новых же губернских Коллегиях, напротив, установлен порядок троякий: в Губернских Правлениях он есть совещательный и вместе приказный, т. е. члены Правления дают по делам мнения; но решить все и может решить против всех один Губернатор. В Казенных Палатах порядок есть судебный и вместе приказный. Есть род дел, кои Советник Экспедиции производит сам собою один, без всякого других участия; есть другие дела важнейшие, кои вносятся из Экспедиции в общее присутствие и там решаются большинством голосов; наконец, в Палатах Уголовной и Гражданской порядок есть судебный.

При сем важном превосходстве новых Коллегий, при местном удобстве их действий, старые Коллегии не могли уже удержать прежнего их места; посему они, по мере устроения и открытия новых, одна за другой постепенно исчезли. К 1797 году оставались из прежних две: Коммерц-Коллегия, до окончания Торгового трактата с Англией, и Медицинская, в 1763 году учрежденная; а из установленных вновь- Коллегия Лифляндских дел и Римско-Католическая. Статс-Контора и Ревизион-Коллегия преобразованы в Статное и Остаточное Казначейства и в Счетные Экспедиции при Сенате.

IV. Порядок докладов

Порядок докладов оставался прежний, с той только разностью: 1) что Генерал-Прокурор, соединяя в лице своем звания Министра Юстиции, Министра Финансов, Государственного Казначея и Государственного Контролера, по всем сим частям непосредственно подносил доклады, и 2) что дела Генерал-Рекетмейстерские восходили под конец сего периода чрез бывших тогда особенных докладчиков, а не чрез Генерал-Рекетмейстера.

I. Совет

Совет оставался в прежнем положении.

II. Сенат

В Сенате введены следующие важные перемены:

От прошедшего царствования осталось множество дел нерешенных, как в Сенате, так и по докладам к Государыне Императрице внесенным; посему признано было нужным:

1) для ускорения производства дел в Сенате учредить Временные Департаменты, т. е. к шести прежним прибавить еще четыре.

2) для преграждения излишних докладов и для доставления Сенату способов решить дела окончательно, положено переменить прежнее правило единогласных решений и ввести новое, на простом большинстве голосов основанное.

Сколько от сих двух мер течение дел ускорилось, столько или еще более оно затруднилось от трех следующих того же времени постановлений:

1) Решения Палат в тяжебных делах, по силе Учреждений, с самого их введения по 1797 год, т. е. в течение с лишком 20 лет, приводимы были в исполнение, несмотря на перенос их в Сенат. В 1797 году велено вместе с переносом остановлять и исполнение. Посему все почти дела, кроме самых маловажных, начали переходить в Сенат, и число их ежегодно возрастало, так что, сравнивая количество входящих с исходящими, в 1801 г. само учреждение Временных Департаментов признано было недостаточным.

2) В 1797 году открыт свободный и почти неограниченный путь к жалобам Государю. По сим жалобам, большей частью к Генерал-Прокурору отсылаемым, собрав сведения и сделав предварительный доклад о состоянии дела, он весьма часто получал и объявлял Сенату повеления или о решении дел без очереди, или о переносе в Общее Собрание, или вообще об ускорении. По всем сим повелениям дела не могли уже получать окончательного в Сенате решения; но должны были поступать прежде на Высочайшее усмотрение рапортами. Сей длинный путь впоследствии сделался путем обыкновенным. Ничто почти не решалось окончательно порядком установленным. Власть Генерал-Прокурора утвердилась в виде постоянной и необходимой инстанции. 3) Все тяжебные дела между казной и частными людьми доселе производимы были тем же общим порядком, как и тяжбы частные, с тем только различием, что тяжбы казенные по крепостям входили во 2-й Департамент Сената, а по договорам в 1-й, частью же в 3-й и 5-й. Сей столетний порядок в 1799 году изменился, и для тяжб сего рода учреждено особое многосложное судопроизводство. В Палатах не могли они быть решаемы без участия Казенной Палаты, в Сенате без участия Правительства и нигде без именного указа. Отсюда возник обширный и многосложный ряд дел, из коих ни одно - ни большое, ни малое - не могло в обыкновенном судебном порядке получить окончания. Впоследствии в самом Сенате учреждена в сих делах особая инстанция: все они должны были переходить в Общее Собрание, а потом, хотя бы решение Общего Собрания и было единогласно, хотя бы даже и сам Управляющий тою частию, к коей принадлежит спорное имущество, признал оное правильным, дело должно было поступить в Сенат и оттуда к Государю. Можно с достоверностью сказать, что самая большая часть всех тяжебных дел изъята из общего судебного порядка, и изъятие сие сделалось равно почти самому правилу. До какой степени сие установление могло быть полезно в финансовых отношениях, сие может быть предметом другого отдельного вопроса; но то достоверно, что сим затруднился ход дел и чрезмерно умножилось их количество.

III. Коллегии

Прежние Коллегии восстановлены, но при сем восстановлении не определены отношения их к новым Коллегиям, в губерниях учрежденным, так что ни степень их власти, ни образ их сношений не были известны. Дабы дать им пред Палатами некоторое преимущество, некоторый отдельный образ бытия, признано было за благо сверх Президентов установить в них Главных Директоров, с правом непосредственного доклада Государю. Действием и личным доверием сих Директоров дела их сначала получили некоторое движение; но вскоре потом, с переменой лиц, и сие движение изменилось; дела их приняли одно общее направление в Канцелярию Генерал-Прокурора, где и учреждены для них особые Экспедиции. В 1799 и 1800 годах дано некоторое образование Коммерц- и Мануфактур-Коллегиям: в состав их введены Коммерц- и Мануфактур-Советники и в производстве дел постановлены некоторые удобнейшие правила.

IV. Порядок докладов

Доклады по Совету остались в прежнем порядке. По Сенату и по всем Коллегиям, с некоторыми временными изменениями, шли чрез Генерал-Прокурора; по делам финансовым и контрольным некоторое время восходили они чрез Государственного Казначея, но под конец все соединились по-прежнему в лице Генерал-Прокурора.

В докладах по частным жалобам введен особенный порядок. Два Статс-Секретаря ежедневно докладывали по оным Государю и рассылали их к разным начальствам, а наиболее к Генерал-Прокурору для рассмотрения. Выше были изложены последствия сего рассмотрения. Генерал-Рекетмейстер по жалобам на Общее Сената Собрание сперва имел доклад непосредственный в присутствии Генерал-Прокурора; но потом и сей род дел восходил не иначе, как чрез того же Генерал-Прокурора.

I. Совет

Власть законодательная в России столь нераздельна с властью самодержавной, что никакой закон не может исходить как токмо от верховного начала всех законов - от Государя.

Следовательно, существо законодательных наших установлений состоит единственно в совещательном соображении, т. е. в том: 1) чтоб признать и удостоверить необходимость нового закона; 2) чтоб составить проект закона и представить его на усмотрение единой истинной власти - законодательной власти Государя.

Сии законодательные соображения принадлежали прежде Ближней Канцелярии и Сенату. По учреждении в 1726 году Верховного Совета, они разделились между ним и сим установлением; но как сила и само имя Совета многократно изменялись, и даже действие его было прекращаемо, и потом, по случаю войны, паки восстановлено, то и право законодательных соображений между ним и Сенатом колебалось.

В 1801 году состояние прежнего Совета в указе 26 марта изображено с точностью следующими словами: "Находя, что учрежденный при Дворе нашем Совет в начале своем составлен был только на время случившейся тогда войны и впоследствии был редко занимаем предметами существенными, доселе носил одно имя Государственного Установления, без ощутительного влияния на дела общественные, мы признали за благо его упразднить, повелевая членам его остаться при тех же должностях и местах, где они по званию каждого состоят, и предоставляя себе для уважения государственных дел и постановлений учредить Совет на особенных правилах, о составе коего не оставим мы в свое время объявить нашу волю Сенату".

Сей Совет на особенных правилах вслед за тем, чрез четыре дня по упразднении прежнего, действительно учрежден. В указе 30 марта изображено: "Для рассмотрения и уважения государственных дел и постановлений, вместо временного при Дворе нашем Совета, признали мы за благо учредить при нас на особенных правилах Совет непременный, составив его из лиц, доверенностью нашей и общей почтенных, коих число не ограничивая и предоставляя себе их определение и уменьшение, назначаем на сей раз членами Совета (следуют имена лиц, всего числом 12). В основание действий сего Совета дали мы ему особенный наказ. И как по силе оного, Совет должен снабдить себя всеми сведениями, до государственных частей относящимися, то о доставлении их, по требованию его, Сенат имеет учинить точнейшие надлежащим местам предписания".

Таким образом, в 1801 году вместо Совета временного учрежден Совет непременный-непременный не в лицах, его составляющих, но непременный в его установлении.

Состав сего Совета не был разделен на Департаменты; но дела его, в порядке их производства, разделены были на 4 части: 1) дела по внешним сношениям, или политические, и внешней торговли; 2) дела военные; 3) дела хозяйственные; 4) дела судебные. Каждой частью управлял Статс-Секретарь с небольшим числом канцелярских чиновников.

Главная цель Совета определена Наказом, тогда же ему данным. Сила сего Наказа состояла, кратко, в уполномочии сделать пересмотр всех законов и постановлений и составить проекты перемен и исправлений. В сем составлении Комиссия законов, которая вслед за тем (указом 5 июня) принята была под собственное ведение Государя Императора, должна была Совету содействовать.

I. Существо Совета*(158). От бездействия ли сей Комиссии, от состава ли Совета, от недостатка ли внутреннего его устройства или от порядка Государственных Установлений, Совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к Верховной Императорской власти (статья I).

II. Предметы. Все Законы, Уставы и Учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием Державной Власти поступают к предназначенному им совершению. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь совершения без утверждения Верховной власти (статьи II и III).

III. Состав. Совет составляется из особ, Высочайшей доверенностью в сословие сие призываемых. Члены Совета могут иметь звание в порядке судном и исполнительном. Министры суть члены Совета по их званию. В Совете председательствует Император. В отсутствие Императора место Председателя занимает один из Членов по Высочайшему назначению. Назначение Председательствующего в Государственном Совете возобновляется ежегодно. Совет разделяется на Департаменты. Каждый Департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствует. Министры не могут быть Председателями Департаментов. Члены всех Департаментов составляют Общее Собрание Совета. Члены Совета, при определении коих не будет назначен особенный Департамент, присутствуют в Общих Собраниях. Распорядок Членов по Департаментам возобновляется каждые полгода по Высочайшему усмотрению. Присутствия Департаментов и Общих Собраний имеют положенные дни; но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным Высочайшим повелением (статьи VI до XVI).

IV. Образ производства дел постановлен совещательный с подробным изъяснением правил, порядок рассуждений определяющих.

При Государственном Совете, в то же время и тем же Уставом, учреждены три установления: 1) Комиссия Законов, 2) Комиссия Прошений, и 3) Государственная Канцелярия.

Комиссия Законов учреждена для составления проекта законов и внесения их в Государственный Совет.

Комиссия Прошений учреждена для принятия и предварительного рассмотрения жалоб на Департаменты Сената и на Министерства и для представления их в Совет.

Государственная Канцелярия учреждена для производства всех дел, в Совет входящих.

По устроении таким образом Совета три главные дела предложены были его уважению: 1) первая часть проекта Гражданского Уложения; 2) Общий и частный Уставы Министерств; 3) план Финансов.

Для сих дел назначен был особенный день Общих Собраний, и в сей день председательствовал в Совете Государь Император. Рассмотрение сих главных предметов и разные финансовые меры заняли все время в течение 1810 и 1811 годов. Особенный день в неделе, именно четверток, назначен был для дел текущих.

С войной 1812 года сей порядок изменился. Рассмотрение Уложения прекратилось; дела финансовые разошлись по разным временным Комитетам, и Совет, перестав быть местом соображений для законодательства, сделался местом судебным по делам, из Сената входящим.

II. Министерства

В учреждении Министерств должно различать два плана: один 1802-го, другой 1810 г. Главная мысль в обоих одна, но образ исполнения ее различен.

А. Министерства 1802 года.

Выше было замечено, что с 1797 года существовали два рода Коллегий: одни в средоточии управления, другие раздельно по губерниям, и Коллегии сии были между собой равные. По образованию 1802 года над тем и другим родом сих Коллегий в звании Министров поставлены главные начальники. Так составились следующие Министерства:

               Министерства                           Коллегии

Министерство Военное                        Кол. Военная

Министерство Морское                        Кол. Адмиралтейств

Министерство Иностранных Дел                Кол. иностранных дел

                                            Хозяйственная Экспедиция

                                            Соляная Контора

Министерство Внутренних дел                 Мануфактур-Коллегия

                                            Медицинская Коллегия

                                            Главное Почтовое Правление

                                            Губернские Правления

Министерство Коммерции                      Коммерц-Коллегия

                                            Управление Путей Сообщения

                                            Берг-Коллегия

Министерство Финансов                       Горное Правление

                                            Камер-Коллегия. Банки

                                            Казенные Палаты

                                            Государственные Казначейства

Государственное Казначейство

Министерство Юстиции:                       Статное и Остаточное. Счетные

                                            Экспедиции.          Казенные

                                            Палаты.                Звание

                                            Генерал-Прокурора,          с

                                            переменой имени,   оставалось

                                            в прежнем его составе

Состав Министерств.

Здесь должно различать две эпохи: одну по Манифесту 1802 года, другую - по образованиям в течение последующих восьми лет до 1810 года.

Состав Министерств по Манифесту ограничен был названием Министра, его Товарища и Канцелярией. Места, коими Министр управлял, не принадлежали к составу самого Министерства. Они были установления внешние, ему подчиненные.

Вскоре по всем Министерствам открылись неудобства сего состава. Они изложены, между прочим, в докладе Министра Внутренних Дел 1803 года подробно. Следующие из них обратили на себя особенное внимание:

1) "Медленность в делах управления нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда" (стр. 55).

2) "Недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения" (стр. 56).

3) "Множество форм, совершенно излишних, и образ письмоводства весьма затруднительный" (там же).

4) "Недостаток ответственности" (стр. 56). Ответственность Коллегии никак не простирается на истинный успех части, но на обряд и производство дел; даже и в делах текущих упущения или ошибки одного члена покрываются именем целого сословия (стр. VI).

5) "Министр, действуя в Коллегии как Главный Директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой Коллегии свою Канцелярию и свой Архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводит Министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности" (стр. 56 и 57).

По сим уважениям положено было преобразовать прежние Коллегии в Департаменты и ввести их в сам состав Министерства. Коллегии Губернские оставлены в прежнем их действии. Сии преобразования совершались постепенно и продолжались до 1810 года. Три первые Коллегии оставлены в прежнем их положении. Из них в Адмиралтейской допущены значительные перемены.

Предметы каждого Министерства определены были родом дел тех Коллегий, коим были вверены.

Образ производства дел. Здесь, как и в составе Министерств, должно разуметь две эпохи: 1) по Манифесту 1802 года образ производства дел в самом Министерстве был приказный; в Коллегиях прежних был судебный, - в Губернских, в некоторых он был отчасти совещательный и отчасти приказный (в Губернских Правлениях), в других он был отчасти судебный и отчасти приказный (в Казенных Палатах, в Счетных Экспедициях и местах тому подобных).

2) Впоследствии, в тех Министерствах, где Коллегии были обращены в Департаменты, учрежден вообще порядок приказный, т. е. все решения исходили от Министра; одно только собирание сведений или справок могло быть производимо в Департаментах. - Не было никакого общего присутствия ни Отделений, ни Департаментов.

Власть и ее пределы. Власть Министра состояла собственно в предписаниях и разрешениях. Пределы сей власти были двояки:

1) места подчиненные, получив предписание, с законом несогласное, могли и должны были предъявлять их сомнения Министру, и хотя по вторичному его подтверждению обязаны были оное исполнить, но в то же время должны были о сем донести Сенату.

2) Указ 1763 года и все его подтверждения, воспрещающие всякое изъяснение и малейшее дополнение не токмо в законе, но и в уставе и в учреждении, оставались для Министров, равно и для всех других установлений, в полной их силе. Посему в чем именно состояла власть Министров - определить трудно. Ни особенных, ни общего Наказа дано им не было. Все дела, требующие разрешения, восходили и должны были восходить к Государю.

Порядок докладов. Доклад Министров был двоякий: отдельный и совокупный. Для отдельного определены были особенные дни и часы. Совокупный доклад производился в Общем Собрании Министров в присутствии Государя, что и называлось Комитетом. Следовательно сей Комитет не был ни место, ни особое установление - он был только образ доклада.

Ответственность. Министры обязаны были представлять ежегодные в делах своих отчеты. Сенат уполномочен был рассматривать сии отчеты и представлять заключения свои на Высочайшее усмотрение. В сем состояла законная ответственность Министров. В течение двух или трех первых лет порядок сей и действительно был наблюдаем; но как из самых сих отчетов усмотрено было, что все разрешения Министров и все их меры принимаемы были не иначе как по докладу и совершаемы Высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 года воспрещено было Сенату делать примечания, то рассмотрение отчетов превратилось в один письменный обряд, а потом и сам обряд сей временем пресекся.

В сем, кратко, состояло устройство Министерств по плану 1802 года.

Три главные неудобства опытом обнаружены в сем установлении:

1) Смешение дел и власти между Сенатом и Министерствами:

Какое место в порядке Государственных Установлений должны были занимать Министерства? С одной стороны, они равнялись Сенату, ибо независимо от него управляли и получали Высочайшие разрешения. С другой, они были подчинены Сенату и по отчетам, и потому, что стояли на той же чреде, где были прежние Коллегии, и потому, что Сенат, яко установление правительствующее, оставлен был в своей силе. Если же они были равны Сенату, то они или 1-й Департамент Сената были излишни, ибо и в них и в сем Департаменте дела были однородные. Если они подчинены были Сенату, то от него или чрез него должны были получать окончательные разрешения.

2) Причины, по коим прежние Коллегии были введены в состав Министерств и отменены коллегиальные обряды, были весьма уважительны; но если сим преобразованием, с одной стороны, усилены скорость и единство управления, то с другой, ничем не преграждена самопроизвольность действий и не удостоверена зрелость соображений.

3) Неопределенность власти и недостаток ответственности. По общему закону, Министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда необходимость испрашивать на все случаи, даже и маловажные, Высочайших повелений; получив же сии повеления, ответственность Министра становится не токмо излишней, но даже и невозможной.

Все сии неудобства, многократно и в разных видах представлявшиеся, указывали необходимость другого Министерства образования.

Б. Министерства 1810 года.

Министерства 1810 года устроены на двух следующих началах:

1) Приняв основанием главную мысль Императрицы Екатерины II - не допускать между Губернским Управлением и Сенатом никаких средних установлений, как бесполезных и единству управления противных.

2) Министерство считать не средним и отдельным установлением, но самим Правительствующим Сенатом, коего Министры суть члены, а Министерства суть составные части.

На сих двух основаниях постановлено все устройство нового Министерского учреждения.

Состав Министерства и его пределы. К трем прежним составным частям каждого Министерства - к званию Министра, Товарища и Департамента - присовокуплены еще две: Общее Присутствие Отделений и Совет Министров; а в некоторых Департаментах сверх того и особые установления. Предметы каждого Министерства означены по новому их разделению, а основанием сего разделения принято существо дел и сколь можно большая их однородность. Посему к восьми прежним Министерствам присовокуплены еще четыре.

Образ производства дел постановлен двоякий: в Советах Министров и в Общих Присутствиях отделений - совещательный; а в Департаментах - исполнительный. Сверх сего означены сколь можно точнее роды дел, кои подлежат рассмотрению или Совета или Правительствующего Сената.

Власть Министров. Хотя указ 1763 г., об изъяснениях и дополнениях, и не отменен совершенно, но Министрам дана власть разрешать затруднения силой закона. Пределы сей власти постановлены точным означением предметов, кои не могут быть разрешены иначе, как в Правительствующем Сенате или совокупно его властью, или же посредством доклада Государю.

Ответственность. Определены дела и случаи, возбуждающие ответственность; означен обряд, коим дела сии должны быть производимы; указано место исследования и последствия ответственности; установлены два рода отчетов, и рассмотрение их вверено Совету.

Порядок докладов. Обращено особенное внимание на то, чтоб все доклады от Министров к Государю восходили не иначе как чрез Правительствующий Сенат. Из сего изъяты одни токмо случаи чрезвычайные и редкие.

В сем, кратко, состоит Общее Учреждение Министров 1810 года. Оно получило силу закона в июне 1811 года. Вслед за тем составлены особенные учреждения двух Министерств: Полиции и Финансов, кои тогда же удостоены Высочайшего утверждения. Но, невзирая на законную их силу, акты сии оставались почти без действия. Они и не могли иметь его по той очевидной причине, что целая половина всего здания, состав Правительствующего Сената был не окончен.

Среди всего полуустройства введены разные частные изменения. Не оставалось почти ни одного Министерства, кроме Министерства Юстиции, которое бы в составных его частях не было перестроено. Министерство Финансов овладело сперва Государственным Казначейством, потом установлением кредитной системы; вслед за тем привлечены к нему Мануфактуры и ведомство Внутренней торговли. Министерство Просвещения соединено с управлением духовных дел. Министерство Полиции закрыто или, лучше сказать, присоединено к Министерству Внутренних Дел. В Министерствах Военных последовали также изменения.

Но важнейшая перемена последовала в порядке министерских докладов. Комитет, бывший дотоле только совещанием Министров и по новому образованию назначенный вовсе к уничтожению, в сие время сделался местом присутственным, где дела всякого рода, и малые и большие, и судебные и правительственные, решались по голосам и голоса сии издавались во всеобщее известие. Между тем ни состав сего места, ни порядок, ни власть его, ни пределы, ни отношения его к другим установлениям не определены никаким гласным учреждением.

III. Сенат

Мысль об устройстве Сената, от века Екатерины дошедшая, в 1811 г. возобновилась, но в другом виде. Полагали не прикасаться к древнему зданию, но укрепить токмо его основание. Посему в тот же день, как явилось учреждение Министерств (2 сентября 1802 г.), издан был и манифест о правах Сената.

Три существенные перемены установлялись сим манифестом: 1) решительным большинством голосов в Общих Собраниях считать не простое большинство, но две трети всего числа наличных Сенаторов; 2) в случае несогласия Генерал-Прокурора вносить дело к Государю не чрез него одного, но при депутации от Сената; 3) дозволено Сенату представлять Государю докладом, если усмотрит он какое-либо важное неудобство в законе существующем. Из сих трех постановлений осталось в действии одно первое; второе же, по очевидному его неудобству, вскоре само собой пало в бездействие, а третье ограничено в последующем году указом, коим растолковано, что под именем законов существующих должно разуметь не новые законы, но прежние. Сим в 1802 году кончились все предположения об исправлении Сената. Можно было тогда же предвидеть, что они скоро возобновятся.

И действительно, в 1809 году, когда приступили к решительному устройству Министерств, при первом соображении открылась, во-первых, та же самая истина, которая еще в 1781 году была примечена, а именно, что устройство Сената не было сообразно с Учреждением губерний; во-вторых, что Сенат, будучи средоточием Министерств, должен быть в устройстве его с ними сообразен и что без сей сообразности два сии установления должны по необходимости одно вредить другому.

Посему положено было, вслед за окончательным учреждением Министерств, составить образование Сената.

Сие образование кратко состояло в следующем: 1) как судная часть, по существу своему, весьма различна от части правительственной, то и положено дать обеим сим частям разные и каждой свойственные устройства, а для большей точности в понятиях различить самые их наименования, назвав соединение правительственных частей Сенатом Правительствующим, а судных - Сенатом Судебным. 2) Правительствующий Сенат установить один для всей Империи, а Судебный разместить по Округам, по предположению Императрицы Екатерины, здесь, в Москве, в Киеве и Казани. 3) В Правительствующем Сенате учредить два рода присутствий: одно для дел текущих, другое для дел, следующих к разрешению Государя Императора, определив сии два рода дел со всей возможной точностью.

Учреждение Министерств кончено и утверждено в июне 1811 года, а в августе и сентябре того же года внесено в Совет Учреждение Сената. Будучи напечатано и роздано в проекте членам Совета, оно было, по предварительному их рассмотрению, выслушано в присутствии Государя Императора в Общем Собрании и большинством голосов одобрено. Но как приведение его в действие требовало многих предварительных мер, а война уже грозила, то и признано удобнейшим отложить сие Учреждение до другого времени.

Сим окончились предположения об устройстве Сената.

IV. Порядок докладов

Доклады по Совету восходили на Высочайшее усмотрение до 1816 года тем же порядком, как и прежде, т. е. журналы его подносились в подлиннике; во время же отсутствия Государя - в списках. Но с 1816 года по причинам, кои определить трудно, введены так называемые мемории. Здесь встречаются два вопроса: 1) чем удостовериться, что сии выписки представляют дело во всей полноте его и ясности? 2) если они представляют его во всей полноте и ясности, достойной верховного решения Государя, то почему же они не суть журналы или списки с журналов?

Отдельные доклады Министров с 1812 г. сократились; но взамен того доклады Комитета возрастают ежегодно. Выше изложены были их неудобства; здесь также введены мемории и те же встречаются о них вопросы, тем с большей еще силой, что журналы Комитета, по самому существу дел его, должны быть столь кратки, что извлечения из них должны быть почти невозможны.

Доклады по Сенату с 1812 года почти вовсе прекратились: они все обращены в Совет.

Доклады по жалобам восходили сначала чрез Статс-Секретарей и не имели почти никаких определенных правил. Они рассылались по Министерствам и составляли род дел, чрезмерно затруднительных. Дабы положить сему преграду, установлена при Совете Комиссия Прошений. Цель сего установления состояла в том, чтоб, не пресекая совершенно жалоб на Сенат, привести, однако же, их в меру и не давать им движения, как по зрелом в Совете уважении. Последствия не соответствовали сей цели. По мнениям Комиссии, дела по жалобам не только переводимы были в Общее Собрание, но были примеры, что решения Общего Сената Собрания, большинством голосов оконченные и посланными по ним указами пришедшие уже в силу закона, подвергались снова пересмотру Совета и перевершивались мнениями его, Высочайше утвержденными.

Примечание (А).

Порядок в производстве дел может быть только двоякий: совещательный и исполнительный. Первый можно назвать коллегиальным, а последний приказным.

Совещательный порядок имеет два различных вида:

В первом дело решится по большинству голосов всех членов Присутствия; во втором оно решится по мнению Председателя, с предоставлением членам протеста в высшее место. Первый вид есть судебный; второй употребляется в разных местах управления.

Следовательно, есть три главные формы: две совещательные и одна приказная (личная).

Вопрос: из сих трех форм которая представляет более правильности и точности? какой дать предпочтение?

Ясно, что в делах тяжебных и уголовных форма должна быть судебная.

Но должно ли распространять ее и на все части управления? С первого взгляда она представляет ту выгоду, что более ограждает решения от личных ошибок и пристрастия, нежели форма приказная; а пристрастие и ошибки могут быть не только в суде, но и в управлении. Но при внимательном рассмотрении открываются в распространении ее на все дела следующие важные неудобства:

1) Судебная форма в строгом смысле преполагает, по необходимости, чтоб все движение дела происходило, так сказать, под глазами, с надзором и поверкой всех членов Присутствия, чтоб ничто не входило и не исходило из него без равного всех участия - отсюда многосложность обрядов и необходимая медленность, в делах управления нетерпимая.

2) Члены Присутствия часто срастаются, так сказать, в одно лицо, и тогда пристрастие одного покрывается именем всего сословия.

3) Можно желать, но редко можно надеяться, чтобы члены в местах управления были независимы от Председателя: и порядок службы, и чины, и награды, - все подчиняет их ему.

Из сего следует, что в местах управления несравненно полезнее второй вид совещательной формы, нежели первый - судебный.

Но и сей вид один сам по себе был бы недостаточен.

В местах Управления есть великое число дел текущих, кои, подчиняясь одному и тому же правилу, исполняются всегда единообразно и не требуют никакого совещания. Какая польза проводить все сии дела обрядом совещательным, по необходимости многосложным и медленным? Для чего под общим надзором присутствия и под личной ответственностью сей род дел не вверить производству одного лица, Министра, Директора, даже начальника Отделения в надлежащей постепенности? Из сего явствует:

1) что в местах управления не должно допускать формы судебной;

3) что в них должны быть две формы: совещательная - для дел важнейших и приказная - для дел текущих.