Гессен В. М. Основы конституционного права (издание 2-е). - Петроград, издание юридического книжного склада "Право", типо-литография товарищества А. Ф. Маркс, 1918 г.

§ 1. Система приказов и коллегиальная система

Эпохе сословных монархий неизвестно представление о единстве государственной власти, олицетворяемой монархом. Государственная власть мыслится как совокупность отдельных верховенств (jura majestatis), соединенных по силе исторической, а не логической необходимости, на основании разных юридических титулов, в руках монарха; и каждое из отдельных верховенств, в свою очередь, мыслится как совокупность отдельных и разрозненных полномочий, органически не связанных друг с другом. Дальше каталогического перечня совокупности верховенств и полномочий теория XVI-XVII вв. не идет.

Организация государственной власти в рассматриваемую эпоху обусловлена господствующим на нее воззрением, как на агломерат или механическую смесь верховенств и полномочий. Простейшая форма ее организации - система индивидуальных и конкретных поручений. Отдельное полномочие приказывается тому или другому лицу, в зависимости от его индивидуальных свойств, от степени доверия, которым оно пользуется у князя. Содержание полномочия определяется либо по территориальному, либо по реальному началу. Одному поручается совокупность полномочий в пределах какой-нибудь области, другому - одно полномочие на всем протяжении страны. Компетенция органов власти постоянного характера не имеет; она непрерывно меняется в зависимости от личных особенностей преходящих и временных держателей власти. В руках одного и того же лица сосредоточиваются самые разнообразные полномочия, и в то же время одно полномочие поручается нескольким лицам, независимым друг от друга. Отсюда - хаотический характер администрации, характеризующий систему т.н. приказов.

С развитием правительственной деятельности государства все более и более ощущается необходимость ее объединения. При слабости княжеского начала такое объединение не может быть достигнуто иначе как посредством коллегиального обсуждения дел, входящих в компетенцию различных приказов. На смену системе приказов приходит коллегиальная система. Во Франции коллегиальные учреждения возникают уже в начале XIV века: королевский совет (conseil du roi, grand conseil, conseil etroit, conseil prive), парламент, счетная палата. Впоследствии королевский совет дифференцируется и в его составе образуется несколько самостоятельных коллегий: conseil d'en haut ou conseil des affaires etrangeres,- совет, ведавший международные дела; conseil de depeches, ведавший дела внутренней политики; conseil des finances для финансовых и налоговых дел; conseil des parties ou conseil prive, для дел судебных*(819).

Коллегиальная система заимствуется у Франции Нидерландами, и отсюда в конце XV столетия - переходит в Австрию*(820). В XVI столетии в Австрии во главе управления находится коллегиальное учреждение, Hofrath, которому подчинены специальные судебная, военная и финансовая коллегии. Фердинанд I учреждает особый тайный совет и, наряду с ним, как высшее судебное место, гофрат (1526); для заведования финансами учреждается особая финансовая коллегия (Hofkammer) и для военных дел - военная коллегия (Hofkriegsrath*(821)).

Под влиянием и по примеру Австрии коллегиальные учреждения возникают в течение XVI века в большинстве германских территорий - в Баварии, Вюртемберге, Гессене и др. В частности в Баварии верховной коллегией является Тайный Совет. В течение XVII-XVIII веков, под ведением Тайного Совета, возникает система весьма многочисленных, широко разветвленных специальных коллегий: Revisorium для ревизионных дел, Hofrath для дел судебных и полицейских, Hofkammer для финансовых дел, Oberlandesregierung для "всех прочих правительственных и полицейских дел"; и затем ряд еще более специальных коллегий: Commerciencollegium, der geistliche Rath, das Buchercensurcollegium, collegium medicum и др.*(822).- В Бранденбурге верховная коллегия - der geheime Rath - появляется в 1604 г. Учреждением 1651 г. в его составе образуется 19 департаментов, имеющих характер самостоятельных коллегиальных учреждений. В течение XVII в., наряду с тайным советом, возникают коллегиальные учреждения, по делам военного (General Kommissariat) и камерального управления (die geheime Hofkammer). При Фридрихе Вильгельме I учреждается генеральная директория (Generaldirec-torium), заведующая государственными имуществами, военными и финансовыми делами. Впоследствии, уже в конце XVII века, и генеральная директория распадается на ряд департаментов, приобретающих все более и более отчетливо выраженный бюрократический характер*(823).

И в других государствах коллегиальное начало в течение XVII-XVIII вв. становится безусловно господствующим в организации центрального (отчасти и местного) управления. Так, в Швеции, например, коллегиальное управление организуется Густавом Адольфом: пять главных отраслей управления - международное, судебное, военное, морское и финансовое - поставлены под заведование высших начальников - президентов коллегий, образованных из назначенных королем должностных лиц*(824). По примеру Швеции, в России коллегиальные учреждения создаются Петром Великим: в 1711 г.- Правительствующий Сенат, как верховная коллегия, в которой сосредоточивается все управление государством; в 1717 г.- специальные коллегии, для заведования, под общим надзором и руководством Сената, отдельными, успевшими к тому времени дифференцироваться, отраслями управления*(825). По генеральному регламенту таких специальных коллегий десять: "Иностранных дел, Камер-, Юстиц-, Ревизион-, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц-, Штатс-Контор, Берг- и Мануфактур-коллегия"*(826).

§ 2. Возникновение министерской системы

С усложнением задач государственного управления все более и более ощутимыми становятся недостатки коллегиальной системы: чрезвычайная медленность в рассмотрении и решении дел, неизбежная сложность канцелярского обряда, безличность и, следовательно, безответственность коллегиального управления. Коллегиальная система, по своему существу, является отрицанием, или, по крайней мере, сдержкой абсолютизма единоличной власти. По словам Петра В., коллегии учреждаются для того, чтобы "не клеветали непокоривые человецы, что се или оное силою паче или по прихотям своим, нежели судом или истиною заповедает монарх". При коллегиальной организации центральных органов верховное управление оказывается оторванным от подчиненного. Непосредственные сношения монарха с коллегиями, преподание им руководящих указаний встречает непреодолимые препятствия не только в многолюдности их состава, но также в порядке разрешения ими дел по большинству голосов. Преобразовательные планы просвещенного абсолютизма, нередко идущие вразрез с настроениями и взглядами общественной среды, для своего осуществления требуют настойчивой энергии единоличного правления, пассивной подчиненности бюрократических органов.

Разложение коллегиальной системы - явление, повсеместно сопутствующее укреплению и росту монархического абсолютизма. И это явление повсеместно протекает одинаковым образом: из состава верховной коллегии выделяется комитет, состоящий из лиц, приближенных к монарху и пользующихся его наибольшим доверием; эти лица становятся во главе подчиненного управления; коллегиальные учреждения приобретают бюрократический характер; коллегиальная система уступает свое место системе министерской.

Типичным примером указанной эволюции является история английского кабинета. Как известно, в Англии кабинет возникает из состава верховной коллегии - Тайного Совета. Он является орудием Стюартов в их борьбе за абсолютную власть. Конституции он неизвестен; парламенту ненавистен. Состоящий из ближайших советников короля, он узурпирует права Совета и низводит политическое его значение к нулю. Его члены - лорд-канцлер, лорд-казначей, государственные секретари - сосредоточивают правительственную власть в своих руках; они становятся министрами, в современном значении этого слова*(827)С аналогичной эволюцией мы встречаемся во Франции XVI-XVII веков. Уже в 1519 г. Claude de Seyssel в своем известном сочинении "Grand monarchie de France" указывает, что королевский совет функционирует в трояком составе: как генеральный или большой совет, состоящий из лиц, призываемых к участию в нем по знатности их происхождения, по их званию или должности; как ординарный совет, состоящий из 10 или 12 членов, отличающихся не столько знатностью своего происхождения, сколько добродетелью, опытом и знаниями, и, наконец, как тайный совет, состоящий из нескольких обыкновенных советников - государственных секретарей, пользующихся особым доверием короля*(828). Государственные секретари (secretaires d'etat) - предки современных министров. Во Франции, как и в Англии, они - весьма скромного происхождения. Вышедшие из среды королевской канцелярии, нотариусы или клерки короля, они становятся послушными орудиями королевского абсолютизма в его борьбе с феодальными притязаниями знати. Сен-Симон называет их чудовищем, пожравшим знать, всемогущими врагами сеньоров. Постепенно вся власть сосредоточивается в их руках; их приказы имеют такую же силу, как приказы, исходящие от короля. Ришелье и Мазарини - полновластные министры, управляющие Францией от его имени*(829).

Когда, по смерти Мазарини, Людовик ХIV берет власть в свои руки, уже существует министерство, в состав которого, наряду с канцлером по делам юстиции и контролером по финансовым делам, входят 4 государственных секретаря - иностранных дел, военных, королевского двора, духовенства и флота, реформированной церкви. В момент смерти Людовика XV во Франции пять министров: юстиции, финансов, иностранных дел, военный и морской, королевского двора, духовенства и реформированной церкви. Революция министерской организации не меняет. Закон 1791 г. организует пять министерств: юстиции, внутренних дел, налогов и государственных доходов, иностранных дел, военное и морское.

И в других государствах Европы в течение XVIII столетия коллегиальная система постепенно уступает свое место системе министерской, и везде эта эволюция находится в тесной и неразрывной связи с непрерывным развитием монархического абсолютизма.

В Швеции при Карле XI, в Баварии при Карле-Альбрехте, в Пруссии при Фридрихе Великом умаляется и падает значение верховных коллегий; в их составе образуются департаменты, между которыми распределяются дела по реальному (а не территориальному) началу. Во главе управления становится "кабинет", состоящий из немногих доверенных советников короны. Характеризуя эпоху Фридриха Великого, Штейн в своей записке 1806 г. указывает, что вся власть, решение всех дел, назначение на все должности сосредоточивается в эту эпоху в руках кабинета, не известного действующему праву и не несущего никакой ответственности, ибо вся его деятельность санкционируется особой монарха. Реформы самого Штейна и Гарденберга (1808-1812) завершают эволюцию центрального управления от коллегиальной к министерской системе и создают, под несомненным влиянием французского законодательства наполеоновской эпохи, министерскую организацию современной Пруссии*(830). Политика XVIII столетия не желает мириться с обстоятельным и медлительным обсуждением дел в коллегиальных собраниях, и монархи, которые не могут и не желают быть, подобно Фридриху Великому, своими первыми министрами, организуют из своих приближенных и любимцев самостоятельные министерства, стоящие во главе правительственной власти.

§ 3. Юридическая природа министерской власти в абсолютных монархиях

Происхождением министерской системы определяется в эпоху абсолютных монархий ее юридическая природа. Министерская власть - посредствующее звено между верховным и подчиненным управлением,- тот канал, через который изливается самодержавная воля монарха. Совокупность министров образует кабинет или комитет министров. О солидарности министров в абсолютной монархии не может быть и речи: объединяющим началом управления является самодержавная власть монарха. Как орган верховного управления, комитет решающей власти не имеет. Он является советом при особе монарха.

Дифференциация законодательной и правительственной власти абсолютным монархиям неизвестна. Верховное управление - сфера непосредственной - как нормативной, так и распорядительной - деятельности монарха. Поэтому, в применении к абсолютным монархиям, характеристика министерской системы, как организациb правительственной власти, не соответствует действительности.

По существу, министерство имеет в абсолютной монархии двойственный характер. С одной стороны, оно является высшим, направляющим и решающим, органом подчиненного управления; с другой - совещательным и содействующим органом управления верховного. Деятельность монарха - законодательная (т.е. нормативная) и правительственная - осуществляется им через посредство министров. Министры - не только начальники отдельных отраслей администрации, но и доверенные советники монарха, находящиеся с ним в непосредственных и личных отношениях, не стесняемых внешними формами. По вопросам текущей государственной жизни они получают от монарха руководящие указания,- нередко такого рода, что они вовсе и не могут быть облечены в форму прямых предписаний; как начальники отдельных отраслей администрации, они направляют, сообразно полученным указаниям, деятельность административных учреждений*(831). Наряду с правительственной министры осуществляют законодательную или, точнее, законосовещательную функцию. В дореформенной России Комитет Министров успешно конкурирует с Государственным Советом.

Как орган верховного управления, министр несет ответственность - политическую и уголовную - единственно перед монархом. От дискреционного усмотрения монарха зависит как увольнение министра, так и предание его суду. На практике и в абсолютных монархиях уголовная ответственность министров вытесняется их ответственностью политической: вместо предания суду практикуется увольнение министра от должности.

В абсолютных монархиях министерская власть непосредственно связана с властью монарха. Министерство является органом монарха - органом его зрения, слуха и речи. Между властью монарха и министра невозможно провести разграничительной черты; отвлеченное начало абсолютизма реализуется министерской системой.

§ 1. Двойственная природа министерской власти

Для того чтобы выяснить юридическую природу конституционного министерства, необходимо остановиться особо на рассмотрении вопроса об отношении министерства к короне, с одной стороны, и к парламенту - с другой.

I. Конституционная доктрина заимствует из эпохи абсолютных монархий представление о министерстве как об учреждении, непосредственно связанном с монархом, как об органе, выражающем его волю.

А так как, с точки зрения классической теории разделения властей, теории Монтескье,- монарх в конституционном государстве является органом правительственной власти, то и министерская система рассматривается этой теорией как своеобразная организация правительственной власти, принадлежащей монарху. На этом основании конституция Североамериканских Соединенных Штатов (1787), построенная на начале разделения властей, устраняет министров от какого бы то ни было участия в осуществлении законодательной власти. Французская Конституция 1791 г. воспрещает назначение министров из числа членов национального собрания. Цель этого запрета - в устранении всякого влияния со стороны законодательного собрания на образования министерств: являясь исполнительными органами короля, министры не должны пользоваться тем доверием народа, которое исключительно принадлежит его представителям*(832).

Как известно, конструкция власти конституционного монарха, как власти исключительно правительственной, отвергается современной доктриной. Конституционный монарх является не только органом правительственной власти, но также интегральной составной частью законодательного органа.

Разумеется, обособление законодательной и правительственной власти считается и в настоящее время основой конституционного строя; но вместо традиционного противопоставления короля парламенту, современная доктрина противопоставляет "короля в кабинете", как орган правительственной власти, "королю в парламенте", как законодательному органу. И эта теория признает министерскую систему организацией правительственной власти. Министерство отрывается от парламента и сливается с королем. Кабинет и парламент - самостоятельные и обособленные друг от друга организации различных по своей природе властей: кабинет - правительственной, парламент - законодательной власти.

Ближайшее знакомство с действительной природой конституционного строя неопровержимо доказывает безусловную несостоятельность господствующей конструкции министерской власти. Противопоставление "короля в кабинете" "королю в парламенте" уже потому неправильно, что не король, как таковой, а именно "король в кабинете" является интегральной составной частью "короля в парламенте". Министры принимают такое же конституционно-необходимое участие в законодательной деятельности монарха, как в его деятельности правительственной. Санкция одобренного палатами законопроекта или отказ в ней, созыв или роспуск палат точно так же нуждаются в министерской скрепе, как и всякий вообще акт верховного управления. Свое право законодательной инициативы монарх осуществляет через посредство министров. В лице министров монарх принимает участие в обсуждении законопроектов, и всякое мнение министра, заявленное в одной из палат, должно быть рассматриваемо не как частное его мнение, а как мнение, формулирующее пожелания и взгляды главы государства. Если министру, по всем без исключения конституциям, принадлежит право во всякое время и по всяким вопросам быть выслушанным палатой, то это объясняется именно тем, что "король в кабинете" является необходимым элементом того сложного и коллективного органа законодательной власти, который именуется "королем в парламенте".

В своем отношении к монарху - не только абсолютному, но и конституционному,- министерство является органом, реализующим ею власть: свои законодательные и правительственные полномочия монарх осуществляет при содействии и через посредство своих министров.

Если под верховным управлением понимать совокупность законодательных и правительственных полномочий, принадлежащих монарху, то министерство, являясь решающим органом подчиненного управления, в своем отношении к монарху должно быть признано совещательным органом управления верховного.

II. Господствующее воззрение на природу министерской власти переносит в условия конституционного строя юридическую конструкцию, сложившуюся на почве абсолютных монархий. Как уже указано выше, в абсолютных монархиях министр является посредствующим звеном между верховной властью и подчиненным управлением. А так как верховная власть находится исключительно и всецело в руках монарха, то министры, непосредственно связанные с монархом, являются органами его единой - как правительственной, так и законодательной,- власти. Не считаясь с своеобразными особенностями конституционного строя, современная доктрина по-прежнему, прикрепляет министров к монарху: министры осуществляют власть, принадлежащую монарху.

Между тем в конституционной монархии верховная власть монарху не принадлежит. Органом верховной власти является "король в парламенте" - сложный ("триединый") орган, состоящий из короля и законодательных палат. Как посредствующее звено между верховной властью и подчиненным управлением, министерство стоит в конституционно-необходимом отношении не только к королю, но и к парламенту,- является органом не только "короля в кабинете", но и "короля в парламенте".

В этом своем значении министерство в отношении к парламенту осуществляет такую же функцию, какую в абсолютной монархии оно осуществляет в отношении к монарху: оно является связующим звеном между верховной властью и подчиненным управлением. По вопросам текущей государственной жизни оно получает не только от монарха, но и от парламента руководящие указания,- нередко такого рода, что они вовсе и не могут быть облечены в форму прямых предписаний; как начальники отдельных отраслей администрации, министры направляют, сообразно полученным указаниям, деятельность административных учреждений.

Основное начало конституционного строя - начало господства или супрематии закона. Конституционное министерство в своем отношении к верховной власти - и следовательно, к парламенту - является прежде всего самостоятельным учреждением, обеспечивающим закономерный характер управления государством.

Наряду с закономерностью, конституционное министерство, как орган "короля в парламенте", обеспечивает целесообразность управления. Воззрение на правительственную власть как на исполнительницу законов давно уже опровергнуто опытом политической жизни. Правительственная деятельность отнюдь не исчерпывается исполнением закона. Закон не всегда предопределяет ее содержание, не всегда ей ставит ближайшие цели. Оставаясь в пределах закона,- т.е. действуя вполне правомерно, правительство может, однако, решительным образом разойтись с законодателем. Конституционный закон предоставляет, например, правительственной власти право объявления войны и заключения мира; причем само основание к тому или другому не указано и, конечно, не может быть указано законом. При таких условиях народное представительство может желать мира, а правительство вполне легально может объявить войну. Единство государственной власти необходимо требует подчинения правительственной "политики" "политике" законодательной власти,- не только закономерности, но и целесообразности правительственных актов, соответствия их тем целям, какие правительственной деятельности поставлены верховной, т.е. законодательной властью*(833).

Конституционное министерство в своем отношении к законодателю - самостоятельное учреждение, специальная функция которого заключается в обеспечении и охране подзаконности и целесообразности как верховного, так и подчиненного управления. Осуществляя эту функцию, министерство является учреждением, полномочия которого, подобно полномочиям короля и парламента, основаны на конституции, имеют самостоятельный и первоначальный характер*(834). В абсолютной монархии министры - слуги монарха, обязанные ему беспрекословным повиновением; они проводят в жизнь его личные взгляды, служат орудием его личной политики; они не уходят в отставку, их увольняют от службы. В монархии конституционной министры - стражи закономерности и целесообразности управления; ни одна область правительственной деятельности не укрыта от их взоров, вся она развивается под их контролем, за каждый акт они ответственны перед законодательной властью*(835).

Для того чтобы юридически осмыслить важнейшие институты конституционного права, характеризующие природу министерской власти, необходимо иметь в виду, что министерство в конституционном государстве является не только органом верховного управления, всецело зависящим от главы государства, но и самостоятельным, ответственным перед парламентом учреждением, обеспечивающим закономерность и целесообразность управления.

§ 2. Кабинет или совет министров

Министерство, как единое учреждение, неизвестно государственному строю абсолютных монархий; существуют министры, министерства - нет. Теоретически единство правительственной деятельности обеспечивается руководящей ролью неограниченного монарха; de facto, повсеместно наблюдается разъединенность управления, ведомственная рознь, несогласованность и противоречивость правительственных мероприятий*(836).

В истории абсолютных монархий мы встречаемся неоднократно с попытками объединения правительственной власти; но эти попытки не дают положительных результатов*(837). Единственным средством действительного объединения власти является институт т.н. визирата - учреждение должности первого министра, снабженного широкими полномочиями, принудительной властью в отношении к своим коллегам. Как преходящее явление, институт визирата хорошо известен государственному строю абсолютных монархий: при слабых и бездеятельных монархах государственная власть осуществляется de facto приближенным к монарху и пользующимся его доверием лицом. Как постоянное учреждение, визират стоит в непримиримом противоречии с основным началом монархического абсолютизма - с руководящей ролью в делах управления неограниченного монарха.

С переходом к представительной форме правления объединение правительственной власти становится категорически - необходимым. Ответственное перед парламентом министерство должно быть политически - единым. Оно не может на суд общественного мнения выносить своих внутренних несогласий и раздоров. Полемика министров друг с другом перед лицом народного представительства - явление, по существу невозможное*(838). Ничто не колеблет в такой мере престижа правительственной власти, как разрозненность и противоречивость ее мероприятий, раскрываемая публичной критикой с парламентской трибуны.

С другой стороны, ответственность правительства перед парламентом не может быть реальной до тех пор, пока министерство не является солидарным. Не столько деятельность того или иного министра, сколько политический курс министерства является предметом парламентского обсуждения и критики. Парламент требует солидарности министров; он судит не министров, а министерство.

Наиболее последовательно и полно начало единства правительственной власти осуществляется парламентарным строем.

В Англии кабинет является комитетом парламентского большинства. Из среды этого большинства короной назначается первый министр; другие министры призываются короной в состав кабинета по его выбору. Председатель совета министров является главой правительственной власти, ее представителем перед королем, перед парламентом и перед страной.

Двумя институтами реализуется единство правительственной власти ("кабинетское начало") в парламентарном государстве: существованием первого министра и солидарным характером ответственности перед парламентом министерства.

Ни в Англии, ни в другом парламентарном государстве мы не встречаем закона, определяющего правительственные полномочия первого министра, санкционирующего его преобладающую роль в отношении к товарищам по кабинету. Эта роль обусловлена многообразными причинами. В отношении к премьеру, как лидеру господствующей партии, министры являются связанными партийной дисциплиной. Назначаемые премьером, министры находятся в личной зависимости от него; непримиримое расхождение во взглядах с премьером влечет за собой для министра необходимость отказа от власти. Судьба кабинета находится в руках премьера; не только своими интересами - интересами своей партии министры вынуждаются к уступчивости в отношении к премьеру*(839).

С другой стороны, в парламентарном государстве состав кабинета солидарен в том смысле, что кабинет несет коллективную ответственность перед нижней палатой парламента: отдельный акт каждого министра рассматривается как акт всего кабинета; недоверие, вотированное парламентом министру,- как недоверие, вотированное всему кабинету.

Кабинетское начало возникает в Англии; оно возникает и складывается незаметно, путем исторического процесса, завершение которого относится к царствованию королевы Виктории*(840). Из Англии уже в эпоху реставрации кабинетское начало заимствуется Францией*(841); отсюда - другими парламентарными странами. Единство кабинета является основным началом современного парламентаризма.

Но и в дуалистических странах - т.е. в странах, в которых корона, назначая и смещая министров, не обязана или не вынуждена считаться с парламентским большинством,- министерство - по крайней мере формально - является в большей или меньшей степени единым.

Так, в Пруссии, например, современный совет министров организуется еще в доконституционную эпоху королевскими указами 1810 г., 1814 и 1817 гг.*(842). Во главе совета министров стоит министр-президент.

Права и обязанности президента в отношении к его коллегам не определены никаким законом; de facto, его полномочия - в особенности со времени конституционной реформы - являются весьма значительными. По словам Дюприе, власть прусского министра-президента отличается от власти премьера парламентского кабинета только формой и происхождением, но не широтой. Власть одного исходит от парламента; другой получает свою власть от короля. Первый требует от своих коллег исполнения воли парламента; второй - внушенных им же самим приказаний короля. Но они оба являются влиятельными советниками, с которыми почти всегда соглашается господствующая власть,- в одном случае представительное собрание, в другом - монарх. И никто не станет утверждать, что влияние прусского министра-президента на королевскую волю не может сравняться с влиянием английского премьера на парламентское большинство*(843).

В России совет министров учреждается, вслед за манифестом 17 октября, указом 19 октября 1905 г. По словам указа, реформа осуществляется "для вящего объединения министерского устройства, необходимость коего вызывается предстоящими министрам, с образованием Госуд. Думы, новыми обязанностями". Объединяющим министерское устройство началом является должность председателя совета министров, существенным образом отличная от должности дореформенного председателя комитета министров. В то время как последний обладал только теми полномочиями, какие необходимы председателю всякой вообще коллегии, первый рассматривается законом как глава правительства и снабжается поэтому чрезвычайно широкими полномочиями, необходимыми для руководящего влияния на общий ход государственного управления.

Нельзя, разумеется, отрицать, что в дуалистических странах объединение министерского устройства является весьма относительным. Министры, назначаемые и смещаемые по свободному усмотрению главы государства, не связанные друг с другом принадлежностью к одной и той же политической партии или хотя бы общностью политической программы,- остаются в значительной мере независимыми, как в отношении друг к другу, так и в отношении к председателю совета министров. Значение последнего зависит не столько от принадлежащих ему прав, сколько от личных его свойств, от его положения при дворе, от степени того доверия, которым он пользуется у монарха. Во всяком случае, поскольку объединение министерского устройства осуществляется дуалистическим строем, его историческим и логическим основанием является служебное положение, занимаемое министерством в отношении к парламенту.

§ 3. Министерская скрепа

Необходимая принадлежность конституционного строя - институт так называемой министерской скрепы. По общему правилу, официальные акты монарха, каково бы ни было их содержание, для своей юридической действительности нуждаются в контрасигнатуре их министром. Из этого общего правила допускаются исключения, весьма немногочисленные и редкие. В Германии, например, различаются военные приказы (Armeebefehle), т.е. акты военного командования, и военные распоряжения (Armeverordnungen), т.е. акты военного управления; первые не нуждаются, вторые нуждаются в министерской скрепе*(844). Согласно господствующему в доктрине мнению, не нуждаются в министерской скрепе акты, коими монарх отрекается от престола или президент республики отказывается от должности*(845). Во Франции отказ от президентской должности облекается в форму простого письма президента председателям обеих палат; письмо это не контрасигнируется министром. Отставка, по правильному замечанию Эсмена, является личным актом, посредством которого лицо, облеченное саном президента, отрекается от него и слагает с себя связанные с ним полномочия*(846). С наибольшим числом исключений из общего правила о необходимости министерской скрепы мы встречаемся в действующем праве России. Вопреки получившему Высочайшее утверждение всеподданнейшему докладу ст.-секр. графа Витте, от 17 октября 1905 г., в России объединение верховного управления далеко не вполне осуществлено было конституционной реформой. Наряду с советом министров функционируют многочисленные учреждения старого порядка, совершенно оторванные от министерской системы: опекунский совет, департаменты и особые присутствия Государственного Совета и др. Само собой разумеется, что акты верховного управления, проходящие через эти советы, не могут быть скрепляемы министрами, не принимающими в издании их никакого участия. Тем не менее и в России министерская скрепа является, по общему правилу, для актов верховного управления безусловно необходимой (ст. 24 осн. зак.). Подобно тому как законы нуждаются в одобрении их Государственным Советом и Государственной Думой, правительственные акты монарха нуждаются в министерской скрепе.

Институт министерской скрепы известен был государственному праву абсолютных монархий; он лишен был, однако, того юридического значения, какое присуще ему в конституционном праве. Министерская скрепа в абсолютной монархии является формальностью канцелярского обихода: она служит удостоверением аутентичности подписи монарха, ручательством за достоверность содержания правительственного акта*(847).

До тех пор пока власть государя имеет надзаконный характер, вопроса о закономерности его волеизъявлений не может возникнуть; и если, согласно ст. 215 учр. мин. (изд. 1892 г.), министры являлись ответственными за акты, не только подписанные, но и скрепленные (контрасигнированные) ими, то эта ответственность - ответственность перед монархом - имела разумеется в виду не закономерность самого акта, а добросовестность советов, повлекших за собой его издание. С другой стороны, при старом порядке министерская скрепа никогда не рассматривалась как юридически необходимый элемент правительственного акта: согласно ст. 214 учр. мин. ( изд. 1892 г.) не вменяются министрам в ответственность меры, кои по особенным Высочайшим повелениям без скрепы (контрасигнирования) министра будут доставлены к его исполнению.

Совершенно иное значение присуще рассматриваемому институту в конституционном строе. Если в области законодательства монарх ограничен необходимым соучастием народного представительства, то в области управления он так же ограничен необходимым соучастием своих министров. Волеизъявление монарха, лишенное министерской скрепы, неправомерно. Контрасигнируя акты верховного управления, министры принимают на себя перед законодательной властью ответственность не только за закономерность, но и за целесообразность этих актов. Поэтому они имеют неотъемлемое право отказывать монарху в контрасигнировании его незакономерных или нецелесообразных актов; такой отказ является с их стороны исполнением обязанности, лежащей на них в отношении к законодательной власти*(848). Отсюда - независимость конституционного министерства в отношении к монарху,- независимость, являющаяся необходимым предположением не только политической, но и уголовной ответственности министров.

§ 4. Ответственность министров

В современной теории конституционного права нет вопроса более спорного и сложного, чем вопрос о теоретическом обосновании общепризнанного института политической и уголовной ответственности министров - их ответственности перед парламентом. Необходимость такой ответственности - по крайней мере ответственности уголовной - вне всякого спора; необходимость эта не может быть, однако, доказана с точки зрения господствующих воззрений на министерскую власть, как на власть исключительно и только правительственную.

По общему правилу, ответственность министров перед парламентом рассматривается как необходимая гарантия подзаконности правительственной власти*(849). Власть монарха, несменяемого и наследственного главы государства, безответственна по существу; поэтому подзаконность правительственной власти не может быть обеспечена иначе, как ответственностью его ближайших советников, министров*(850).

Для того чтобы теоретически обосновать их ответственность,- сначала в английской, а затем в континентальной доктрине - конструируется юридическая фикция, согласно которой "король не может ошибаться, не может желать не правого" (the King can do no wrong). Если от имени короля издается неправомерное распоряжение, то ответственным является контрасигнировавший (т.е. скрепивший) это распоряжение министр, как ближайший советник короля.

Юридическая фикция непогрешимости короля возникает на почве мистически-религиозных представлений о сверхъестественном происхождении и сверхъестественных атрибутах ("абсолютное совершенство" еще у Блекстона) монархической власти*(851). Вряд ли необходимо доказывать, что "религия монархизма", как и всякая политическая религия вообще, отжила свое время. Для того чтобы доказать непогрешимость монарха, современная теория отводит ему пассивную и бездеятельную роль: король царствует, министры управляют*(852). "Непогрешимость" короля и его "безличность" - синонимические понятия современного английского конституционного права. Бэджгот противополагает короля, как "величественный элемент" английской конституции, министрам, как "элементу деятельному"*(853). Король непогрешим потому, что он бездействует.

Не подлежит никакому сомнению, что даже в применении к парламентарному строю такая концепция власти монарха не соответствует действительности. И в Англии монарх принимает активное и деятельное участие в государственной жизни. Степень этого участия не является постоянной величиной; она зависит не только от условий времени и места, не только от политической конъюнктуры, но и от личности монарха, занимающего трон*(854). Во всяком случае, и в парламентарном государстве министры находятся в постоянной зависимости от политических воззрений и волевых импульсов главы государства. Еще более значительна такая зависимость в монархиях дуалистических. Не подлежит никакому сомнению, что не прусские министры, а прусский король управляет Пруссией; а между тем, и прусские министры - по крайней мере по букве конституции - подлежат уголовной ответственности перед парламентом. С точки зрения господствующей доктрины, ответственность министров перед парламентом не может быть обоснована вообще. Если министерская власть - только правительственная власть, если министры - исполнительные органы монарха, они должны быть ответственны перед ним,- и только перед ним. Ответственный перед парламентом министр - "Prugelknabe", "Souffre douleur", козел отпущения за грехи, вольные и невольные, монарха. Только потому, что парламент не может привлечь к ответственности монарха, он привлекает к ответственности его министров.

Господствующая в настоящее время теория выводит уголовную ответственность министров из факта контрасигнирования ими правительственных актов, исходящих от монарха. Министерская скрепа является необходимой принадлежностью актов верховного управления; без скрепы эти акты лишены правового значения и силы. Скрепляя правительственные акты монарха, министр является вполне свободным; его деятельность никакому приказу не подчинена. На министре лежит правовая обязанность отказывать в своей скрепе тем актам, за которые он может подлежать ответственности. Таким образом, министр отвечает отнюдь не за неправомерное действие монарха, а за собственное неправомерное действие - т.е. за скрепу неправомерного акта*(855).

Нельзя отрицать, что рассматриваемая теория вполне правильно отмечает единственно-возможное правовое основание уголовной ответственности министров - их ответственности за акты верховного управления. Но, с другой стороны, она не отвечает на вопрос: почему же министры должны быть ответственны перед парламентом?

И сверх того, необходимым предположением рассматриваемой теории является безусловная самостоятельность министров, скрепляющих акты верховного управления. Такая самостоятельность должна быть доказана; между тем до тех пор пока министры рассматриваются как не самостоятельные органы верховного управления, об их самостоятельности не может быть речи.

Как орган правительственной власти, министерство не может быть ответственно ни перед кем кроме монарха. Как самостоятельное конституционное учреждение, обеспечивающее закономерность и целесообразность правительственных актов, министерство ответственно перед верховной в государстве законодательной властью. В конституционной монархии такой властью является "король в парламенте". Поэтому одинаково неправильны утверждения, будто конституционное министерство должно быть ответственно либо перед монархом, либо перед парламентом: оно ответственно перед тем и другим.

Теория различает политическую и уголовную ответственность министров: различие между ними - не столько в содержании и объеме, сколько в форме ответственности. По общему правилу, политическую ответственность определяют как ответственность за целесообразность, уголовную - за закономерность правительственных действий. В действительности, однако, в большинстве конституционных государств уголовная ответственность министров, подобно политической, является гарантией не только (и не столько) закономерности, сколько целесообразности правительственных актов. На родине современного конституционализма, в Англии, уголовная ответственность министров - до тех пор, пока она не уступила de facto места ответственности политической - служила для парламента средством, исключительным по своей суровости, избавления от неугодного и ненавистного ему министерства. Хотя, по общему правилу, министры в Англии привлекались к ответственности только за государственную измену (high treason), однако само понятие измены, по английскому праву, является в такой степени изменчивым и неопределенным, что не было положительно такого деяния, которое не могло бы быть судимо и наказано, как измена, если только парламент считал необходимым привлечение министров к ответственности по соображениям политического свойства. В 1678 г. в процессе против Danby категорически был установлен принцип, неопровержимо доказывающий политический характер уголовной ответственности министров: министры были признаны ответственными за честность, справедливость и полезность всех их мероприятий*(856). Во Франции хартия 14 года ограничивает ответственность министров случаями подкупности и государственной измены*(857); это нисколько не помешало, однако, палатам после июльской революции предать суду министров Карла X, скрепивших незаконные ордонансы короля*(858). Действующий во Франции Конституционный Закон 11 июля 1875 г. предоставляет палате депутатов право привлечения министров к ответственности в случае совершения ими должностных преступлений*(858). Понятие должностных преступлений, само по себе неопределенное, толкуется на практике весьма широко: как видно из случаев возбуждения вопроса об ответственности министров, имевших место во Франции в эпоху третьей республики, здесь, как и в Англии, основанием к привлечению министров к ответственности признается всякое вообще их деяние, нарушающее серьезным образом интересы государства*(859). Что касается Германии, то здесь в некоторых государствах привлечение министров к ответственности допускается только в случае нарушения ими конституционных законов (Пруссия, Вюртемберг*(860), в других основанием к уголовной ответственности признается всякое вообще нарушение законов (Саксен-Веймар, Саксен-Мейнинген*(861). Однако и в Германии некоторые конституции признают министров ответственными за нецелесообразные деяния (Саксония) или за деяния, угрожающие благосостоянию и безопасности государства (Баден)*(862).

Различие политической и уголовной ответственности министров - не столько в содержании, сколько в форме той и другой: политическая ответственность проявляется в увольнении министров, уголовная - в предании их суду. В абсолютной монархии министры как политическую, так и уголовную ответственность несут перед монархом. Исторический опыт доказывает, однако, что уголовная ответственность министров перед монархом реального значения лишена: имея возможность во всякое время уволить неугодного министра, монарх разве в самых исключительных случаях решится прибегнуть к преданию его суду. Поэтому в праве конституционных монархий мы не встречаемся, по общему правилу, с особой организацией уголовной ответственности министров перед монархом*(863).

Такую ответственность министры несут перед парламентом. По общему правилу, право предания министров суду принадлежит нижней палате*(864). Право суда над ними - либо верхней палате (Англия, Франция, Италия, Испания, Североамериканские Соединенные Штаты, Сербия)*(865), либо обыкновенному высшему в государстве суду (Пруссия и другие германские государства, Нидерланды, Бельгия, Дания, Норвегия и Румыния)*(866), либо особому верховному суду (Австрия, Греция, Саксония, Вюртемберг)*(867).

В некоторых государствах - а именно, в государствах парламентарных - министры, наряду с уголовной, несут политическую ответственность перед парламентом; вотум недоверия или порицания, исходящий от нижней палаты, влечет за собой коллективный выход министерства в отставку. В тех государствах, в которых министры политически ответственны перед парламентом, уголовная их ответственность перед ним теряет свое реальное значение. Подобно абсолютному монарху, парламент предпочитает увольнение министров в отставку преданию их суду.

Таким образом, парламентарный строй устанавливает формальное равноправие парламента и короля в вопросе об ответственности министров; министры политически ответственны как перед парламентом, так и перед монархом; они ответственны перед тем и другим как за закономерность, так и за целесообразность своих действий.

Совершенно особое положение в вопросе об ответственности министров занимает Россия - наименее правовое из всех правовых государств. Как в дореформенную эпоху, основные законы возлагают на министров ответственность "за общий ход государственного управления", а также "за действия и распоряжения" каждого из них в отдельности только перед Государем Императором*(868). Только ему принадлежит право как увольнять министров в отставку, так и предавать их суду. Право запросов предоставлено Думе и Совету; но объектом запроса могут быть только незакономерные действия министров или подведомственных им лиц и установлений*(869). Если Совет или Дума большинством двух третей голосов не признают возможным удовлетвориться объяснениями министра или главноуправляющего отдельной частью по предъявленному им запросу, то дело представляется председателем Государственного Совета на Высочайшее благовоззрение*(870). Привлечение министров к ответственности по заявлениям Думы или Совета остается исключительным правом монарха. При таких условиях, несмотря на институт министерской скрепы, санкционированный нашими основными законами, вряд ли возможно признать, что министерская власть в России является самостоятельным учреждением, обеспечивающим закономерность и целесообразность правительственных актов. Как в дореформенную эпоху, русские министры остаются несамостоятельными органами верховного управления, несущими уголовную и политическую ответственность перед монархом. Начало подзаконности правительственной власти, категорическим образом формулированное основными законами, лишено той существенной и необходимой гарантии, какая создается на Западе институтом уголовной и политической ответственности министров перед законодательными учреждениями.

§ 1. Начало солидарности законодательной и правительственной власти

В отличие от строя абсолютных монархий, конституционный строй является формой правления искусственной и сложной. Конституция распределяет полномочия власти между органами законодательства и управления, различными по своему происхождению и составу, независимыми друг от друга, самостоятельными в пределах своей компетенции. Солидарная деятельность этих органов, ее согласованность является необходимым условием нормального и правильного функционирования конституционного строя.

Как уже указано выше, правительственная деятельность не ограничивается исполнением законов; теория "исполнительной власти" сдана навсегда и бесповоротно в политический архив. Забота об интересах, удовлетворении потребностей общественной жизни - задача не только законодательной, но и правительственной власти. В пределах закона правительство правит страной - правит, т.е. свободно, по своему разумению, осуществляет интересы государственной и общественной жизни. Независимость правительственной власти от законодательной ведет к двоевластию; ее подзаконность не обеспечивает единства государственной власти. Необходима согласованность законодательства и управления, совпадение их деятельности в стремлении к одной и той же цели и в пользовании одними и теми же средствами*(871).

С другой стороны, искусственная организация законодательной власти необходимо предполагает солидарность ее самостоятельных факторов,- в конституционной монархии - законодательных палат и короля. Отсутствие такой солидарности равносильно параличу законодательной власти: если антагонизм между парламентом и короной или верхней и нижней палатой приобретает хронический характер, законодательная деятельность становится невозможной.

Ни в чем, быть может, необходимость солидарной и согласованной деятельности самостоятельных органов верховного управления не сказывается так отчетливо и ярко, как в двойственной роли конституционного министерства, управляющего страной от имени главы государства и в то же время ответственного не только за закономерность, но и за целесообразность управления перед парламентом.

Не подлежит никакому сомнению, что начало единства верховного управления, солидарности его самостоятельных органов реализуется - до некоторой степени - совокупностью основных институтов конституционного строя.

Так, например, взаимоотношение между законодательной и правительственной властью предопределяется в значительной мере системой избирательного права, действующей в стране. В России конфликт между парламентом и короной, возникший на почве избирательного Закона 11 декабря, оказался по существу неразрешимым,- неразрешимым при наличном соотношении реальных политических сил; отсюда - историческая неизбежность государственного переворота 3 июня.

В условиях двухпалатной системы нормальная деятельность законодательной власти, в значительной мере, обусловлена организацией и составом законодательных палат. Английский veto-билль 1911 г., закрепивший за нижней палатой решающее влияние на законодательную деятельность парламента, явился исторически необходимым следствием коренного несоответствия между демократической нижней и аристократической (наследственной) верхней палатой.

Определяя взаимные отношения главы государства и парламента, конституционное право преимущественно имеет в виду установить взаимную зависимость (interdependence) их друг от друга, предупреждающую, или по крайней мере смягчающую возможность, возникновения между ними конфликтов. С одной стороны, главе государства предоставляется право законодательного veto, право созыва и роспуска палат, право законодательной инициативы; с другой - парламенту предоставляется право запросов, право привлечения министров к ответственности, право ежегодного вотирования бюджета. В конституционном государстве корона влияет на парламент, парламент на корону. В частности, народное представительство определяет, в значительной мере, политику правительственной власти,- ее направление и цели. Зависимость правительственной власти от законодательной имеет не только юридический, но и политический характер. Она существует во всех государствах, и только ее степень в различных государствах различна. В зависимости от характера отношений между законодательной и правительственной властью, или - точнее - между парламентом и главой государства различаются два типа конституционного государства: парламентарный и дуалистический. Остановимся на характеристике каждого из них.

§ 2. Парламентаризм и дуализм

Основное различие между парламентарной и дуалистической формой правления может быть формулировано следующим образом: в дуалистических государствах министры остаются у власти до тех пор, пока они угодны монарху; в парламентарных - до тех пор, пока они угодны не только монарху, но и парламенту. Политическая ответственность министров перед парламентом, в техническом значении этого слова, является существенным моментом (essentiale) в понятии парламентарного строя: в государстве парламентарном вотум недоверия (неодобрения), обращенный к министрам парламентом, влечет за собой коллективный их выход в отставку.

Право контроля над правительством и политического руководства им принадлежит народному представительству и в дуалистических государствах; однако здесь средства такого контроля и руководства недостаточны для того, чтобы раз навсегда исключить возможность конфликтов - юридически неразрешимых - между законодательной и правительственной властью, между парламентом и главой государства.

Так, что касается контроля, то он осуществляется парламентом в форме так называемых запросов и интерпелляции*(872). Действующие конституции, предоставляя министрам право быть выслушанными палатой, когда они того пожелают, в то же время возлагают на них обязанность давать объяснения, когда того пожелают палаты. Само собой разумеется, что в государствах дуалистических право интерпелляции не имеет и не может иметь того значения, какое присуще ему в государствах парламентарных, ибо даже неудовлетворительное, с точки зрения палаты, объяснение министра не влечет за собой непосредственно каких-либо нежелательных для него последствий. Тем не менее необходимость отчитываться перед палатой является до некоторой степени сдержкой правительственной власти: подотчетная власть всегда зависит от той власти, которой она обязана отчетом.

Как уже указано выше, институт уголовной ответственности министров перед парламентом является в государствах дуалистических гарантией не только закономерности, но и целесообразности правительственных актов. Министерство, ответственное перед парламентом, не может игнорировать его руководящих указаний. Тем не менее для контроля над целесообразностью правительственных актов уголовная ответственность министров представляется средством, во всех отношениях несоответственным. В дуалистических государствах она существует почти исключительно на бумаге,- и не только потому, что ее осуществление встречает - например, в Пруссии - препятствия в несовершенстве конституционных законов, но и потому, что судебной функции она ставит, в большинстве случаев, несудебные цели. В парламентарных государствах уголовная ответственность министров уступает место ответственности политической.

Наиболее действительным средством воздействия законодательной власти на политику правительственной в дуалистических государствах несомненно является принадлежащее законодательной власти право периодического - всего чаще, ежегодного - вотирования бюджета. Благодаря постоянно возрастающей специализации бюджетов, распределение сумм законодательной властью по отдельным расходным статьям определяет, в значительной мере, направление и характер правительственной деятельности, степень удовлетворения ею отдельных потребностей государственной жизни. Правом утверждения бюджета законодательная власть пользуется, как оружием критики правительственных мероприятий, как средством периодической ревизии податной системы, в ее целом и в отдельных ее частях. Но, с другой стороны, точно так же не подлежит сомнению, что вотирование в законном порядке бюджета, как и другие средства воздействия на правительственную власть, недостаточны для того, чтобы гарантировать единство государственной воли, подчинение правительственной власти верховной законодательной. В дуалистических монархиях неизбежны конфликты между народным представительством и короной - конфликты, которые, вследствие юридической своей неразрешимости, нередко угрожают самому существованию, а тем более устойчивости конституционного порядка. Дуалистическое государство живет под дамокловым мечом государственного переворота.

Единство государственной власти реализуется парламентарным строем. Конфликты между парламентом и короной в государствах парламентарных невозможны потому, что здесь подчинение правительственной власти законодательной гарантируется самым безусловным образом институтом политической ответственности министров. Министерство, неугодное парламенту, не может оставаться у власти; вотум недоверия влечет за собой его выход в отставку,- в этом вся сущность парламентаризма. Все остальные его признаки являются признаками вторичными, или производными; они характерны для парламентаризма лишь постольку, поскольку вытекают из его основного начала.

Основное начало парламентаризма формулируется в политической литературе не всегда правильно. Нельзя, например, утверждать, что в парламентарном государстве министры назначаются через посредство главы государства самим парламентом*(873). Не только формально, но и по существу, министры назначаются главой государства. Последний имеет право остановить свой выбор на любой комбинации, какая может рассчитывать на поддержку парламента; и только в тех редких, если не исключительных, случаях, когда парламентское большинство, "доверяя" определенному лицу, не "доверяет" никому другому, поручение этому лицу монархом составления кабинета является, по существу, предрешенным. Однако и в этом случае состав кабинета зависит в значительной степени от воли монарха; назначение министром лица, определенно неугодного монарху, не может иметь места. Политическая ответственность министров имеет в практическом своем применении отрицательный характер: ответственность эта проявляется не в том, что угодное парламенту лицо становится министром, а в том, что лицо, неугодное парламенту, министром не может быть.

Назначаемые главой государства министры увольняются им же от должности. Нельзя утверждать, что министры остаются у власти до тех пор, пока пользуются доверием парламента. Наряду с политической ответственностью министров перед парламентом, и в парламентарном государстве министры несут политическую ответственность - перед главой государства. Не только недоверие парламента, но и недоверие монарха является причиной их выхода в отставку. Парламентарной практике - напр., бельгийской - известны неоднократные случаи "самопочинного" увольнения министров главой государства*(874). Само собой разумеется, что право увольнения министров, принадлежащее монарху, в практическом своем осуществлении обусловлено, однако, возможностью найти увольняемому министру преемника, пользующегося доверием парламента. Не всегда эта возможность имеется налицо; поэтому увольнение министров по свободному усмотрению монарха не всегда осуществимо. Во всяком случае, министерство, хотя бы и пользующееся доверием парламента, может оказаться вынужденным подать в отставку; лишившись его доверия, оно не может оставаться у власти,

§ 3. Характеристика парламентаризма

Политическая ответственность министров перед парламентом - основное начало парламентаризма; логически необходимые выводы из этого начала дополняют его характеристику.

1. В парламентарных и дуалистических государствах существенно различно отношение министров к парламенту и короне. В одной из своих парламентских речей (1863). Бисмарк следующим образом характеризует сущность дуалистической формы: "В вашем адресе вы совершенно неправильно отделяете министров от короля... Прусские министры, назначаемые и сменяемые по усмотрению короля, подчиненные непосредственно ему, действуют от имени и по приказу Его Величества, находятся в зависимости от его власти и желаний. Мы - министры е. в. короля, а не ваши"*(875). В Англии, традиционной стране парламентаризма, решающее влияние на образование и состав кабинета оказывает палата общин; отсюда - зависимость от нее кабинета. В 1911 году Асквит заявляет в нижней палате: "Я несу свое звание не только по милости короля, но и по доверию народа. И я был бы виновен в измене, если бы в решительную минуту великой борьбы это доверие обманул"*(876). Политическая ответственность министров перед парламентом влечет за собой политическое преобладание парламента над короной. Руководящим принципом парламентаризма является необходимость непрестанного согласия между направлением политики правительства и желаниями парламента. Преодоление дуализма законодательной и правительственной власти - основная черта парламентарного строя.

2. Господствующее мнение признает солидарность министерства - одним из наиболее существенных признаков парламентарной системы; это мнение нуждается, однако, в серьезных оговорках. Солидарный характер министерства - необходимо присущ представительной форме правления как таковой. Пред лицом парламента никогда не обнаруживаются те внутренние разногласия и трения, какие существуют в составе кабинета. В парламенте министерство выступает как одно лицо: при всяком удобном случае оно заявляет о полном единодушии своих членов. С другой стороны, солидарность министерства отнюдь не безусловна в парламентарных государствах. В тех случаях, сравнительно редких, когда одна из политических партий располагает в палате большинством голосов, министерство, принадлежащее к ее составу, является, действительно, вполне солидарным. Гораздо, однако, чаще парламентарные министерства имеют коалиционный характер. В таком случае солидарность министров весьма относительна: она не выходит за пределы определенного круга вопросов, имеющих актуальный характер. И в парламентарных министерствах существуют "открытые вопросы", по которым кабинет предоставляет своим членам свободу голосования и действий*(877). Таким образом, в дуалистических государствах солидарность министерства не вполне отсутствует, в парламентарных она не является безусловной. Есть, однако, серьезное различие между солидарностью министерства в дуалистических и парламентарных государствах: только в последних министры коллективно ответственны перед парламентом; вотум недоверия влечет за собой коллективный их выход в отставку. В дуалистических государствах солидарность кабинета - отвлеченный принцип, в парламентарных - реальное явление политической жизни. Там министры более или менее солидарно действуют; здесь - не только солидарно действуют, но и солидарно отвечают. В этом своем значении, солидарность министерства является действительно существенным моментом в понятия парламентарного государства.

3. Основное различие между дуалистическим и парламентарным строем современная политическая доктрина усматривает в самом составе министерства: при дуализме министерства имеют бюрократический, при парламентаризме - парламентарный характер. Нельзя, разумеется, отрицать, что политическая партия, располагающая в палате большинством голосов, не склонна оказывать доверие и поддержку министрам, не принадлежащим к ее составу; с другой стороны, образование в палате коалиционного большинства влечет за собой появление у власти коалиционного министерства. Таким образом, по общему правилу, в парламентарных государствах министерство по своему составу является парламентским; из этого правила, однако, существуют немаловажные исключения*(878). Во многих государствах проводится различие между "политическими" и "техническими" министерствами; во главе последних (военное, морское, общественных работ и др.) стоят не профессиональные политики, а технически подготовленные специалисты. Генерал Андре, военный министр Франции в кабинетах Вальдека-Руссо и Комба, не будучи членом парламента, являлся, тем не менее, парламентарным министром; он пользовался доверием палаты и в точности проводил политику ее большинства*(879). При известных условиях - напр., при дробности политических партий и резком антагонизме между ними - образование парламентского министерства оказывается невозможным. Правительство переходит в руки "деловых" или "чиновничьих" кабинетов, и если такой кабинет несет политическую ответственность перед парламентом - т.е. выходит в отставку после вотума недоверия палаты, государственный строй сохраняет парламентарный характер. С 1852 по 1855 г. в Бельгии у власти находится министерство де-Бруккера, в состав которого входит один только министр - член парламента; министерство это является вполне парламентарным в своих принципах и в своей деятельности, - хотя - и бюрократическим по своему составу. В Голландии министры, по общему правилу, назначаются из членов парламента, но, согласно установившемуся конституционному обычаю, последние, по назначении их министрами, немедленно слагают свои депутатские полномочия; таким образом, парламентарные министерства никогда не бывают в Голландии парламентскими. Из всех вообще парламентарных стран только в Англии министры рекрутируются исключительно из числа членов парламента, его верхней или нижней палаты. И это объясняется тем, что министры, как таковые, в Англии не имеют права появляться и выступать в палатах. Большинство министров принадлежит в Англии к составу нижней палаты; некоторым ведомствам при помощи института парламентских секретарей обеспечивается представительство в каждой из законодательных палат. Вообще же, парламентский характер министерства является естественным (naturale), но отнюдь не необходимым признаком (essentiale) парламентарного строя.

4. Согласно широко распространенному мнению, парламентарный режим низводит политическое значение главы государства к нулю. Противопоставление дуализма, как личного правления, парламентаризму, как правлению безличному, является общим местом политической литературы. По мнению Беджгота, корона в Англии лишена какой бы то ни было власти: королева должна подписать свой собственный смертный приговор, если обе палаты представят его ей по единодушному соглашению. Законодательная власть, приписываемая короне, есть фикция, пережиток старины; в действительности корона давно ее потеряла*(880).

Необходимо заметить, что представление о чисто декоративном значении короны в парламентарном государстве сложилось на почве одностороннего изучения новейшей политической истории Англии*(881). Не только в других парламентарных государствах - за исключением Франции и отчасти Бельгии - правление не является "безличным", но даже в самой Англии, до вступления на престол королевы Виктории, о "безличности" правления не может быть речи*(882). Нельзя, разумеется, отрицать, что парламентарное министерство, политически ответственное перед парламентом, находится в тесной и непосредственной зависимости от него. Отсюда, однако, до всемогущества парламента еще далеко.

Как уже указано выше, и в парламентарных государствах состав правительства определяется не только парламентом, но и монархом. В тех странах, в которых парламент разбивается на множество дробных и незначительных партий,- например, в Италии, власть парламента сказывается не столько в назначении угодного ему министерства, сколько в смещении министерства, ему неугодного. Кабинет падает вследствие коалиции партий, часто безусловно враждебных друг другу, соединенных только общей враждой к господствующей партии. В таком случае главе государства приходится либо назначить министерство, стоящее вне парламентских партий, либо составить, по собственному усмотрению и личной инициативе, коалиционное министерство*(883). И в том, и в другом случае роль главы государства при назначении министерства несравненно более значительна и активна, чем та, действительно скромная роль, которую, на основании английской парламентарной практики, принято отводить парламентарному главе государства. Достаточно сравнить, хотя бы во Франции, министерства Феликса Фора с министерствами Лубэ для того, чтобы признать, что в деле образования коалиционных министерств главе государства принадлежит если не решающая, то во всяком случае весьма значительная роль*(884). В Италии с 1881 г. по 1887 г. во главе кабинета стоял Депретис,- не потому, что он являлся главой господствующей партии (такой в Италии нет), а потому, что он пользовался доверием и поддержкой короля. За это время министерство Депретиса многократно терпело поражения в палате депутатов и многократно выходило в отставку; но каждый раз король поручал образование нового кабинета тому же Депретису, который оставался у власти до самой своей смерти. Депретис правил страной при помощи особого приема, который в Италии называется трансформизмом: он брал своих министров как с правой, так и с левой стороны парламента. Когда в 1883 г., по инициативе пяти лиц, образовалась новая партия - т. н. пентархия, он победил эту партию тем, что предложил портфели двум наиболее выдающимся ее членам - Занарделли и Криспи*(885).

Если, таким образом, влияние главы государства на состав правительства является - по крайней мере в некоторых случаях - весьма значительным, то еще более значительно его влияние на содержание и характер самой деятельности государственной власти. Влияние это одинаково сказывается и в области управления - в особенности военного и международного, и в области законодательства*(886).

Ни одна мера, правительственная или законодательная, не может быть осуществлена помимо или против его воли*(887). В частности, ни один законопроект не может быть внесен кабинетом в парламент без предварительного согласия короны.

Парламентарный режим неизбежно приводит к упразднению законодательного veto главы государства. Неутверждение законопроекта, одобренного парламентским большинством и, следовательно, поддерживаемого кабинетом, невозможно потому, что такое неутверждение неизбежно повлекло бы за собой выход кабинета в отставку, при невозможности заменить его другим. Необходимость предварительного согласия короля на внесение в парламент законопроекта является, однако, до некоторой степени эквивалентом законодательному veto. По общему правилу, при парламентарном режиме право законодательной инициативы сосредоточивается в руках кабинета, ибо только законопроект, исходящий от кабинета, может рассчитывать на поддержку парламентского большинства*(888). Кабинет, до внесения законопроекта в парламент, обязан сообщить о нем, как о всякой важной государственной мере, главе государства; последний имеет поэтому возможность до внесения законопроекта в парламент заявить о своем отрицательном отношении к нему. За исключением случаев особо важных, такого заявления достаточно для того, чтобы кабинет отказался от своего проекта. Подобное, так сказать, замаскированное пользование правом veto встречается в Англии не только при Георгах, но и при Виктории. В 1844, 1866 и 1868 гг. королева отказала трем законопроектам, еще до их принятия парламентом, в своем утверждении, и эти проекты вслед за тем были сняты кабинетом с очереди*(889).

И наконец, право роспуска палат - т.е. право апелляции к народу является важнейшей прерогативой парламентарного монарха,- "королевским правом par excellence", по выражению Прево Парадоля. Глава государства, расходящийся коренным образом с политическим направлением кабинета, имеет право во всякое время потребовать роспуска парламента, в надежде на то, что новые выборы дадут большинство оппозиционной партии. Министерство, стоящее у власти, может, конечно, отказаться контрасигнировать акт о роспуске парламента; в таком случае глава государства имеет право заменить его другим,- если, конечно, найдутся государственные деятели, готовые принять на себя ответственность за роспуск перед будущим парламентом*(890). Само собой разумеется, что если, после новых выборов, отношение между партиями в парламенте останется прежним, глава государства окажется вынужденным призвать к власти прежнее министерство. Сущность парламентаризма заключается не в том, что парламенту подчиняется корона, а в том, что перед волей народа, выражаемой избирателями, склоняется всякая власть, существующая в государстве*(891).

5. Всесторонняя зависимость кабинета от парламента считается существенной особенностью парламентарного строя. Отсюда - чрезвычайная неустойчивость парламентарных министерств, как основной недостаток парламентаризма. Во Франции, например, с 1871 по 1894 год сменилось у власти 31 министерство*(892). Для того чтобы обеспечить планомерность и преемственность управления, необходимо, по мнению многочисленных критиков парламентаризма, возвращение к дуалистической форме правления, освобождение правительства из "парламентского плена*(893).

Ближайшее изучение политической действительности не подтверждает, однако, господствующих представлений о бессилии и неустойчивости парламентарных министерств. В тех случаях, когда парламентаризм функционирует правильно, министерство, однородное по своему составу, находит в господствующей в парламенте партии или в коалиции немногочисленных и устойчивых партий могущественную поддержку. Опираясь на парламент, оно чувствует себя гораздо более независимым и сильным, чем дуалистическое министерство, зависимое от изменчивых и капризных колебаний единоличной воли. Новейшие исследователи английского парламентаризма - напр., Сидней Лоу - справедливо указывают, что не может быть и речи о чрезмерной зависимости от парламента английских кабинетов. Напротив, опасность парламентаризма заключается, по их мнению, в том, что парламентарное министерство постепенно эмансипируется от влияния парламента, приобретает преобладающее значение за его счет. Так, в Англии, например, законодательная власть de facto сосредоточена почти всецело в руках кабинета. Кабинетом осуществляется законодательная инициатива от имени парламента; законопроекты, исходящие из среды парламентской оппозиции, очевидно, не могут рассчитывать на реальный успех. По общему правилу, законопроекты, вносимые кабинетом, никаким изменениям в нижней палате не подвергаются. Парламент отказывается даже от права поправок, так как господствующее в нем большинство не имеет возможности относиться критически к мероприятиям, предлагаемым его вождями. Министерские кризисы почти никогда не вызываются враждебным правительству вотумом парламента. И это объясняется тем, что парламентское большинство, вотируя против правительства, вотирует против себя: оно отказывается в пользу оппозиции от власти. Теоретически парламентское большинство, угрожая кабинету недоверием, принуждает его к покорности; de facto, кабинет, угрожая большинству отставкой, подчиняет его своей воле*(894). И точно так же в Бельгии, со времени конституирования больших политических партий и вплоть до 1894 г., не было ни одного кабинета, который пал бы вследствие враждебного вотума палаты. По словам Дюприе, министерство Bernaert'a (1894) было единственным министерством, ушедшим в отставку, потерпев поражение в парламенте*(895). Даже во Франции, с 90-х гг. минувшего века, продолжительность существования кабинетов значительно повышается,- между прочим потому, что французские партии становятся более дисциплинированными, сливаются в большие и более прочные группы*(896). Тем самым французская история сворачивает на тот путь, которым шли англосаксонские государства.

По общему правилу, в парламентарных государствах министерство падает в зависимости от исхода выборов, общих или частичных, в палату представителей*(897). Оно зависит, таким образом, не столько от парламента, сколько от общественного мнения страны. Эволюция власти, определяемая эволюцией общественного мнения, является поэтому вполне закономерной и последовательной. Неустойчивость парламентарных министерств - патологическое явление; оно свидетельствует о длительном и тяжелом кризисе, переживаемом парламентаризмом. В Италии, например, правительство является нередко бессильным потому, что в парламенте оно имеет перед собой разнородную и беспорядочную толпу и никогда не знает, кто выскажется за и кто против проектируемой им меры. Оно бессильно потому, что кабинетские кризисы - неожиданные и случайные - следуют один за другим, делая невозможным нормальное течение государственной жизни*(898). Здоровый парламентаризм - наиболее устойчивая форма правления из всех возможных в настоящее время.

6. Министерство, ответственное перед парламентом, казалось бы, должно быть ответственно одинаковым образом перед его верхней и нижней палатой. Однако такая ответственность невозможна в тех случаях, когда отношение к правительству палат, верхней и нижней, является, по существу, различным. В Англии, например, подавляющее большинство лордов всегда принадлежит к консервативной партии. Пребывание у власти либерального министерства оказалось бы немыслимым, если бы вотум недоверия лордов имел своим последствием его отставку. Поэтому в Англии, уже со средины XIX века, считается бесспорным, что кабинет от вотумов палаты лордов не зависит.

В 1907 г. Бальфур, вождь унионистской оппозиции, формулирует следующим образом отношение между палатами по вопросу об ответственности министров: "Те большие права, которыми обладает палата общин, не принадлежат другой палате, и она не притязает на них. Самое важное решение, которое принимается страной на общих выборах, есть решение о том, кто будет руководить политикой государства. Палата лордов не думает покушаться на это решение и не может на него покушаться. Теперешнее правительство и теперешняя палата общин отнеслись бы с насмешкой к резолюции палаты лордов, осуждающей министерство или отдельных его членов. Они ни на минуту не подумали бы, что такой вотум должен повлечь за собой отставку правительства или роспуск парламента, или вообще означает что-либо большее, чем простое выражение неодобрительного мнения лордов о министерстве, которое пользуется доверием палаты общин"*(899).

Во Франции, ссылаясь на ст. 6 Закона 1875 г. об ответственности министров перед палатами, сенат в течение долгого времени настаивал на полном равноправии палат в вопросе о контроле над правительством. С своей стороны, правительство, опираясь на нижнюю палату, всегда утверждало, что "власть создавать и разрушать министерства" принадлежит одной лишь палате, непосредственно избираемой всеобщим голосованием. В настоящее время вопрос этот является решенным: во Франции, как и в Англии, министры политически ответственны перед одной только нижней палатой*(900). С таким же порядком мы встречаемся и в других парламентарных государствах.

Отсюда - преобладание нижней палаты над верхней, как одно из существенных свойств парламентарного строя. Принцип равноправия палат является фикцией в парламентарном государстве: решающее влияние на законодательную и правительственную деятельность оказывает нижняя палата.

§ 4. Юридическая природа парламентарного строя

Познакомившись с сущностью парламентарного строя, необходимо, в заключение, остановиться на вопросе об его юридической природе. Вопрос этот до настоящего времени является спорным: одни принимают, другие отрицают нормативную основу парламентаризма*(901).

По мнению одних, политическая ответственность министров перед парламентом является таким же правовым институтом, как их уголовная ответственность перед ним. Парламент имеет право настаивать на увольнении от должности министров, не пользующихся его доверием; и этому праву парламента соответствует обязанность главы государства таких министров от должности увольнять*(902).

По мнению других, политическая ответственность министров конституционному праву неизвестна: министры назначаются и увольняются по свободному усмотрению главы государства. Политическая ответственность министров покоится на нормах "конституционной морали", а не конституционного права*(903), на конвенциональных, а не правовых нормах*(904). Монарх назначает парламентарное министерство не потому, что юридически обязан, а потому, что фактически вынужден считаться с парламентом. Политическая необходимость, а не правовая связанность лежит в основе парламентарного строя*(905).

Для того чтобы доказать правовой характер современного парламентаризма, К.Н. Соколов, вслед за Л.И. Петражицким, ссылается на императивно-атрибутивный характер тех норм, которыми определяется его правовая сущность; обязанности монарха призывать к власти министерство, пользующееся доверием парламента, соответствует правопритязание парламента на нахождение только такого министерства у власти*(906).

Мы думаем, что такая постановка вопроса является неправильной по существу. Вопрос заключается не в том, имеют ли правила парламентаризма двусторонний, императивно-атрибутивный, характер, а в том, являются ли эти правила вообще нормами, т.е. категорическими (а не гипотетическими) императивами, обязывающими и связывающими человеческую волю?

На этот вопрос ответить не так легко и просто.

Политическая ответственность министров неизвестна большинству конституций; только в немногих государствах - в Австралийской федерации*(907), отчасти во Франции*(908) - парламентарная система основана на нормах конституционного писанного права. Исторически везде и повсюду она возникает как явление, лишенное какого бы то ни было нормативного характера. Политическое преобладание парламента над короной вынуждает главу государства считаться при назначении министров с желаниями парламентского большинства, отказываться от их услуг в тех случаях, когда они не пользуются его доверием. Не правовая необходимость, а политическая целесообразность лежит в основе вновь возникающего парламентаризма.

Установление политического режима, парламентарного или дуалистического, определяется в значительной мере происхождением и природой монархической власти. В монархиях, получивших конституцию революционным путем из рук национального учредительного собрания, влияние народного представительства настолько значительно, что монархическое начало необходимо уступает первенствующее место началу парламентарному. Наоборот, в государствах обязанных своей конституцией исторической династии, преобладающее влияние принадлежит монарху, еще недавно абсолютному, даровавшему стране конституционную хартию*(909).

С другой стороны, значение и сила представительного начала зависит - по крайней мере отчасти - от числа парламентских партий и характера их программ, а также от степени их сплоченности и партийной дисциплины. Парламентарный режим либо невозможен вовсе, либо функционирует неудовлетворительно в тех случаях, когда парламент распадается на множество дробных, враждующих друг с другом политических партий. Коалиции партий, находящихся в меньшинстве, всегда легко будет опрокинуть министерство большинства. Внепарламентскому министерству не трудно составить в свою пользу из коалиции тех или других партий для каждой проектируемой им меры искусственное большинство, создаваемое ad hoc. Если же парламент состоит из немногих партий, или же одна из партий - как, например, в Венгрии - располагает в парламенте абсолютным большинством голосов, в таком случае министерство, не пользующееся доверием большинства, необходимо окажется в хроническом конфликте с парламентом. Невозможность такого конфликта приводит к установлению парламентарного режима*(910). Парламентаризм возникает как факт*(911), но время, как известно, обладает правотворческой силой; оно легитимирует факт, превращая его в право. Назначение парламентарного министерства, первоначально диктуемое соображениями политической необходимости, целесообразности или даже удобства, постепенно становится обязательным для главы государства. Пребывание у власти министерства, не пользующегося доверием парламента, начинает сознаваться, как явление не только политически-нецелесообразное, но и конституционно-неправомерное. Решающее влияние на состав кабинета из простой возможности превращается в право парламентского большинства. Парламентаризм становится институтом неписанного (обычного) конституционного права.

Указанную эволюцию не трудно проследить на политической истории Англии. Только в царствование королевы Виктории политическая ответственность министров становится правовым институтом. До 1830 г. нет ни одного примера, когда бы кабинет отказался от своих полномочий лишь потому, что он потерпел поражение по какому-нибудь частному вопросу в нижней палате. Кабинет Роберта Пиля в правление Вильгельма IV и даже кабинет Мельбурна - первый кабинет королевы Виктории - оставались у власти, несмотря на ряд поражений в палате общин по частным вопросам, до тех пор пока для них не становилась очевидной неустранимость хронического конфликта между парламентом и кабинетом. Еще в 1841 г. Маколей, в качестве министра, доказывал в палате общин, что кабинет отнюдь не обязан отказаться от власти только потому, что та или иная законодательная реформа, предложенная им, отвергнута палатой,- разумеется, если только он не считает осуществление этой реформы необходимым условием успешного течения дел. В настоящее время - не только применительно к Англии, но и применительно к Франции и Бельгии - не может быть сомнения в правовом характере парламентаризма. Нельзя сказать того же о других государствах. Как западноевропейская, так вслед за ней и наша отечественная публицистика, говоря о парламентаризме, как о правовом институте, имеет преимущественно в виду английский парламентаризм. Нельзя не согласиться с тем, что, если сопоставлять Пруссию, как образец дуалистической монархии, с Англией, как образцом монархии парламентарной, то различие между рассматриваемыми типами будет чрезвычайно отчетливым и резким: во всяком случае, оно будет различием двух правовых типов конституционной монархии. Необходимо, однако, иметь в виду, что парламентаризм, кроме Англии, Франции и Бельгии, существует в других государствах - в Италии, Испании, Голландии, Венгрии и т.д. В применении к ним та грань, которая отделяет дуалистическую форму от парламентарной, далеко не так отчетлива и ясна, как это кажется с первого взгляда. С одной стороны, и в дуалистической Пруссии кабинет не может оставаться у власти, если только политика его находится в резком противоречии с общественным настроением страны, выражаемым ландтагом; об этом свидетельствуют такие факты, как отставка Путткамера в 1888 г., Цедлица в 1892 г., Подбельского в 1906 г. и т. д.*(912). С другой стороны, в Голландии единичная неудача кабинета - напр., отклонение законопроекта палатой - нисколько не колеблет его положения: по авторитетному свидетельству Гартога, голландские министры только в том случае подают короне прошение об отставке, когда разногласие между ними и палатой приобретает хронический и неустранимый характер*(913). Нередко одно и то же государство одними публицистами относится к числу дуалистических, другими - к числу парламентарных государств. Так, например, Борнгак считает Австрию и Данию дуалистическими*(914), Эсмен - парламентарными монархиями*(915). Современный парламентаризм находится еще im Werden - в процессе превращения из политического явления в правовой институт. В своей законченной (правовой) форме парламентаризм в условиях нового правового государства осуществляет то самое начало единства государственной власти, которое в дореформенном государстве осуществлялось монархическим абсолютизмом; в этом своем значении он является высшей формой, венцом конституционного строя.