Гессен В. М. Основы конституционного права (издание 2-е). - Петроград, издание юридического книжного склада "Право", типо-литография товарищества А. Ф. Маркс, 1918 г.

§ 1. Представительство сословных и территориальных корпораций

 

Природой народного представительства в значительной мере предопределяется характер избирательного права. В истории нового государства мы встречаемся с двоякой формой народного представительства. С одной стороны, представительство определенных, более или менее организованных социальных групп, сословных, территориальных, классовых; и с другой, представительство индивидов - числовой совокупности граждан, распределенных по избирательным округам. Первая форма является представительством групповым или реальным, представительством интересов; вторая - индивидуальным или числовым,- народным представительством, в соответственном смысле этого слова. Исторически первая форма предшествует второй. В континентальных государствах Европы в течение XVI и XVII вв. почти повсеместно мы встречаемся с сословной организацией народного представительства. В XVIII в. сословное представительство в большинстве государств уступает место режиму абсолютных монархий, и только в германских территориях оно доживает, ничтожное и бессильное, до конституционной эпохи. В условиях сословного представительства вопросы избирательного права останавливают на себе в весьма малой степени внимание законодателя. Во Франции, по общему правилу, привилегированные сословия участвуют в избрании своих представителей поголовно; представители третьего сословия избираются путем многостепенных выборов в порядке, определенном не столько законодательным, сколько обычным правом*(412). В Германии XVII-XVIII вв. рыцарство участвует в территориальных ландтагах лично, церковные организации, университеты и города - через посредство своих представителей. Последние являются представителями корпораций, как таковых; они назначаются поэтому начальственными органами этих корпораций в порядке, установленном для решения внутренних корпоративных дел. В некоторых территориях,- напр., в Вюртемберге, Тироле, в территориях у Северного моря - наряду с представителями от духовенства и городов, в ландтагах принимают участие и представители от крестьянского сословия. Такими представителями являются либо начальствующие лица в общине, либо лица, избираемые членами общины в порядке, установленном для общинных выборов*(413).

В отличие от континента Европы, в старой Англии мы встречаемся не с сословной, с территориальной организацией группового представительства. В то время как верхняя палата представляет родовую аристократию страны, нижняя является палатой общин, представительством графств и привилегированных городов. С древнейших времен и вплоть до первого Билля о реформе (1832) избрание коммонеров рассматривается английским законодателем как функция коммунального управления. В графствах до XV в. избрание представителей происходит на собрании графства (county court), в котором принимают участие все жители графства вообще. Законом 1430 года участие в избирательных собраниях графства (special county court) обусловлено имущественным цензом - владением свободной недвижимостью (freehold), приносящей не менее 40 шилл чистого дохода в год. В городах однообразной избирательной системы не существует. Каждый город избирает своих представителей по-своему: в одном представители избираются городским магистратом, в другом - немногочисленными членами городской корпорации, в третьем - фригольдерами, в четвертом - всеми имеющими свой собственный очаг обывателями (potwallopers). Законодатель не касается вовсе принципов избирательной системы. Отдельные статуты регламентируют детали избирательного права; во избежание злоупотреблений, они устраняют определенные категории лиц - напр., несовершеннолетних, иностранцев, должностных лиц, поставщиков казны, банкротов - от участия в выборах. По конфессиональным соображениям избирательного права лишены католики и евреи*(414).

Во всяком случае, избирательная система, в ее целом, ни во Франции, ни в Англии не является продуктом законодательного творчества; она возникает исторически, и в этом историческом ее происхождении - причина ее долговечного господства.

 

§ 2. Реальная система представительства

 

В отличие от исторических форм группового представительства, современная его форма - так называемая система реального представительства или представительства интересов - возникает искусственно, создается законодателем, стремящимся сознательно и планомерно к определенной предпоставленной ему цели. Сословная организация народа, расшатанная абсолютной монархией, стоит в непримиримом противоречии с совокупностью социальных условий - культурных и экономических - современной действительности; поэтому сословная группировка избирателей явилась бы в настоящее время неосуществимой, или, во всяком случае, нежизнеспособной утопией. Что касается группового представительства на территориальной основе, то такое представительство стояло бы в непримиримом противоречии с идеей государственного единства, неискоренимо внедренной политической философией революционной эпохи в сознание современных народов*(415). Даже в тех государствах, в которых существует представительное собрание - т.н. верхняя палата, построенная на сословном или территориальном начале*(416), наряду с ней необходимо существует другая, нижняя палата, построенная либо на начале реального представительства - представительства современных экономических классов, либо на начале представительства числовой совокупности соответственным образом квалифицированных граждан.

Типичным примером реальной системы представительства является австрийская - дореформенная - избирательная система*(417). По Закону 1873 г. избиратели делятся на 4 курии - крупных землевладельцев, городов, торговых и промышленных камер и сельских общин; в некоторых коронных землях (Далмации, Зальцбурге, Силезии, Тироле и др.), города и торгово-промышленные камеры избирают совместно положенное число представителей. По Закону 1896 г. к существовавшим 4 куриям, построенным на принципе представительства интересов, присоединяется 5 курия, построенная на числовом принципе,- курия всеобщего избирательного права. Каждая курия самостоятельно избирает в рейхстаг положенное число представителей; из общего числа 425 депутатов курией крупных землевладельцев избираются 85 депутатов, городами - 118, торгово-промышленными палатами - 21, сельскими обществами - 129 и, наконец, курией всеобщего избирательного права - 72 депутата. Наряду с общими, положительными и отрицательными, условиями избирательного ценза - мужской пол, 24-летний возраст, дееспособность, неопороченность по суду, необращение к общественной благотворительности, несостояние на действительной военной службе - закон устанавливает специальные условия ценза для каждого разряда избирателей в отдельности: для участия в выборах по курии крупных землевладельцев необходимо владение соответственной недвижимостью; по курии городов и сельских общин - либо право участия в выборах в местный ландтаг, либо уплата прямых налогов в размере не менее 4 гульд. в год; по курии торговых и промышленных палат - принадлежность к их составу, по курии всеобщего избирательного права - шестимесячное водворение в пределах избирательного округа. Выборы являются прямыми по куриям крупных землевладельцев и городов, косвенными по куриям сельских общин и всеобщего избирательного права; в некоторых коронных землях - например, в Богемии, с 1901 г.- и по этим куриям вводятся прямые выборы. Участвующие в выборах по одной из специальных курий не утрачивают права на участие в выборах по курии всеобщего избирательного права.

Австрийская реальная система представительства упраздняется Законом 1907 г. По этому закону она уступает место системе всеобщего (но не равного) избирательного права.

На начале того же реального представительства организована избирательная система в России. По Положению о выборах в госуд. думу 6 августа 1905 г., избиратели группируются по трем куриям: избрание выборщиков происходит на уездных съездах землевладельцев, городских избирателей и уполномоченных от волостей, гминных сходов и станиц. Закон 11 декабря 1905 г. присоединяет к прежним четвертую курию: в 42 губерниях положенное число выборщиков избирается губернскими съездами уполномоченных от рабочих в предприятиях фабрично-заводской, горной и горно-заводской промышленности. Наконец, Указом 3 июня 1907 г. число избирательных курий доводится до пяти,- а именно, в каждом уезде съезд городских избирателей делится на два самостоятельных съезда, первый и второй, избирающих положенное по расписанию число выборщиков, независимо друг от друга.

Отличие русской избирательной системы от австрийской заключается не только в числе и характере курий, но также и в том, что каждая курия, как таковая, избирает не членов Государственной Думы непосредственно, а положенное по расписанию число выборщиков, входящих в состав губернского избирательного собрания. В последнем выборщики, в их общем составе, избирают сначала по одному члену Думы от избирательных курий: крестьянской, землевладельческой и - в большинстве губерний - от каждой из городских; в некоторых губерниях избирается один член Думы от двух городских курий совместно. Кроме того, в шести губерниях выбирается член Госуд. Думы от рабочей курии. Затем из среды всех вообще участвующих в собрании выборщиков, независимо от их принадлежности к той или иной курии, избирается остальное, положенное расписанием число членов Государственной Думы*(418).

 

§ 3. Идея реального представительства

 

В литературе государственного права идея реального представительства находит многочисленных сторонников*(419). Основное возражение против господствующей системы представительства - его неорганизованный характер. Число - абстракция, которой ничто не соответствует в реальной жизни; представительство числа никого и ничего не представляет.

- Соберите случайно,- говорит Прэнс,- в избирательных округах людей с разнообразными стремлениями: рабочих, мелких собственников, художников, ученых, земледельцев, предпринимателей, военных, юристов,- и попробуйте заставить их голосовать всех вместе за одного кандидата или за один список, слить волю всех в одну волю,- и вы убедитесь, что эта задача неосуществима. Но соберите людей, живущих одной жизнью, имеющих одни занятия, одну цель, одни стремления, одни потребности и интересы; сгруппируйте их вокруг этого интереса, и пусть это будут углекопы или адвокаты, художники или ткачи, земледельцы или солдаты, предоставьте им избрать из своей группы кандидата, и между ними тотчас состоится соглашение. Необходимо оставить каждого в его среде - землепашца в его деревне, рабочего в кооперативном обществе, ученого в университете, негоцианта в торговой палате,- и революционные или реакционные страсти ослабеют, уступят рассудительности, и правильно понятый общественный интерес предпишет избирателю, за кого подать голос. Необходимо опереться на местные организмы, на общественные силы, и предоставить на выборах действовать группам, а не индивидам. Это будет системой всеобщей подачи голосов, но системой организованной, взамен современной неорганизованной - анархической - системы всеобщего голосования*(420).

Соглашаясь в принципе, сторонники представительства интересов расходятся между собой в определении тех групп или интересов, которые должны быть представлены в законодательном собрании. По мнению Моля, необходимо различать троякого рода группы: во-первых, основанные на материальном интересе (крупная земельная собственность, мелкая земельная собственность, промышленность и торговля, наемный труд); во-вторых, основанные на духовном интересе (церковь, наука, искусство) и, в-третьих, основанные на интересе совместного жительства (община). Каждая из указанных групп (и подгрупп) должна быть соответственно представлена в парламенте*(421). По проекту Шеффле, две трети парламентских полномочий должны быть предоставлены всеобщему голосованию; остальная треть должна быть распределена между хозяйственными и нехозяйственными корпорациями: к числу первых Шеффле относит сельскохозяйственные, торговые, промышленные, ремесленные и рабочие камеры; к числу вторых - капитулы, синоды, университеты, училищные советы, корпорации врачей и адвокатов*(422).

Наконец, Бенуа намечает семь групп, интересы которых должны быть самостоятельно представлены в парламенте: земледелие, промышленность, транспортные предприятия (?), почта и телеграф (?!), коммерция, административная служба, либеральные профессии, капиталисты, живущие доходом с своих капиталов*(423).

И еще с большим разногласием мы встречаемся при решении вопроса, в какой пропорции каждый интерес должен быть в парламенте представлен. По мнению Моля, при распределении полномочий между отдельными группами необходимо принимать во внимание не только численность группы, но также ее имущественное и духовное значение*(424). Шеффле откровенно признает, что принципиальное и общее решение вопроса о распределении полномочий между отдельными группами вообще невозможно. Необходимо принимать во внимание социальные условия каждой страны, темперамент народа, уровень его развития. "Умеряющая примесь" корпоративных элементов может быть тем менее значительной, чем более уравновешен и спокоен народный характер. Во всяком случае, представительство духовных корпораций - церкви, школы, науки и искусства - должно быть значительней представительства корпораций хозяйственных, не только потому, что духовные интересы народа, по меньшей мере, равноценны хозяйственным, но и потому, что духовные интересы наименее представлены всеобщим избирательным правом*(425). Что касается Бенуа, то им предлагается удивительная схема распределения депутатских полномочий, по числовому принципу, между отдельными департаментами Франции и, в пределах департамента, между отдельными корпорациями. При этом, конечно, оказывается, что почти все депутатские полномочия приходятся на долю земледелия, промышленности и торговли. Для того чтобы обеспечить представительство другим интересам, он соединяет всевозможные интересы в одну группу - напр., административную службу, либеральные профессии и рантьеров - и такой "корпорации" предоставляет одно депутатское полномочие на департамент*(426)!..

Система представительства интересов страдает двумя неустранимыми пороками.

По справедливому указанию Г. Мейера, она стоит в противоречии с задачами государства и с сущностью народного представительства. В борьбе экономических интересов государство должно быть нейтральным элементом. Критерием государственной деятельности должно быть не благо отдельного сословия или класса, а общее благо народа. Реализация этого блага является призванием народного представительства, ибо каждый в отдельности депутат является представителем всего народа.

Но сколько бы раз конституция ни повторяла, что депутат представляет народ, в его целом,- при системе представительства интересов, de facto он будет себя чувствовать представителем своей классовой группы. Он будет выступать на защиту не общего блага, а специальных интересов. И парламент окажется ареной ожесточенной классовой борьбы, bellum omnium contra omnes. Борьба эта неизбежно закончится коалицией наиболее влиятельных интересов, в ущерб другим, менее влиятельным. Нельзя, разумеется, отрицать, что и в современных парламентах немало депутатов, защищающих односторонний классовый интерес. Тем не менее характер современных выборов,- тот факт, что депутат избирается различными общественными классами, является могущественной сдержкой узкосердечной классовой политики*(427).

Но еще важнее другой - точно так же неисправимый - порок классового представительства.

Не подлежит никакому сомнению, что существует известная аналогия между современной реальной системой представительства и системой сословного представительства минувшей исторической эпохи: и сословная группировка избирателей покоится на реальном принципе - на том предположении, что у каждого сословия имеются особые интересы, нуждающиеся в особом представительстве. Различие между этими системами заключается, однако, в том, что в то время как сословное представительство базируется на естественной, исторически возникшей группировке общественных элементов, необходимой и достаточной при наличности известных исторических условий,- так называемое реальное представительство является искусственным, по своему происхождению, продуктом законодательного произвола, определяемого изменчивым соотношением политических и социальных сил.

Само собой разумеется, что о представительстве всех существующих в обществе интересов не может быть и речи, хотя бы уже потому, что не все интересы в достаточной мере организованы для самостоятельного представительства. Законодателю приходится выбирать - одним интересам отдавать предпочтение перед другими. В австрийском дореформенном рейхсрате представлены интересы крупного землевладения, торгово-промышленного класса, городского и крестьянского населения. Совсем не представлены интересы науки и искусства, либеральных профессий, рабочего класса. Многомиллионный рабочий пролетариат до реформы 96 г. лишен представительства, тогда как промышленники и торговцы представлены дважды - и в составе городской курии и в составе курии торгово-промышленной. Сам размер представительства того или иного интереса неизбежно является совершенно произвольным, ибо нет и не может быть иных объективных критериев, кроме критерия числового, при определении размеров представительства от отдельных избирательных курий. Еще не изобретен прибор для определения удельного веса социальных интересов. Невозможно доказать, что землевладельцы должны быть представлены 85, а сельские общины 129 депутатами. Простое сопоставление 72 представителей от курии всеобщего избирательного права, с 85 от курии крупных землевладельцев является, по существу, неопровержимой критикой реальной системы представительства.

И еще более неопровержимой критикой является наш собственный, отечественный опыт. Как уже указано выше, в России избирательное право построено на начале многостепенных выборов: избирательные курии избирают выборщиков; выборщики в губернском избирательном собрании избирают депутатов. Политический удельный вес курии определяется числом выборщиков, избираемых ею.

До издания Закона 3 июня общее число выборщиков по 51 губернии Центральной России равнялось 6058; из них от крестьян - 2529 выб. (41,6%), от землевладельцев - 1963 (32%), от городских избирателей - 1336 (22%) и, наконец, от рабочих - 232 выб. (4%).

По справедливому указанию проф. Н. И. Лазаревского, распределение выборщиков между отдельными куриями - как общеимперское, так и в пределах каждого уезда в отдельности,- является чисто искусственным. Нельзя указать никакого принципа, лежащего в его основе*(428). Можно подметить одну лишь тенденцию законодателя: по-видимому, он стремился к тому, чтобы ни одной из избирательных курий не принадлежало в губернском избирательном собрании абсолютное большинство голосов*(429).

Закон 3 июня существенным образом изменяет удельный вес избирательных курий. Общее число выборщиков по этому закону равняется 5163; из них от крестьян - 1168 (22,4%), от землевладельцев - 2644 (51,3%), от городских избирателей (по двум куриям) - 1258 (24,2%), от рабочих - 114 (2,3%). Само собой разумеется, что общее перераспределение выборщиков между избирательными куриями является следствием перераспределения их в пределах каждого уезда и, следовательно, каждой губернии в отдельности.

В то время как, до издания Закона 3 июня, выборщики землевладельческой курии составляли абсолютное большинство только в 2 губерниях, теперь они составляют большинство в губернских избирательных собраниях 28 губерний, и, кроме того, в 4 губерниях количество выборщиков из землевладельцев равно количеству выборщиков от остальных избирательных курий, вместе взятых.

И такие результаты достигаются при помощи удивительного по своей элементарности приема: механического сокращения числа выборщиков от крестьян и такого же механического увеличения числа выборщиков от землевладельцев. Ни одна из избирательных систем, построенных на представительстве числа, не открывает законодательному усмотрению таких безграничных перспектив. Избирательный ценз устраняет от участия в выборах многочисленные группы населения, но он не дает законодателю возможности дозировать такое участие по своему усмотрению. Политический эксперимент 3 июня - наиболее убедительное доказательство теоретической несостоятельности системы классового представительства.

Система эта с неприкрытой откровенностью закрепляет политическое господство за социально преобладающими общественными классами. По мере демократизации современных обществ она неизбежно уступает место системе народного представительства в собственном смысле этого слова.

В дальнейшем мы остановимся на характеристике этой последней системы.

 

§ 1. Теории избирательного права

 

В истории политических идей мы встречаемся с четырьмя сменяющими друг друга теориями избирательного права:

1. естественно-правовой теорией всеобщего избирательного права;

2. классовой теорией избирательной способности, или цензового избирательного права;

3. индивидуалистической теорией всеобщего избирательного права английского утилитаризма;

4. социальной теорией всеобщего избирательного права.

Рассмотрим каждую из этих теорий особо.

 

§ 2. Естественно-правовая теория всеобщего избирательного права

 

Две идеи лежат в основе теории всеобщего избирательного права естественно-правовой доктрины - идея естественной свободы и естественного равенства индивидов. Создавая общественным договором гражданское состояние, индивид не отказывается от естественной свободы - от права на свою личность и свое имущество, принадлежащее ему от природы; для защиты этого права создается им гражданское общество, или государство. Общественным договором (pactum unionis) организуется народ; договором подчинения (pactum subjectionis) учреждается государственная власть. Но естественная - т.е. абсолютная - свобода индивида стоит в непримиримом противоречии с господством над ним какой бы то ни было внешней категорически-принудительной власти; только самоограничение и самообязывание - господство индивида над самим собой - совместимо с его естественной свободой. Отсюда вывод: непосредственно, или через посредство своих представителей, каждый индивид как таковой должен принимать участие в государственной власти; право на власть является следствием естественных прав гражданина - таким же естественным правом, как его право на собственность и на жизнь. Антиномия свободы и власти находит свое разрешение в идее всеобщего участия в законодательстве или, по крайней мере, всеобщего избирательного права.

С другой стороны, вследствие естественного равенства индивидов никакой гражданин, никакая, вообще часть народа не могут и не должны обладать исключительным правом на власть. Суверенитет должен принадлежать народу - т.е. совокупности граждан; каждый из них, в отдельности, обладает соответственной долей суверенитета. Избирательный ценз как таковой всегда и необходимо является противоестественной привилегией, противоречащей естественному равенству индивидов; представительная система, соответствующая природе человека, должна быть организована на основе всеобщего избирательного права. Таков логически необходимый вывод из основных предпосылок естественно-правовой доктрины.

К этому выводу доктрина, однако, приходит не сразу. Впервые в истории нового государства с идеей всеобщего избирательного права мы встречаемся в Англии XVII в., в эпоху великой революции, в индепендентской среде кромвелева войска. Выведший из этой среды проект писанной конституции, Agreement of the people (1647), предоставляет избирательное право всякому гражданину, за исключением пользующихся общественным призрением и слуг*(430). Если не в самой Англии, то в колониях Нового Света идея эта получает частичное осуществление: великий поборник религиозной свободы Роджер Уильямс создает на американском материке демократическое государство, Род-Эйланд, по конституции которого законы должны быть утверждаемы голосованием всех вообще свободных людей; таким же способом должны быть избираемы должностные лица, которым поручается применение законов*(431).

Необходимо, однако, заметить, что источником демократических идей индепендентов является не столько рационалистическая философия естественного права, сколько церковное учение о так назыв. covenant'е (договоре) как основе религиозных общин; демократическое устройство последних переносится ими на современное им государство. Позднее, на исходе XVII в., родоначальник естественно-правового либерализма. Локк конструирует гражданское общество (т.е. государство) на началах естественной свободы и естественного равенства индивидов. В реализации свободы и равенства заключается, по мнению Локка, "призвание государства". Тем не менее. Локк отнюдь не сторонник всеобщего избирательного права. Проблема избирательного права вообще его мало интересует; поскольку он ее касается, он стоит за незыблемость сословно-классового уклада английского парламентаризма. Конституция Каролины, составленная Локком, сосредоточивает все управление колонией в руках крупных землевладельцев. Не всеобщее участие во власти, а всеобщее право "апелляции к небесам" - право на революцию, принадлежащее совокупности граждан и, следовательно, каждому гражданину в отдельности,- является, по мнению Локка, единственной санкцией естественного равенства и свободы индивидов.

Идеи политической свободы и политического равенства являются господствующими идеями XVIII века. Даже Монтескье, поклонник "готических конституций",- принципиальный сторонник всеобщего избирательного права: в избрании народных представителей, по его мнению, должны принимать участие все вообще граждане, за исключением тех, кто находится в таком состоянии низости, что не считается способным к обладанию свободной волей*(432). Что касается Руссо, то, в применении к непосредственному народовластию, он формулирует начало, лежащее в основе всеобщего избирательного права: должны быть спрошены все, решать должно большинство*(433).

Оставаясь на почве политического учения Руссо, практические деятели французской революции переносят его концепцию volonte generale с непосредственного на представительный образ правления. И для них участие во власти является естественным правом индивида - необходимым следствием естественного равенства и естественной свободы. Но это право осуществляется индивидом не при непосредственном разрешении законодательных вопросов, а при избрании представителей для их разрешения.

Естественно-правовая концепция всеобщего избирательного права отчетливо формулируется знаменитой Декларацией прав 1789 г.:

Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах (ст. 1).

Суверенитет принадлежит нации (ст. 3).

Закон является выражением общей воли. Все граждане имеют право содействовать, лично или чрез посредство своих представителей, его установлению (ст. 6).

Провозглашенное Декларацией прав всеобщее избирательное право не сразу, однако, усваивается законодательством революционной эпохи. В основе провизорного избирательного Закона 22 дек. 1789 г. лежит предложенное Сийесом деление граждан на активных и пассивных. Закон этот вводит двухстепенные выборы. Для того чтобы быть избирателем, необходима уплата прямого налога в размере трехдневной заработной платы; размер этот определяется муниципалитетами, причем, по Закону 15 янв. 1790 г., он не может быть выше 1 фр. за рабочий день. Для выборщиков устанавливается тот же налоговой ценз, но в размере десятидневной заработной платы. Наконец, для пассивного избирательного права, т.е. права быть депутатом, устанавливается чрезвычайно высокий налоговой ценз, в размере т. н. марки серебра (около 54 фр.)*(434). При обсуждении Конституции 1791 г. избирательный ценз - и в особенности марка серебра - вызывает решительные протесты. Конституция 1791 г. отказывается от специального ценза для пассивного избирательного права: народным представителем может быть избран всякий гражданин, независимо от размеров уплачиваемого им налога. Но, с другой стороны, конституция удерживает первоначальный избирательный ценз для первичных избирателей и значительно его повышает для выборщиков: последними могут быть лица, владеющие недвижимым имуществом, приносящим доход в размере 200-дневной заработной платы, или снимающие квартиру, приносящую доход в размере 150-дневной заработной платы.

Независимо от имущественного ценза, Конституция 1791 г. подвергает избирательное право другим, довольно существенным, ограничениям. Так, избирательного права лишены: домашняя прислуга, банкроты и несостоятельные должники и, наконец,- в духе театральной морали XVIII в., дети, получившие наследство по смерти отца и отказавшиеся уплатить причитающуюся на их долю часть оставшихся после него долгов.

При обсуждении Конституции 1791 г. единственным выступлением в защиту всеобщего избирательного права является речь, произнесенная в заседании 25 января 1790 г. Робеспьером*(435).

Робеспьер справедливо указывает на непримиримое противоречие, существующее между избирательным цензом, с одной стороны, и основными началами Декларации прав, с другой. Закон не может быть выражением общей воли, если большинство тех, для кого он издается, не принимает участия в его установлении. Нельзя говорить о всеобщем равенстве, если одни обладают исключительно пассивным избирательным правом, другие исключительно активным, а некоторые не обладают ни тем, ни другим. Народ не является сувереном, если большая часть индивидов, его образующих, лишена избирательных прав. Декларация прав остается бессодержательной формулой до тех пор, пока действуют декреты Учредительного собрания. Ибо эти декреты порабощают нацию: свобода заключается в подчинении законам, которые даются самому себе, а рабство - в принудительном подчинении чужой воле. Конституция создает настоящую аристократию - и притом наихудшую, наименее выносимую из всех,- аристократию богатых. Не называя Сийеса, Робеспьер восстает против "тонких политиков", различающих граждан активных и пассивных. Такое различие, говорит он, одинаково позорит и наш кодекс, и наш язык. И если мы не откажемся от него, то само слово "свобода" окажется бессодержательным,- и даже смешным. Учредительное собрание, уничтожившее все привилегии, возводит в привилегию осуществление прав гражданина. Поступая таким образом, оно совершает преступление не только оскорбления нации (lese-nation), но и оскорбления человечества (lese-humanite).

В 1790 году слова Робеспьера не производят никакого эффекта. И только Конституция 1793 г., бумажная конституция якобинцев,- провозглашает начало всеобщего избирательного права, в его полном объеме. Различие между активными и пассивными гражданами исчезает. Осуществление активного избирательного права обусловлено французским подданством, достижением гражданского совершеннолетия (21 г.) и шестимесячным пребыванием в пределах кантона. Специального ценза для пассивного избирательного права конституция не знает: всякий избиратель в пределах всей Франции может быть избран депутатом.

Конституция 1793 г. не вступает в жизнь; демократическая система всеобщего избирательного права уступает место системе избирательного права, ограниченного имущественным или налоговым цензом.

Уже при обсуждении директориальной Конституции 1795 г. естественно-правовая концепция избирательного права встречает решительную оппозицию. Избирательное право не может быть естественным правом; иначе пришлось бы допустить к участию в выборах - непосредственному или чрез посредство представителей - душевнобольных и иностранцев, женщин и детей*(436). Буасси д'Англа, докладчик конституционной комиссии, категорически утверждает, что, организуя избирательную систему, необходимо создать правление лучших людей, наиболее выдающихся и сведущих. Такие люди встречаются только среди собственников. "Если вы предоставите несобственникам избирательные права и если они окажутся когда-нибудь на скамьях законодателей, они станут возбуждать мятежи, не страшась их последствий. Страна, управляемая собственниками, находится в состоянии социального порядка (dans l'ordre social); страна, управляемая несобственниками, пребывает в естественном состоянии"*(437).

От имени конституционной комиссии, Буасси д'Англа предлагает обусловить пассивное избирательное право владением недвижимой собственностью. Так далеко, однако, Конвент не идет. Конституция 1795 г. вводит двухстепенные выборы. Первичными избирателями являются лица уплачивающие какой бы то ни было - поземельный или личный - налог. Согласно особому постановлению конституции, начиная с XII в. республики, от первичных избирателей требуется умение читать и писать, а также знакомство с какой-нибудь механической профессией. Для выборщиков - т.е. избирателей второй степени - установлен ценз, равняющийся цензу, установленному Конституцией 1791 г. Пассивное избирательное право ни налоговым, ни имущественным цензом не обусловлено: для того чтобы быть членом Совета пятисот, необходимы 30-летний возраст и водворение на территории республики в течение 10 лет; для того чтобы быть членом Совета старейшин, необходимы 40-летний возраст, состояние в браке или вдовстве и 15-летнее водворение на территории республики.

Намеченная уже в революционную эпоху, теория избирательной способности получает в эпоху реставрации свою окончательную, классическую формулировку.

 

§ 3. Теория цензового избирательного права

 

С крушением конституций революционной эпохи естественно терпит крушение совокупность политических идей, ими вызванных к жизни,- и, в частности, естественно-правовая идея всеобщего избирательного права. Французские доктринеры (Ройе-Коллар, Гизо) и либералы (Бенжамен Констан, Лабулэ) восстают против теории, рассматривающей избирательное право как естественное право индивида, как его право на власть*(438).

С точки зрения естественно-правовой доктрины, теоретической основой всеобщего избирательного права является народный суверенитет: в современном государстве единственно возможной формой реализации народного суверенитета является всеобщее избирательное право.

Французские доктринеры, Ройе-Коллар и Гизо, с величайшей энергией восстают против догмы - "абсурдной и тиранической" - народного суверенитета. По словам Ройе-Коллара, народный суверенитет является суверенитетом силы, наиболее абсолютной формой абсолютной власти. Перед этим суверенитетом без правил и границ, без совести и сознания долга, не существует ни конституции, ни законов, ни добра, ни зла, ни минувших, ни грядущих времен. Сегодняшняя воля, отвергая вчерашнюю, не связывает завтрашней воли. Притязания наиболее капризной, наиболее экстравагантной тирании не идут так далеко, потому что сознание ответственности обуздывает тирана*(439).

Естественно-правовая теория народного суверенитета исходит, по мнению Гизо, из того предположения, что каждый человек, по праву рождения, обладает не только равным правом быть хорошо управляемым, но и равным правом управлять другими. Подобно аристократическому режиму, теория эта обусловливает право на власть не способностью, а рождением. Аристократическое правление - суверенитет народа в его меньшинстве; народный суверенитет - деспотизм и аристократические привилегии большинства*(440).

Идее народного суверенитета доктринеры противопоставляют идею суверенитета разума (souverainete de la Raison) - суверенитета справедливости и права.

Никакая воля, говорит Гизо, не имеет, как таковая, права на власть над чужой волей. Право на власть исходит от разума, а не от воли; законность власти заключается в соответствии ее законов вечному разуму, а не в воле властителей или подвластных*(441). Разум - законный суверен, которого ищут и всегда будут искать люди,- и лучшим является то государственное устройство, которое наиболее приближает нас к его святому закону*(442).

Цель представительного строя не может заключаться в представительстве индивидуальных воль, которое, как в свое время доказал Руссо, по существу невозможно. Теория представительства должна исходить из того начала, что истина, разум и справедливость - одним словом, только божественный закон имеет право на власть. Во всяком обществе существует известная сумма легитимных воль и справедливых идей о взаимных правах индивидов, о социальных отношениях и их результатах. Эта сумма легитимных воль и справедливых идей рассеяна среди индивидов, образующих общество, и неравномерно распределена между ними. Задача представительства заключается в том, чтобы собрать воедино разрозненные и неполные фрагменты этой силы, их сконцентрировать, вручить им управление государством. Народное представительство отнюдь не является арифметической машиной для сосчитывания и сложения индивидуальных воль. Народное представительство - естественный процесс (un precede naturel) извлечения из общественных недр общественного разума, который один только обладает правом на власть*(443). По определению Ройе-Коллара, народное представительство - это la justice organisee, la raison vivante, la morale armee*(444).

Отсюда - отрицательное отношение доктринеров к всеобщему - и, вообще, демократическому избирательному праву. Не может быть речи о праве на власть, присущем индивиду, как таковому. Вслед за Ройе-Колларом, Гизо проводит различие между "неравными" и равными правами. Каждый человек обладает известными правами потому, что он человек; таковы свобода совести и другие так называемые гражданские права. Но существуют "неравные права", которые распределяются сообразно неравенствам, установленным Провидением среди людей; к числу последних принадлежит избирательное право. Правовым основанием избирательного права является избирательная способность - способность быть органом общественного разума, единственного законного суверена*(445).

Способность эта сосредоточена в представителях среднего буржуазного класса. По убеждению Ройе-Коллара, при господстве среднего класса все интересы могут найти свое естественное представительство. Выше его есть только известная потребность во властвовании, против которой необходимо держаться на страже; ниже его - невежество, привычка к зависимости и потребность в ней и вследствие этого полная неспособность к общественным функциям. С безусловным сочувствием относится Ройе-Коллар к высокому налоговому цензу, установленному Хартией 14 года. С одной стороны, ценз этот ставит электорат выше антисоциальных страстей толпы; с другой, он не настолько высок, чтобы сделать избирателей чуждыми общественным низам; они представляют законные интересы последних и делают это вернее, чем те могли бы это сами сделать*(446). И точно так же Гизо - убежденный сторонник высокого имущественного ценза, передающего власть в руки наиболее состоятельных и наиболее культурных классов. В эпоху июльской монархии Гизо категорически и безусловно отвергает не только всеобщность избирательного права, но даже понижение избирательного ценза*(447). По его мнению, политическая способность (capacite politique) существенно отлична от чисто интеллектуальной способности (capacite purement intellectuelle); первая является исключительным уделом наиболее зажиточных классов*(448).

Исходя из других предпосылок, либеральная школа начала XIX в. (Бенжамен Констан, позднее Лабулэ) приходит, однако, к аналогичным выводам.

В отличие от доктринеров, Бенжамен Констан в основу своей политической системы кладет идею народного суверенитета. Под народным суверенитетом, подобно Руссо, он понимает супрематию общей воли над всякой частной волей. Суверенитет принадлежит совокупности граждан в том смысле, что ни один индивид, ни одна фракция или частичная ассоциация не могут присвоить себе суверенитета, если он им не делегирован народом. Существуют только две власти: одна иллегитимная - власть силы, другая легитимная - власть общей воли*(449). Признавая народный суверенитет, Бенжамен Констан категорически отрицает его абсолютный характер: в этом вся сущность либеральной доктрины.

Свобода невозможна, если во главе государства стоит неограниченная власть,- кому бы эта власть ни принадлежала: монарху в силу его божественного права или народу в силу его суверенитета. Обе догмы - одинаково ложны: божественность присуща одному божеству; суверенитет (т.е. неограниченная власть) - одной справедливости. Всякая власть - необходимо ограничена; ее границы определяются справедливостью и индивидуальными правами; никакая власть не может нарушить этих границ, не уничтожив своего правового основания. Кому бы ни принадлежала безграничная власть, она всегда незаконна. C'est contre l'arme, et non contre le bras qu'il faut sevir. Il y a des masses trop pesantes pour la main des hommes*(450).

Воcставая против абсолютного характера власти, Бенжамен Констан отрицательно относится к законодательным палатам, избираемым всеобщим голосованием. Такие палаты неизбежно стремятся к деспотизму, к подавлению индивидуальных прав. Для того чтобы избегнуть эксцессов демократии, необходимо вручение власти умеренным элементам общества - т.е. среднему классу - буржуазии, в широком смысле этого слова. Буржуазия, по мнению Констана, является лучшим, наиболее достойным классом современного общества. Она трудолюбива и энергична, она беспристрастнее аристократии и просвещеннее народа. Она является оплотом порядка и в то же время поборницей независимости и свободы*(451).

Подобно доктринерам, Бенжамен Констан восстает против теории, признающей избирательное право естественным правом индивида, его правом на власть.

В одном из своих наиболее известных произведений он противополагает "современное" понимание индивидуальной свободы ее пониманию у классических народов: в то время как древность под свободой понимает участие гражданина во власти, современные народы понимают под ней свободу от власти, права свободы, неприкосновенные для государства*(452).

Конституция обеспечивает индивиду неприкосновенность личности, религиозную свободу, свободу печати, союзов и собраний и др. Участие во власти,- и, в частности, осуществление избирательного права - является общественной функцией, а не правом индивида*(453). Для того чтобы быть избирателем, необходима "избирательная способность" - известная степень образования, сознательное отношение к вопросам государственной жизни. А для этого необходим досуг, свобода от экономических забот; необходима заинтересованность общественным делом, тесная связь со страной, зависимость личного преуспеяния от преуспеяния общества в его целом.

Люди, которых бедность обрекает на вечную зависимость и на повседневный труд, по мнению Констана, не более детей осведомлены об общественных делах, не более иностранцев заинтересованы в общественном благоденствии, с элементами которого они не знакомы и выгодами которого они пользуются лишь посредственно. Только имущественным достатком обеспечивается необходимая степень образования, достаточный досуг и заинтересованность общественными делами; поэтому избирательное право должно быть обусловлено имущественным или налоговым цензом*(454).

Таковы теории, суверенно господствующие во Франции в рассматриваемую эпоху. Монографию Бенжамена Констана "Reflexions sur les Constitutions" Лабулэ называет комментарием к Хартии 14 года.

Согласно этой хартии, активным избирательным правом пользуются лица, достигшие 30 лет и уплачивающие прямых налогов не менее 300 фр.; пассивным избирательным правом - лица, достигшие 40 лет и уплачивающие не менее 1000 фр. прямых налогов. Закон 1820 г. еще более усиливает плутократический характер избирательной системы. Выборы производятся частью в окружных, частью в департаментских избирательных собраниях. Первые избирают 258, вторые - 172 депутата; в первых участвуют все избиратели, уплачивающие требуемый налог; во вторых - только наиболее крупные плательщики налога в числе, не превышающем одной четверти общего числа избирателей. Последние, таким образом, приобретают право двойного вотума: общее число избирателей в эпоху реставрации не достигает 100000 ч.*(455).

Избирательная система реставрации удерживается - правда, с некоторым понижением ценза - июльской монархией. По Закону 1831 г., избирателями являются лица, достигшие 25 лет и уплачивающие не менее 200 фр. прямых налогов; могут быть избираемы лица, достигшие 30 лет и уплачивающие налогов не менее 500 фр. в год. Общее число избирателей повышается до 200 тыс., число избираемых до 24 тыс. Избирательное право остается привилегией крупных и средних буржуазных классов*(456).

Система избирательной способности, определяемой имущественным или податным цензом, формулированная во Франции доктринерами и либералами, становится господствующей на всем континенте Европы. В Германии мы встречаемся с ней в трудах наиболее выдающихся представителей классической школы. По словам Блунчли, всеобщее и равное избирательное право отдает в руки грубого и невежественного большинства власть над высшими классами общества. Оно угрожает интересам просвещения, культуры и богатства; количеству оно отдает предпочтение перед качеством. Оно ставит детей выше отца, подмастерьев выше мастера, слуг выше господ, молодых, неимущих и невежественных выше зрелых, богатых и мудрецов. Оно льстит народной массе и в то же время обманывает ее*(457).

В соответствии с доктриной почти во всех конституциях рассматриваемой эпохи (первой половины XIX в.) избирательное право построено на началах имущественного или податного ценза*(458). В большинстве германских государств в эпоху, предшествующую 48 году, народное представительство сохраняет сословно-групповой характер. Для каждой избирательной курии установлены специальные условия ценза; условия эти таковы, что низшие классы городского и сельского населения устраняются, по общему правилу, от всякого участия в политической жизни страны. Бельгийская Конституция 1831 г. предоставляет регламентацию избирательного права позднейшему законодательству - с тем чтобы активное участие в выборах обусловлено было налоговым цензом в размере не более 100 и не менее 20 флоринов в год; Закон 1848 г. понижает избирательный ценз до конституционного minimum'a - т.е. до 20 флоринов.

В Испании Закон 1837 г. от избирателей требует уплаты прямого налога в размере 200 реалов; Закон 1845 г. повышает этот ценз вдвое. В Португалии Конституция 1826 г. обусловливает активное избирательное право получением постоянного дохода от недвижимого имущества, государственной службы, торговли или промысла в размере 100 мильрейсов (больше 200 p.); Конституция 1838 г. понижает этот ценз до 80 мильрейсов.

Революционное движение 48 года наносит теории политической способности, определяемой налоговым цензом, непоправимый удар. Не подлежит никакому сомнению, что в настоящее время теория эта отжила свой век. В начале XIX в. доктринеры и либералы bona fide могли игнорировать ее классовой характер, ибо классовая дифференциация общества получает современное значение, достигает современной напряженности лишь в последующую эпоху. Бенжамен Констан категорически отрицает противоположность интересов буржуазии и всего остального народа; в частности, между богатым промышленником и фабричным рабочим существует, по его мнению, полная солидарность интересов. Рабочий, говорит он, видит в богатстве своего предпринимателя результат труда и промышленности. Он надеется тем же путем достичь той же цели и поэтому он всегда готов защищать общественное положение (une position sociale), которое в один прекрасный день может сделаться его собственным. Индустриальная армия растет с каждым днем, и непрерывная цепь связывает самого бедного поденщика с миллионером-фабрикантом. Поэтому верхние слои этой индустриальной армии являются ее естественными и лучшими представителями, и в буржуазии надо видеть главную силу новой Франции, естественную руководительницу французского общества в борьбе за идеалы революции - свободу и равенство*(459).

Вряд ли необходимо доказывать, что прекрасная картина общественной солидарности, изображенная Констаном, весьма мало соответствует реальной действительности нашего времени.

Сама по себе идея культурного отбора не лишена привлекательности, но в своем осуществлении она встречается с непреодолимыми затруднениями. Существование аристократии является фактом простым и самоочевидным, напротив, искусственное воссоздание, посредством конституционных текстов, "отборных законодателей" никогда не приводит к результатам бесспорно удовлетворительным, ибо не может быть внешних - сколько-нибудь достоверных - признаков, характеризующих "политическую способность" индивида.

При сравнительно невысоком, имущественном или налоговом, цензе идея культурного отбора является вообще недостижимой. Так, в Бельгии, в течение 45 лет (1848-1893), избирательный ценз не превышает 20 фл. прямых налогов. Накануне конституционной ревизии 1893 г. в Бельгии почти в два раза больше избирателей и в пять раз меньше жителей, чем во Франции Карла X. Таким образом, избирательное право принадлежит не крупной, а средней и даже мелкой буржуазии - лавочникам, кабатчикам, фермерам. О квалифицированной "политической способности" таких избирателей не может быть и речи. И. Бартелеми в своем прекрасном исследовании "Об организации выборов и бельгийском опыте" цитирует многих бельгийских политических деятелей - католиков и либералов, одинаково отрицающих политические добродетели бельгийских избирателей. По его словам, лейтмотивом либеральных ораторов является описание слепых, пассивных и инертных избирателей, избирательной скотины, послушного стада, направляемого к урнам священниками. С другой стороны, один из наиболее влиятельных лидеров католической партии, Весте, не находит достаточно резких выражений для характеристики мелкой буржуазии, господствующей на городских выборах. Никто, по его словам, "не сомневается в том, что бельгийская буржуазия мало культурна, заражена политическим и часто религиозным индифферентизмом, недостаточно нравственна, чужда всякой страсти, великой и благородной, недоступна хорошим и послушна дурным влияниям. Нельзя не удивляться политическому невежеству городских избирателей. За исключением нескольких бессодержательных фраз, составляющих весь их интеллектуальный багаж, они ничего не знают; они голосуют за либералов, не имея понятия о характере междупартийной борьбы, и, подав свой голос, возвращаются к обычным своим занятиям, не интересуясь общественными делами". Предоставляя избирательное право цензовым избирателям, бельгийский законодатель относится более чем скептически к их интеллектуальному развитию. От избирателя не требуется не только умение писать, ибо каждый снабжается печатным бюллетенем, но даже умение читать, ибо каждый партийный бюллетень отпечатан особой краской. От избирателя требуется одно: снабдить отличительным знаком - например, крестом бюллетень, который по цвету соответствует его убеждениям. По словам радикала Янсона, законодатель обращается с избирателями, "как с учеными собаками, умеющими играть в домино"*(460).

При высоком избирательном цензе культурный уровень так называемой pays legale является сравнительно высоким. Но, с другой стороны, избирательное право приобретает олигархический характер: незначительной группе избирателей противостоит огромное большинство бесправных граждан. Государственная власть становится орудием классового господства; на стороне подвластных находится не только трудящийся пролетариат, но и пролетариат интеллектуальный.

Господство общественного класса слишком тесного для того, чтобы вместить в себя все духовные силы страны, или даже их большую часть, не может быть теоретически оправдано. Практически оно становится невозможным с того момента, как стремление к власти проникает в широкие массы населения; в истории европейских государств момент этот наступает в средине XIX века.

 

§ 4. Индивидуалистическая теория английского утилитаризма

 

Подобно естественно-правовой доктрине, теория английского утилитаризма, во главе с Бентамом, имеет индивидуалистический характер*(461). Только индивида она признает реальным явлением. Природа, говорит Бентам, подчинила индивида господству двух сил - наслаждения и страдания (pain and pleasure). Этим силам мы обязаны всеми нашими идеями; ими обусловлены все наши суждения; они определяют всю нашу жизнь. То, что мы делаем, и то, что должны делать, указывается ими*(462).

Общежитие является, по мнению Бентама, необходимой организацией индивидуальной жизни,- необходимой постольку, поскольку оно увеличивает счастье и уменьшает страдания индивида*(463). В отличие от естественно-правовой доктрины, теория утилитаризма - вполне и безусловно позитивна. Естественно-правовая идея договорного происхождения государства категорически отвергается Бентамом. Естественная свобода в гражданском состоянии невозможна; у индивида нет и не может быть естественных прав, неотъемлемых и вечных. Французская декларация права - "метафизический абсурд"*(464).

Не воля индивида,- его польза лежит в основе государственного строя. Демократизм Бентама является выводом из логического силлогизма. Первая посылка - основной принцип утилитаризма вообще: необходимо стремиться к возможно большему счастью возможно большего числа людей (the greatest happiness of the greatest number). Вторая посылка - принцип самопредпочтения (Principle of selfpreference): в каждой личности себялюбие образует сильнейшую движущую силу ее поступков; каждый человек стремится к тому, что он в данное время считает своим счастьем, каким бы образом его действия ни отразились на счастье других людей. Отсюда вывод - необходимость демократии, как единственно-справедливой формы государственного устройства*(465).

Всякий, кому принадлежит власть, всегда и необходимо осуществляет ее в своих интересах; в монархии власть осуществляется в интересах монарха, в аристократии - в интересах меньшинства. При всяком режиме объектом и целью которого является счастье правителей, осуществляемое ими в ущерб и на счет интересов управляемых, правительственная деятельность имеет тиранический характер: "зловещим" интересам (sinister interest) одного лица или немногих приносятся в жертву интересы большинства*(466). Правительство и монарх, наследственная аристократия и держатели мест в палате общин, духовенство и судьи никогда не делали иных усилий, кроме тех, которые направлены к возведению их собственной власти на наивысшую ступень*(467).

Для того чтобы целью государства являлось, действительно, наибольшее счастье наибольшего числа людей, необходимо, чтобы частный интерес правителей всегда совпадал со всеобщим интересом управляемых*(468).

Конечно, государственная власть не может быть одинаковым образом и в одно и то же время осуществляема всеми; ибо власть эта, проявляющаяся в велениях, предполагает разделение членов общения на два класса - на правителей и управляемых, законодателей и тех, кто обязан законы исполнять. Но существенно важно, чтобы это разделение граждан на классы не являлось постоянным и неизменным, чтобы тот, кто сегодня является управляемым, мог завтра оказаться правителем.

С другой стороны, число правителей должно быть, по необходимости, ограниченным, ибо огромное большинство граждан значительнейшую часть своего времени вынуждено посвящать своим личным делам, заботам о собственном существовании.

Для того, чтобы немногие правители, заботясь о личном своем счастье, тем самым осуществляли наибольшее счастье наибольшего числа людей, необходимо, чтобы эти правители периодически избирались управляемыми из своей среды, чтобы они недолго оставались у власти, чтобы в короткие сроки управляемые могли их смещать и заменять другими*(469).

Представительная демократия (representative democracy) - единственная форма правления, объектом и целью которой является наибольшее счастье наибольшего числа людей*(470), ибо правители, непосредственно осуществляющие власть, в определенные сроки, чрез короткие промежутки, назначаются и смещаются, как уполномоченные своими доверителями, теми лицами, которым принадлежит первоначальная суверенная власть*(471).

Под суверенитетом Бентам понимает верховную конститутивную власть народа,- его назначающую и смещающую функцию*(472).

К непосредственному осуществлению законодательной, правительственной и судебной функции народ неспособен; но он обладает максимальной способностью к избранию агентов, осуществляющих эти функции под его непрерывным контролем*(473).

Для того чтобы эти агенты в своей деятельности определялись интересами наибольшего числа граждан, необходимо, чтобы право участия в выборах являлось всеобщим. По мнению Бентама, категорически необходимым является один только возрастной ценз. Лица, не умеющие читать (non-readers)? только в том случае могли бы быть лишены избирательного права, если бы оказалось возможным организовать обучение взрослых рабочих в свободное от их занятий время. Даже лишение избирательного права душевно больных и преступников не представляется Бентаму необходимым, ибо участие их в выборах не может оказать сколько-нибудь заметного влияния на их окончательный результат. С особой энергией настаивает Бентам на недопустимости каких бы то ни было классовых цензов. Счастье наиболее беспомощных и бедных составляет еще большую часть всеобщего счастья, чем счастье наиболее влиятельных и богатых членов общения. Поэтому первое заслуживает большего внимания со стороны законодателя, чем второе. Если обладание долей в конститутивной власти является средством осуществления счастья, такая доля должна быть предоставлена не только богатым и влиятельным, то также беспомощным и бедным. Поэтому всякий избирательный ценз, лишающий бедных избирательного права,- как, напр., ценз домообзаводства или налоговый ценз, не может и не должен иметь места. Бентам, убежденный сторонник политической эмансипации женщин; лишение женщин избирательного права является, по его мнению, остатком варварства, не оправдываемым никакими принципиальными соображениями*(474).

Представительная демократия на основе всеобщего избирательного права является, по мнению Бентама, единственно рациональной формой правления. В представительной демократии эгоистический мотив, путем соответственных учреждений, превращается в сильнейшее орудие возможно большей общественной пользы; только здесь себялюбие отдельной личности находит себе преграду в себялюбии других. Принцип самопредпочтения в сознании отдельной личности регулируется представлением о наличности того же принципа в сознании остальных, благодаря чему великий механизм управления всегда сохраняется в полнейшем порядке и осуществляет то полезное действие, ради которого он создан*(475).

Такова сущность теории Бентама. По справедливому указанию Лесли Стифена, теория эта, существенно отличная от французской революционной доктрины в своих исходных моментах, вполне совпадает с ней в своих окончательных выводах*(476).

Конечно, между естественно-правовой теорией Руссо и позитивной теорией Бентама видимое различие - огромно. По мнению Руссо, демократия является единственно правомерной; по мнению Бентама,- единственно целесообразной формой правления. Теоретическое оправдание демократии Руссо усматривает в ее совместимости с естественной свободой индивида; Бентам индивидуальную свободу приносит, не задумываясь, в жертву общественной пользе*(477). Критерий Руссо имеет абсолютный, критерий Бентама относительный характер.

Теория Руссо оторвана от реальной действительности; никаких практических - непосредственно осуществимых - выводов из этой теории сделать невозможно; и сам Руссо таких выводов не делает. Теория Бентама является теорией практической законодательной политики. Идея общественной пользы - наибольшего счастья наибольшего числа людей - лежит в основе конкретных законодательных проектов, обширных кодификаторских замыслов Бентама.

Но не только в теоретических предпосылках,- в своих этических настроениях эгоистическая философия Бентама toto coelo отлична от альтруистической философии Руссо.

По мнению Руссо, индивиду присущи две воли, частная и общая - частная, стремящаяся к благу самого индивида, и общая, стремящаяся к благу той группы, к которой индивид принадлежит. По мнению Бентама, нет и не может быть у индивида иной, кроме частной,- т.е. эгоистической воли. Господство большинства необходимо, по мнению Руссо, потому, что оно констатирует общую волю, присущую индивиду. По мнению Бентама, такое господство справедливо потому, что большинству частных воль необходимо отдать предпочтение перед их меньшинством.

Несмотря на столь существенные различия, теория Бентама в одном отношении родственна теории Руссо: и та, и другая исходят из представления о равенстве индивидов, о равной одаренности их разумной и сознательной волей*(478). "Всякий человек идет в счет, как единица, и только как единица он идет в счет",- на этом утверждении Бентама покоится вся его демократическая система*(479). Конечно, между "эмпирическим" равенством Бентама и естественно-правовым Руссо - дистанция значительного размера. Бентам не отрицает существования между людьми различий во времени и пространстве*(480). Но эти различия,- "differences in circumstances", по выражению Д.С. Милля, обязанные своим происхождениям историческим случайностям,- природы человека как такового отнюдь не меняют. В отношении к законодательству люди одинаковы и равны друг другу. В высшей степени характерно для Бентама то суверенное презрение к истории, которое роднит его с французской философией XVIII века. И для него история является регистром человеческих преступлений и безумств. Никакая "мудрость наших предков" не может служить препятствием радикальной новизне его реформаторских планов. С историей необходимо считаться для того только, чтобы не повторять ошибок, уже сделанных предками. "Их бессмысленные мнения привели к бессмысленным действиям; бессмысленные действия - к жесточайшим бедствиям; жесточайшие бедствия нам служат полезным предостережением"*(481).

Игнорируя историю, Бентам не считается с национальным характером народа. На себя он смотрит как на прирожденного законодателя вселенной. Свои услуги, как законодателя, Бентам предлагает всевозможным государствам - Франции, Испании, Португалии, Греции, России, Североамериканским Соед. Штатам и южноамериканским федерациям, даже мароккскому султану. В 1822 г. Бентам обращается с "Кодификационным предложением" ко всем нациям, исповедующим либеральные убеждения*(482). В этом предложении он, между прочим, доказывает, что в роли законодателя иностранец предпочтительней гражданина. Конечно, иностранец не знает местных обстоятельств, различных в разных странах, в разное время, у разных народов. Но зато он лучше знаком с универсальными обстоятельствами, одинаковыми во всех странах, во все времена и у всех народов. По сравнению с последними (universally-applying circumstances) первые (exclusively applying circumstances) играют совершенно незначительную роль: общие начала законодательства одинаковы во всех странах, у всех народов, во все времена*(483).

Бентам отвергает "Декларацию прав гражданина и человека" и в то же время, в духе философии XVIII века, он предлагает регламентацию прав человека, а не гражданина.

Идея "человека" как такового лежит в основе демократической системы Бентама. Каждому человеку должно быть предоставлено одинаковое участие во власти, потому что сходство между людьми неизмеримо значительней различия между ними. Опека индивида над индивидом или общественного класса над общественным классом потому недопустима, что "каждый человек является лучшим судьей своего собственного интереса".

Не подлежит никакому сомнению, что такие утверждения Бентама, во всей их всеобщности, позитивному обоснованию не поддаются. Если и можно говорить об естественно-правовом равенстве, то об эмпирическом равенстве индивидов не может быть речи, ибо действительность такого равенства не знает. Опека над детьми необходима. Демократическая система правления невозможна в стране дикарей. Достаточно допустить, что интересы людей неравноценны; что существуют общественные классы, стоящие на уровне "детского" понимания своих интересов; что у каждой цивилизации имеются свои дикари,- и демократическая система утилитаризма рассыплется в прах. Как справедливо утверждает Дайси, демократизм Бентама исторически, а не логически связан с его утилитаризмом*(484) Можно быть последовательным утилитаристом и в то же время признавать, что на известной ступени общественного развития наилучшей формой правления является деспотизм, осуществляющий принудительным образом "наибольшее счастье наибольшего числа людей". Такого, между прочим, мнения держится знаменитый последователь Бентама, Джон Стюарт Милль, в применении к России 60-х гг.: по его мнению, освобождение крестьян могло быть осуществлено не иначе как действием самодержавной власти*(485). Сам Бентам заявил о своей готовности выработать для мароккского султана принципы "разумной деспотии". Накануне парламентской реформы 1867 г. наиболее выдающиеся утилитаристы (Роберт Лоу, Остин) категорически высказываются против дальнейшей демократизации английского избирательного права.

Крайний индивидуализм роднит теорию Бентама с теорией Руссо; и та, и другая теории - естественно-правовая и позитивная - неопровержимо доказывают, что на почве индивидуалистических предпосылок не может быть обоснована демократическая система избирательного права. Ее обоснование дается социальной (коллективистической) теорией второй половины XIX века.

 

§ 5. Коллективистическая теория всеобщего избирательного права

 

Во второй половине XIX века теоретическое обоснование демократической системы избирательного права дается социальной, коллективистической доктриной*(486). В отличие от доктрины естественного права, современная социальная доктрина в основу своих теоретических построений кладет не гипотезу естественной свободы и равенства людей, а наблюдаемый в действительности факт общественного неравенства и общественной несвободы. Развитие индустриализма влечет за собой дифференциацию общественных классов, конститутивным элементом которых является тот или иной односторонний и эгоистический материальный интерес. Отсюда неустранимый антагонизм между классами, жестокая и непримиримая социальная борьба. В борьбе этой господствующий класс стремится захватить в свои руки и использовать в своих интересах государственную власть. Орудием ее захвата является классовое избирательное право, устраняющее от участия в выборах не отдельных индивидов по причине их избирательной неспособности, а общественные классы, обреченные на политическое бесправие. Поэтому борьба за демократическое - всеобщее и равное - избирательное право становится борьбой экономически зависимых классов за их политическую и тесно с ней связанную экономическую эмансипацию. Борьба эта ведется не отдельными представителями господствующего класса, филантропически настроенными идеологами вроде Бентама; она ведется в парламентах и политической прессе сплоченными политическими партиями, организованными на классовом начале. И лозунг этой борьбы - устранение из избирательной системы всех "классовых" цензов,- т.е. цензов, которым удовлетворяют одни только представители господствующих классов, предоставление всякому гражданину, независимо от его принадлежности к тому или другому общественному классу, одинакового права на участие в выборах.

Основное возражение против коллективистической теории всеобщего избирательного права заключается в указании на ее классовый характер. Являясь протестом против классового господства меньшинства, теория эта, в конечном своем результате, приходит к такому же классовому - тираническому - господству большинства. Поскольку социальное призвание государства заключается в преодолении социальной розни, в осуществлении социального мира посредством справедливых социальных компромиссов,- всеобщее избирательное право стоит в противоречии с природой современного государства*(487).

Значение приведенного аргумента в значительной мере ослабляется политическим опытом демократических государств. Этот опыт неопровержимо свидетельствует о том, что в условиях современной действительности всеобщее избирательное право отнюдь не приводит к суверенному господству большинства. И в демократических странах капитализм, духовная культура, профессиональная (бюрократическая) опытность остаются факторами огромного политического значения. Никто, разумеется, не станет отрицать чрезмерного влияния капитализма на политическую жизнь Североамериканских Соединенных Штатов. Руководящие политические деятели демократической Англии и Франции являются, во всяком случае, людьми высокого культурного уровня. Чрезмерное развитие бюрократизма в современных демократических странах - общепризнанный политический трюизм.

Реальное политическое значение всеобщего избирательного права заключается в том, что благодаря ему неимущее и мало-культурное большинство становится определяющим фактором государственной жизни, наряду с имущим и культурным меньшинством. Во всяком случае, в применении к конституционным монархиям с двухпалатной организацией законодательной власти оппозиция против всеобщности избирательного права, во имя интересов "беззащитного и бесправного меньшинства", является неискренней и несерьезной. При существующих условиях всеобщность избирательного права не только не противоречит надклассовому призванию государства, но, напротив, является его необходимым предположением: для реализации справедливых компромиссов необходима всеобщность избирательного права.

Нетрудно заметить, что в современной своей постановке всеобщее избирательное право утрачивает присущий ему некогда в естественно-правовой доктрине абсолютный характер. Оно является исторической категорией - и только. При наличности известных исторических условий - а именно, резкой дифференциации общественных классов, социального антагонизма между ними, достаточной организованности и культурности рабочего класса - всеобщее избирательное право становится исторически необходимым. Оно невозможно до тех пор, пока этих условий не имеется налицо. И если идея социальной солидарности не является утопической идеей, с ее осуществлением всеобщность избирательного права утратит значение, присущее ей ныне: в "республике равных" наилучшая форма правления - правление мудрейших. В настоящее время демократизация избирательного права является стихийным процессом; и этот процесс, исторически необходимый, преломляясь в человеческом сознании, становится требованием общественной справедливости, необходимым условием общественного прогресса.

 

§ 1. Характер эволюции избирательного права

 

Новейшая история избирательного права является не чем иным, как историей постепенного, повсеместного и неуклонного вытеснения классовых избирательных систем системой всеобщего и равного, демократического избирательного права.

Познакомимся с этой историей на нескольких, наиболее характерных, примерах.

 

§ 2. Англия

 

В Англии первым этапом демократизации избирательного права является Билль о реформе 1832 г.*(488). До 1832 г. исторически сложившееся представительство имело в Англии строго аристократический характер. Состоящая из депутатов от графств (188 деп.) и городов (417 деп.), палата общин представляла "150 тыс. джентльменов", а не английский народ. На графских выборах решающее влияние принадлежало поместному джентри: избирательное право, по закону 1430 г. (8 Henry VI с. 7), осуществлялось владельцами недвижимостей, приносящих не менее 40 шил. в год дохода. Города, посылавшие депутатов на основании хартий, дарованных им королями из дома Тюдоров и Стюартов, частью изначала принадлежали к числу незначительных и малолюдных поселений, частью становятся таковыми впоследствии*(489). Со времени великой революции (1688 г.) дарование избирательных хартий городам прекращается; поэтому наиболее значительные города, возникшие в XVIII в. и позднее (Манчестер, Бирмингам, Шеффильд, Лидс и др.) оказываются не представленными в палате. Представительство от мелких городских поселений, иногда лишь номинально существующих,- от так называемых "гнилых местечек", насчитывающих ничтожное количество избирателей, не является выборным представительством вообще. Депутаты от гнилых местечек либо назначаются "патронами",- теми ленд-лордами, на земле которых находится местечко, либо приобретают парламентское место покупкой у городской корпорации. И в том и в другом случае они являются представителями высшей, родовой или денежной, аристократии страны*(490).

Существование гнилых местечек усиливает, впрочем, не только влияние аристократии, но и влияние короны на состав палаты общин. Правительство располагало решающим влиянием во множестве местечек; и кроме того, система покупки парламентских полномочий способствовала развитию политической коррупции в чрезвычайной мере. Звание коммонера считалось одной из наиболее прибыльных карьер: расход по избранию коммонеры покрывали сторицей, продавая голоса свои за приличную плату правительству*(491). Борьба с чрезвычайным влиянием короны на состав палаты явилась одной из побудительных причин, заставивших вигов настоять на парламентской реформе.

Билль о реформе 1832 г., если не совершенно упраздняет, то во всяком случае значительно сокращает представительство от гнилых местечек. 56 местечек, с населением менее 2000 человек, совершенно утрачивают избирательное право; 30, с населением от двух тыс. до четырех, вместо двух депутатов посылают в палату одного. Освободившиеся таким образом 143 мандата распределяются частью (62) между новыми большими городами, частью между английскими графствами, получающими вместо прежних 94-157 полномочий.

Что касается избирательного права, то в графствах, наряду с землевладельцами, получающими не менее 40 шиллингов в год дохода с земли, оно приобретается арендаторами - долгосрочными, получающими не менее 10 ф.ст., и краткосрочными, получающими не менее 50 ф.ст. ежегодного дохода. В городах избирателями становятся владельцы и наниматели помещений, приносящих дохода не менее 10 ф.ст. в год.

Реформа 1832 г.- первая брешь в вековом здании старой аристократической Англии; ее осуществление потребовало огромного напряжения народных сил. Могучее движение демократических масс, грозившее Англии революционным взрывом, заставило короля оказать решительное давление на палату лордов и угрозой массового назначения новых пэров вырвать у нее согласие на избирательный билль*(492). И тем не менее широкие демократические массы не получают непосредственной выгоды от избирательной реформы.

Избирательное право приобретается "средними классами" народа.

Число избирателей увеличивается незначительным образом: до 1832 г. на население в 13890000 чел. насчитывалось графских избирателей около 247000, городских - около 188000 чел.; после 1832 г. на население в 24000000 число избирателей в графствах увеличилось до 370000, в городах - до 286000 чел.*(493). И после реформы 1832 г. представительство в Англии сохраняет в значительной степени аристократический характер. Конечно, влияние аристократии, родовой и денежной, ослабляется упразднением гнилых местечек. Но, с другой стороны, те из освободившихся полномочий, которые распределяются между графствами, попадают в руки той же аристократии; и только те полномочия, которые предоставляются большим городам, могут считаться потерянными ею навсегда. Социальное значение реформы 1832 г. заключается в том, что в аристократический блок староанглийского представительства ею вкраплен, в ограниченном размере, буржуазный элемент.

На почве глубокого разочарования в реформе, охватившего демократические классы населения, возникает революционное, социальное и политическое, движение, известное под именем чартизма. Конечная цель этого движения - улучшение материального положения рабочих классов; по словам Карлейля, "хлеба, крова, разумного покровительства в отплату за труд - вот, что по совести означает чартизм". Средством для достижения этой цели является политическая реформа. Знаменитая хартия 1838 г. формулирует демократическую программу чартизма: всеобщее, активное и пассивное избирательное право, равные избирательные округа, закрытая подача голосов, ежегодный созыв парламента, получение членами парламента вознаграждения за свой труд. Осуществления этой программы чартисты добиваются революционным путем; революционный характер их деятельности облегчает правительству решительную над ними победу*(494). Общественная реакция, наступающая после разгрома чартизма, надолго снимает с очереди вопрос о парламентской реформе. Вопрос этот вновь возникает под влиянием континентальных событий 1848 года. Нельзя отрицать, что агитация в пользу второй избирательной реформы - в отличие от агитации, предшествующей первой - не имеет характера массового народного движения; тем не менее воздействие демократических классов на эту реформу является бесспорным*(495). Когда в 1866 и 1867 гг. сначала Гладстон и затем Дизраели предлагают палате проекты реформы, необходимость последней они доказывают тем, что престижу парламента повредило бы, если бы инициатива реформ принадлежала не ему*(496). Реальным фактором, оказавшим воздействие на вождей политических партий, либеральной и консервативной, явилось усиление рабочего класса, рост его политического самосознания, его организованность в форме т. н. трэд-юнионов. По справедливому замечанию Редлиха, реформа 1867 г. доказывает дальновидность господствующих классов Англии: достаточно было политического и культурного подъема рабочего класса, чтобы побудить руководящих политиков Англии, путем предоставления ему избирательного права, предупредить революционное движение*(497).

Сущность избирательной реформы 1867 г. заключается прежде всего в более равномерном распределении избирательных округов: уменьшается число депутатов, избираемых незначительными городами, а увеличивается представительство крупных городских центров; десять городов приобретают впервые право на избрание депутатов: 13 графств разбиваются на отделения, причем каждое из них выбирает особо по 2 депутата. Что касается избирательного права, то в пределах и городских поселений Зак. 1867 г. вводит т. н. ценз домообзаводства (household и lodger-franchise); всякое лицо (occupier, householder), занимающее в течение 12 месяцев жилое здание или даже его часть, если это здание или часть обложены налогом для бедных, является избирателем; лицо (lodger), занимающее помещение,- например, комнату или часть квартиры, не обложенную особо налогом для бедных, только в том случае является избирателем, если это помещение (без мебели) приносит дохода не менее 10 ф.ст. в год. Ценз этот в круг избирателей вводит значительное число городских самостоятельных рабочих, живущих своим хозяйством. Существенно понижается также избирательный ценз в графствах: становятся избирателями, во-первых, собственники и долгосрочные арендаторы, получающие в год не менее 5 ф.ст. дохода с земли, и, во-вторых, лица, владеющие в течение 12 месяцев, на правах краткосрочной аренды, участком земли, приносящим в год не менее 12 ф.ст. дохода. В отличие от городских, сельские рабочие остаются, таким образом, и по Закону 1867 г. лишенными избирательного права. Закон этот - "прыжок в темноту", по выражению лорда Кренборна,- увеличивает в значительной мере число избирателей - в графствах на 300 тыс., в городах на 2600 тыс.; общее число избирателей возрастает с 1300 тыс. до 41/2 мил.*(498). После того как избирательное право предоставляется городским рабочим, предоставление его сельским становится вопросом времени. В министерство Гладстона, в 1884 и 1885 гг., издаются законы, довершающие демократизацию английского избирательного права, Закон 1884 года распространяет так называемый ценз домообзаводства с городов на графства. Закон 1885 г. подвергает радикальному перераспределению избирательные округа. В основу такого перераспределения кладется числовое начало: на каждые 50-54 тыс. жителей приходится один депутат. Поэтому свыше 100 городов утрачивают право самостоятельного избрания представителей; каждое графство разбивается на несколько отделений, особо избирающих по одному депутату (single seat system). Реформа 1884 г. увеличивает число графских избирателей более чем на 2 миллиона; реформа 1885 г. осуществляет фактически один из "шести пунктов" хартии,- равенство избирательных округов. Конечно, и в настоящее время избирательное право в Англии не является всеобщим, но оно немногим уступает ему.

 

§ 3. Франция

 

Не столь безболезненно совершается переход от классового избирательного права к демократическому во Франции*(499). Революция 30 года приводит к установлению буржуазной монархии Людовика-Филиппа. Не только рабочие, крестьяне и ремесленники, но даже представители либеральных профессий устраняются высоким избирательным цензом от всякого участия в политической жизни страны. Французский народ меняет своего господина: режим аристократической олигархии уступает место режиму олигархии буржуазной. Отсюда - глубокое разочарование демократических классов народа - тех именно классов, которым обязана своим возникновением монархия Людовика-Филиппа. Избирательная реформа становится лозунгом демократических и республиканских партий. Уже в 1837 г. "National", влиятельный орган этих партий, заявляет: "Всякая реальная оппозиция должна сосредоточиться на почве, открытой для нее законом; она должна бороться за народный суверенитет под знаменем избирательной реформы. Hoc signo vinces"*(500).

Луи Блан всеобщее избирательное право считает необходимым предположением остальных реформ. "Всякая власть должна быть легитимирована или свободно выраженной волей всех, или предполагаемой волей божества. Народ или папа!"*(501). В 1845 г. в палате депутатов, говоря о всеобщем избирательном праве, Гарнье-Паже восклицает: "Его день придет!" Гарнье-Паже возражает Гизо: "День избирательного права не придет никогда!"*(502). Банкетное движение является ответом на заявление Гизо. Движение это, приведшее к февральской революции, категорически требует "реформы"; под "реформой" политические деятели 40-х гг. понимают всеобщее избирательное право.

Впервые в истории Франции революция 48 года имеет не столько политический, сколько социальный характер: политическая революция является средством социальной реформы*(503). В 1840 г. "National", выражая господствующее настроение, заявляет: "Если бы политическая реформа, к которой мы стремимся, не имела своим следствием улучшения социального положения низших классов; если бы она не привела к уравновешению сил, к распределению тягостей, к установлению гармонии между всеми полезными гражданами, на основе человеческого достоинства и равенства граждан,- мы не стали бы вообще заниматься политикой"*(504).

Уже 5 марта 1848 г., немедленно вслед за революцией, провизорное правительство декретирует всеобщее избирательное право для выборов в Национальное Собрание. Основой избирательной системы является население; на этой основе 900 депутатов распределяются между отдельными департаментами. Избирателями являются все французы, достигшие 21 года и проживающие в пределах коммуны не менее шести месяцев. Пассивное избирательное право обусловлено 25-летним возрастом.

Прокламация 16 марта комментирует следующим образом историческое значение избирательного декрета: "Провизорный избирательный закон, декретированный нами, является наиболее широким из всех избирательных законов, когда-либо и где-либо призывавших народ к осуществлению верховного права человека - его собственного суверенитета. Избирательное право принадлежит всем без исключения. С момента издания этого закона, нет больше пролетариев во Франции. Нет больше гражданина, который мог бы сказать другому: ты более суверен, чем я. Удивляйтесь вашему могуществу, готовьтесь к его осуществлению, будьте достойными вступить во владение вашим царством"*(505).

Избирательная система, намеченная в общих чертах Конституцией 1848 г., окончательно организуется на новых началах законом 15 марта 1849 года. Избирателем является всякий француз, достигший совершеннолетия и обладающий полнотой политических и гражданских прав; для внесения в избирательный список необходимо шестимесячное пребывание в пределах соответственной общины. Избираемым может быть всякий избиратель, достигший 25-летнего возраста. Число избирателей с 300 тыс. увеличивается сразу до 9 миллионов*(506).

Революционные эксцессы парижской черни - 14 июня 1848 г.- вызывают общественную реакцию. На выборах 1849 г. побеждают "белые" - антидемократическая партия порядка. Закон 31 мая 1849 года de facto упраздняет всеобщность избирательного права: продолжительность предварительного водворения, как условие внесения в избирательные списки, удлиняется этим законом с 6 месяцев до 3 лет; число избирателей падает сразу с 9600 тыс. чел. до 6800 тыс.

Закон 1849 г. является одним из поводов крушения республиканского режима. Президент республики, Людовик Наполеон, выступает на защиту всеобщего избирательного права; за месяц до государственного переворота, в послании к палате 4 ноября 1851 г., он требует его восстановления. По словам послания, retablir le suffrage universel, c'est enlever a la guerre civile son drapeau"*(507).

В самый день переворота правительство Наполеона III издает декрет, отменяющий Закон 1849, г. С этого времени и до наших дней всеобщее избирательное право является основным, органически-необходимым институтом публичного права Франции. Легче себе представить возвращение Франции к монархической форме правления, чем к классовому избирательному праву*(508).

 

§ 4. Германская империя

 

В Германии современная система всеобщего избирательного права ведет свое происхождение от Франкфуртского сейма 1849 г.*(509). Проект избирательного закона, предложенный сейму конституционной комиссией под председательством проф. Вайца, основан на двух началах: на начале прямых выборов и ограниченного избирательного права.

Согласно § 1 проекта, избирателем является всякий самостоятельный, неопороченный немец, достигший 25-летнего возраста. К числу несамостоятельных § 2 относит лиц, состоящих под опекой, попечительством или конкурсом, призреваемых на общественный счет, прислугу, поденщиков, подмастерьев и фабричных рабочих. Проект конституционной комиссии переносит вопрос об избирательной системе на почву социального законодательства: всеобщности избирательного права проект противопоставляет лишение рабочего класса избирательных прав. Характер проекта предопределяет направление прений в заседаниях сейма. Основным возражением против ограниченности избирательного права является указание на то, что им устраняется от участия в государственной жизни многочисленный общественный класс. Необходимо включить рабочих в состав государства; признание за ними политического совершеннолетия убедит их в том, что никто не заинтересован больше в существовании и процветании государства, чем нуждающиеся люди, живущие трудом своих рук. Предоставлением всеобщего и равного избирательного права социальный вопрос лишен будет своего острия, осуществится солидарность рабочего и имущего классов. Нельзя трудовую жизнь считать обстоятельством, позорящим человека*(510).

Проект конституционной комиссии отвергается в plenum'е сейма подавляющим большинством (422 против 21). Одобренный сеймом имперский избирательный закон предоставляет избирательные права всякому гражданину, достигшему 25 лет, правоспособному и неопороченному по суду. Пассивное избирательное право предоставляется всякому избирателю, состоящему в течение 3 лет подданным одного из германских государств.

Вопреки мнению конституционной комиссии, национальное собрание признает совместимость всеобщего избирательного права с системой прямых выборов; поэтому, согласно избирательному закону, всякий избиратель непосредственно участвует в избрании народных представителей.

Законодательство Франкфуртского сейма, как известно, не имело практических последствий; им оказано было, однако, огромное влияние на дальнейшее правовое развитие Германии. Когда в 1866 г. правительству Пруссии удается осуществить соглашение между северогерманскими государствами по вопросу о созыве учредительного рейхстага Северогерманского союза, избрание народных представителей в этот рейхстаг, по инициативе Пруссии, происходит повсеместно на основе всеобщего избирательного права и прямых выборов, "согласно определениям имперского избирательного Закона от 12 апр. 1849 г.".

Не подлежит никакому сомнению, что всеобщим избирательным правом современная Германия обязана Бисмарку; его выступления в учредительном рейхстаге предопределили надолго политические судьбы Германской империи. В своей знаменитой речи, произнесенной 28 марта 1867 г. в учредительном рейхстаге, Бисмарк в защиту всеобщего избирательного права приводит соображения троякого рода*(511).

Во-первых, всеобщее избирательное право является, до некоторой степени, наследством, завещанным живущему поколению историческим развитием германских объединительных стремлений. Оно формулируется в имперской конституции Франкфуртского сейма; оно противопоставляется Пруссией австрийским предложениям 1863 г.

Во-вторых, всеобщее избирательное право должно быть признано относительно-лучшей избирательной системой ("ich kenne wenigstens kein besseres Wahlgesetz"). Сословная организация представительства невозможна. Трехклассная прусская система является "наиболее нелепым и наиболее жалким избирательным законом из всех, придуманных в каком-либо государстве". Система избирательного ценза всегда и необходимо произвольна и несправедлива.

И в-третьих, не всеобщие и косвенные выборы являются искажением выборов - общественного мнения наций. В общенародном чувстве заключается больше понимания, чем в размышлениях немногих выборщиков.

Каждый из приведенных аргументов нуждается в некоторых пояснениях.

Не подлежит никакому сомнению, что на защиту всеобщего избирательного права Бисмарк выступает не столько как социальный реформатор, сколько как государственный деятель, стремящийся к политическому объединению Германии: по его мнению, всеобщее избирательное право явится тем цементом, которым скреплено будет единство германского народа. В своем докладе королю (15 сент. 1863г.), по поводу австрийского проекта преобразования Германского Союза, Бисмарк, отвергая австрийский проект, признает "представительство, вытекающее из истинного и прямого участия всей нации", единственно целесообразным для Германии, ибо только такое представительство, "составленное no прямому голосованию из всех частей Германии в масштабе их населения", окажется противовесом и княжескому сепаратизму, и партикуляристическим тенденциям*(512).

С другой стороны, отрицательное отношение Бисмарка к буржуазным системам представительства - и, в частности, к прусской трехклассной системе - отчасти, по крайней мере,- обусловлено совсем еще свежими воспоминаниями о знаменитом в истории Пруссии бюджетном конфликте между парламентом и короной. Не подлежит никакому сомнению, что именно эти воспоминания являются источником скептического отношения Бисмарка к вопросам избирательного права: по его мнению, каков бы ни был избирательный закон, при одинаковых внешних обстоятельствах и условиях он даст одинаковые результаты.

И, наконец, нельзя отрицать, что, предлагая учредительному рейхстагу всеобщее и равное избирательное право, Бисмарк отдает себе ясный отчет в социальном значении этой меры. В 60-х гг. Бисмарк начинает интересоваться социальным вопросом. К этому времени относится его знакомство с Лассалем; вопрос о всеобщем избирательном праве несомненно является предметом их политических бесед*(513). В 1864 г. Бисмарк испрашивает у короля аудиенцию для депутации силезских ткачей, жалующихся на притеснения фабрикантов. По этому поводу в прусском ландтаге ему предъявляется запрос.- "Короли Пруссии,- отвечает Бисмарк,- никогда не были королями богатых. Уже Фридрих Великий, будучи кронпринцем, сказал: Quand je serai roi, je serai roi des gueux. Этот принцип утвержден последующими королями"...*(514). Всеобщее избирательное право является, по мнению Бисмарка, наиболее соответственным оружием в борьбе с оппозиционным настроением либеральной буржуазии. В циркулярной депеше от 24 марта 1866 г., обращенной к дипломатическим представителям Пруссии при германских суверенах, Бисмарк заявляет: "Искусственная система, непрямых и классовых выборов гораздо опаснее тем, что препятствует общению верховной власти с теми здоровыми элементами, которые образуют ядро и массу народа.

В стране с монархическими традициями и лояльными чувствами всеобщее избирательное право, устраняя влияние либеральных буржуазных классов, будет приводить и к выборам в монархическом духе... В Пруссии 9/10 народа верны королю и, лишь благодаря искусственному механизму выборов, лишены возможности проявлять свое мнение*(515).

Слова эти являются поистине наилучшим комментарием к имперскому избирательному праву.

Согласно избирательному закону 31 мая 1869 г., активное избирательное право обусловлено германским подданством, мужским полом, 25-летним возрастом. Кроме лиц, ограниченных в правоспособности и опороченных по суду, от участия в выборах устраняются нищие, призреваемые на общественные средства*(516). Пассивное избирательное право принадлежит всякому избирателю, в течение года состоящему подданным одного из германских государств*(517). С образованием Германской империи, на основании договоров между Пруссией и южно-германскими государствами, избирательное право союза становится действующим в настоящее время имперским избирательным правом.

 

§ 5. Германские государства

 

Последние десятилетия XIX в. являются в Германии эпохой повсеместной демократизации избирательного права; при этом, по справедливому указанию Георга Мейера, эволюция избирательного права в рассматриваемую эпоху определяется не столько естественно-правовым представлением о равенстве индивидов, сколько совокупностью социальных условий, определяющих современную действительность. С развитием крупной индустрии рабочий класс становится влиятельным фактором государственной жизни; демократизация избирательного права - необходимая уступка его категорическим требованиям*(518). Пример общеимперского избирательного права, всеобщего и прямого, не остается также без влияния на партикулярные законодательства отдельных государств.

Единственным в этом отношений исключением является Пруссия*(519).

Учредительное собрание 1848 г. созывается в Пруссии на основе всеобщего избирательного права. Согласно Зак. 8 апреля 1848 г., избирателем является всякий пруссак, достигший 24-летнего возраста и обладающий полнотой гражданских прав, под условием шестимесячного пребывания в пределах общины: не пользуются избирательным правом, кроме недееспособных и опороченных по суду, лица, призреваемые на общественный счет. Избирательное право является прямым, голосование - закрытым.

Октроированный королем, после роспуска учредительного собрания, избирательный Закон (6 дек. 1848 г.) еще верен началу всеобщности избирательного права. Согласно ст. 2 закона, осуществление избирательного права обусловлено самостоятельностью избирателя; но так как установление признаков несамостоятельности предоставляется позднейшему законодательству, то, впредь до издания соответственного закона, всякий полноправный и совершеннолетний пруссак, не пользующийся общественным призрением, остается избирателем.

Палата, избранная по Зак. 6 декабря, функционирует всего несколько месяцев. Октроированный после ее роспуска королем избирательный Закон 30 мая 1849 г., одобренный 13 декабря палатой, избранной на его основе, вводит трехклассную избирательную систему, являющуюся в Пруссии до настоящего времени действующим правом.

Согласно Зак. 1849 г., избирательное право является всеобщим: круг избирателей остается таким же, как по закону 6 декабря. Прямые выборы уступают место косвенным: первичные избиратели избирают выборщиков, выборщики - членов ландтага. Избрание выборщиков первичными избирателями и депутатов выборщиками производится открытым голосованием.

Первичные избиратели делятся на три класса. В каждом избирательном округе в избирательный список вносятся все избиратели, в порядке постепенного убывания уплачиваемой ими суммы прямых налогов. К первому классу относятся наиболее крупные плательщики, в совокупности уплачивающие треть причитающейся на округ налоговой суммы; ко второму - средние плательщики, уплачивающие в совокупности вторую треть, и, наконец, к третьему - все остальные, т. е. наиболее мелкие плательщики налогов, равно как лица, не уплачивающие никакого налога вообще. Каждый класс избирает одну треть положенного на округ числа выборщиков; все выборщики совместно избирают депутата. Таким образом, единичные избиратели, принадлежащие к первому классу, оказывают такое же влияние на результаты выборов, как тысячи избирателей, принадлежащих к третьему.

В основе трехклассной избирательной системы лежат две идеи. Первая формулируется Гнейстом следующим образом: gleiche Pflichten, gleiche Rechte. Кто больше уплачивает налогов, тот больше влияет на выборы.

Вторая идея - идея классового представительства. По мнению составителей прусского закона, трехклассная избирательная система соответствует делению общества на три экономических класса: первый класс представляет капитал, второй среднюю буржуазию, третий трудящуюся массу*(520).

Не подлежит, однако, никакому сомнению, что такое совпадение избирательной группировки с группировкой социальной в действительности не имеет места. Уже на первых выборах (1850 г.) число избирателей первого класса составляло 4,7%, второго - 12,6%, третьего - 82,7% избирателей. Само собой понятно, что при таких условиях значительнейшая часть средней буржуазии, совместно с пролетариатом вошла в состав третьего класса*(521).

В 1849 г., когда вводится трехклассная система, размеры прямого обложения являются в Пруссии весьма скромными. В 1851 г. вводится подоходный налог. В 80-х гг. освобождаются от обложения доходы, не превышающие 900 мар. в г. В 1891 и 1893 гг. увеличивается обложение крупных и понижается обложение средних доходов.

Финансовые реформы, разумеется, усиливают плутократический характер трехклассной системы: все более и более уменьшается число избирателей первого и соответственно все более и более растет число избирателей третьего класса.

Со времени своего издания Закон 1849 г. реформируется трижды - в 1891, в 1893 и в 1906 гг. Основной целью реформ является ослабление плутократического характера трехклассной системы; эта цель, однако, оказывается недостижимой.

Наиболее важной является реформа 1891 г.; она вводит в избирательную систему два новых начала. Во-первых, избирателям, не уплачивающим прямых налогов, присчитывается фиктивный налог в размере 3 мар. с каждого; увеличивая, таким образом,- разумеется, фиктивно - ту сумму налога, какая причитается с округа, закон тем самым увеличивает каждую ее треть,- другими словами, увеличивает число избирателей первого и второго классов. И, во-вторых, в избирательных округах, состоящих из нескольких участков, разделение избирателей на три класса производится по участкам, а не по округу (Dritteilung nach Urwahlbezirken statt nach Gemeinden). Благодаря такому порядку, наличность в избирательном округе исключительно крупных плательщиков налога не препятствует менее крупным проникнуть в состав избирателей первого класса по другому избирательному участку.

В дополнение к Закону 1891 г., Закон 1893 г. в основу определения налоговой суммы, уплачиваемой избирательным округом (или избирательным участком), кладет не только государственные, но и общинные налоги. Увеличивая, таким образом, общую сумму налогов, закон тем самым увеличивает каждую ее треть, вследствие чего некоторое число избирателей из третьего класса переходят во, второй, из второго в первый.

Наконец, Закон 1906 г. увеличивает на 10 число депутатских полномочий (вместо 433-443), причем созданные таким образом новые мандаты распределяются между наиболее крупными избирательными округами (Берлин, например, получает, вместо 9, 12 мандатов). Кроме того, для того, чтобы облегчить процедуру открытых выборов, Закон 1906 г. допускает разделение избирателей и выборщиков округа на несколько собраний, созываемых в разное время и в разных местах.

Избирательные реформы нисколько не ослабляют плутократического характера трехклассной системы: по-прежнему несколько избирателей первого класса (иногда один, два избирателя) избирают столько же выборщиков, сколько многие тысячи избирателей третьего класса. В 1906 г. число избирателей первого класса равнялось 3,36% (вместо 4,7% в 1850 г.), второго 12,07% (вместо 12,6%) и третьего 84,57% (вместо 82,7%) общего числа избирателей*(522).

Не может быть и речи о каком бы то ни было соответствии избирательной группировки группировке социальной. В одном из берлинских избирательных участков (58-м) число избирателей в 1893 г, равнялось 189. Из них два финансиста вошли в состав первого класса, четыре финансиста и один землевладелец в состав второго, остальные 182 избирателя в состав третьего. В числе избирателей третьего класса находились: имперский канцлер и три министра, 4 жокея и конюха, 2 майоратных владельца, 56 кучеров, лакеев и камердинеров, 6 банкиров и коммерции-советников, 9 садовников, поваров, кельнеров и рабочих, 11 тайных советников, 46 канцелярских чиновников, рассыльных и истопников и т. д.*(523).

Распределение избирателей по классам имеет характер вполне и безусловно случайный. Оно зависит не столько от размера уплачиваемого избирателем налога, сколько от избирательного округа или даже участка (после реформы 1891 г.), в котором избиратель живет. В одном из берлинских участков избирателем первого класса является лицо, уплачивающее 12 мар. налога, в другом - лицо, уплачивающее 2700 мар., является избирателем третьего класса*(524).

И такая система является, по мнению Гнейста, системой реального представительства - представительства экономических классов!.. Имперский канцлер и чернорабочий вотируют в одном избирательном классе по принципу: gleiche Pflichten - gleiche Rechte...

Вопрос о реформе трехклассной избирательной системы не сходит в Пруссии с законодательной очереди в течение десятков лет; почти ежегодно в порядке парламентской инициативы вносятся в ландтаг проекты избирательной реформы*(525).

Распространение имперского избирательного права на Пруссию является лозунгом не только социалистической, но и буржуазных демократических партий.

В 1908 г. кн. Бюлов заявил ландтагу от имени прусского правительства, что оно уже давно озабочено реформой избирательной системы. Пока еще невозможно предрешить, состоится ли реформа в границах трехклассной системы или же эта система подвергнется коренному изменению. Во всяком случае в намерения правительства не входят ни распространение на Пруссию имперского избирательного права, ни переход от закрытого к открытому голосованию*(526). По сведениям, проникшим в периодическую печать, в одном из последних заседаний ландтага (в декабре 1915 г.) представителем прусского правительства было заявлено, что оно готово по окончании войны отказаться от трехклассной системы*(527).

За исключением Пруссии и некоторых небольших княжеств (Ангальт, Шаумбург -Липпе и др.), в которых до настоящего времени удерживается реальная система представительства,*(528) современные германские государства в течение второй половины XIX века находятся в процессе постепенной демократизации своего избирательного права*(529).

Так, до последнего времени в Вюртемберге, наряду с избираемыми населением представителями, в ландтаге принимали участие представители от привилегированных корпораций - от дворянства, владеющего рыцарскими поместьями, от высшего духовенства и от университета. Законом 16 июля 1906 г. представительство привилегированных корпораций упразднено: освободившиеся, таким образом, 23 мандата распределены между г. Штутгартом (6 деп.) и охватывающими всю территорию королевства двумя земскими избирательными округами, из которых один избирает 8, другой - 9 депутатов, причем для замещения указанных 23 мандатов вводится пропорциональная система выборов*(530).

Медленно, но неуклонно демократизируется избирательное право в великогерцогстве Баденском*(531). Уже в 1849 г. избирательное право предоставляется нехристианам. В 1867 г. отменяется имущественный ценз. В 1869 г. отпадает обусловленность избирательного права принадлежностью к составу той общины, в которой это право осуществляется избирателем. В 1870 г. вводится вместо открытого закрытое голосование. Процесс демократизации баденского избирательного права завершается в 1904 г. Закон 24 августа 1904 г. увеличивает число депутатов и вместо косвенных устанавливает прямые выборы (§ 33).

Любопытной особенностью избирательных реформ - вюртембергской 1906 г. и баденской 1904 г. - является сопутствующая им и неразрывно с ними связанная реорганизация верхних палат. Согласно конституционному Закону 16 июля 1906 г., в состав вюртембергской верхней палаты включаются представители рыцарского дворянства (8), евангелической и католической церкви (6), университета и политехнической школы (2), торговли и промышленности (2), земледелия (2) и ремесла (1)*(532). В Бадене Конст. зак. 24 авг. 1904 г. включает в состав верхней палаты представителей профессиональных корпораций - торговых (3), сельскохозяйственных (2) и ремесленных (1) камер, а также самоуправляющихся союзов - городских (3) и уездных (1)*(533). Обновление верхних палат, усиливая их политическое влияние, создает в их лице необходимый, по мнению законодателя, противовес нижним палатам, приобретающим все более и более демократический характер.

С демократической эволюцией избирательного права мы встречаемся и в других государствах.

В Баварии радикальная реформа избирательного права относится к 1848 г. Закон 4 июня 1848 г. создает просуществовавшую до 1906 г. систему всеобщих, но косвенных выборов, свободную от всяких сословных, или классовых элементов. Закон 1884 г. заменяет систему подписываемых избирателем бюллетеней системой закрытого голосования. Наконец Закон 9 апр. 1906 г. вводит прямые выборы (§ 14), причем, однако, повышается возраст политического совершеннолетия с 21 до 25 лет и, кроме того, от избирателя требуется уплата в течение года прямого налога в любом размере (§ 3)*(534).

Саксония в 1896 г., ввиду усиления социалистической пропаганды, заимствует у Пруссии - с некоторыми изменениями - трехклассную избирательную систему. В 1909 г. правительство вынуждено отказаться от этой системы, и вместо нее Законом 5 мая вводится система плюрального избирательного права*(535). Согласно указанному закону, у избирателя может быть от одного до четырех голосов. Добавочные голоса присваиваются избирателям на основании следующих признаков: величины дохода, получаемого избирателем; размеров недвижимой собственности, принадлежащей ему в пределах Саксонии; образовательного ценза, дающего право на отбывание воинской повинности в течение года на правах вольноопределяющегося; 50-летнего возраста. Образовательный ценз и 50-летний возраст дают избирателю право на лишний голос. В зависимости от величины дохода и его источника, а также размеров недвижимой собственности избирателю присваиваются от одного до четырех голосов (§ 11). Избирательное право, по Закону 1909 г., является прямым, голосование закрытым (§ 22).

Во всех перечисленных государствах и вообще почти повсеместно в Германии избирательное право является в настоящее время вполне или в значительной мере всеобщим. Оно обусловлено подданством*(536), мужским полом, политическим совершеннолетием*(537); в некоторых государствах - шестимесячным пребыванием в пределах общины*(538), или уплатой прямого налога в любом размере*(539). От участия в выборах устраняются, кроме недееспособных, лица, опороченные по суду, находящиеся под конкурсом, пользующиеся общественным призрением, в некоторых государствах - недоимщики*(540). Что касается пассивного избирательного права, то, по общему правилу, оно поставлено в те же условия, что активное; в некоторых, впрочем, государствах требуется более высокий возраст*(541), или принадлежность к подданству в течение определенного времени*(542).

Во всяком случае не подлежит никакому сомнению, что эволюция избирательного права в Германии, начиная со второй половины XIX в., имеет отчетливо выраженный демократический характер.

 

§ 6. Австрия

 

Наиболее радикальная избирательная реформа в последнее время осуществлена Австрией*(543). Она вызывается причинами двоякого рода: с одной стороны, рабочим движением, достигающим необычайной напряженности*(544) и, с другой, ожесточенностью национальной борьбы, окончательно парализующей законодательную деятельность рейхсрата*(545). Значительное влияние оказывается также событиями, переживаемыми Россией: без всякого преувеличения можно сказать, что Австрия- пожинает плоды политического движения в России 1905-1907 гг.*(546)

Предлагая замену куриальной системы системой всеобщего избирательного права, правительство Австрии имеет в виду не только пойти навстречу категорическим требованиям рабочего класса, но также демократизацией избирательного права смягчить обостренность национальной борьбы, ввести социальную дифференциацию в состав национальных партий, борьбу национальностей парализовать борьбой экономических классов*(547).

Закон 26 января 1907 г. упраздняет куриальную систему. Он вводит прямые выборы на основе всеобщего избирательного права. Избирателем является всякий австрийский подданный, достигший 24 лет, обладающий полнотой гражданских и политических прав и проживающий в течение года в пределах той общины, в которой он осуществляет свое избирательное право*(548). От участия в выборах устраняются лица с ограниченной дееспособностью, несостоятельные должники, пользующиеся общественным призрением, опороченные по суду*(549). Лица, состоящие под полицейским надзором, или дважды осужденные за злоупотребление спиртными напитками, подвергаются временному, на 3 года, лишению избирательных прав *(550).

Пассивное избирательное право принадлежит всякому достигшему 30 лет избирателю, состоящему не менее трех лет в австрийском подданстве*(551).

Будучи, таким образом, всеобщим, избирательное право, и по Закону 1907 г., отнюдь не является равным. Непреодолимым препятствием к осуществлению равенства избирательного права является в Австрии национальный состав империи. Составляя всего 33 % населения Австрии, немцы в 1901 г. располагали в рейхсрате 48 % депутатских полномочий; само собой понятно, что, предлагая избирательную реформу, они отнюдь не имели в виду поступиться своим преобладающим положением*(552). С другой стороны, поляки, благодаря куриальной системе, приобретают в Галиции, наряду с экономическим, политическое господство над русинами. До 1896 г. все депутатские полномочия от Галиции принадлежали полякам; Закон 1896г., как известно, присоединяет к четырем привилегированным куриям курию всеобщего избирательного права, благодаря чему на выборах 1901 г. польское коло получает от Галиции 61 полномочие, и впервые появляются в рейхсрате 8 депутатов от русинов. Всеобщее избирательное право, угрожающее господству поляков в Галиции, встречает в рейхсрате со стороны польского коло самую решительную оппозицию*(553).

Трудно себе представить, каких неимоверных усилий потребовала в Австрии избирательная реформа. Комиссия, обсуждавшая реформу, имела в течение 7 месяцев 63 заседания, выслушала 832 речи и только благодаря всевозможным компромиссам и уступкам добилась соглашения между партиями*(554). Два министерства - Гауча и Гогенлоэ-Шиллингфюрста - пали жертвой реформы; и только третьему - министерству Бека - благодаря могущественной поддержке извне, со стороны рабочего движения, удалось привести ее к благополучному концу.

Закон 1907 г. увеличивает число депутатов с 425 до 516 чел. Депутатские полномочия распределены между избирательными округами, построенными не на числовом, а на национальном принципе (немецкие, чешские, польские и др. округа), причем каждый округ избирает, по общему правилу, одного депутата.

Национальная группировка округов открывает широкий простор избирательной геометрии: выкраивается 233 немецких избирательных округа, вследствие чего немцы получают 45% депутатских полномочий, вместо 33%, причитающихся им по числовому принципу*(555).

В Галиции польская и русинская национальности не поддаются территориальному распределению. Поэтому образуются избирательные округа со смешанным польско-русинским населением: 34 округа с польским большинством избирает по одному депутату, вследствие чего русинское меньшинство остается непредставленным; 36 округов с русинским большинством избирает, в виде исключения, по 2 депутата, причем, однако, каждый избиратель может вотировать только за одного кандидата. А так как депутаты избираются относительным большинством голосов, то польское меньшинство так же представлено одним депутатом, как русинское большинство*(556). В среднем немецкий депутат приходится на 40000 жителей, польский - на 52000, русинский - на 102000*(557).

По настоянию немецких депутатов рейхсрата, в новый закон включено правило, согласно которому распределение общего числа мандатов между отдельными землями, а также разделение страны на избирательные округа может быть изменено не иначе как при наличности квалифицированного (3/5) кворума. Точно так же, по настоянию польских депутатов, изменение правил, относящихся к галицийским округам, избирающим по два депутата, обусловлено присутствием в заседании рейхсрата большей половины галицийских депутатов.

Закон 1907 г., в своих наиболее важных постановлениях, приобретает, таким образом, квалифицированную устойчивость; его реформа - если не de jure, то de facto - становится почти невозможной.

 

§ 7. Бельгия

 

Переходя к другим государствам, необходимо остановиться особо на избирательной реформе, осуществленной в последние годы XIX века Бельгией*(558).

До 1893 г. в Бельгии избирательное право, по Закону 1848 г., было обусловлено налоговым цензом: избирателями являлись лица, уплачивающие не менее 20 гульденов в год прямых налогов. Начиная с 80-х годов, возникает народное движение, направленное против цензового избирательного права; в частности, вопрос о всеобщем избирательном праве играет значительную роль в рабочем движении 1886 г. В 1890 г. деп. Янсон и др. вносят в палату проект конституционной реформы, необходимой для осуществления реформы избирательного права; с этого времени вопрос о реформе не сходит с законодательной очереди. Многочисленные попытки ее осуществления оказываются тщетными вследствие решительного сопротивления не только клерикальной, но и либеральной партии. Когда в начале апреля (11-12 апреля) 1893 г. проекту реформы не удается собрать необходимого, по конституции, квалифицированного большинства голосов, происходят массовые беспорядки,- и, в частности, всеобщая забастовка рабочих, угрожающая государству революцией. Под давлением обстоятельств, 18 апреля, в одном заседании, почти без дебатов, палата депутатов и вслед за ней сенат принимают резолюции, устанавливающие основные принципы избирательной реформы - всеобщность избирательного права и плюральное голосование*(559). Бельгийская реформа - результат соглашения между умеренно консервативной (клерикальной) и радикальной партией.

Современное бельгийское избирательное право основано на конституции, пересмотренной в 1893 г. a также на многочисленных законах 1894-1902 гг.; законы эти вошли в состав Избирательного Кодекса, состоящего из 367 статей.

Избирательное право является в Бельгии всеобщим*(560). Всякий бельгиец, достигший 25 лет и в течение года водворенный в пределах одной и той же общины, является избирателем. Устраняются от участия в выборах: навсегда - лица, приговоренные судом к тяжкому уголовному наказанию, содержатели домов терпимости, лишенные отцовской или опекунской власти; на время - недееспособные, несостоятельные должники, лица, приговоренные к исправительным наказаниям, уклоняющиеся от воинской повинности, осужденные за бродяжничество, нищенство или публичное пьянство*(561).

Пассивное избирательное право принадлежит всем вообще бельгийцам, водворенным в стране и достигшим 25 лет*(562).

Избирательная реформа 1893 г. увеличивает число избирателей более чем на миллион: вместо 130 тыс.- 1370 тысяч*(563).

Будучи, таким образом, всеобщим, избирательное право в Бельгии отнюдь не является равным. Закон 1893 г. вводит плюральную систему голосования*(564). Он различает 3 категории избирателей: имеющих по одному, по два и по три голоса. Каждому избирателю принадлежит один голос. По одному дополнительному голосу присваивается избирателям, которые либо достигли 35 лет, состоят в браке или имеют рожденное в браке потомство, и уплачивают не менее 5 фр. налога с окон и дверей или с квартирной обстановки, либо владеют недвижимостью, стоящей по оценке не менее 2000 фр., или государственной рентой в 100 франков.

Два дополнительных голоса присваивается избирателям: a) кумулирующим оба комплекса условий, установленных для приобретения одного дополнительного голоса; b) получившим диплом об окончании высшего учебного заведения или аттестат зрелости; и с) исполняющим общественную функцию, занимающим должность или имеющим профессию, предполагающую известную квалифицированную подготовку. Больше трех голосов ни один избиратель иметь не может*(565).

Таким образом, Зак. 1893 г. устанавливает четыре ценза плюрального голосования: семейный ценз и ценз сбережений, дающие каждый по одному дополнительному голосу; образовательный ценз и ценз квалифицированных занятий, дающие каждый по два дополнительных голоса.

Теоретическое основание семейного ценза заключается в том, что глава семьи является законным представителем своей жены и несовершеннолетних детей: один голос ему принадлежит по личному праву, другой по началу законного представительства семьи. Поэтому вдовец, не имеющий детей, лишается дополнительного голоса; он лишается, равным образом, дополнительного голоса с того момента, как дети его достигают совершеннолетия.

По справедливому замечанию Бартелеми, дополнительный голос главы семьи нисколько не смягчает политического бесправия женщины. Напротив, законодатель, исходя из того предположения, что замужняя женщина не может иметь политического мнения, отличного от мнения мужа, тем самым усугубляет ее бесправие*(566).

Само собой разумеется, что семейный ценз, как таковой, классового характера не имеет; он становится, однако, классовым, благодаря тем условиям, которыми ограничено его применение. В то время как в сельских местностях, а также в небольших городских поселениях женатые рабочие, по общему правилу, живут в самостоятельных квартирах и, следовательно, уплачивают квартирный налог, в больших городах они вынуждены селиться в снимаемых помесячно помещениях, налог с которых уплачивается их собственником или главным нанимателем. Поэтому семейный ценз оказывается выгодным для сельских рабочих, большинство которых принадлежит к католической партии, и невыгодным для социалистически настроенного городского пролетариата. "Vote plural, vote rural, vote clerical".

Еще более классовой характер имеет ценз сбережений. Громадное большинство рабочих не обладает ни недвижимым имуществом в 2000 фр., ни рентой в 100 фр., представляющей 4000 фр. капитала. Поэтому ценз сбережений является, по преимуществу, выгодным для мелкой и средней буржуазии.

Что касается цензов, дающих два дополнительных голоса, то, конечно, они доступны исключительно лицам, принадлежащим к высшим привилегированным классам*(567).

Со стороны бельгийской демократии плюральная система голосования вызывает самые решительные протесты. В августе 1911 г. бельгийские социалисты организуют на улицах Брюсселя грандиозную демонстрацию, в которой принимают участие свыше 200 тыс. противников плюрального голосования. С 1900 по 1907 г. в бельгийскую палату депутатов вносится более 15 предложений об изменении избирательной системы,- и в том числе 7 предложений о ревизии конституционного закона для замены плюрального голосования равным избирательным правом.

По мнению Бартелеми, плюральная система сыграла весьма полезную умеряющую роль при переходе от ограниченного ко всеобщему избирательному праву*(568). Но роль эта в настоящее время сыграна. По выражению одного из политических деятелей, le suffrage plural sent le moisi. Бартелеми предвидит, что в более или менее близком будущем победит демократический лозунг: eene man, eene stem! "Этот лозунг не нуждается в оправдании; он является аксиомой; он действует, как непреодолимая сила природы. Sum quia sum"*(569).

 

§ 8. Другие государства

 

И в других государствах мы встречаемся с тем же процессом постепенной демократизации избирательного права*(570).

Еще в начале XIX века избирательное право в большинстве штатов Северо-Американской федерации было обусловлено владением недвижимостью или уплатой налога. В настоящее время с цензом недвижимой собственности мы не встречаемся ни в одном из штатов. В некоторых штатах от избирателя требуется либо грамотность, либо уплата налога в минимальном размере*(571). В семи штатах активным избирательным правом пользуются лица женского пол*(572).

Во многих европейских государствах избирательное право демократизируется постепенно рядом законодательных актов в течение второй половины XIX века.

В Голландии, например, избирательное право по Конституции 1848 г. было обусловлено сравнительно высоким налоговым цензом*(573).

Ценз этот понижается Конституцией 1887 г. (вместо 150 тыс.- 350 тыс. избирателей). По законам 1892 и 1896 гг., избирательное право обусловлено либо уплатой прямого налога, либо проживанием в самостоятельной квартире в течение определенного срока, либо получением определенного (весьма небольшого) дохода по службе или от государственной ренты, либо, наконец, получением образования, дающего право на занятие либеральной профессией или поступление на государственную службу*(574).

В 1912 г. число избирателей равняется 891 тыс., что составляет 63,4% общего числа граждан, достигших политического совершеннолетия*(575).

В Испании законами 1890 и 1907 гг. вводится всеобщее избирательное право; участие в выборах обусловлено, впрочем, двухлетним водворением в пределах одной и той же общины*(576).

В Италии по сардинской Конституции 1848 г. избирательное право является весьма ограниченным; в выборах участвует не более 2,3 % всего населения королевства. С 1882 по 1895 г. издается ряд законов, постепенно расширяющих избирательное право. Необходимым условием участия в выборах становится умение читать и писать; сверх того избирательное право обусловлено либо получением определенного образования, либо владением определенным имуществом или получением определенного дохода, либо, наконец, проживанием в квартире определенной стоимости*(577).

В 1912 г., по окончании войны с Турцией, издается закон о всеобщем избирательном праве. Всякий итальянец, достигший 30 лет,- разумеется, за исключением лиц недееспособных, опороченных по суду и т.д.,- является избирателем; сверх того, является избирателем всякий итальянец, достигший гражданского совершеннолетия, если он грамотен или участвовал в военных действиях. Реформа 1912 г. увеличивает число избирателей с 3250 тыс. до 7750 тыс., причем около 2500 тыс. безграмотных впервые получают избирательное право*(578).

В Дании, Греции и Болгарии избирательное право давно уже является всеобщим. В Швеции всеобщее избирательное право вводится в 1909 г.*(579); в Финляндии Закон 1906 г. предоставляет активное и пассивное избирательное право женщинам.

В Норвегии в 1907 г. издается закон, коим избирательное право предоставляется мужчинам,- активное по достижении 25 лет и пассивное по достижении 30 лет; сверх того, избирательное право, активное и пассивное, предоставляется женщинам, уплачивающим подоходный налог - в городах в 400 кр. и в сельских местностях в 300 кр. Новый Закон 1913 г. устраняет всякое влияние пола на избирательное право: избирателями являются мужчины и женщины (замужние и незамужние) по достижении 25 лет; подлежат избранию мужчины и женщины по достижении 30 лет*(580).

В некоторых государствах избирательное право до настоящего времени остается ограниченным. Так, например, в Сербии и Румынии оно обусловлено налоговым цензом*(581), сверх того, в Румынии применяется трехклассная избирательная система - существенно, впрочем, отличная от прусской*(582). Несмотря на архаический характер некоторых избирательных систем, демократизация избирательного права в последние годы делает огромные успехи, и не надо быть пророком, чтобы предсказать исчезновение в ближайшем будущем последних остатков классового избирательного права предшествующей эпохи.

 

§ 1. Основные начала

 

В основе демократической системы избирательного права лежат следующие начала:

1) всеобщность избирательного права;

2) его равенство;

3) непосредственное избрание народных представителей избирателями (прямые выборы);

4) осуществление избирателями в акте избрания их действительной воли.

 

§ 2. Всеобщность избирательного права

 

Всеобщее избирательное право отнюдь не предполагает представления права участия в выборах каждому гражданину. Участие в выборах - функция государственной власти, органом которой является избиратель. Поэтому, предоставляя гражданину избирательное право, государство не может не считаться с наличностью или отсутствием у него "избирательной способности". Если под избирательным цензом понимать всякое вообще положительное или отрицательное условие, коим закон обставляет участие в выборах, то нет и не может быть избирательной системы, в которой не имелся бы налицо избирательный ценз. Необходимо, однако, разграничить две категории цензов. Одни констатируют избирательную способность (или неспособность) отдельного индивида, как такового; другие признают избирательную способность (или неспособность) за определенной общественной группой или классом. Первые устраняют от участия в выборах индивида, независимо от его принадлежности к тому или иному общественному классу; вторые устраняют от выборов определенную, более или менее многочисленную, общественную группу. С началом всеобщего избирательного права совместимы индивидуальные избирательные цензы и не совместимы избирательные цензы, имеющие классовой характер. К первой категории относятся цензы подданства, возраста, общегражданской дееспособности, нравственной неопороченности, служебной и вообще личной независимости избирателя.

Подданство, как личная (а не территориальная) принадлежность индивида к государству, является во всех государствах необходимым условием участия в выборах. Связь иностранца со страной его пребывания временна и непрочна; его участие в политической жизни этой страны противоречило бы тем обязанностям, которые он несет в отношении к своему отечеству. В государствах, входящих в состав федерации, избирательное право обусловлено нередко федеральным, а не местным подданством. Так, например, во многих штатах Североамериканской федерации избирателем признается всякий союзный подданный, под условием его более или менее продолжительного водворения в стране*(583).

В некоторых государствах необходимым условием для осуществления активного или пассивного избирательного права является состояние в подданстве в течение известного,- более или менее продолжительного времени*(584).

Возраст. В большинстве государств политическое совершеннолетие совпадает с совершеннолетием общегражданским; в некоторых первое наступает позднее второго. Так, в Швейцарии и Венгрии возраст политического совершеннолетия - 20 лет*(585), во Франции, Англии, Италии, Североамериканских Соединенных Штатах - 21 год*(586), в Пруссии, Австрии и Швеции - 24 года*(587), в России, Германии (как в Империи, так и в большинстве германских государств), в Бельгии, Нидерландах, Испании, Норвегии - 25 лет*(588), в Дании - 30 лет*(589). Во многих государствах установлен различный возрастной ценз для пассивного и активного избирательного права, причем первый, по общему правилу, выше второго. Так, в некоторых германских государствах (например, в Бадене, Саксен-Кобург-Готе и др.), в Австрии, Нидерландах, Норвегии, Греции и др. пассивное избирательное право предоставляется гражданам, достигшим 30 лет*(590), во Франции и Болгарии - 25 лет*(591). В Дании возрастной ценз пассивного избирательного права ниже возрастного ценза активного: 25 лет вместо 30-ти*(592).

Не подлежит никакому сомнению, что, повышая возрастной ценз, законодатель руководствуется тенденциями консервативного свойства. С одной стороны, он исходит из того убеждения, что возраст умеряющим образом действует на политические убеждения человека; с другой, он рассчитывает на воспитательное и дисциплинирующее влияние военной службы.

Со стороны радикальных партий повышение возрастного ценза всегда и везде встречает самую решительную оппозицию*(593). Во всяком случае, такое повышение значительно уменьшает число избирателей; так, в Дании, несмотря на всеобщность избирательного права, число избирателей не достигает 15 % всего населения.

Дееспособность. От участия в выборах повсеместно устраняются лица, состоящие под опекой (душевнобольные, расточители, алкоголики) или под конкурсом (несостоятельные должники). Тот, кто не способен действовать в своих интересах, тем менее способен действовать в интересах государства.

Нравственная неопороченность. Повсеместно лишены избирательного права лица, совершившие преступные деяния позорящего свойства или присужденные к позорящему наказанию по суду. Во многих государствах правоограничения, сопряженные с судебным приговором, не являются вечными; они погашаются истечением определенного давностного срока*(594). В России лица, виновные в совершении определенных позорящих преступлений, а также привлеченные к ответственности по обвинению в преступлении, сопряженном с лишением или ограничением прав состояния, если они не оправданы по суду, лишаются избирательных прав навсегда. Сверх того, лишаются избирательных прав лица, исключенные из состава сословных обществ, а также уволенные от должности по суду; лица, отрешенные по суду от должности, лишаются избирательных прав на 3 года*(595).

В некоторым государствах от участия в выборах устраняются лица, занимающиеся позорной профессией,- напр., в Бельгии содержатели домов терпимости*(596).

Личная и служебная независимость. Избирательный ценз независимости имеет безусловно классовый характер, если под ним понимается экономическая независимость избирателей. Как уже указано выше, в 1849 г. конституционная комиссия франкфуртского сейма предлагала лишить избирательных прав подмастерьев и фабричных рабочих ввиду их экономической зависимости от работодателей. Классовая природа такого правоограничения очевидна; нельзя сказать того же о независимости личной и служебной. Во многих государствах от участия в выборах устраняются лица, пользующиеся общественным призрением,- не потому, разумеется, что бедность - порок, а потому, что нищета создает безусловную зависимость, несовместимую с функцией избирателя*(597). Почти во всех государствах устраняются от участия в выборах лица, состоящие на действительной военной службе,- не только потому, что участие в политической жизни военных способствует проникновению политики в военную среду, но и потому, что военная дисциплина создает отношения безусловной зависимости между подчиненным и его начальником*(598). Что касается лиц, состоящих на гражданской службе, то, по общему правилу, они обладают активным избирательным правом; некоторые законодательства устраняют от участия в выборах чиновников известных категорий,- так, напр., в России на месте службы не участвуют в выборах губернатор и все вообще чины полиции,- ввиду возможного с их стороны давления на волю избирателей*(599).

Гораздо значительней ограничения лиц, состоящих на государственной службе, в отношении к пассивному избирательному праву.

В рассматриваемом отношении необходимо иметь в виду существенное различие между двумя институтами: неизбираемостью должностных лиц (ineligiblite) и несовместимостью (incompatibilite) государственной службы с парламентским мандатом. Избрание должностного лица, лишенного пассивного избирательного права, по существу, ничтожно. Напротив, избрание должностного лица, занимающего должность, несовместимую с должностью депутата, само по себе вполне действительно. Избранное лицо обязано, однако, сделать выбор между занимаемой им должностью и званием депутата, отказаться от должности или от депутатского полномочия*(600).

С институтом неизбираемости должностных лиц мы встречаемся в избирательном праве Англии, Италии, Испании и др. государств. В Англии многочисленные разряды чиновников, лица, получающие пенсию по государственной службе, духовенство, подрядчики и поставщики государственных учреждений лишены пассивного избирательного права*(601). В Италии не могут быть избираемы все вообще должностные лица, получающие содержание из государственных средств,- за исключением министров, кассационных судей, профессоров и нек. др.*(602). Кроме того, из должностных лиц, подлежащих избранию, в состав палаты не должно входить больше 40 чел.- в том числе не более 10 судей и 10 профессоров. Если избранных оказывается большее число, между ними бросается жребий*(603). Аналогичный порядок санкционируется испанским избирательным правом*(604).

Некоторые законодательства- по преимуществу, германских государств, признавая, по общему правилу, избираемость должностных лиц, лишают их, однако, пассивного избирательного права в пределах их должностного района*(605).

По вопросу о совместимости государственной службы с депутатским полномочием мы встречаем в современных законодательствах двоякую систему; с одной стороны, французскую, принципиально отрицающую такую совместимость; с другой, германскую, допускающую ее в широком объеме.

Во Франции совместимость госуд. службы с депутатским полномочием является исключением: могут быть депутатами министры, помощники статс-секретарей, послы, некоторые судьи, высшее духовенство, профессора. Все остальные должностные лица, избранные в палату, обязаны в течение 8 дней отказаться от своего мандата; в противном случае они считаются подавшими в отставку*(606). С аналогичной системой мы встречаемся в избирательном праве России, Голландии, Португалии, Бельгии и др.*(607).

В Германии не только имперское, но и местное избирательное право признает принципиальную совместимость государственной службы с парламентским мандатом. И та же система усвоена австрийским, датским, шведским и норвежским правом*(608).

Почти во всех законодательствах, признающих начало совместимости государственной службы с депутатским полномочием, начало это подвергается существенному ограничению: требуется переизбрание депутата, поступившего на государственную службу*(609).

Само собой разумеется, что вопрос о предпочтительности той или другой из рассмотренных выше систем не может быть решен одинаковым образом для всех времен и народов. Решение этого вопроса зависит от морально-политического уровня национальных бюрократий. Во Франции чиновный элемент, представленный в законодательных палатах реставрации и июльской монархии значительным числом депутатов, оказался исключительно сервильным*(610). Поэтому Конституция 1848 г. санкционирует начало несовместимости государственной службы с депутатским полномочием- начало, которому Франция остается неизменно-верной до сих пор. И наоборот, в германских ландтагах бюрократический элемент - по крайней мере в доимперскую эпоху - являлся нередко центром либеральной оппозиции правительству. Поэтому в 1867 г. в учредительном рейхстаге Северогерманского Союза Бисмарк, от имени союзных правительств, делает попытку совершенно закрыть должностным лицам доступ в рейхстаг. Предложенная им с этой целью ст. 21 конституционного проекта ("Beatem im Dienste eines der Bundesstaaten sind nicht wahlbar") отвергается, однако, рейхстагом*(611). Во всяком случае, поскольку бюрократия не является организованным и самостоятельным общественным классом, несовместимость государственной службы с участием в парламенте началу всеобщности избирательного права нисколько не противоречит.

Обращаясь к групповым (классовым) избирательным цензам, необходимо заметить, что в настоящее время они имеют по преимуществу экономический характер.

В предшествующую эпоху в некоторых государствах избирательное право строилось не только на экономическом, но и на вероисповедном начале. Так, в Англии до 1829 г. пассивное избирательное право являлось обусловленным принадлежностью к господствующей англиканской церкви. Лицо, входящее в состав одной из палат парламента, обязано было принести троякого рода присягу- присягу верности (oath of allegiance), супрематии (oath of supremacy) и отречения от папской власти (oath of abjuration). Само собой понятно, что католики и евреи тем самым исключались от участия в законодательных собраниях. В 1829 г. биллем об эмансипации католики освобождены были от принесения присяги отречения и тем самым получили доступ в парламент. Что касается евреев, то сначала в 1858 г. палатам предоставлено было право в каждом отдельном случае освобождать их от заключительных слов присяги: "On the true faith of a Christian", стоящих в противоречии с существом их вероучения. В 1860 году парламентским биллем каждой из палат предоставляется право ввести в свой регламент общую норму, освобождающую от указанной формулы всех вообще лиц, вступающих в палату. Позднее билли 1866 и 1868 гг. вводят вместо прежней множественной присяги, единую присягу, заканчивающуюся словами: "So help me God". С этого времени доступ в парламент открывается для нехристиан, и только атеисты остаются по-прежнему исключенными из парламента. Наконец, в 1888 г. издается новый билль, допускающий к участию в парламенте атеистов, обязанных вместо принесения присяги делать формальное заявление о верности государству*(612). Точно так же в Германии до 1848 г. многие государства предоставляют активное и почти все пассивное избирательное право только лицам, принадлежащим к одному из христианских вероучений. В 1849 году вероисповедный ценз категорически отвергается франкфуртским сеймом; под его влиянием вероисповедные ограничения избирательного права постепенно исчезают из законодательства отдельных германских государств; к началу 60-х гг. они не встречаются ни в одном из них*(613).

В современных избирательных системах удерживаются следующие цензы, имеющие безусловно классовый характер: имущественный и налоговый, ценз домообзаводства, образовательный ценз, ценз продолжительного водворения в избирательном округе.

Классовый характер имущественного и налогового ценза не нуждается в доказательствах*(614). В настоящее время при выборах в нижнюю палату он встречается в очень немногих законодательствах; гораздо чаще он находит себе место при выборах в верхнюю палату,- разумеется, в тех государствах, в которых последняя имеет выборный характер вообще.

Ценз домообзаводства, являющийся основным принципом английского избирательного права, приноровлен к своеобразным условиям английской общественной жизни. На континенте Европы, где рабочие, по общему правилу, не имеют самостоятельного домообзаводства, классовый его характер оказался бы еще более резко выраженным.

Образовательный ценз до последнего времени встречается в избирательном праве Италии и Португалии,- т.е. тех именно стран, в которых даже элементарная грамотность далеко не является всеобщей*(615). Как уже указано выше, в Италии реформа 1912 г., упразднившая образовательный ценз, увеличивает на 2 с лишком миллиона число избирателей*(616). Ясно, что, как бы ни были скромны образовательные требования, предъявляемые к избирателю законом, они устраняют от участия в выборах многочисленный класс населения, наиболее нуждающийся в законодательной защите.

И наконец, ценз продолжительного водворения лишает избирательных прав земледельческое население, живущее отхожим промыслом, и рабочих, состоящих на службе в сезонных предприятиях. Как уже указано выше, во Франции Зак. 1848 г., удлиняющий ценз предварительного водворения с 6 месяцев до 3 лет, сокращает число избирателей на одну треть: с 9600 тыс. до 6800 тыс. чел.*(617). В Австрии при обсуждении избирательной реформы 1906 г. предложенный правительственным проектом трехлетний срок предварительного водворения вызывает со стороны социал-демократической фракции самую решительную оппозицию: сокращение этого срока она объявляет необходимым условием своего положительного отношения к реформе*(618). Закон 1906 г. действительно сокращает предположенный трехлетний срок до одного года*(619).

Большинство современных законодательств признает вполне совместимым с началом всеобщности избирательного права ценз пола*(620). По общему правилу, женщины не пользуются ни активным, ни пассивным избирательными правом. Исключением из этого правила являются прежде всего некоторые молодые республики Нового Света.

В Североамериканской федерации следующие штаты предоставляют женщинам активное избирательное право: Вайоминг в 1869 г., будучи территорией, и в 1890 г., по признании его штатом; Вашингтон в 1883, как территория, и в 1889 г., как штат; затем женщины утрачивают избирательное право и только в 1910 г. приобретают его вновь; Юта в 1870 г., как территория, и затем, после продолжительной борьбы с конгрессом, в 1898 г., как штат; Колорадо в 1893 г., Айдаго в 1896 г., Нью-Йорк с января 1913 г.

В Австралии женщины пользуются активным и пассивным избирательным правом в Южной и Западной Австралии (1902г.); только активным в Новом Южном Валлисе (1902 г.), в Тасмании (1903 г.) и Квинслэнде (1905 г.). В 1902 г. активное избирательное право предоставляется женщинам конституцией Австралийской федерации.

В Европе Финляндия и Норвегия предоставляют женщинам не только активное, но и пассивное избирательное право.

Политическое бесправие женщин - явление, исторически вполне объяснимое; но попытки подвести рационалистический фундамент под это историческое явление производят жалкое до крайности впечатление. Для того чтобы полемизировать с "принципиальными" противниками женской эмансипации, необходимо опуститься до уровня детски элементарной мысли*(621). Утомительно скучно доказывать, что женщина такой же человек, как мужчина; что особенности ее физической и психической структуры - ни малейшего отношения ни к активному, ни к пассивному избирательному праву не имеют*(622). Нет и не может быть разумных аргументов, доказывающих, что женщина, способная быть Елизаветой Английской или Екатериной Великой, органически неспособна ни участвовать в выборах, ни входить в состав одной из парламентских фракций.

Политическое бесправие женщин находит себе объяснение в силе исторической инерции - в тех окаменелых предрассудках, которые, слагаясь веками, живут еще в политических нравах и обычаях современного общества. В странах новой культуры эмансипация женщин совершается просто и легко*(623); в Европе она требует продолжительной и упорной борьбы.

Если на такую борьбу тратится до настоящего времени сравнительно мало энергии, то это объясняется тем, что ни консервативные, ни прогрессивные элементы современных обществ не заинтересованы в предоставлении женщинам избирательных прав. В частности, соображения политической целесообразности - уверенность в консерватизме большинства женщин, в господстве над ними клерикальных влияний удерживают прогрессивное общественное мнение от деятельной борьбы за политическую эмансипацию женщин; явление это обнаруживается с особенной яркостью в романских странах - во Франции и Бельгии*(624).

С другой стороны, с точки зрения господствующих политических партий, вопрос о политическом равноправии женщин не представляет в настоящее время актуального интереса: без какого бы то ни было вреда для кого бы то ни было с ним можно повременить.

Еще Джемс Милль в "Британской Энциклопедии" доказывал, что "все те интересы, которые покрываются интересами лиц другой категории, могут быть без вреда для себя исключены из политического представительства"*(625). Аргумент этот отрицает классовый характер полового ценза. Милль исходит из того предположения, что у женщин нет и не может быть своих специфических интересов, которые нуждались бы в самостоятельной защите: интересы женщин буржуазного класса покрываются интересами мужчин того же класса, а интересы женщин-работниц совпадают с интересами рабочих-мужчин.

Само собой разумеется, что этот аргумент, если даже признать его правильность по существу, не является аргументом против предоставления женщинам избирательных прав. С таким же успехом мы могли бы доказывать справедливость исключения из числа полноправных граждан всех рыжих, или всех блондинов, или всех брюнетов; ибо никаких специфических интересов ни рыжие, ни блондины, ни брюнеты не имеют: интересы блондина, капиталиста или рабочего, вполне покрываются интересами капиталиста или рабочего - брюнета.

Но и по существу рассматриваемый аргумент представляется вряд ли бесспорным. Не подлежит никакому сомнению, что у женщины, как таковой, имеются интересы, нуждающиеся в защите: ей приходится до сих пор вести упорную и часто безуспешную борьбу за право на труд, за право на образование, за равноправие в семье и гражданском обороте*(626).

Во всяком случае, избирательная система, лишающая избирательных прав половину населения страны, не может быть признана системой всеобщего избирательного права.

 

§ 3. Равенство избирательного права

 

Всеобщность и равенство избирательного права неразрывно связаны друг с другом. В современном, социально дифференцированном обществе неравное избирательное право имеет такой же классовый характер, какой всегда и необходимо присущ избирательному праву, ограниченному классовым цензом. Теоретики, защищающие неравенство избирательного права, ссылаются на фактическое неравенство, существующее между людьми: один Флобер стоит двадцати избирателей Круассэ*(627). Дело, однако, в том, что неравенство избирательного права не может быть основано на индивидуальных особенностях избирателя, как такового. Такие особенности неуловимы для законодателя. Он вынужден довольствоваться групповыми (классовыми) признаками; поэтому неравное избирательное право всегда и необходимо имеет классовой характер.

В сущности, неравенство избирательного права является не чем иным, как замаскированным отрицанием его всеобщности. Предположим, что в избирательном округе конкурируют две политические группы - А и В; первая насчитывает 500, вторая 300 избирателей. Если избирательное право является всеобщим и равным, на выборах победит большинство; и наоборот, победит меньшинство - как в том случае, если избиратели большинства лишены избирательных прав, так и в том, если избирателям меньшинства предоставлено вместо одного по два голоса каждому.

Избирательное право является равным при наличности двух условий: каждому избирателю должен принадлежать один голос; голос одного избирателя должен оказывать такое же влияние на результаты выборов, как голос другого,- или, другими словами, коэффициент избирательного влияния поданных голосов должен быть одинаков.

В современных законодательствах мы встречаемся с системами, принципиально отрицающими равенство избирательного права; таковы, например, система реального представительства, прусская трехклассная избирательная система, бельгийская система плюрального голосования.

С другой стороны, даже в системах формально равного избирательного права множественность избирательных цензов нередко приводит к тому, что de facto избирательное право становится неравным.

В Англии, например, благодаря тому, что выборы происходят не в один и тот же день, избирателю предоставляется возможность участвовать в выборах в одном избирательном округе по одному, в другом - по другому избирательному цензу. Отсюда - категорическое требование английских демократических партий: "One Man - one Vote"*(628).

Необходимое условие равенства избирательного права - равномерное распределение страны на избирательные округа. Распределение это должно быть основано на числовом принципе: если в одном избирательном округе 200 избирателей, а в другом 2000, голос избирателя в первом имеет в десять раз больше значения, чем во втором. Избирательная геометрия всегда и необходимо приводит к неравенству избирательного права*(629). В Англии равенство избирательного права впервые осуществляется избирательной реформой 1885 г.; эта реформа упраздняет историческое деление Англии на "общины" и вместо него создает равномерные избирательные округа, с населением в 50-54 тыс. чел. в каждом. В Германии избирательный Закон 1867 г. распределяет страну на избирательные округа с таким расчетом, чтобы на каждые 100 тыс. жит. приходилось по одному депутату. В настоящее время, в зависимости от исторической эволюции общественной жизни и, в частности, от чрезвычайного роста промышленных городов, равномерность избирательных округов исчезает: на 60-70 тыс. жит. сельского округа в избирательном округе Берлина приходится от 400 до 500 тыс.*(630). Периодическое перераспределение избирательных округов, в зависимости от движения населения, является необходимым условием равенства избирательного права; само собой разумеется, что такое перераспределение должно быть функцией законодательной, а не правительственной власти.

 

§ 4. Системы косвенных и прямых выборов

 

До 1848 г. в большинстве государств мы встречаемся с системой косвенных выборов: избиратели избирают выборщиков; выборщики - депутатов. В настоящее время преобладают прямые выборы, и только в немногих государствах - напр., в России и Пруссии - выборы сохраняют поныне двухстепенный или даже трехстепенный характер.

Преимущество косвенных выборов их защитниками усматривается в том, что, благодаря двойной или даже тройной "дистилляции" народной воли, они дают лучший, наиболее культурный состав народного представительства*(631). Такое преимущество в действительности, однако, оказывается мнимым.

В тех странах, в которых общественное мнение организуется политическими партиями, двухстепенные выборы теряют свой смысл. Намечающая выборщиков партия вменяет им в обязанность вотировать за ею же намеченных кандидатов. При таких условиях двухстепенность выборов становится пустым и ненужным обрядом, ибо выборы являются, по существу, прямыми: избиратели, подавая свой голос за выборщиков, наперед уже знают, за кого эти выборщики, в свою очередь, подадут голос. В Сев. Амер. Соединенных Штатах двухстепенные выборы президента федерации и даже сенаторов являются только по форме косвенными*(632); и точно так же в России, до издания Закона 3 июня, в городах, самостоятельно избирающих членов Государственной Думы, выборы, несмотря на свою двухстепенность, являлись, по существу, прямыми.

При отсутствии или слабости партийных организаций двухстепенность и тем более многостепенность выборов неизбежно приводит к ухудшению состава народного представительства. В небольших по размерам первичных избирательных участках избиратель, подавая свой голос за выборщика, руководствуется не столько общегосударственными интересами, сколько интересами "местной колокольни". В выборщики попадает местное влиятельное лицо - нередко местный политикан, известный самому ничтожному кругу избирателей. Депутат, избираемый такими выборщиками из своей среды, редко стоит на уровне тех требований, которые могут и должны быть предъявляемы к народному представителю. При системе прямых выборов уже сама величина избирательного округа необходимо препятствует проникновению в народное представительство людей, малоизвестных за тесными пределами своего местожительства.

Не подлежит никакому сомнению, что система косвенных выборов стоит в противоречии с демократической природой современного народного представительства. Она ослабляет ту связь, какая должна существовать между избирателями, с одной стороны, и народными представителями с другой: между теми и другими она помещает безответственную коллегию выборщиков, исчезающую бесследно в момент окончания выборов. Предоставляя избирателю, как таковому, ничтожное влияние на результаты выборов, двухстепенная система содействует развитию в обществе политического индифферентизма,- и, в частности, абсентеизму избирателей. По свидетельству Георга Мейера, в Германии при системе прямых выборов участвуют в выборах около 70 % избирателей, при системе косвенных - около 20 %*(633).

И наконец, системой косвенных выборов нередко искажаются результаты выборов: депутат избирается меньшинством округа, а не его большинством.

Пример. В избирательном округе 2000 избирателей. Округ делится на 20 первичных участков; в каждом участке по 100 избирателей; каждый участок избирает 2 выборщиков. Конкурируют две партии - А и В. В одиннадцати участках партия А получает - в каждом - 51 голос, партия В - 49 голосов; в 9 участках партия А совсем не представлена и все 100 голосов подаются за выборщиков партии В. Результаты: партия А собирает 561 голос (51 х 11), выборщиков у нее 22 (2 x 11); партия В собирает 1439 гол. (49 x 11 + 100 x 9), но выборщиков у нее только 18 (2 x 9). В собрании выборщиков большинство принадлежит партии А, и, следовательно, этой партией - партией меньшинства, собравшей одну треть голосов,- избирается депутат*(634).

В настоящее время система косвенных выборов осуждена всеми; среди теоретиков и государственных деятелей у нее защитников нет*(635). В Бадене, при обсуждении избирательной реформы 1904 г., все партии без исключения сходятся на признании необходимости прямых выборов; Зак. 1904 г. принимается не только в баденском ландтаге, но и в первой палате единогласно*(636). И точно так же в Баварии, при обсуждении реформы 1906 г., все без исключения политические партии признают устранение косвенных выборов безусловно необходимым, ибо дальнейшая опека над избирателями признается не только тягостной, но также, при господствующем влиянии партийных организаций на результаты выборов, совершенно бесцельной*(637).

Во всяком случае, в демократической избирательной системе многостепенности выборов нет и не может быть места.

 

§ 5. Свобода выборов; соответствие их результатов действительной воле избирателей

 

До тех пор пока круг избирателей остается сравнительно ограниченным, пока избиратели принадлежат к одному только господствующему классу,- вопрос о свободе выборов, о соответствии их результатов действительной воле избирателей, не останавливает на себе особого внимания законодателя. По мере демократизации избирательного права, с привлечением к участию в выборах общественных классов, экономически и политически зависимых, вопрос этот приобретает первостепенную важность.

Следующие постулаты лежат в основе современной регламентации избирательного права.

I. Необходима борьба с абсентеизмом избирателей. Абсентеизм извращает результаты выборов. Политический опыт доказывает, что, по общему правилу, консервативно-умеренные течения общественной мысли наименее организованы и наиболее индифферентны. Поэтому абсентеизм избирателей усиливает на выборах влияние организованных и радикальных партий. Для предотвращения такого абсентеизма принимаются разные, более или менее действительные средства.

Так, прежде всего современные законодательства стремятся по возможности приблизить место подачи голосов к месту постоянного жительства избирателей*(638). В Англии до введения закрытой подачи голосов (1872 г.) выборы для всего графства производились в одном и том же месте; в настоящее время не только графства, но и города делятся на избирательные участки - с таким расчетом, чтобы место подачи голоса находилось от места жительства избирателя на расстоянии, не превышающем четырех миль. Во Франции в эпоху реставрации департаментские выборы происходили в главном городе департамента; Закон 19 апр. 1871 г. вводит систему общинных выборов. В настоящее время выборы производятся по общинам в большинстве государств - в Германии, Бельгии, Италии, Швеции, Норвегии, Испании и др.

Далее, время производства выборов определяется с таким расчетом, чтобы предоставить рабочему классу возможность участия в выборах. Во многих государствах - напр., во Франции, Испании, Бельгии и др.- закон категорически требует назначения выборов в воскресный или праздничный день. Для подачи голоса отводится более или менее продолжительное время - с утра до вечера. Подача голосов в вечерние часы - напр., от 6 до 8 вечера - является в особенности необходимой в тех случаях, когда выборы производятся в будний день*(639).

Наконец, в некоторых - сравнительно немногочисленных - законодательствах мы встречаемся с институтом обязательной подачи голосов*(640). Так, участие в выборах обязательно во многих швейцарских кантонах; в большинстве из них, однако, обязательность голосования лишена какой бы то ни было уголовной санкции и только в некоторых санкционируется денежным штрафом в весьма скромном размере. В Бельгии Зак. 1893 г. вменяет участие в выборах в обязанность избирателям. Неисполнение этой обязанности, при отсутствии оправдывающих избирателя обстоятельств, карается в первый раз штрафом до 3 фр., во второй и третий - штрафом до 25 фр., в четвертый - тем же штрафом и, сверх того, лишением на срок до десяти лет политических прав. В Болгарии и Дании подача голоса является обязательной не для избирателей, а для выборщиков. Наконец, в Австрии Зак. 1907 г. право вводить обязательность голосования предоставляет провинциальным ландтагам; до 1909 г. этим правом воспользовались ландтаги шести австрийских провинций*(641).

Не подлежит никакому сомнению, что никаких принципиальных возражений против обязательности голосования нет и не может быть; участие в выборах является общественной функцией,- не только правом, но и обязанностью избирателей*(642).

Более, чем проблематична, однако, политическая целесообразность рассматриваемой меры*(643). Поскольку абсентеизм избирателей вызывается объективными причинами, борьба с ним должна вестись при помощи положительных мероприятий,- и, прежде всего, приближением места подачи голосов к месту постоянного жительства избирателей. Что касается субъективных причин абсентеизма, то никакая карательная санкция устранить их не может: у избирателя, во всяком случае, остается возможность подачи незаполненного (недействительного) бюллетеня. Во многих случаях абсентеизм объясняется нежеланием избирателя голосовать за одну из заявленных партийных кандидатур; голосуя за "своего" кандидата, он, конечно, никакого влияния на исход выборов не окажет*(644).

II. Административное воздействие на ход выборов должно быть устранено. История избирательного права - и, в особенности, избирательной практики - красноречиво свидетельствует о том, к каким поистине чудовищным последствиям нередко приводит административное воздействие на ход выборов*(645).

Для того чтобы устранить это воздействие, современные кодексы избирательного права соответственным образом регламентируют организацию и состав избирательных коллегий, заведующих выборами, порядок составления и хранения избирательных списков, порядок обжалования распоряжений и действий заведующих выборами органов.

Что касается прежде всего избирательных коллегий, то, по общему правилу, они образуются из должностных лиц, местного самоуправления, отчасти (напр., в Италии) из лиц, избираемых самими избирателями; председательствует в коллегии либо местный административный орган (в Англии шериф, в Пруссии ландрат), либо местный судья (в России, в Италии, в Испании и др.)*(646).

Избирательные списки ведутся во Франции муниципальной комиссией, состоящей из мэра, делегата, назначаемого префектом, и делегата от муниципального совета; в Англии составление списков возлагается на орган призрения бедных; в Бельгии, Голландии, Дании, Италии и других государствах - на органы местного самоуправления. По общему правилу, избирательные списки имеют перманентный характер; от времени до времени - напр., ежегодно - они подвергаются официальной ревизии*(647); в некоторых государствах - например, в России - списки составляются ad hoc, для каждых выборов особо.

Распоряжения органов, заведующих составлением списков, подлежат обжалованию в судебно-административном, а в некоторых государствах - напр., в Англии и Бельгии - в судебном порядке*(648).

III. Необходима свобода выборов; голосование должно быть закрытым. Закрытое голосование является одним из основных начал демократической системы избирательного права*(649).

Во Франции система закрытого голосования вводится Законом 1789 г. Значение этой системы не сознается, впрочем, революционной эпохой. Конституция 1793 г., изданная Конвентом (ст. 16), допускает факультативность открытой или закрытой подачи голоса, по усмотрению избирателя. Дантон аргументирует эту систему следующим образом: "Je demande que le riche puisse ecrire et que le pauvre puisse parler"; по его мнению, система эта создает выгодную привилегию для бедных*(650). Со времен директориальной конституции до наших дней голосование во Франции является закрытым.

В Германии конституционная комиссия Франкфуртского сейма предлагает открытую подачу голосов. Предложение комиссии отвергается сеймом; демократизируя избирательное право, сейм справедливо признает, что только закрытое голосование может в достаточной мере обеспечить свободу выборов. Под влиянием Франкфуртского сейма начало закрытого голосования усваивается законодательством огромного большинства германских государств; в настоящее время открытая подача голосов применяется в Пруссии и в нескольких незначительных княжествах Германии. Согласно имперской Конституции 1871 г. (ст. 20), рейхстаг избирается посредством всеобщих и равных выборов при тайном голосовании.

В истории избирательного права наблюдается прямая и непосредственная связь между постепенной демократизацией избирательного права, с одной стороны, и переходом от открытого к закрытому голосованию - с другой. Так, в Англии, например, открытое голосование является традиционной, исторически сложившейся системой. Уже после первого билля о реформе (1832 г.) заявляются требования о введении закрытого голосования. Однако до тех пор пока избирательное право остается ограниченным, агитация в пользу закрытого голосования не дает положительных результатов. Избирательное право демократизируется реформой 1867 г.; в 1872 г. издается билль, санкционирующий закрытую подачу голосов.

В настоящее время с системой открытого голосования мы встречаемся в сравнительно немногих государствах - в Пруссии, Венгрии, Дании и нек. др.

В теории, однако, система эта доныне находит немало убежденных сторонников - в особенности среди публицистов и политических деятелей Германии. Из публицистов, сторонников открытого голосования, назовем Вайца, Гнейста, из новейших ученых - Г. Мейера*(651). Из политических деятелей противником тайного голосования является Бисмарк; по его словам, "die Heimlichkeit der Abstimmung hat einen Charakter, der mit den besten Eigenschaften des germanischen Blutes im Widerspruch steht"*(652). В 1904 г. депутаты ф. Мирбах и ф. Мантейфель вносят в германский рейхстаг законопроект о переходе от закрытого к открытому голосованию*(653).

Аргументация сторонников открытого голосования сводится к двум соображениям:

1) участие в выборах является общественной функцией избирателя; эта функция, как и всякая другая, имеющая публичный характер, должна быть осуществляема гласно, под контролем общественного мнения;

2) открытая подача голосов оказывает нравственно-воспитательное влияние на избирателя, закрытое голосование его развращает; по словам одного немецкого писателя, "закрытое голосование - безнравственность, прикрывающая трусость, лживость и коварство".

Ни то, ни другое соображение не выдерживают критики.

Не подлежит сомнению, что, по общему правилу, публичные функции осуществляются наилучшим образом при свете гласности, под контролем общественного мнения. Это общее правило претерпевает, однако, немаловажные исключения. Никто не отрицает необходимости тайны судейской комнаты. Вопрос с виновности подсудимого не может и не должен быть решаем присяжными под контролем общественного мнения; ибо самое существо правосудия предполагает независимость судейского убеждения от внешних влияний,- откуда бы они ни шли: от правительства или общества. Возможно ли отрицать, что всякое принудительное воздействие извне точно так же влияет искажающим образом на убеждения избирателя, как на убеждения судьи?..

Что касается нравственно-воспитательного влияния открытого голосования, то в действительности оно является более чем проблематичным. Политический опыт неопровержимо доказывает, что на почве открытого голосования развивается политическая коррупция, вакханалия подкупов и террора*(654).

Прямая и непосредственная задача выборов заключается в том, чтобы выяснить действительное политическое настроение страны, действительную волю избирателей. При системе открытого голосования административное воздействие, с одной стороны, и общественная зависимость, с другой, нередко препятствуют свободному осуществлению гражданами принадлежащего им избирательного права. Поэтому закрытая подача голосов является одним из основных институтов демократической системы избирательного права.

 

§ 1. Основной принцип пропорциональной системы

 

Теоретической основой системы пропорциональных выборов является классическая теория народного представительства - теория представительства по уполномочию народа.

Суверенитет принадлежит народу. Представительное собрание выражает volonte generale, живущую в народе; оно является зеркалом, отражающим волю народа.

По выражению Мирaбо, представительное собрание должно быть подобно географической карте: оно должно воспроизводить - разумеется, в уменьшенном масштабе - основные элементы политической географии страны - политическую группировку, политические течения общественной мысли*(655).

Не подлежит никакому сомнению, что цель эта не может быть достигнута при так называемой, мажоритарной системе выборов. Мажоритарными являются выборы по большинству голосов: в каждом избирательном округе депутат - а, при выборах по списку, положенное число депутатов - избирается партией (или группой), располагающей большинством голосов; партия (или группа) меньшинства остается в парламенте не представленной. Отсюда - необходимое отсутствие пропорциональности в отношении политической группировки в стране к политической группировке в парламенте: в одних случаях меньшинство избирателей, нередко весьма значительное, оказывается в парламенте не представленным; в других - более редких - большинство избирателей оказывается в парламенте в меньшинстве.

Приведем пример. В стране 100000 избирателей, распределенных между 100 избират. округами по 1000 избирателей в каждом; от каждого округа избирается один депутат. В 40 округах у партии A по 900 избирателей, у партии В - по 100; в 60 округах у партии A по 400 избирателей, у партии В - по 600. На выборах партия А побеждает в 40 и партия В в 60 округах, а между тем за первую партию подается 60000 голосов (900 x 40 + 400 x 60), за вторую лишь 40000 (100 x 40 + 600 x 60).

Или другой пример. Предположим, что в тех же избир. округах участвуют в выборах три партии. У партии А в каждом из 100 округов по 400 избирателей. У партии В в 50 округах по 550 избирателей, и в 50 других по 50 избирателей. У партии С, наоборот, в первых 50 округах по 50 избирателей, а в остальных по 550. На выборах 50 полномочий получит партия В и столько же партия С; что касается партии А, то она окажется совсем не представленной. Между тем за партию А подается 40000 голосов (400 x 100), за партии В и С - по 30000 (50 x 50 + 550 x 50)*(656).

Если от школьных примеров обратиться к реальной действительности, то необходимо признать, что при системе мажоритарных выборов о представительстве пропорциональном не может быть речи.

Так, в Бельгии, напр., в 1870 г. за либералов подается 42 тысячи голосов, за клерикалов 35 тыс.; и тем не менее либералы получают 52, а клерикалы 72 мандата. В Бадене, во время общеимперских выборов 1887 г., за национал-либералов подается 121831 гол., за центр - 76397 гол.; первые получают 9, вторые всего лишь 2 мандата. В том же Бадене на выборах 1890 г. за национал-либералов подается 82269 гол., за центр 80726 гол.; центр получает 8 мандатов, национал-либералы ни одного*(657).

Для того чтобы народное представительство являлось действительно представительством народа, необходимо отказаться от мажоритарной системы, искажающей народную волю. Только при системе пропорциональных выборов народное представительство становится тем, чем оно должно быть по своей природе: политической картой, или зеркалом страны.

 

§ 2. Система представительства меньшинства

 

Недостатки мажоритарной системы уже издавна останавливают на себе внимание политической мысли. Идее пропорционального представительства предшествует, однако, во времени гораздо более элементарная идея представительства меньшинства; такое представительство уже в эпоху французской революции предлагается депутатами Condorcet и Borda. В настоящее время и в теории, и на практике наибольшей популярностью пользуются две системы представительства меньшинства - система ограниченного вотума (vote limite) и система собирательного или кумулятивного вотума (vote cumulatif)*(658).

Первая возникает в Англии; при обсуждении билля о реформе 1832 г., она предлагается в палате общин Praed'ом; позднее, по инициативе лорда Cairns'a, она получает частичное осуществление в избирательной реформе 1867 г. По существу, она является не чем иным, как совершенно искусственным способом ослабления избирательного большинства. Ее необходимое предположение - выборы по спискам. Каждому избирателю предоставляется право подавать свой голос лишь за неполное число кандидатов, избираемых округом: при трех кандидатах за двух, при пяти за трех или четырех. При таких условиях меньшинство получает возможность провести относительным большинством голосов одного своего кандидата при трех, или двух при пяти кандидатах. Нельзя, разумеется, отрицать, что система ограниченного вотума до некоторой степени обеспечивает интересы меньшинства. Ее основной недостаток - в предрешенности представительства партий большинства и меньшинства, независимо от числового отношения между ними. Если из пяти кандидатов избиратель имеет право подавать свой голос за трех, большинством будут избраны три, а меньшинством два кандидата, как в том случае, когда отношение большинства к меньшинству равно отношению трех к двум, так и в том случае, когда оно равно отношению четырех к одному.

Система ограниченного вотума предполагает участие в выборах лишь двух политических партий; при наличности трех, а тем более четырех или пяти партий меньшинство и при этой системе остается непредставленным.

И, наконец, при наличности сплоченных политических партий и при правильном учете большинством своих сил, система ограниченного вотума вообще не достигает цели. Приведем пример. В округе 81 избиратель; каждый избиратель голосует за двух из трех кандидатов. В выборах участвуют две партии: у консервативной 51 голос, у либеральной 30. По распоряжению партийного комитета консервативной партии, 17 избирателей голосуют за кандидатов А и В, 17 избирателей - за кандидатов В и С, 17 - за кандидатов А и С. Каждый из кандидатов консервативной партии получает по 34 голоса. Что касается 30 избирателей либеральной партии, то все они голосуют за двух кандидатов, Р и R: каждый из них получает по 30 голосов. Избранными оказываются три кандидата консервативной партии, а либеральная остается непредставленной. При неправильном учете сил или неправильном распоряжении голосами меньшинство на выборах может одержать победу над большинством. Предположим, что в указанном примере половина избирателей консервативной партии (26 чел.) голосует за кандидатов А и В, другая половина (25 чел.) - за кандидатов А и С. В таком случае кандидат А получит 51 голос, В - 26 голосов и С - 25 голосов. Либеральная партия единогласно голосует за кандидатов Р и R: каждый из них получает по 30 голосов. Избранными оказываются кандидат А консервативной партии и два кандидата Р и R либеральной.

Указанные недостатки ограниченного вотума являются причиной сравнительно редкого применения этой системы в современных законодательствах. В Англии, по реформе 1867 г., она применяется в 12 округах, избирающих по три депутата (three cornered constituencies), и в Лондоне, избирающем 4 депутатов; в округах каждый избиратель голосует за двух, в Лондоне за трех кандидатов. Реформа 1884-86 гг. упраздняет выборы по спискам; каждый округ избирает одного депутата, и, след., система ограниченного вотума становится невозможной. Кроме Англии, система эта применяется в Бразилии, с 1875 по 1881 г. В Италии, по Закону 1882 г., в округах, избирающих по 5 депутатов - таких округов 35 из 135,- каждый избиратель имеет право вотировать только за четырех; Закон 1891 г. вводит единоличные выборы и тем самым упраздняет систему ограниченного вотума. До сих пор с 1878 г. применяется эта система в Испании.

Другой формой представительства меньшинства является система кумулятивного или собирательного вотума. И эта система предполагает выборы по списку; избирателю предоставляется "право либо подать свой голос за каждого из кандидатов, избираемых округом, в отдельности,- либо кумулировать голоса на одном или нескольких кандидатах. Если, например, от округа избирается 5 депутатов, избиратель может либо предложить пять кандидатов, либо отдать свои пять голосов одному (т.е. назвать в избирательном бюллетене пять раз одно и то же лицо), либо одному кандидату отдать три, другому два голоса, и т.д. Цель этой системы заключается в том, чтобы дать меньшинству возможность, кумулируя свои голоса на немногих кандидатах, обеспечить им на выборах относительное большинство голосов. Если система ограниченного вотума искусственно ослабляет большинство, то, напротив, система кумулятивного вотума усиливает искусственно меньшинство.

Предположим, что в округе, избирающем 5 депутатов, имеется 10000 избирателей,- 6 тыс. либералов и 4 тыс. консерваторов; либералы располагают 30000 голосов (6 тыс. х 5), консерваторы 20000 голосов (4 тыс. х 5). Если либералы сосредоточат свои голоса на трех кандидатах, а консерваторы на двух, каждый из кандидатов получит одинаковое число голосов (10000), и, след., избранными окажутся 3 либерала и 2 консерватора.

При всей своей теоретической правильности, система кумулятивного вотума оказывается на практике совершенно неприменимой. Она предполагает такую строгость партийной дисциплины, такой дар предвидения и такую способность учета своих сил, каких ни у одной партии никогда не было и быть не может. Для партии, участвующей в выборах, одинаково опасно и чрезмерное раздробление голосов, и чрезмерная их кумуляция: и в том, и в другом случае партия большинства может оказаться представленной хуже, чем партия меньшинства. Предположим, что в указанном примере либералы, рассчитывая на полную победу, отдадут свои голоса 5 кандидатам; консерваторы сосредоточат их на 3-х. В таком случае каждый из 5 либеральных кандидатов получит по 6 тыс. голосов, каждый из 3 консервативных по 6666 голосов; избранными окажутся три кандидата консервативной и только два либеральной партии." Такой же результат получится и в том случае, если либералы, преуменьшая свои силы, сосредоточат свои голоса на двух кандидатах, а консерваторы распределят их между тремя. Все зависит от математически точного учета партийных сил. Такой учет возможен в малочисленных и замкнутых собраниях, при выборах подготовительной комиссии или исполнительного бюро; он немыслим при наличности многочисленных избирателей, неизвестных партийным комитетам. Сказанным объясняется тот факт, что предложенная уже в 1853 г. англичанином Marshall'ем система кумулятивного вотума, в ее чистом виде, нигде не находит себе применения к парламентским выборам.

 

§ 3. Пропорциональная система

 

От системы представительства меньшинства существенным образом отличается система пропорционального представительства; ее цель - пропорциональное представительство всех политических партий или политических групп, существующих в стране. Идея пропорционального представительства не нова; в начале 40-х гг. минувшего века она пропагандируется во Франции и в Швейцарии - Виктором Консидераном; несколько позднее с проектами пропорционального представительства - тождественными, в основных чертах - выступают в Дании математик Андрэ (Andreae, в 1855 г.) и в Англии государствовед Томас Гер (Hare, в 1859 г.)*(659). Начиная с 1860-х годов, идея пропорционального представительства становится все более и более популярной. Во всех странах выдающиеся публицисты и политические деятели заявляют себя ее сторонниками: в Англии - Д.С. Милль; в Швейцарии - Навиль (Naville) и Гагенбах-Бишоф (Hagenbach-Bischoff); в Бельгии - Смедт (J. de Smedt), Д'Ондт (D'Hondt); во Франции - Бартелеми; в Германии - Зигфрид (R. Siegfried) и Гажер (К. Gageur); в России - Н. М. Коркунов*(660). Появляются специальные общества для пропаганды идей пропорционализма (в Швейцарии "Association reformiste", с 1865 г. и "Schweizerischer Verein fur proportionale Stellvertretung", с 1876 г.; в Бельгии "Association reformiste beige pour 1'adoption de la representation proportionelle", с 1881 г.; во Фpaнции "Societe pour 1'etude de la representation proportionnelle", с того же времени); с той же целью издаются периодические органы печати (в Швейцарии "Le reformiste" с 1866 г.; в Бельгии "La representation proportionnelle", с 2882 г.). В 1885 г. в Антверпене собирается первая международная конференция по вопросу о пропорциональных выборах*(661).

Литературное движение и политическая пропаганда в пользу пропорциональных выборов не проходят бесследно. Система эта усваивается многими законодательствами как для конституирования органов самоуправления и разных профессиональных союзов, так и для избрания членов законодательных палат. Наиболее широкое применение получает эта система в кантональном законодательстве Швейцарии (Тессин, Невшатель, Женева, Цуг, Золотурн, Базель-город и др.). В Бельгии она вводится Зак. 1899 г., в Вюртемберге Зак. 1906г., в Болгарии Зак. 1912 г. для парламентских выборов. С многочисленными попытками осуществления пропорционального представительства мы встречаемся и в других германских государствах (в Баварии, Саксонии и др.). В применении к выборам в законодательные палаты, попытки эти остаются пока безрезультатными; кроме Вюртемберга, в одном только Гамбурге, по Закону 1906 г., для выборов в законодательную палату вводится пропорциональкая система. Впрочем, в Германии система эта широко применяется в области административного права: Законом 1901 г. допускается факультативное применение пропорциональной системы при избрании членов промысловых судов; Закон 1904 г. вводит обязательные пропорциональные выборы при избрании членов купеческих судов. Из других стран пропорциональную систему усваивают Дания для избрания членов верхней палаты (Закон 1867 г.), Сербия (Конституция 1888 г.) и Финляндия (Закон 1906 г.) для избрания членов палаты народных представителей*(662).

 

§ 4. Системы пропорционального представительства

 

Системы пропорционального представительства, как предлагаемые в теории, так и осуществленные на практике, многочисленны и разнообразны. Однако, при всем своем разнообразии, все они построены на двух существенно необходимых началах, характеризующих пропорциональную систему как таковую - на начале избирательного метра, с одной стороны, и начале эвентуального вотума - с другой. Избирательным метром определяется числовое значение группы, избирающей одного представителя: если избирательный метр = 1000, то партия, насчитывающая 10 тысяч голосов, имеет право на избрание 10 представителей. Эвентуальным является вотум потому, что голос, подаваемый за кандидата, собравшего число голосов, соответствующее избирательному метру, всегда и необходимо засчитывается другому кандидату, недобравшему необходимого числа голосов. При отсутствии эвентуальности вотума избирательная система не может быть пропорциональной, ибо все голоса, подаваемые за кандидата, в числе, превышающем избирательный метр, остаются непредставленными*(663).

Обращаясь к рассмотрению типических систем пропорционального представительства, необходимо заметить, что все они распадаются на две группы: с одной стороны, системы индивидуальных кандидатур и, с другой, системы партийных списков.

В системах, относящихся к первой группе, институт официально регистрируемых партийных списков не находит себе места. Избиратель подает свой голос за намечаемых им кандидатов; кандидат, получивший число голосов, соответствующее избирательному метру, является избранным.

В системах, относящихся ко второй группе, избиратель подает свой голос не только за тех или других кандидатов, но также за тот или другой официально заявленный, исходящий от группы избирателей и, следовательно, по общему правилу, партийный избирательный список. Делением числа голосов, подаваемых за список, на избирательный метр, определяется число представителей, причитающихся на список.

Типичным примером системы индивидуальных кандидатур являются системы, предложенные Гером и Андре. По системе Гера, вся страна образует один избирательный округ. Каждый избиратель располагает одним голосом, т.е. может голосовать за одного кандидата. Избирательный метр определяется делением числа голосующих избирателей на число депутатских полномочий. Избранным считается кандидат, получивший число голосов, соответствующее избирательному метру. Для того чтобы голоса избирателей, сосредоточенные сверх избирательного метра на одном кандидате, не оказались непредставленными, каждому избирателю предоставляется право назвать в своем бюллетене нескольких кандидатов в порядке убывающей их желательности (le vote unique transferable avec liste de preference). Сначала голос избирателя засчитывается первому кандидату; если этот кандидат получил уже число голосов, соответствующее избирательному метру, он засчитывает второму; если и этот уже избран, третьему и т.д.

Основной недостаток системы Гера - отрицание ею деления страны на избирательные округа. Организация выборов по этой системе в стране более или менее значительных размеров технически невозможна. Поэтому датский математик Андре, удерживая основные принципы системы Гера, предлагает в качестве корректива к ней производство выборов по избирательным округам. Однако и с этим коррективом рассматриваемая система представляется во многих отношениях несовершенной.

Во всех тех случаях, когда избиратель называет в своем бюллетене одного или немногих наиболее популярных кандидатов, его голос легко может оказаться не представленным. Отсюда - опасность недобора представителей, разрушающая пропорциональность системы. С другой стороны, при системе Гера и Андре результаты выборов определяются не столько волей избирателей, сколько игрой слепого случая. Возьмем простейший пример. Избирательный метр 5, подлежат избранию 2 депутата, 9 бюллетеней подано за кандидатов А и В, 7 бюллетеней за А и С. Все зависит от порядка вскрытия бюллетеней. Если сначала будут вскрыты 5 бюллетеней с кандидатами А и В,- они будут засчитаны кандидату А и, следовательно, для кандидата В окажутся потерянными. В получит 4 голоса, С - 7 голосов; избранным окажется С. Если в числе первых 5 бюллетеней три бюллетеня будут с кандидатами А и В, два с кандидатами А и С,- избранным окажется кандидат В. Само собой разумеется, что при равенстве голосов, полученных кандидатами, стоящими на втором месте, результаты выборов исключительно определяются случайным обстоятельством - порядком вскрытия бюллетеней.

Независимо от технических неудобств системы индивидуальных кандидатур, она, по существу, противоречит природе пропорционального представительства. Пропорциональные выборы предполагают существование в стране организованных политических партий. Их цель - соответственное представительство групп, а не индивидов. Между тем индивидуальные кандидатуры разлагают единство политических партий, вносят дезорганизацию в их состав. Поэтому в странах, где вводятся пропорциональные выборы, все без исключения политические партии сходятся на отрицательном отношении к системе индивидуальных кандидатур. В настоящее время везде, где применяется пропорциональная система, она организована на начале партийных списков.

Современные пропорциональные системы бывают троякого типа: 1) система связанных списков; 2) система свободного указания кандидатур в пределах партийного списка; 3) система, допускающая так назыв. "панаширование" - т.е. выбор кандидатов из разных партийных списков.

Наиболее элементарна система связанных списков (das System der gebundenen Listen). Система эта, впервые предложенная в Швейцарии еще в 1862 г., осуществляется на практике Конституцией Сербии 1888 г.*(664). Ее сущность заключается в следующем. Определенная группа избирателей предлагает список намечаемых ею кандидатов в порядке убывающей их желательности. Избиратель голосует не за тех или иных кандидатов, а за тот или иной список. Избирательный метр определяется делением числа голосующих избирателей на число депутатских полномочий; на каждый список причитается столько депутатов, сколько раз избирательный метр содержится в числе поданных за него голосов. Если на определенный список приходится, напр., три депутатских полномочия, то избранными считаются три первых кандидата, намеченных списком. Основной недостаток рассматриваемой системы заключается в том, что ею чрезвычайно усиливается влияние партийных комитетов и, напротив, чрезвычайно умаляется влияние избирателя как такового. Подавая свой голос, избиратель отвечает на вопрос: к какой партии он принадлежит? и не отвечает на вопрос: кого именно он желает иметь своим представителем? Последний вопрос решается партийным комитетом, т.е. немногочисленной группой безответственных лиц, действующей нередко под влиянием узкопартийных или даже этически и политически небезукоризненных соображений.

Наиболее распространены в настоящее время системы "свободных" списков. Бельгийская пропорциональная система введена Законом 19 декабря 1899 г.; она основана на начале свободного указания кандидата в пределах партийного списка. Вся Бельгия делится на 30 избирательных округов; на каждый приходится от 3 до 6 депутатов. Большие города образуют особые округа: Брюссель избирает 18 депутатов, Антверпен и Льеж - 11, Гент - 10, Шарльруа - 8. Кандидатские списки могут быть заявляемы от имени 100 избирателей; они публикуются избирательной комиссией во всеобщее сведение. Кандидаты - в любом числе, не превышающем числа депутатских полномочий от округа, располагаются в порядке убывающей их желательности для авторов списка. Согласно основному началу бельгийской избирательной системы, избиратель вотирует за одного кандидата (le vote unique, einnahmige Wahl). Своим голосом он может распорядиться двояко: он может голосовать за список или за определенного, намеченного в нем, кандидата. В первом случае голос избирателя засчитывается прежде всего первому кандидату списка; если этот кандидат получит число голосов, соответствующее избирательному метру, он засчитывается второму и т.д. При определении результатов выборов все голоса, поданные за отдельных кандидатов, считаются поданными также за список; депутатские полномочия распределяются между списками, сообразно числу голосов, полученных каждым из них.

Приведем пример. Округ избирает 5 депутатов. Заявлено три списка. За список N 1 подано 5380 голосов и, сверх того, за кандидата А - 125, В - 230 и С - 500 голосов; всего получено списком 6235 голосов. За список N 2 подано 8900 голосов; за кандидатов D - 100, Е - 85, F - 20, G - 75 и за последнего кандидата Н, не угодного партийному комитету, но популярного среди избирателей,- 1090 голосов; всего за список - 10270. За список N 3 - 3000 голосов; за кандидатов К - 20, L - 100, М - 600 и N - 250 голосов; всего - 3970.

Как уже указано выше, элементарнейший способ определения избирательного метра - деление числа голосующих избирателей на число депутатских полномочий. Этот способ к системе партийных списков неприменим, ибо при нем получается недобор необходимого числа депутатов. В приведенном примере число голосующих избирателей = 20475; избирательный метр = 4095 (20475 : 5): на список под N 1 причитается 1 депутат (6235 : 4095), на список под N 2 - два (10270 : 4095), а третий список остается совсем не представленным. Таким образом оказываются избранными три депутата вместо пяти, а между тем при системе пропорционального представительства дополнительные выборы (перебаллотировки), по существу, невозможны. Поэтому в Бельгии для определения избирательного метра применяется система, предложенная Д'Ондтом (D'Hondt), при которой недобору депутатов не может быть места. Число голосов, полученных каждым списком, делится на ряд натуральных чисел: 1, 2, 3, 5..; полученные частные располагаются в порядке их убывающей величины; частное, стоящее на месте, соответствующем числу депутатских полномочий (при пяти депутатах на пятом месте), является избирательным метром. В вышеприведенном примере число голосов, поданных за списки, делится:

 

N 1	N 2	N 3
на 1=6235 (II)	10270 (I)	3970 (IV)
на 2=3117	5135 (III)	1935
на 3=2078	3423 (V)	1323

 

Избирательным метром является частное, стоящее на пятом месте,- 3423. Избранными являются 1 кандидат по первому, 3 по второму и 1 по третьему списку.

Для того чтобы определить, какие именно кандидаты являются избранными в пределах каждого списка, необходимо иметь в виду, что голоса, подаваемые за список, присчитываются прежде всего первому кандидату; поэтому по первому списку избранным является А. По второму списку считается избранным прежде всего первый кандидат D; для этого к числу голосов, полученных им индивидуально (100), присчитывается до полного метра 3323 гол. из числа голосов, поданных за список (8900). Остается неиспользованных 5577 гол. (8900-3323). Голоса эти считают поданными за второго кандидата - Е; последнему до полного метра, сверх тех голосов, которые получены им индивидуально (85), не хватает 3338 гол.; поэтому и после его избрания еще остается неиспользованных 2239 гол. (5577-3338). Присчитанные к индивидуальным голосам, полученным кандидатами F (20) и G (75), голоса эти не могут составить избирательного метра; поэтому они считаются поданными за последнего кандидата Н; суммируясь с индивидуальными голосами, полученными этим кандидатом (1090), они составят избирательный метр; поэтому избранным окажется Н, хотя в избирательном списке он стоит на последнем месте. И точно так же по третьему списку является избранным не первый, а третий кандидат М, получивший 600 индивидуальных голосов, ибо 3000 голосов, поданных за список, суммируясь с его индивидуальными голосами, составят избирательный метр.

На приведенном примере, заимствованном из практики бельгийского пропорционализма, можно убедиться в том, что при этой системе воля избирателей, вопреки воле партийных комитетов, оказывает известное влияние на результат выборов; в пределах партийного списка очередь кандидатов, установленная комитетом, может быть изменена голосованием избирателей.

Гораздо значительнее влияние избирателей, а вместе с тем шире их свобода, при системе, допускающей так назыв. панаширование, т.е. комбинацию кандидатов, принадлежащих к различным партийным спискам. Система эта введена в Вюртемберге Законом 1906 г.*(665). В Вюртемберге по системе пропорциональных выборов избирается 23 депутата, 6 в Штуттгарте и 17 в двух земских округах, на которые делится вся страна. Каждые 20 избирателей имеют право представить свой список кандидатов. Список обозначается либо именем партии, либо каким-нибудь эпиграфом, напр., "в единении сила" или "долой пьянство" Закон воспрещает эпиграфы, противоречащие закону или добрым нравам. Число кандидатов, предлагаемых списком, не может превышать числа депутатских полномочий. Каждый избиратель - и в этом основное отличие вюртембергской системы от бельгийской - имеет право на столько голосов, сколько депутатов избирается округом (mehrnahmige Wahl). В избирательный бюллетень он может включить либо кандидатов одного списка, либо кандидатов, предлагаемых разными списками. Только в одном отношении он ограничен: голос, подаваемый за лиц, не значащихся ни в одном списке - за так назыв. "диких",- является недействительным. Поданный за кандидата голос считается поданным за список; число голосов списка определяется суммированием числа голосов, полученных предлагаемыми им кандидатами. Депутатские полномочия распределяются между списками сообразно избирательному метру, определяемому по способу Д'Ондта. В пределах списка избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов.

Не подлежит никакому сомнению, что система множественного вотума, несмотря на партийный характер списков, оставляет самоопределению избирателя сравнительно широкий простор. С другой стороны, однако, система эта представляет серьезную опасность - опасность так назыв. обезглавления списка. В Бельгии, при системе единоличного вотума, кандидат, стоящий на первом месте списка,- по общему правилу, лидер партии - имеет огромное преимущество перед остальными: подаваемые за список голоса идут прежде всего в его пользу. Для того чтобы последующий кандидат стал на место предыдущего, необходимо получение им значительного числа индивидуальных голосов. Не то при системе множественного вотума. Предположим, что партия, рассчитывающая провести в парламент одного или двух кандидатов, предлагает свой список, в котором на первом месте находится лидер партии А, на втором влиятельный ее член В, на третьем и четвертом С и D - "соломенные" кандидаты, не имеющие шансов попасть в парламент. Партия дисциплинирована и вотирует единодушно, подавая партийный бюллетень. Четыре кандидата списка получают одинаковое число голосов. Но находится ничтожная группа избирателей в 10 чел., принадлежащих, быть может, к враждебной партии, которая, желая расстроить избирательный план партийного комитета или обессилить представительство партии в парламенте, отдает голоса свои одному только последнему кандидату. И если на долю партийного списка придется одно депутатское полномочие, то список окажется "обезглавленным": в парламент попадает большинством 10 голосов последний кандидат. Для того чтобы предупредить такое - во всех отношениях нежелательное - явление, вюртембергская пропорциональная система допускает, в известных границах, кумуляцию голосов. Каждый избиратель часть своих голосов - не более трех - может кумулировать на одном кандидате; а так как таким кандидатом окажется, по общему правилу, лидер партии, то опасность обезглавления списка становится ничтожной.

Другая особенность вюртембергской системы - институт так назыв. соединения списков. Цель соединения списков заключается в том, чтобы по возможности использовать непредставленные остатки голосов, не достигающие величины избирательного метра, или, другими словами, усилить шансы соединившихся партий в избирательной борьбе. Соединенные списки рассматриваются в отношении к другим как один список; в отношении друг к другу объединенные списки сохраняют свою полную самостоятельность. Сначала распределяются депутатские полномочия между "соединением списков" и другими списками; затем депутатские полномочия, полученные соединением списков, распределяются в таком же порядке между отдельными списками, входящими в его состав. Приведем пример. Округ избирает 6 депутатов; заявлено 5 списков. Список немецкой партии собирает 51000 голосов, консервативной партии - 17000, социал-демократической - 88000, народной партии - 21000 и партии центра 9000 голосов. Избирательный метр, определенный по способу Д'Ондта, равняется 22000. Немецкая партия получает два мандата и социал-демократическая - четыре; остальные три партии остаются непредставленными. Предположим, однако, что до начала выборов немецкая, консервативная и народная партии объявляют о соединении их списков. Распределение депутатских полномочий производится между тремя списками: списком объединения, получившим 89000 голосов (51000+17000+21000), социал-демократическим (88000) и списком центра (9000). Избирательный метр = 29333. Список объединения получает 3 полномочия, и столько же, вместо прежних четырех, получает социал-демократический список. Полномочия, полученные объединением, распределяются между списками, входящими в его состав. Избирательный метр = 21000. Немецкая партия получает по-прежнему два мандата; народная партия приобретает мандат, которого лишился социал-демократический список.

Чрезвычайной сложностью отличается система, действующая по Закону 1906 г. в Финляндии. Система эта предоставляет широкий простор самоопределению избирателей; она дает им право не только голосовать за кандидатов, принадлежащих к различным спискам, но также предлагать кандидатов, не значащихся ни в одном из них. Финляндия делится на 15 избирательных округов; от каждого округа избирается от 20 до 30 депутатов. Избирательным списком предлагается не более трех кандидатов; допускается соединение списков. Избирательный метр определяется по системе Д'Ондта*(666).

 

§ 5. Критика мажоритарной системы

 

Как уже указано выше, классическая теория народного представительства является теоретической основой пропорциональной системы выборов. Парламент рассматривается пропорционалистами, как зеркало страны, как ее фотографический снимок. Парламент выражает volonte generale, в готовом и законченном виде присущую народу; пропорциональность выборов - необходимое условие действительного соответствия волеизъявления парламента воле страны.

Отвергая классическую теорию народного представительства, мы тем самым отвергаем принципиальную необходимость пропорциональных выборов. Парламент не может и не должен быть механическим клише избирательных масс. Парламент организует общественное мнение,- создает, a не отражает volonte generale. Анархию мнений, циркулирующих в стране, парламент претворяет в единую господствующую волю. Решение вопроса о предпочтительности той или другой избирательной системы, мажоритарной или пропорциональной, зависит от решения другого преюдициального вопроса: какая из этих систем наиболее способствует организующей функции парламента?

Не подлежит никакому сомнению, что недостатки мажоритарной системы в значительной мере преувеличиваются пропорционалистами. Вот, например, каким образом доказывает проф. Коркунов возможность подчинения большинства меньшинству при выборах представителей по большинству голосов.

"Если 500 членов парламента, говорит он, избраны большинством 6 миллионов избирателей из общего их числа 10 миллионов, а решение постановлено большинством 300 депутатов, получивших 3/5 общего числа голосов, решение это выражает собой мнение не всех 6 миллионов граждан, избравших 500 представителей, a только 3/5 избирателей, составивших на выборах большинство",- т.е. 3600000 избирателей, или, другими словами, меньшинства. Вообще, если представители избраны большинством 2/3, то только их решение, принятое большинством не менее 4/5, будет выражать мнение большинства (8/15) избирателей. Решение же, принятое даже большинством 2/3, будет выражать мнение только меньшинства (4/9) избирателей"*(667),

Если признать правильность вышеприведенных рассуждений, то, действительно, настоящее положение вещей оказывается невозможным: только в исключительных случаях при решении законодательных вопросов в парламенте может составиться большинство в 4/5 голосов; следовательно, только в исключительных случаях парламент выражает мнение большинства избирателей. Очевидно, парламент, выражающий, по общему правилу, мнение меньшинства лишь по примеру lucus a non lucendo, может быть назван народным представительством.

Принимая, однако, во внимание необходимо-партийную подкладку выборов, признаваемую и проф. Коркуновым*(668), мы полагаем невозможным согласиться с вышеприведенным рассуждением. Само собой разумеется, что, говоря о большинстве 6 миллионов, избирающих всех 500 членов парламента, проф. Коркунов не может иметь в виду одной какой-либо партии большинства - например, исключительно либералов; ибо, благодаря разделению "государственной территории на множество избирательных округов и неравномерному распределению между ними состава политических партий, одна какая-либо партия - как бы она ни была сильна и многочисленна - не может получить, что признает и сам проф. Коркунов*(669), всех мест в парламенте. Очевидно, под большинством 6 миллионов избирателей он понимает общую сумму всех избирателей - как либералов, так и консерваторов, пославших из всех избирательных округов требуемое число, т.е. 500, как либеральных, так и консервативных депутатов. Но можно ли в таком случае говорить, что 500 депутатов, избранных большинством 6 миллионов, выражают мнение только этих 6 миллионов? Не подлежит сомнению, что 4 миллиона избирателей, либералов и консерваторов, потерпевших поражение в тех или иных избирательных округах, находят выразителей своих мнений среди депутатов, избранных либералами и консерваторами, восторжествовавшими в других округах. Во всяком случае, "непредставленными" называть их нельзя. Только специальные, местные и, следовательно, второстепенные интересы консерваторов округа А, потерпевших поражение на выборах, останутся не представленными в парламенте; воззрения же их на общие, коренные вопросы государственной жизни, их политические убеждения, конечно, найдут себе выразителя в лице депутата-консерватора, избранного консервативной партией, восторжествовавшей в округе В. Мало того. В интересах и по приказанию партии, дорожащей своими сторонниками во враждебных округах, депутат-консерватор округа В, сплошь и рядом, берет на себя защиту даже чисто местных, эгоистических интересов побежденных консерваторов округа А. Нужно твердо помнить, что при современной партийной организации выборов политические партии данного округа борются друг с другом не столько за то, чтобы послать в парламент выразителя своих мнений и интересов, сколько за то, чтобы послать туда еще одного либерала или консерватора. Сплошь и рядом они вотируют за кандидата, присланного к ним избирательным комитетом их партии, лично им неизвестного и не знающего их местных интересов и нужд; удастся ли или не удастся им выбрать такого кандидата, они могут быть уверены, что не останутся без выразителя своих мнений в парламенте. Таким образом, мы полагаем, что 500 депутатов, избранных большинством 6 миллионов либералов и консерваторов, выражают все-таки мнение всех 10 миллионов либеральных и консервативных избирателей, имеющихся в стране. Поскольку господствующей является в парламенте партия, располагающая большинством голосов в стране, решение парламента, принятое большинством голосов, хотя бы и не квалифицированным, выражает мнение большинства, а не меньшинства страны.

Два требования должны быть предъявляемы ко всякой, сколько-нибудь приемлемой, избирательной системе: большинство в парламенте должно соответствовать большинству в стране; меньшинство в стране должно быть представлено меньшинством в парламенте. Пропорциональность как таковая отнюдь не является необходимым моментом (essentiale) в понятии представительства вообще. Навилль и другие пропорционалисты резюмируют следующим образом основную идею реформы: "Le pouvoir a la majorite reelle du pays; le controle aux minorites; une representation exacte de tous les groupes serieux du corps electoral"*(670). Вряд ли необходима пропорциональность представительства для того, чтобы власть принадлежала реальному большинству страны; и точно также осуществление меньшинством контрольной функции отнюдь не предполагает пропорциональности представительства. Разве не все равно, контролируется ли большинство 40 или 60 депутатами меньшинства? Контроль, как справедливо замечает Бернатцик, успешно осуществляется в настоящее время политической прессой, да и в современных парламентах, по общему правилу, депутатов от меньшинства более чем достаточно для самого тщательного и даже придирчивого контроля*(671).

Мажоритарная система далека от совершенства. Нельзя отрицать возможности извращения ею действительного соотношения партий в стране: в исключительных случаях меньшинство в стране оказывается большинством в парламенте; в других, менее исключительных, оно вовсе в парламенте не представлено. Мы думаем, однако, что это явление объясняется не самой сущностью мажоритарной системы, а ее искажениями в положительном праве современных государств.

Так, например, только единоличные выборы (scrutin uninominal) соответствуют сущности мажоритарной системы. При делении страны на множество сравнительно мелких избирательных округов, избирающих по одному представителю, меньшинство, побежденное в одном округе, имеет все шансы победить в другом. В теоретические схемы действительность вносит свои поправки, и каждое сколько-нибудь значительное течение политической мысли, по общему правилу, представлено в парламенте. Напротив, при выборах по списку (scrutin de liste) в избирательном округе больших размеров, посылающем несколько депутатов, непредставленное меньшинство легко может оказаться весьма значительным: если число избирателей в округе = а, то a/2 + 1 избирателей посылает всех депутатов, a/2 - 1 не посылает ни одного. При выборах по спискам число избирательных округов сравнительно невелико: оно тем меньше, чем больше число депутатов, избираемых округом. Достаточно в нескольких избирательных округах одной партии одержать над другой победу незначительным большинством голосов, и партия очень значительного меньшинства окажется вовсе или почти не представленной в парламенте. В Бельгии выборы по спискам при мажоритарной системе приобрели заслуженную репутацию "выборов уничтожения" (scrutin d'ecrasement). В 1895 г., благодаря выборам по спискам, клерикалы получили 72 полномочия, антиклерикалы только 5, тогда как, пропорционально числу поданных голосов, первые должны были получить 47, вторые 28 полномочий*(672).

С другой стороны, результаты мажоритарных выборов нередко самым существенным образом искажаются системой так называемых перебаллотировок*(673).

В Англии депутат избирается относительным большинством голосов; во Франции и Германии требуется абсолютное большинство. Если на выборах ни один из кандидатов абсолютного большинства голосов не получит, то во Франции назначаются новые выборы, в Германии происходит перебаллотировка между кандидатами, получившими наибольшее число голосов. Система перебаллотировок и - отчасти - повторных выборов открывает широкий простор всевозможным партийным соглашениям: в одном округе избиратели партии А голосуют за кандидата, предложенного партией В, в другом - наоборот; при помощи разнообразных избирательных маневров кандидаты партий, участвующих в перебаллотировке, стремятся использовать голоса, полученные кандидатами партий, не участвующих в ней. При таких условиях результаты выборов определяются междупартийными соглашениями; никакого соответствия между числом полномочий, полученных партией, и числом голосов, поданных за ее кандидатов, нет и не может быть*(674).

Выше уже было указано, в какой мере результаты выборов искажаются "избирательной геометрией" - иcкусственным и неравномерным распределением избирательных округов; вряд ли необходимо доказывать, что и при пропорциональных выборах избирательная геометрия дает те же уродливые результаты*(675).

И, наконец, в тех странах, в которых доныне практикуются косвенные выборы, не может быть речи вообще о соответствии числа голосов, поданных за партию числу полномочий, полученных ею.

Выборы прямые и единоличные, относительным большинством голосов, при равенстве избирательных округов, отражают с относительной точностью общественное мнение страны.

 

§ 6. Критика пропорциональной системы

 

Необходимо признать, что продолжительный опыт применения пропорциональной системы,- и, в особенности, бельгийский опыт - окончательно рассеял много предубеждений, доказал неосновательность многих аргументов, направленных против нее.

Так, прежде всего совершенно лишены убедительности указания на крайнюю сложность пропорциональной системы, ее непонятность для избирателей, ее "математический", а не "политический" характер*(676).

Всякое новое дело представляется сложным и трудным. Когда в 1848 г. во Франции вводилось всеобщее избирательное право, французская Академия наук старалась доказать техническую его неосуществимость: по ее предположениям, один только подсчет результатов парижских выборов потребует 354 дней 12 часовой работы!*(677). Пропорциональная система, в тех странах, в которых она осуществлена, функционирует правильно и нормально. Ее сущность избирателям понятна, и с их стороны никакой оппозиции она не встречает*(678).

В течение долгого времени основным возражением против пропорциональной системы являлось указание на серьезную политическую опасность вызываемого ею раздробления значительных парламентских партий. Поскольку пропорциональная система, действительно, обеспечивает представительство каждому, сколько-нибудь значительному, групповому мнению, она обессиливает парламент. Ее необходимым следствием является множественность и дробность политических фракций. Она наиболее благоприятствует партиям специального интереса - политического конька, по выражению Шеффле (Steckenpferdspartei), соединяющим в своей среде людей самых различных политических убеждений; антиалкоголисты, аболиционисты, гомеопаты могут добиться при системе пропорциональных выборов самостоятельного представительства в парламенте*(679). Между тем правильное функционирование представительных учреждений обусловлено отсутствием в парламенте незначительных и дробных партий. Только при этом условии возможен парламентаризм, обеспечивающий представительству преобладающее значение в государственной жизни страны. Между пропорциональной системой, с одной стороны, и парламентским строем - с другой, существует внутреннее органическое противоречие*(680).

Если бы это возражение можно было признать правильным, пропорциональность выборов являлась бы окончательно и бесповоротно осужденной: избирательная система, препятствующая организующей функции парламента, разлагающая общую волю, выражаемую ею большинством, не может и не должна иметь места. В действительности, однако, продолжительный опыт применения пропорциональной системы - не только в Бельгии, но и в небольших швейцарских кантонах,- нисколько не подтверждает дезорганизующего влияния, оказываемого будто бы ею на число и состав парламентских партий*(681). Устраняя влияние избирательных случайностей, неизбежных при единоличных выборах, пропорциональная система способствует постоянству и неизменности партийного представительства в парламенте,- и, следовательно, устойчивости политического режима*(682). С другой стороны, пропорциональные выборы усиливают влияние больших и организованных политических партий, содействуют их консолидации, препятствуют появлению всяких диссидентских течений в их среде. В небольших избирательных округах при единоличных выборах по мажоритарной системе возможнее появление в парламенте малочисленных партий специального интереса, успех на выборах индивидуальных и местных кандидатур. Пропорциональные выборы предполагают деление страны на сравнительно малое число весьма значительных по пространству и населению избирательных округов. В таких округах кандидатам "специального интереса" труднее одержать победу - не только потому, что избирательный метр гораздо выше относительного и даже абсолютного большинства голосов при единоличных выборах, но и потому, что само производство выборов требует организации, совершенно непосильной для небольших политических партий и групп: содержания большого числа профессиональных агентов, занимающихся предвыборной агитацией, значительных средств для устройства предвыборных собраний, для издания партийных брошюр и воззваний и т.д. По справедливому замечанию Кана, не только в хозяйственной, но и в политической жизни, по общему правилу, крупное производство одерживает победу над мелким*(683).

Но если, таким образом, политический опыт опроверг немало предубеждений, направленных против пропорциональной системы, то, с другой, он рассеял немало иллюзий, связанных с нею.

К числу этих иллюзий необходимо отнести наивную веру в возможность действительно пропорционального, вполне пропорционального представительства. Парламент не может быть политической картой страны. Географические моменты отличаются неизменностью и постоянством; полиполитические моменты - изменчивы и текучи. Парламент, соответствующий в момент выборов группировке политических партий в стране, нередко радикально расходится с ней к концу легислатуры. Для того чтобы представительство являлось пропорциональным, необходимо ежедневное "фотографирование" страны. По своей природе пропорциональная система предполагает единство избирательного округа; при делении страны на избирательные округа не представленные остатки голосов, при сложении образующие значительную сумму, нарушают пропорциональность представительства. Но единство избирательного округа технически невозможно; избирательная геометрия практикуется и при пропорциональной системе.

Больше того, пропорциональная система представляет не все вообще политические течения общественной мысли. Она представляет организованные политические партии, и только*(684). Число представителей, посылаемых партией в парламент, определяется не столько ее численностью, сколько организованностью элементов, входящих в ее состав. Достаточно представить себе страну, в которой громадное большинство избирателей не входит в состав организованных национальных партий, или даже страну, в которой выборы протекают под руководством не центральных, а местных партийных комитетов, для того чтобы признать, что, при некоторых условиях, пропорциональные выборы дают не фотографический снимок, а каррикатурное искажение общественного мнения страны. Во всяком случае даже наиболее убежденный апологет пропорциональной системы, казалось бы, не должен идти дальше условного и осторожного утверждения: пропорциональные выборы пропорциональнее мажоритарных; различие между ними в степени, а не в принципе.

С точки зрения многих сторонников пропорциональной системы, ее важнейшее достоинство заключается в том, что, вместо числового представительства, она осуществляет представительство общественных классов, реальное представительство общественных интересов*(685). Американский ученый Дженкс горячо рекомендует усвоение пропорциональной системы законодательством Соединенных Штатов. По его мнению, система эта обеспечит представительство общественных классов: землевладельцев, торговцев и промышленников, рабочих, пролетариата, капиталистов, либеральных профессий (юристов, врачей, проповедников), писателей и учителей*(686). Вряд ли необходимо доказывать, что всякое сближение пропорциональной системы с системой реального представительства, по существу, неправильно и произвольно. Пропорциональное представительство является представительством политических партий, а не общественных классов*(687). Упраздняя начало единоличных выборов, пропорциональная система усиливает механически-числовой характер современного представительства: она разрывает всякую связь между народным представителем, с одной стороны, и территориальным союзом, или местной профессиональной группой, с другой*(688).

В одном пункте сходятся друзья и враги пропорциональной системы: политическим опытом доказано, что эта система всецело отдает выборы в руки организованных политических партий. Конечно, и при мажоритарной системе влияние партийных организаций на результаты выборов весьма значительно; до некоторой степени, однако, оно парализуется совокупностью местных влияний. При единоличных выборах центральный партийный комитет лишен возможности непосредственно действовать на местах; во всяком случае, он вынужден считаться с индивидуальной приемлемостью для избирателей каждой в отдельности кандидатуры. При системе пропорциональных выборов судьба кандидатуры, по общему правилу, решается в момент составления комитетом партийного списка: избиратель подает свой голос за партию; партия посылает своего кандидата в парламент.

Известный пропорционалист Верн утверждает, что избирательное право должно пройти три фазы развития: первую, когда оно принадлежало сословным корпорациям; вторую, когда оно принадлежит индивидам, и, наконец, третью, когда оно будет принадлежать политическим партиям*(689).

Политическая оценка не только отдельных политических партий, но также партийной организации общественного мнения вообще, разумеется, может быть существенно различной. С безусловно отрицательным отношением к принципу партийной группировки мы встречаемся у таких корифеев современной политической мысли, как Мэн, Брайс, Острогорский*(690). Напротив, горячими апологетами партийной группировки являются современные пропорционалисты - например, Сариполос и Кан*(691).

Рассмотрение указанной контроверзы не входит, конечно, в предмет настоящего исследования. Во всяком случае, необходимо признать, что партийная организация общественного мнения является необходимой принадлежностью представительного строя; чем более организованы политические партии, тем лучше функционирует представительный аппарат*(692). И тем не менее позволительно задуматься над вопросом: желательно ли партийную раздробленность из факта государственной жизни превратить в институт государственного права, органически единое - по крайней мере, в принципе - государство заменить федерацией враждующих партий?

Не подлежит никакому сомнению, что пропорциональная система разрывает естественную связь между избирателем и депутатом. Такая связь невозможна в избирательном округе, посылающем 20 или 30 депутатов. При эвентуальности избирательного вотума избиратель не знает, какой кандидат воспользуется его голосом; с своей стороны, депутат не знает, чьими голосами он прошел в парламент. Успех кандидатуры определяется, по общему правилу, не доверием избирателей, а расположением партийного комитета,- не числом голосов, собранных кандидатом, а тем местом, которое отведено ему в партийном списке. Для того чтобы победить на выборах, необходимо искать не доверия избирателей, а милости партийного комитета. Кандидат большой политической партии, поставленный комитетом на первое место избирательного списка, может быть так же уверенным в своем избрании, как старший сын царствующего монарха - в наследовании, по смерти отца, престола.

Нельзя, разумеется, отрицать, что, по общему правилу, пропорциональная система отражает партийную группировку общественного мнения страны гораздо вернее и ближе к действительности, чем мажоритарная система. И тем не менее первая далеко не всегда предпочтительнее второй. В некоторых случаях имеются налицо самые решительные противопоказания против реформы избирательной системы на основе пропорциональных выборов.

Таким противопоказанием является прежде всего низкий морально-политический уровень партийного строя. В Североамериканских Соединенных Штатах замена мажоритарной системы пропорциональной еще более усилила бы политическое влияние центральных партийных комитетов, безответственных и бесконтрольных, состоящих из профессиональных политиков, не пользующихся ни доверием, ни уважением общества.

Таким же противопоказанием является недостаточная централизованность и сплоченность политических партий. Во Франции до сих пор, участвуя в выборах, избиратель определяется в большей мере своими личными политическими взглядами и местными влияниями, чем директивами центральных партийных комитетов*(693); иго пропорциональных выборов было бы для него невыносимым.

И наконец, вряд ли целесообразна пропорциональная реформа в тех странах, в которых лишь немногие - по преимуществу крайние - политические партии имеют строго централизованный и сплоченный характер. В Германии пропорциональная система чрезмерно увеличила бы представительство социал-демократической партии и католического центра, в ущерб представительству большинства либеральных партий.

Необходимым предположением реформы избирательного права на основе пропорциональных выборов является продолжительное и нормальное функционирование представительного строя. Лишь после того как политические течения общественной мысли кристаллизуются в политические партии и каждая партия определится в своей программе и организации, замена мажоритарной системы пропорциональной становится, если не вполне необходимой, то во всяком случае возможной и желательной.

 

§ 7. В каких случаях пропорциональная система является единственно правильным избирательным modus'oм?

 

Наименее целесообразна мажоритарная система в тех случаях, когда какая-нибудь коллегия избирается не множеством избирательных округов, а одним избирательным собранием; в таких случаях меньшинство избирающего собрания оказывается в избираемой коллегии совершенно не представленным. Для примера сошлемся на избрание парламентом подготовительных комиссий. Для того чтобы обеспечить участие в этих комиссиях парламентского меньшинства, прибегают ко всевозможным компромиссам - к партийным соглашениям, к избранию по жребию и т.д. Единственно правильным избирательным modus'ом является в указанном случае пропорциональная система.