Научные работы > Современные труды по конституционному праву > Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. Изд. 2-е, перераб. - М.: ИКД "Зерцало-М", 2003

Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. (изд. 2-е, перераб.) - "Зерцало-М", 2003 г.

Глава IV. Органы власти и управления

 

Органам власти и управления в Основном законе посвящен специально раздел третий, озаглавленный "Конструкция Советской власти". Отдельные нормы, касающиеся структуры государственного механизма, можно найти и в других разделах.

Конституция РСФСР закрепила ту систему государственных органов, которая была порождена народным творчеством и установлена революцией.

Механизм Советского государства принципиально отличался от всех до тех пор бывших систем государственных органов. Больше того, он возник на базе слома механизма буржуазно-помещичьего государства. Слом старого и создание принципиально нового государственного аппарата составляют характерную черту пролетарской революции и возникновения государства диктатуры пролетариата. Все до сих пор бывшие революции завершались тем, что пришедший к власти новый класс брал в качестве своеобразного трофея государственный механизм, созданный свергнутым классом, и приспосабливал его к своим нуждам, в той или иной мере перестраивая. По-иному обстоит дело с социалистическим государством.

В.И. Ленин подчеркивал мысль, высказанную еще Ф. Энгельсом, что в результате пролетарской революции буржуазное государство должно быть уничтожено и вместо него создается принципиально отличное, социалистическое государство*(287). Иначе и не может быть. Буржуазная революция приводила лишь к приспособлению старого государства к новым условиям, потому что и феодальное, и буржуазное государства служили эксплуататорам, только разным. Социалистическая же революция ставит к власти эксплуатируемых, их господство, диктатура пролетариата принципиально отличается от диктатуры буржуазии, ибо впервые власть переходит от меньшинства к большинству общества. Поэтому-то пролетариат не может ограничиться простым приспособлением старого государства к своим целям. Он должен сломать буржуазную государственную машину и создать свое, новое государство. В.И. Ленин вслед за К. Марксом указывал: "Все перевороты усовершенствовали эту машину вместо того, чтобы сломать ее"*(288).

В.И. Ленин решительно отстаивал марксистские взгляды на судьбу государства. Вслед за Энгельсом В.И. Ленин отбрасывал оппортунистические реформистские воззрения, по которым допускалось преобразование буржуазного государства в социалистическое.

В то же время он отвергал и анархистские требования "отмены" буржуазного, а вместе с тем и всякого государства.

Итак, буржуазное государство надо ломать. В то же время нельзя следовать идее анархистов - отказаться от государства вообще. Чем же тогда заменить прежнее, эксплуататорское государство? В.И. Ленин, обобщив исторический опыт России, пришел к выводу, что новым государством должно было стать государство Советов.

Советы, рожденные творчеством народных масс еще в революцию 1905-1907 гг., возродились в 1917 г. Сразу после Февральского переворота В.И. Ленин подчеркнул, что форма парламентарной республики в условиях России 1917 г. была бы шагом назад, ибо возникла новая, не предусмотренная ранее форма политической организации - Советы*(289). Больше того, В.И. Ленин считал, что Советы были единственно возможной формой, в которой пролетариат России мог осуществить свою власть. "Если бы народное творчество революционных классов не создало Советов, то пролетарская революция была бы в России делом безнадежным...", - писал В.И. Ленин накануне Октября*(290).

Конституция 1918 г. не называет Советы политической основой РСФСР, но они ею были фактически, ибо вся власть исходила только от них, а весь государственный аппарат выступал как производный от Советов.

Слом старого и строительство нового, Советского государства шли одновременно, притом разрушение буржуазного государственного аппарата заняло определенный и довольно длительный отрезок времени.

В.И. Ленин еще до Октября отмечал, что в буржуазном государстве, подлежащем слому, нужно различать две разнородные системы органов: "преимущественно угнетательский" и "учетно-регистрационный" аппарат.

Первый - карательные органы, армия и т.п. - подлежит безусловному разрушению. Что же касается второго, то к нему следует отнестись более осторожно, ибо он выполнял функции, которые могли бы быть необходимы и полезны трудящимся массам. Учетно-регистрационные органы (почта, банки и т.п.), по мысли В.И. Ленина, могли быть использованы после соответствующей перестройки и приспособления пролетарским государством. Эти органы следовало вырвать из подчинения капиталистам, отрезать, отсечь от них капиталистов с их нитями влияния и подчинить Советам*(291).

Но в первые дни и недели революции партия не могла отказаться от того, чтобы в той или иной мере использовать не только старые учетно-регистрационные органы. Шла война и сразу распустить прежнюю армию было нельзя. Нельзя было просто упразднить старые органы управления, их аппарат какое-то время был нужен и пролетариату. В.И. Ленин еще перед революцией говорил: "Об уничтожении чиновничества сразу, повсюду, до конца не может быть речи. Это - утопия"*(292).

Коммунистическая партия поставила таким образом двуединую задачу: сломать старые органы и одновременно строить новый, советский государственный аппарат. Исторические особенности России осложнили решение этой задачи. Саботаж, организованный реакционным чиновничеством, с самого начала оставил Советскую власть без необходимого технического персонала. Партия преодолела все трудности, мобилизовав революционное творчество масс, абсолютно не имевших представления о работе в государственных органах, но полных энтузиазма. В этом-то и проявилась сила Советов, советской организации, без которой, конечно, пролетариат не смог бы ни взять, ни тем более удержать государственную власть.

Таким образом, уже в первые месяцы после Великого Октября из практического опыта сложилась в основных чертах система советских органов власти и управления. Создатели Конституции не могли, конечно, не учитывать ее. Вместе с тем они не догматизировали существующий порядок, тем более что в организации местных Советов существовал большой разнобой. Да и структуру, а также взаимоотношения высших органов еще нельзя было считать окончательно сложившимися. То есть перед авторами Основного закона стояла задача не только кодифицировать сложившиеся нормы государственного права, но и привнести в Конституцию нечто новое.

В Конституционную комиссию ВЦИК поступило несколько проектов, касающихся конструкции органов власти и управления.

Уже в самом начале работы комиссии представил свой проект, озаглавленный "Учреждение Советов", член комиссии Шрейдер. Проект касался только местных Советов. М.А. Рейснер в своем докладе комиссии 19 апреля 1918 г. среди трех важнейших поставил и "вопрос о Советской власти"*(293). В своем плане организации Российской Федерации докладчик исходил из сложившейся системы Советов в соответствии с собственным представлением о сущности Советов и природе советской федерации. Низшим звеном системы органов власти является для М.А. Рейснера Совет коммуны, составляемый из выборных представителей ее профессиональных организаций. Коммуны объединяются в провинции, во главе которых стоят съезды коммунальных Советов. Провинции организуют областные республики во главе с Областным съездом Советов. Союз этих республик составляет Российскую Федерацию во главе с Советом рабочих, крестьянских, казацких, батрацких и трудовых депутатов*(294).

Такие положения содержались в докладе М.А. Рейснера. Однако в представленном им же проекте резолюции мы видим уже другую схему, полностью совпадающую с реально существующей системой органов: Советы и съезды Советов - сельские, волостные, уездные, городские, губернские, областные и центральные (Российский съезд Советов, Центральный Исполнительный Комитет, Совет Народных Комиссаров)*(295).

Из существующей системы органов исходил и Стеклов в разработанном им "Плане Советской Конституции"*(296).

Проект основ Конституции, выработанный Исполнительным бюро Союза социалистов-революционеров максималистов и внесенный в Конституционную комиссию Бердниковым*(297), также не отвергал сложившуюся систему советских органов, хотя порядок их формирования предусматривал иной, а Россию именовал не советской, а трудовой республикой*(298).

Совершенно оригинален проект, представленный в Конституционную комиссию П.П. Ренгартеном. В духе эсеров он также называет Россию "трудовой и союзной республикой", но, в отличие от максималистов, совершенно игнорирует Советы. В качестве высших органов государства он предлагает Верховный Союзный Конгресс, Союзный Совет (исполнительный орган), Верховный трибунал (контролирующий законодательство); местные органы - губернское собрание, губернский трибунал. Этот проект внес в комиссию Магеровский. Однако комиссия по предложению председателя не стала его обсуждать*(299).

Таким образом, все проекты Конституции и ее частей (кроме проекта Ренгартена) исходили из признания Советов как основы государства. Однако на сущность Советов они смотрели по-разному. И вопрос здесь упирался в признание или непризнание диктатуры пролетариата.

Для Шрейдера Советы - это орган "трудового народа", "трудовых классов"*(300), но отнюдь не диктатуры пролетариата. Это вполне естественно, ибо программа партии эсеров, конечно, умалчивала о диктатуре пролетариата, вернее, отрицала ее. Эсеры хотели установить в России лишь демократическую республику*(301), но не республику Советов. Левые эсеры сделали шаг вперед от общей эсеровской программы, признав Советы. Но признание это было лишь формальным, ибо они хотели видеть Советы не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам.

На сходных позициях стояли максималисты. Они не отрицают Советы как орган государства, но ни о какой диктатуре пролетариата речи быть не может. Больше того, в соответствии с эсеровской программой проект Конституции заботится о правах меньшинства. И сама Россия для максималистов не советская, а "трудовая республика", где организация общественной власти строится "на началах объединения и представительства всех политически правоспособных членов общества....". Формулировка, как видим, весьма расплывчатая. В проекте максималистов, очень подробно и детально разработанном, отсутствуют специальные главы о местных органах власти и управления.

Не уходит далеко от эсеровских и проект П.П. Ренгартена. Здесь тоже наличествует "трудовая республика". Но, в отличие от левых эсеров и максималистов, П.П. Ренгартен начисто отбрасывает даже форму Советов. Для него на местах существуют не Советы, а губернские собрания. А власть в республике принадлежит "всему трудовому народу"*(302).

Грешил против диктатуры пролетариата и проект М.А. Рейснера. Ведь для него "Советы представляют собой в подавляющем количестве федерацию социально-экономических групп, которые через своих представителей дают выражение соответственным интересам"*(303). Формула не очень ясная, но, очевидно, что здесь во всяком случае нет и намека на диктатуру пролетариата. Совет для Рейснера - не орудие классовой борьбы, а инструмент социального примирения. "Результаты такой федерации социально-экономических групп в составе единого Совета, - говорит он в своем докладе, - весьма важны в том отношении, что узкоэгоистические, профессиональные и тому подобные тенденции объединенных в Советы факторов (так в тексте - О.Ч.) взаимно нейтрализуются, примиряются и находят путь к необходимой гармонии на почве подчинения интересам целого, воплощаемым в Совете". Конечно, речь идет в данном случае не о примирении рабочих с буржуазией. Однако увидеть руководящую роль пролетариата по отношению к остальным трудящимся в этих формулах трудно. По мысли М.А. Рейснера, во главе коммун, провинций, областных республик стоят Советы рабочих, крестьянских, батрацких и "вообще трудовых депутатов"*(304). И, следовательно, пролетариат должен не руководить, например, крестьянами, ремесленниками, домохозяйками, а "нейтрализовать свои эгоистические интересы".

Естественно, что Конституционная комиссия не могла пойти по такой линии. В Конституции была отражена идея диктатуры пролетариата. Вообще все приведенные проекты не имели практического значения, ибо были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею.

Практически главы об органах власти и управления были разработаны третьей подкомиссией и после существенной переработки вошли в проект Конституционной комиссии ВЦИК.

В Конституции главы о высших органах власти и управления предшествуют главам об органах местных. Вопрос о расположении этих глав и о порядке работы над ними вызвал оживленный спор уже в самом начале деятельности Конституционной комиссии ВЦИК, в заседании 5 апреля 1918 г.*(305)

Смирнов предложил идти снизу вверх, от местных органов к высшим. Его немедленно поддержал Шрейдер*(306). Стеклов тоже стал на эту позицию, полагая, что "местный Совет является основной ячейкой". Так же считал и М.Н. Покровский. Противоположного мнения придерживался М.А. Рейснер, хотя и не очень решительно. Более твердо за рассмотрение сверху вниз выступил М.Я. Лацис. Эту же позицию занял и Я.М. Свердлов.

Как видно из прений, у этого как будто технического вопроса имелась более серьезная подоплека. Речь шла о приоритете центральной или местной власти.

Отличную от всех идею высказал И.В. Сталин. По его мнению, следовало вообще начать не с органов власти, а с решения проблемы федерации. Сталина поддержал Боголепов. В этом заседании было решено заниматься общими принципиальными проблемами устройства РСФСР, и вопрос о месте в Конституции главы о местных органах власти и управления остался открытым.

В ходе дальнейшей работы сложилась уже описанная конструкция - от высших органов к нижестоящим. Подраздел "А" раздела третьего посвящен организации центральной власти, подраздел "Б" - организации Советской власти на местах, при этом и внутри подразделов иерархия органов рассматривается сверху вниз.

 

1. Высшие органы власти и управления

 

Конституция относила к этой системе органов всероссийские съезды Советов, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, его Президиум, Совет Народных Комиссаров РСФСР, народные комиссариаты Российской Федерации. Они возникли на развалинах прежних высших органов власти и управления.

Главой старой системы являлось Временное правительство. Оно было свергнуто в ночь на 26 октября 1917 г. Еще утром 25 октября Военно-революционный комитет Петроградского Совета объявил о низложении Временного правительства. Однако оно продолжало заседать в Зимнем дворце под охраной верных ему войск, преимущественно юнкеров. Днем Военно-революционный комитет направил правительству ультиматум с предложением сдаться до 6 часов вечера*(307). В ночь на 26-е Зимний был захвачен рабочими и солдатами. В небольшой угловой комнате спрятались последние министры буржуазного правительства России. В. Антонов-Овсеенко, непосредственно руководивший штурмом, пройдя через юнкерские заслоны в комнату, заявил: "Именем Военно-революционного комитета объявляю вас арестованными". 13 министров под конвоем были отправлены в Петропавловскую крепость. При аресте выяснилось, что глава правительства Керенский еще утром сбежал из Петрограда. Обращение II Всероссийского съезда Советов "Рабочим, солдатам и крестьянам!" юридически оформило лишение Временного правительства власти. "Временное правительство низложено", - провозглашало Обращение.

Еще раньше был ликвидирован так называемый Совет республики - Предпарламент, образованный пресловутым Демократическим совещанием. Утром 25 октября он заседал в Мариинском дворце, но уже к полудню без особого труда был разогнан восставшими.

Несколько дней продолжало существовать, так сказать, "подпольное" Временное правительство. Дело в том, что по статусу правительства при отсутствии министров их права автоматически переходили к заместителям министров. Этим воспользовались заместители арестованных министров, создавшие как бы новый состав Временного правительства. Естественно, что такое "правительство" не могло развернуть сколько-нибудь успешную работу. Но оно воспользовалось моментом, чтобы помочь саботирующим чиновникам центральных ведомств, в частности, путем раздачи им государственных денег.

Позже других высших органов было упразднено Учредительное собрание. Дело в том, что идея Учредительного собрания была популярна в массах. Временное правительство подогревало веру в Собрание, откладывая до него решение всех важнейших вопросов. В то же время, не желая их решать, Временное правительство оттягивало созыв Учредительного собрания.

Большевики ничего не ждали от "учредилки", но, учитывая настроения трудящихся, в решениях II съезда Советов обещали обеспечить созыв Собрания. И, конечно, выполнили свое обещание.

Выборы в Учредительное собрание были проведены в основном в ноябре и декабре 1917 г. по пропорциональной системе. Каждая партия выдвигала свой список, и избиратели голосовали за тот или иной. Списки были, однако, составлены еще до Октября, и в них не отразились изменения, происшедшие в ходе революции. В частности, список эсеров был общим, в то время как эта партия уже раскололась, причем левые эсеры поддерживали Советскую власть, а правые стояли на антисоветских позициях. Крестьяне, на которых в основном опирались эсеры, не могли разобраться в ситуации и голосовали за общий эсеровский список, в том числе, следовательно, и за контрреволюционеров. Это обстоятельство и обусловило антисоветский характер большинства депутатов Собрания. Отсюда и его антисоветское поведение, определившее судьбу этого органа. Собравшись в начале января 1918 г., он заседал всего один раз и был распущен декретом ВЦИК.

На смену сломанным высшим органам буржуазно-помещичьего государства пришли принципиально отличные от них советские органы.

Первым по значению и по времени возникновения явился Всероссийский съезд Советов. I съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и I съезд Советов крестьянских депутатов не стали органами Советской власти, ибо соглашательские партии, господствовавшие на них, не помышляли о власти Советов, наоборот, они провели решения о поддержке Временного правительства. Поэтому только II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов стал высшим органом Советского государства.

Это произошло в момент принятия обращения "Рабочим, солдатам и крестьянам!" в 5 часов утра 26 октября 1917 г. Обращение провозглашало: "Опираясь на волю громадного большинства рабочих, солдат и крестьян, опираясь на совершившееся в Петрограде победоносное восстание рабочих и гарнизона, съезд берет власть в свои руки".

Громадное историческое значение имел III съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, призванный подвести первые итоги строительства Советского государства. Большевики мыслили его также как некий противовес правой части Учредительного собрания. Еще 22 декабря ВЦИК принял внесенную большевиками резолюцию: "Центральный Исполнительный Комитет считает необходимым всей организованной силой Советов поддержать левую половину Учредительного собрания против его правой, буржуазной и соглашательской половины и в этих целях постановляет: созвать III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и III Всероссийский съезд крестьянских депутатов"*(308).

Состав III съезда Советов отражал усиление позиций большевиков. Из 707 учтенных делегатов съезда Советов рабочих и солдатских депутатов большевиков было свыше 62%. Резко вырос удельный вес большевиков среди делегатов крестьянского съезда. В то же время акции правых эсеров упали до предела. Их на съезде оказалось лишь четверо. Интересной чертой съезда явилась молодость его делегатов. На III съезде Советов были широко представлены национальные районы - 233 делегатами.

III съезд принял важнейшие акты конституционного значения - Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, резолюцию о федеральных учреждениях Российской республики, специальную резолюцию по национальному вопросу. Эти акты закрепили завоевания Октябрьской революции, обобщили первый опыт советского государственного строительства и указали определенную перспективу дальнейшего развития Советского государства.

Акты III Всероссийского съезда Советов и последующее законодательство содержали указание на их временность - до Учредительного собрания. Например, в крестьянском наказе о земле - составной части ленинского Декрета о земле, говорилось: "Вопрос о земле, во всем его объеме, может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием". Первое Советское правительство именовалось Временным рабочим и крестьянским правительством и создавалось "впредь до созыва Учредительного собрания". III Всероссийский съезд Советов, исходя из факта упразднения "учредилки", по предложению Я.М. Свердлова, без прений принял решение об отмене в дальнейшем всяких ссылок на Учредительное собрание. Советская власть стала безоговорочно единственно признанной народными массами властью.

Конституция закрепила положение Всероссийского съезда Советов как верховного органа власти.

Статья 49 устанавливала, что ведению съезда Советов "подлежат все вопросы общегосударственного значения", и давала их примерный перечень. Статья 51 особо отмечала два вопроса, которые подлежат исключительному ведению съезда. Это установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции и ратификации мирных договоров. Особое значение имеет ст. 50, которая устанавливала, что ведению съезда подлежат вообще все вопросы, которые съезд признает подлежащими его разрешению.

Вот против этой нормы подняла крик мелкобуржуазная печать. Эсеры увидели здесь угрозу правам местных Советов*(309). Если Всероссийский съезд может разрешать не только общегосударственные, но и все иные вопросы, то он может вторгнуться в сферу компетенции местных Советов, о которой так радели эсеры. Прав Г.С. Гурвич, который отмечал, что мелкобуржуазные авторы не в состоянии понять идею единства Советов. Между местными Советами и центральной властью нет и не может быть каких-то противоречий, драки за власть.

Конституция официально называет верховный орган "Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов". Такое название, отражающее его содержание, возникло не сразу.

До Октябрьской революции исторически сложились две системы высших советских органов - рабоче-солдатские и крестьянские. И уже тогда развилось движение за слияние этих систем, резко усилившееся после победы вооруженного восстания. Препятствовали объединению эсеры, сохранившие и после Октября серьезные позиции в крестьянских Советах. Но большевики сумели преодолеть сопротивление и повести за собой основную массу крестьянских депутатов.

Чрезвычайный, а затем II Всероссийский съезды Советов крестьянских депутатов, состоявшиеся в ноябре-декабре 1917 г., приняли решение об установлении деловых контактов с системой рабоче-солдатских Советов. В.И. Ленин по этому поводу говорил: "Второй крестьянский съезд дал победу Советской власти. С Советом крестьянских депутатов второго созыва у нас установился тесный контакт. С ними мы организовали Советскую власть рабочих, солдат и крестьян"*(310).

На Чрезвычайном Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, несмотря на численное превосходство эсеров над большевиками, последним удалось добиться того, что большинство съезда высказалось за слияние нового исполкома, избранного съездом, с ВЦИК. 15 ноября 1917 г. состоялось первое совместное заседание ЦИК Советов крестьянских депутатов и ВЦИК*(311).

Вслед за этим произошло и слияние съездов Советов. В январе 1918 г. одновременно собрались два съезда - III съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и III съезд Советов крестьянских депутатов. Решение об объединении было принято уже на первом заседании крестьянского съезда, 13 января, по предложению Я.М. Свердлова. Вечером того же дня произошло фактическое слияние съездов. Так образовался съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Слияние двух систем высших советских органов означало существенное укрепление союза рабочего класса и беднейшего крестьянства, укрепление диктатуры пролетариата.

На V Всероссийском съезде Советов лидер левых эсеров М. Спиридонова угрожала вновь отделить крестьянские Советы от рабочих*(312). Но это уже было не в силах партии, все более терявшей влияние на крестьянские массы.

Упразднение старой армии привело к исчезновению старинного звания "солдат". С созданием Красной Армии появилось и новое в русском языке слово "красноармеец". Соответственно в Советах вместо солдатских депутатов появились красноармейские.

В названии съезда мы видим и специальное упоминание о казачьих депутатах. До революции казачество было особой группой населения, имевшей определенные привилегии. Хотя в подавляющем большинстве казаки были тружениками, вполне аналогичными другим крестьянам России, они не хотели сразу отказаться от своего сословного звания. Советской власти пришлось считаться с этим, тем более, что казачество представляло серьезную военную силу. Привлечение казаков на сторону Советской власти было тем более необходимо, что казачья верхушка, лишившаяся привилегий царского времени, старалась повернуть широкие массы трудового казачества против Советов.

Вопрос о перечислении социальных групп, образующих Советы, встал еще при обсуждении общих положений Конституции 19 апреля. Предложение о включении в перечень кроме рабочих и беднейших крестьян также трудовых казаков внес М.Н. Покровский*(313). Против этого возражал И.В. Сталин, резонно отмечавший, что казаки составляют не особый класс, а лишь сословие. Покровского поддержал М.А. Рейснер*(314). В результате дискуссии Конституционная комиссия приняла предложение Бердникова не перечислять в ст. 1 Общих положений отдельные классы и социальные группы, а ограничиться общей формулой "трудящиеся"*(315). Однако такая формулировка скрадывала идею диктатуры пролетариата. Поэтому впоследствии данная статья, вошедшая в окончательный текст Конституции как ст. 10, была дополнена специальным указанием, что власть в РСФСР "принадлежит всему рабочему населению страны".

В проекте "Учреждение Советов", предложенном Шрейдером, вообще не указывалось, депутаты каких классов образуют Советы. В духе идей своей партии автор проекта лишь отмечал, что "Советы избираются трудовыми классами населения"*(316).

Идея диктатуры пролетариата здесь, разумеется, отсутствовала. То же, но в еще более четкой форме мы найдем в проекте максималистов*(317). М.А. Рейснер в своем проекте применил формулу "Советы и съезды Советов рабочих, крестьянских и иных трудовых депутатов"*(318).

Конституция закрепила формулировку, которая исторически сложилась и включала указание не только на рабочих и крестьян, но и специально на красноармейцев и казаков.

Всероссийские съезды Советов собирались периодически (по Конституции - не реже двух раз в год). В промежутках между ними почти все функции съезда выполнялись Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом, избираемым съездом.

Подобно съезду Советов ВЦИК возник еще до Октября. Но так же, как и I съезд Советов, избравший его, меньшевистско-эсеровский ЦИК первого созыва не стал органом власти. Им стал лишь ВЦИК, созданный II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов.

Председателем ВЦИК второго созыва первоначально был избран Л.Б. Каменев. Однако уступки в принципиальных вопросах мелкобуржуазным партиям сделали невозможным пребывание его на этом высоком посту. Каменев вместе с группой вышедших из ЦК партии требовал создания "однородного социалистического правительства", куда входили бы не только соглашатели, но и даже "народные социалисты", смыкавшиеся по существу с кадетами. Это означало бы капитуляцию перед свергнутыми контрреволюционными партиями. Решительно отвергнув линию капитулянтов, ЦК партии большевиков не мог не поставить вопрос о пребывании Каменева на посту председателя ВЦИК. 8 ноября 1917 г. ЦК принял решение о необходимости его отстранения. Председателем ВЦИК был избран один из выдающихся деятелей Коммунистической партии, талантливый организатор Я.М. Свердлов.

ВЦИК пришлось создавать совершенно новый технический аппарат. Аппарат, образованный ЦИК первого созыва, был эсеро-меньшевистским, и его нельзя было использовать. Подобно органам буржуазного государства его пришлось ликвидировать. Правильность такого мероприятия очень скоро подтвердилась фактом подпольной контрреволюционной деятельности остатков этого органа.

Правовое положение ВЦИК в основных чертах было определено уже в постановлении II Всероссийского съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства: "Контроль над деятельностью народных комиссаров и право смещения их принадлежит Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральному Исполнительному Комитету".

27 октября 1917 г. в обращении ВЦИК "Всем Советам, всем рабочим, солдатам и крестьянам" было подчеркнуто, что ВЦИК является полномочным руководящим органом, к которому переходят все права съезда.

Статья 31 Конституции определяет Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган. Таким образом, кроме законодательной функции он обладает еще двумя. В этом можно увидеть отражение ленинской идеи о единстве нормотворчества и исполнения законов как характерной черте Советов. К ВЦИК можно отнести слова В.И. Ленина о том, что "Советы сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов"*(319).

Первое положение о ВЦИК, принятое 2 ноября 1917 г. и предусматривающее порядок его организации и деятельности, устанавливало, что Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет является постоянно действующим органом*(320). Конституция не изменяла этот порядок. Однако жизнь потребовала вскоре перейти к иным формам работы ВЦИК.

Частые заседания ВЦИК не позволяли его членам отлучиться из столицы. Это, естественно, отрывало членов высшего органа власти от избирателей, от масс, от производства. Поэтому в 1919 г. был введен новый, сессионный, порядок работы ВЦИК. VII Всероссийский съезд Советов установил, что ВЦИК должен собираться на очередные сессии раз в два месяца. IX Всероссийский съезд Советов постановил собирать ВЦИК на три сессии в год, не считая первой (после выборов, организационной). В остальное время члены ВЦИК должны были заниматься своим обычным трудом (на производстве, в армии, в учреждениях). Вместе с тем они должны были выполнять обязанности члена высшего органа государственной власти: выступать перед трудящимися на собраниях (по уполномочию ВЦИК и от его имени), рассказывать о деятельности ВЦИК, разъяснять сущность мероприятий Советской власти. Эти обязанности члена ВЦИК были закреплены в принятом в декабре 1919 г. наказе ВЦИК*(321). ВЦИК VIII созыва решил даже, что не следует создавать специальные кадры для инструктирования местных исполкомов, а использовать членов ВЦИК и членов коллегий наркоматов.

Конституция в одной статье упоминает о Президиуме ВЦИК (ст. 45). Этот орган первоначально был создан как технический, вспомогательный. Первое положение о ВЦИК предусматривало, что Президиум должен организовывать и вести повседневную практическую работу ВЦИК.

Со временем, однако, функции Президиума ВЦИК расширяются. В частности, он начинает принимать участие и в нормотворческом процессе. Весной 1918 г. мы неоднократно встречаем упоминания о том, что Президиум "принимает к сведению" декреты СНК*(322). Вместе с тем он начинает издавать и свои собственные нормативные акты*(323), акты в порядке управления, отменяет акты наркоматов.

22 июня 1918 г. Конституционная комиссия опубликовала в "Известиях ВЦИК" первые результаты своей работы - три раздела Основного закона, уже принятых ею, и пять разделов, еще не обсужденных. Среди них был и раздел IV "Взаимоотношения ВЦИК и СНК", в котором специальное внимание уделялось законодательной роли Президиума ВЦИК. Раздел этот нигде потом не обсуждался и в Конституцию не вошел*(324).

Основной закон наделил Президиум ВЦИК правами органа управления. Он предусматривает, что Президиум может рассматривать споры, возникающие по тем или иным вопросам между коллегиями наркоматов и народными комиссарами. В силу этого вряд ли можно согласиться с мнением В.М. Клеандровой, что "Конституция 1918 г. не включила Президиум ВЦИК в систему высших органов Советского государства"*(325). Однако бесспорно, что Основной Закон не определил с достаточной полнотой правовой статус этого органа.

VIII съезд РКП(б) счел такое положение ненормальным и решил, что "на ближайшем съезде Советов необходимо, на основе всего практического опыта, точно формулировать права и обязанности Президиума ВЦИК..."*(326). Эту задачу и выполнил VII Всероссийский съезд Советов в декабре 1919 г.

В резолюции съезда о советском строительстве устанавливалось, что Президиум ВЦИК кроме организационно-технических и административных функций приобретает законодательные права. В перерывах между сессиями ВЦИК он как бы замещает собой этот орган власти.

VII Всероссийский съезд Советов еще больше расширил компетенцию Президиума ВЦИК. Президиум получил право отменять постановления Совета Народных Комиссаров и издавать в порядке управления необходимые постановления от имени ВЦИК. Таким образом, идея, которая выдвигалась еще в пору создания Конституции, теперь была претворена в жизнь.

Органом общего управления РСФСР Конституция признает Совет Народных Комиссаров. Если ВЦИК существовал, как отмечалось, еще до Октября и после него лишь изменил свою сущность, то Совнарком был совсем новым органом.

В ночь на 25 октября 1917 г. в Смольном состоялось заседание Центрального Комитета РСДРП(б), на котором обсуждались вопросы о будущем советском правительстве*(327). Было выработано название нового правительства - Совет Народных Комиссаров. Старые термины - министр, Совет министров, - с которыми связывалось представление о буржуазных чиновниках, не подходили для рождающегося Советского правительства. ЦК наметил и предварительный список кандидатов в состав правительства, уточненный днем 26 октября. В ночь на 26 октября В.И. Ленин написал проект декрета о создании Советского правительства.

Очень трудно было подобрать персональный состав Совнаркома. Один из первых наркомов вспоминал: "Наше положение было трудным до чрезвычайности. Среди нас было много прекраснейших высококвалифицированных работников, было много преданнейших революционеров, исколесивших Россию по всем направлениям, в кандалах прошедших от Петербурга, Варшавы, Москвы весь крестный путь до Якутии и Верхоянска, но всем надо было еще учиться управлять государством: Мы знали, где бьют, как бьют, где и как сажают в карцер, но мы не могли управлять государством и не были знакомы ни с банковской техникой, ни с работой министерств"*(328). Опасаясь не справиться с таким ответственнейшим делом, некоторые из кандидатов в наркомы отказывались, ссылаясь на отсутствие опыта. Э. Рахья вспоминает, что В.И. Ленин рассмеялся в ответ: "А Вы думаете у кого-нибудь из нас есть такой опыт?"*(329).

Первое советское правительство было организовано непосредственно съездом Советов. Все последующие составы образовывались уже ВЦИК. II Всероссийский съезд Советов, приняв постановление об образовании правительства, решил сразу две задачи: он в принципе создал новый орган и одновременно сформировал конкретный состав Совета Народных Комиссаров.

Первым Председателем Совета Народных Комиссаров был назначен В.И. Ульянов (Ленин), остававшийся потом на этом посту до конца своей жизни. Кроме него в состав Совнаркома первоначально вошли В.Л. Антонов-Овсеенко, Н.В. Крыленко, П.Е. Дыбенко, А.И. Рыков, В.П. Милютин, И.В. Сталин и др. Однако уже в первые недели по различным причинам круг наркомов менялся. В ноябре 1917 г. вместе с вышедшими из ЦК партии Каменевым и Зиновьевым ушли из СНК Рыков, Ногин, Милютин и другие, добивавшиеся создания пресловутого "однородного социалистического правительства". Вместо них были назначены стойкие большевики А.Г. Шлихтер, Г.И. Петровский; позже СНК пополнялся неоднократно выдающимися деятелями Коммунистической партии.

В Конституции Совету Народных Комиссаров посвящена специальная глава - восьмая. Характеризуя правительство как орган общего управления, Основной закон в то же время предоставляет ему и законодательные права.

О праве СНК издавать декреты говорилось еще в постановлении Совнаркома, вышедшем в конце октября 1917 г., "О порядке утверждения и опубликования законов"*(330). "Впредь до созыва Учредительного собрания составление и опубликование законов производится в порядке настоящего постановления Временным рабочим и крестьянским правительством, избранным Всероссийским съездом Советов....". ВЦИК при этом имел право приостанавливать, изменять или отменять постановления правительства.

Против законодательных прав СНК выступили левые эсеры. 4 ноября 1917 г. они пытались на заседании ВЦИК оспорить такие полномочия правительства. Но ВЦИК подтвердил право Совета Народных Комиссаров издавать неотложные декреты в рамках общей программы Всероссийского съезда Советов.

17 ноября эти принципы были развиты в специальном постановлении - Наказе о взаимоотношениях ВЦИК и СНК, отметившем, что законодательные акты и распоряжения крупного общеполитического значения должны представляться на рассмотрение и утверждение ВЦИК*(331).

Предоставление законодательных прав правительству ставило вопрос о разграничении компетенции Совнаркома и ВЦИК. Однако названные постановления не проводили этого разграничения достаточно полно и четко.

В.М. Клеандрова отмечает, что такое положение обусловливало определенный параллелизм и дублирование в деятельности ВЦИК и Совнаркома, наблюдавшиеся в первые месяцы Советской власти, вплоть до принятия Конституции*(332). На иных позициях стоял Д.А. Чугаев. Он утверждал, что параллелизма, существовавшего в начале революции, в пору работы Конституционной комиссии уже не было*(333). Д.А. Чугаев полагал, что упомянутый наказ достаточно полно урегулировал взаимоотношения ВЦИК и Совнаркома.

Думается, что мнение В.А. Клеандровой следует считать предпочтительным. Действительно, даже анализ постановления "О порядке утверждения и опубликования законов" и Наказа показывает, что эти документы оставляют много вопросов открытыми, а некоторые проблемы решают не вполне четко. Так, упомянутое постановление говорит не об издании законов Совнаркомом, а об их "составлении и опубликовании", т.е. о технических стадиях законодательного процесса. Можно поэтому при буквальном толковании постановления заключить, что СНК лишь подготавливает законопроекты, а затем публикует принятые кем-то другим (например, ВЦИК) законы. Конечно, общий дух постановления и практика его исполнения говорят о законодательной, а не технической функции Совнаркома, но формулировку документа нельзя не признать нечеткой.

То же следует сказать о Наказе. Если подходить к нему с точной юридической меркой, то может создаться впечатление, что он резко ограничивает, если не совсем исключает законодательные права Совета Народных Комиссаров. Действительно, октябрьское постановление допускало возможность отмены ВЦИК всякого постановления СНК, а Наказ устанавливает, что "все (выделено мною. - О.Ч.) законодательные акты" и даже распоряжения крупного общеполитического значения, издаваемые Совнаркомом, требуют утверждения Центральным Исполнительным Комитетом. Правда, делается исключение для мероприятий по борьбе с контрреволюцией, которые могут проводиться Советом Народных Комиссаров непосредственно.

Однако практика пошла совсем по другому пути, по пути не ограничения, а расширения законодательных прав СНК. Уже в день принятия Наказа, 17 ноября 1917 г., Совнарком издает декрет, устанавливающий, что "все законы, декреты, постановления и распоряжения Правительства входят в законную силу с момента опубликования их в "Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства"*(334). О санкции ВЦИК декрет умалчивает.

В тот же день Совнаркомом был принят важнейший закон - постановление о национализации фабрики товарищества Ликинской мануфактуры, первый акт о национализации промышленности. Он был доведен до сведения ВЦИК, но не обсуждался и не подтверждался последним*(335). Так же обстояло дело и с Декретом о суде N 1. Больше того, аналогичный закон разрабатывался одновременно во ВЦИК. Но декрет Совнаркома вышел, а во ВЦИК так и не был доведен до конца*(336). Последний пример как раз хорошо доказывает параллелизм и недостаточную разграниченность в законодательной деятельности ВЦИК и СНК. Этот пример можно дополнить еще более ярким. 29 декабря ВЦИК принял Декрет о направлении неоконченных дел, упраздненных судебных установлений "во исполнение"*(337) п. 1 декрета о суде. То есть вышестоящая инстанция издает акт во исполнение акта нижестоящей.

Таким образом, вряд ли можно согласиться с Д.А. Чугаевым, полагавшим, что упомянутый Наказ полностью урегулировал взаимоотношения между ВЦИК и СНК*(338).

Со временем, конечно, в этот вопрос вносится все большая ясность, однако до конца его решит только Конституция. Анализ данных за короткий, произвольно взятый, период (с 17 марта по 1 мая 1918 г.) показывает следующее. ВЦИК за это время принял всего 16 актов разного значения, Совнарком - 61 декрет (и равные декретам по значению постановления). Таким образом, Совет Народных Комиссаров законодательствовал в несколько раз больше, чем ВЦИК. Из всех актов СНК за это время утверждались ВЦИК только три. Кроме того, пять актов принимались Президиумом ВЦИК к сведению*(339). Следовательно, Совнарком законодательствовал самостоятельно. Среди принятых Советом Народных Комиссаров документов были и такие важные, как постановление о недопустимости военных действий и очищении советскими войсками десятиверстной зоны перед Псковом, декрет об организации управления почтово-телеграфным делом, декрет о национализации внешней торговли*(340). ВЦИК принимал, конечно, наиболее важные акты, например, Декрет о приобретении прав российского гражданства от 1 апреля 1918 г., Декрет об обязательном обучении военному искусству от 22 апреля, Декрет о порядке замещения должностей в Рабоче-Крестьянской Красной Армии, подписанный в тот же день. Вместе с тем среди актов ВЦИК можно найти посвященные узким вопросам, чисто управленческого характера, как, например, предписание о запрещении самочинной реквизиции железнодорожного имущества. Таким образом, разграничение компетенции между ВЦИК и СНК еще не очень ясно. Однако уже теперь намечаются пути к такому разграничению. Характерная деталь: 27 марта 1918 г. СНК обсуждал проект декрета о приобретении прав российского гражданства. Было решено, однако, передать его во ВЦИК как подлежащий компетенции последнего. ВЦИК, действительно, 1 апреля принял такой декрет*(341).

Следовательно, практика, а тем более законодательство не до конца еще определили правовой статус Совета Народных Комиссаров, что предстояло сделать Конституции. Не случайно поэтому вопрос о Совнаркоме явился предметом оживленной дискуссии в Конституционной комиссии ВЦИК. Комиссия коснулась Совета Народных Комиссаров уже при обсуждении общих положений Конституции 19 апреля 1918 г., при рассмотрении ст. 3 проекта И.В. Сталина. Речь шла о месте Совнаркома в системе высших органов власти и управления РСФСР.

Стенограмма обсуждения вопроса настолько несовершенна, что не дает возможности уяснить истинные мотивы членов комиссии, участвовавших в дискуссии. Все же некоторые моменты удается установить.

В первоначальном проекте И.В. Сталина указывалось, что во главе Российской Федерации стоят три органа - съезд Советов, ВЦИК и СНК. Сразу по оглашении третьего пункта проекта Аванесов внес предложение, не мотивируя его, исключить Совет Народных Комиссаров из перечисления*(342). Идея была поддержана Бердниковым, предложившим исключить упоминание об исполнительных органах вообще, т.е. и о ВЦИК. За сохранение в перечне Совета Народных Комиссаров стоял автор проекта. Его аргументацию так же, как и доводы Лациса, будто бы возражавшего И.В. Сталину, ввиду несовершенства стенограммы трудно уяснить. Но насколько можно понять, речь шла не об упразднении Совнаркома, а лишь о его месте в системе органов государства. Лацис рассматривал СНК как бюро ВЦИК, т.е., очевидно, как рабочий орган Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Сталин видел в Совнаркоме орган, который стоит во главе государства в период между заседаниями ВЦИК, правда, он оговаривался, что СНК остается при этом исполнительным органом.

Комиссия большинством голосов приняла поправку Аванесова. Однако впоследствии при окончательном формулировании статьи Конституции вопрос был решен по-иному. Просто перечисление высших органов власти в ней было совсем опущено.

В "плане Советской Конституции", разработанном Стекловым, Совету Народных Комиссаров уделяется наряду с Всероссийским съездом и ВЦИК специальная глава 6 в разделе III*(343).

Но члены подкомиссии, разрабатывавшие вопрос об органах власти и управления, в своем проекте исключили СНК из числа государственных органов. Спор по этому поводу разгорелся в заседании Конституционной комиссии 26 июня 1918 г. Сразу против упразднения Совнаркома выступил Стеклов*(344).

Лацис - один из авторов проекта - предложил заменить Совнарком Советом ЦИК. При этом данный орган не должен был иметь постоянного состава. На каждое его заседание предполагалось посылать разных представителей ведомств. Этот план Лацис мотивировал необходимостью устранения параллелизма в работе ВЦИК и СНК и борьбы с бюрократизмом*(345). Его поддержал Бердников, считавший, что самостоятельное существование Совнаркома означает противопоставление правительства ВЦИК и разделение властей. По словам Бердникова, в целях создания единого сплоченного аппарата следует правительство "втянуть в ЦИК"*(346). В отличие от М. Лациса, однако, он предполагал сделать состав правительства постоянным, включив в него руководителей ведомств, а также членов Президиума ВЦИК в целях установления тесных контактов с последним. Бердников при этом допускал сохранение исторически сложившегося названия правительства - Совет Народных Комиссаров.

За сохранение СНК в сложившейся форме решительно выступил Я.М. Свердлов. Эта идея была поддержана и развита комиссией ЦК РКП(б), четко сформулировавшей в проекте принципы взаимоотношений ВЦИК и СНК и компетенцию Совнаркома*(347).

Органами отраслевого управления по Конституции являются народные комиссариаты. О них говорится в той же главе, что и о Совнаркоме.

Впервые создание наркоматов было предусмотрено постановлением II съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства. Они должны были прийти на смену упраздненным министерствам.

Слом последних не означал их немедленной ликвидации, разгона чиновников и т.п. Наоборот, первой задачей было овладеть аппаратом министерств и заняться их коренной реорганизацией. Мыслилось, что народные комиссары не будут создавать свой новый аппарат на пустом месте, а первоначально используют уже готовый. Поэтому первые наркомы были не только руководителями новых ведомств, но и комиссарами, т.е. представителями Советского правительства в министерствах. Их так часто и называли в официальных документах - "комиссар по министерству финансов", "комиссар по министерству внутренних дел" и т.п. Не случайно постановление о создании Советского правительства предусматривало образование наркоматов по тем же отраслям управления, по каким имелись министерства (принципиально новой сферой управления должен был ведать лишь Наркомат по делам национальностей - аналогичного органа при буржуазном временном правительстве не существовало). В отдельных случаях нормативные акты Советской власти прямо предусматривали использование старого аппарата. Так, декрет ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 г. об учреждении государственной комиссии по просвещению указывал: "Текущие дела должны пока идти своим чередом через Министерство народного просвещения.

Министерство должно играть роль исполнительного аппарата при Государственной комиссии по народному просвещению"*(348).

Такая политика была осуществлением ленинских идей, выдвинутых еще до Октября. "Недостаточно "убрать вон" капиталистов, - писал В.И. Ленин, - надо (убрав вон негодных, безнадежных "сопротивленцев") поставить их на новую государственную службу. Это относится и к капиталистам, и к известному верхнему слою буржуазной интеллигенции, служащих и т.д."*(349).

Первый нарком общественного призрения (социального обеспечения) А.М. Коллонтай писала: "Советская власть вовсе не намеревалась прижимать и гнуть чиновников и интеллигенцию. Напротив, народные комиссары шли занимать свои народные комиссариаты безоружные, без охраны, с парой товарищей. Думалось деловым образом принять дела"*(350).

Однако Советская власть наткнулась на глухую стену чиновничьего саботажа. А.В. Луначарский отмечал: "Завоевание Зимнего дворца далеко еще не дало нам всей полноты власти. Министры были арестованы, но в министерствах сидели разозленные чиновники, которые ни за что не хотели работать с нами и способны были даже на самые скандальные формы сопротивления внедрению нашему в соответствующие правительствующие учреждения"*(351).

Сразу после Октября чиновники всех ведомств прекратили работу. В Министерстве юстиции на службу пришли три-четыре человека, в Министерстве путей сообщения - 15-20 работников и т.д. Саботирующие чиновники перепутали документацию, растащили деньги и ценности. Один из участников событий вспоминает: "Когда мы пришли в управление врачебного инспектора бывшего Министерства внутренних дел, мы не только не застали служащих, но даже перья были вынуты из ручек и чернила вылиты из чернильниц"*(352).

Столкнувшись с таким положением, Советская власть вынуждена была строить свой аппарат управления по существу на голом месте. В первые дни революции все наркоматы разместились в нескольких комнатах Смольного института. И штаты их были более чем скромны. Однако уже скоро по призыву Коммунистической партии на работу в наркоматы пришли рабочие, матросы, солдаты. И это решило дело. Наркоматы заработали.

В первые месяцы Советской власти наряду с наркоматами существовала другая система отраслевых органов - отделы Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Среди них были юридический, экономический, международный, местного самоуправления, по борьбе с контрреволюцией. Однако уже скоро выявилось дублирование ими деятельности народных комиссариатов. Поэтому в декабре 1917 г. на заседании ВЦИК был поставлен вопрос о необходимости слияния отделов ВЦИК с наркоматами. Эта работа и была проведена. Уже к весне 1918 г. большинство отделов ВЦИК слилось с наркоматами. Оставшиеся превратились преимущественно в технические органы аппарата ВЦИК*(353).

Тем не менее вопрос о соотношении отделов ВЦИК и наркоматов явился предметом оживленного спора в Конституционной комиссии. Третья подкомиссия (Бердников, Гурвич, Лацис) составила к июню проект главы "Об отделах Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета". Проект исходил из позиций, прямо противоположных тем, которые сложились на практике. Авторы его правильно полагали, что существование двух систем органов отраслевого управления нецелесообразно. Но они решали вопрос о том, какую систему предпочесть, в пользу отделов ВЦИК.

Проект предусматривал создание 11 отделов по различным областям управления - внешней политики, государственной обороны, общественного порядка и безопасности, юстиции, народного хозяйства и др. Во главе каждого отдела должна стоять коллегия, создаваемая из членов ВЦИК. Единоличного руководителя коллегии отдела не предполагается. Но коллегия делегирует по одному представителю в состав Совета ВЦИК, который должен быть создан наряду с Президиумом ВЦИК. При этом представители Президиума также входят в Совет ВЦИК*(354).

Этот проект обсуждался Конституционной комиссией 26 июня и встретил довольно резкие возражения. Стеклов обратил внимание прежде всего на то, что ВЦИК - орган многопартийный, и если формировать отделы из его членов, то эти органы могут тоже включить в себя не только большевиков. В то же время, если включить в коллегию отделов только большевиков, то большая часть большевистской фракции ВЦИК будет оторвана от всякой иной государственной и вообще политической работы. Наконец, принятие такого проекта вызовет ломку уже сложившегося аппарата наркоматов, в чем нет необходимости.

Аванесов счел проект в принципе допустимым, однако отметил ненужность формирования коллегий только из членов ВЦИК*(355).

По существу предметом спора явились три основных положения: состав коллегий, наличие или отсутствие единоличного руководителя отдела, степень зависимости ведомств от ВЦИК. В условиях июня 1918 г. эти вопросы имели не только организационное, но и политическое значение. Вспомним, что с марта месяца левые эсеры вышли из правительства, из руководства наркоматов, но они имели достаточно сильные позиции во ВЦИК четвертого созыва. Из 207 членов избранного IV Всероссийским съездом Советов Центрального Исполнительного Комитета большевиков было 141, т.е. квалифицированное большинство, левых эсеров - 48. Остальные места занимали максималисты, эсеры центра и правые, а также представители других мелкобуржуазных группировок, с которыми левые эсеры при нужде могли блокироваться*(356).

При формировании коллегий отделов из членов ВЦИК мелкобуржуазные партии, особенно левые эсеры, могли претендовать на пропорциональное или иное представительство и в них. Выйдя, таким образом, из правительства через дверь, левые эсеры могли снова проникнуть в него через окно и притом в большем количестве и с более сильными позициями.

Этому могло способствовать и второе обстоятельство - отсутствие единоличного руководителя отдела. Оно могло создавать почву для всякого рода комбинаций на основе случайно или временно возникавшего соотношения сил. Такие комбинации при этом могли возникать не только в отделах, но и в правительстве (Совете ВЦИК), члены которого тоже не были бы постоянными лицами. Бердников указывал, что было мнение упразднить даже пост председателя правительства, установив и здесь безбрежную коллегиальность*(357). Кроме политических соображений такая коллегиальность была неразумной и с точки зрения даже чисто организационной. Она порождала бы безответственность и неразбериху. Это справедливо отметил в реплике Стеклов*(358).

Наконец, непосредственное связывание органов отраслевого управления с ВЦИК также создавало большие возможности для мелкобуржуазных партий вмешиваться в решение конкретных административных вопросов.

Конечно, прочное положение, которое занимали большевики в Советах, в государственном аппарате вообще, гарантировало незыблемость Советской власти, диктатуры пролетариата, руководящей роли Коммунистической партии в государственном управлении. Однако нельзя не видеть, что принятие такого проекта привело бы к серьезным затруднениям, отнимало бы много сил у большевиков на межпартийную борьбу в органах управления.

Конституция закрепила сложившуюся систему органов отраслевого управления. Статья 43 указывает на образование 18 народных комиссариатов. Их перечень был внесен в проект Конституции комиссией перед самым съездом Советов*(359).

Никаких иных отраслевых органов закон не предусматривает. Конституция считает, правда, допустимым и другой термин - "отделы", рассматривая его, однако, как синоним. Статья 35 говорит, что ВЦИК образует "отделы (народные комиссариаты)". Аналогичная формулировка содержится и в ст. 36. И это не случайно. Я.М. Свердлов и другие члены Конституционной комиссии ВЦИК отмечали, что термин для обозначения органов отраслевого управления - дело второстепенное. Важнее найти правильный статус для них*(360).

В руководстве наркоматами сочетаются принципы коллегиальности и единоначалия. Во главе их стоят единоличные начальники - народные комиссары. Вместе с тем при каждом наркоме образуется коллегия под его председательством. Статья 45 устанавливает принципы взаимоотношений между наркомом и коллегией. Нарком вправе принимать единоличные решения по всем вопросам, отнесенным к ведению руководимого им ведомства, доводя, однако, о них до сведения коллегий. Коллегия и каждый ее член в отдельности могут обжаловать любое решение наркома, не приостанавливая исполнения этого решения.

Народные комиссариаты находятся в непосредственном подчинении Совнаркома. Конституция устанавливает, что наркомы являются по должности членами СНК, или, как говорит ст. 42, "члены Совета Народных Комиссаров стоят во главе отдельных народных комиссариатов". Члены коллегий утверждаются Совнаркомом. Наркомы и коллегии наркоматов "всецело ответственны перед Советом Народных Комиссаров" (ст. 47). Обжаловать решения наркома коллегии могут в СНК.

Вместе с тем наркоматы находятся и под достаточно сильным влиянием ВЦИК. Я.М. Свердлов говорил при разработке Конституции, что народные комиссариаты не должны быть оторваны от ВЦИК*(361).

ВЦИК может рассматривать проекты декретов и иные предложения, вносимые не только СНК, но и отдельными ведомствами.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет образует не только Совнарком, но и наркоматы. Члены Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета могут работать в народных комиссариатах (ст. 36). Коллегии наркоматов могут обжаловать решения наркомов не только в СНК, но и в Президиум ВЦИК (ст. 45). Наконец, ст. 47 прямо говорит, что народные комиссары и коллегии ответственны не только перед СНК, но и перед Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. Таким образом, закон гармонически сочетает руководство органами отраслевого управления со стороны и Совнаркома, и ВЦИК.

Если шли споры о том, как конструировать органы отраслевого управления, то ни на минуту ни у кого не вызывал сомнения сам отраслевой принцип как наиболее целесообразный для построения аппарата управления. Все наркоматы, перечисленные в ст. 43, и каждый из них ведают четко отграниченной отраслью деятельности - иностранными делами, военными делами, морскими делами и т.д.

 

2. Местные органы власти и управления

 

В царской России управление местами было построено на принципе бюрократической централизации. Главными фигурами местного управления были представители центральной власти на местах - генерал-губернаторы, губернаторы и т.п., обладавшие широчайшими правами. Руководящими органами для системы местного управления были Министерство внутренних дел и военное ведомство (особенно для национальных районов). Кроме того, в местном управлении участвовали земские и городские органы, ограничивавшиеся преимущественно "нуждами и пользами" городов, губерний и уездов, - "лужением умывальников", по словам Ленина*(362), а также сословные учреждения.

Февральская буржуазно-демократическая революция не внесла принципиальных изменений в систему органов местного управления. Только в ходе Октябрьской революции была разрушена бюрократическая централизация управления местами. Стала строиться новая система местного управления, основанная на принципе демократического централизма, на сочетании широких прав местных органов власти и управления с подчинением их центру.

Слом старых и создание новых местных органов власти и управления проходили по мере распространения революции по территории страны. Некоторое представление об этом дают сведения об установлении Советской власти в губернских городах. До конца октября 1917 г. власть Советов победила в 21 губернском городе. При этом только в семи из них пришлось применять оружие. В ноябре Советы победили еще в 15 губернских городах, в декабре - в 13, в январе 1918 г. - в 15.

Слом старых органов местного управления и сосредоточение власти в руках Советов шли довольно сложным путем.

Троякая система органов местного управления, существовавшая до революции, ломалась не одновременно. В первую очередь были упразднены представители буржуазного Временного правительства на местах - губернские и уездные комиссары, пришедшие после Февральской революции на смену губернаторам и исправникам.

Власть комиссаров Временного правительства юридически была ликвидирована актами II Всероссийского съезда Советов, фактически же она ломалась по мере победы революции в том или ином городе. Сословные органы были упразднены декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов".

Что же касается земского и городского самоуправления, то оно просуществовало дольше. Дело в том, что эти органы до революции сосредоточивали в своих руках хозяйственное и некоторое иное управление на местах - коммунальное хозяйство, продовольствие, местный транспорт, просвещение, здравоохранение. Советы не могли сразу взять на себя эти сложные и жизненно необходимые функции, они овладевали ими постепенно. Для организации передачи местного хозяйства в руки Советов был создан специальный комиссариат по местному самоуправлению*(363). Однако левые эсеры, представитель которых В.Е. Трутовский возглавлял наркомат, пытались использовать этот орган для сохранения самостоятельности городского и земского самоуправления, для противопоставления его Советам.

Инструкция НКВД "О правах и обязанностях Советов" в конце декабря 1917 г. установила единообразную структуру и компетенцию местных Советов. Она указала, что "на Советы, как органы власти, возлагаются задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни, административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительной". С этого времени широко развертываются ликвидация земских и старых городских органов и передача их функций Советам. Процесс этот был завершен примерно к лету 1918 г. Уже к 1 апреля было распущено более 77% городских дум*(364).

Процесс объединения рабочих и крестьянских Советов проходил не только в их верхнем звене, на уровне Всероссийских съездов и ВЦИК. Он охватывал и всю массу местных Советов, притом здесь он начался даже раньше, еще до Октября. Уже на I Всероссийском съезде рабочих и солдатских депутатов было зарегистрировано 76 объединенных Советов, что составляло 21,9% к общему числу Советов, представленных на съезде. На II Всероссийском съезде Советов этот процент возрос до 29,6. Но особый скачок произошел после Октября. На III съезде Советов рабочих и солдатских депутатов было представлено уже 162 объединенных Совета, или 43,8%. Из 337 Советов, представленных на III Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, объединенных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов было 94*(365).

В первые же дни революции Советы начали создавать свои исполнительные органы. Народное творчество порождало разнообразие в структуре и организации этих органов, тем не менее вырисовывались уже некоторые общие линии.

Организация аппарата управления начиналась с создания исполнительных комитетов. В губерниях и уездах, а иногда и в волостях исполкомы избирали свои президиумы для руководства текущими делами, но это было не повсеместно*(366). При исполкомах образовывались отделы, обычно отраслевые. Эти отделы часто называли комиссариатами.

9 января 1918 г. коллегия Народного комиссариата внутренних дел определила круг отделов (комиссариатов) исполкомов местных Советов. Одновременно были установлены обязанности каждого отдела.

Исполкомы должны были иметь отделы управления, финансов, Совета народного хозяйства, земельный, труда, путей сообщения, почт, телеграфа и телефона, народного просвещения, судебный, врачебно-санитарный, управления общественным недвижимым имуществом. Коллегия не считала этот список исчерпывающим: постановление отмечало, что названные отделы должны быть организованы лишь "в первую очередь"*(367).

Практика вышла за пределы данного перечня. Например, в Петроградской трудовой коммуне кроме перечисленных имелись еще отделы социальной помощи, агитации, печати и пропаганды, продовольствия, "комиссар по Петроградскому округу", комиссариаты по польским, по еврейским, по военным делам, имуществ республики*(368). В то же время здесь не было земельного отдела и отдела труда. В областях Казахстана этот список дополнялся отделами (комиссариатами) водопользования, промышленности, торговли, охраны Ханской ставки, урегулирования русско-туземных отношений, особых поручений, по акцизному ведомству*(369). В Туркестанском крае уже в ноябре 1917 г. наряду с другими были образованы комиссариаты по военным делам, по иностранным делам, продовольствия, водопользования, по гражданско-административной части, особых поручений.

Правовой статус местных органов власти и управления складывался также постепенно, в ходе строительства Советов. Основной характерной чертой его явилась широта прав местных Советов и их практической реализации.

Западные историки и государствоведы любят изображать большевиков предельными централизаторами. Л. Шапиро говорит о "навязчивой идее создания централизованного управления", характерной якобы для Коммунистической партии*(370). О. Юрченко утверждал, что советская централизация лишает местные органы власти прав и полномочий в разрешении местных вопросов*(371). Эти и другие авторы упорно игнорируют ленинскую оценку демократического централизма: ".... Надо ясно понять, как далеко отличается демократический централизм, с одной стороны, от централизма бюрократического, с другой стороны - от анархизма.... Демократический централизм: нисколько не исключает, а напротив, предполагает полнейшую свободу различных местностей и даже различных общин государства в выработке разнообразных форм и государственной, и общественной, и экономической жизни. Нет ничего ошибочней, как смешение демократического централизма с бюрократизмом и с шаблонизацией"*(372).

Выдумки названных авторов в особенности несостоятельны, если говорить о первом периоде истории Советского государства. Это время как раз характеризуется особенно большой децентрализацией управления.

Широкая компетенция местных Советов вытекает, прежде всего, из самой природы их как органа диктатуры пролетариата. Советы по самой идее, по своему существу должны быть полновластным органом.

В данный период широкие права местных Советов определялись в особенности той ролью, которую они играли в проведении Октябрьской революции. В ходе революции Советы на местах брали власть в свои руки. Естественно, что им приходилось решать все вопросы, которые ставили перед ними жизнь, революция, осуществлять на практике свое полновластие. Самодеятельность местных Советов в это время была особенно необходима, так как у них часто не было ни времени, ни технических возможностей, чтобы испросить санкцию центра на то или иное мероприятие, действие.

Коммунистическая партия, высшие органы Советского государства поощряли творческую активность трудящихся масс на местах, ибо без нее невозможно было проведение революции. Советское государство закрепляло за местными Советами те весьма широкие права и полномочия, которые они практически осуществляли в ходе борьбы за власть.

Местные Советы в это время обладали обширными полномочиями в области финансов. Они имели право вводить местные налоги, облагать буржуазию чрезвычайными налогами и контрибуциями.

Так, 5 июля 1918 г. коллегия НКВД разрешила Витебскому губисполкому обложить местную буржуазию единовременным налогом*(373). Обычно местные Советы не спрашивали разрешения центра. III съезд Советов Туркестанского края записал в резолюции об организации власти на местах, что местные Советы имеют "... право обложения на нужды Совета. Обложению подлежат кинематографы, театры, предметы роскоши и проч."*(374). В крае были установлены налоги со зрелищных предприятий, автомашин, телефонов, с промысловых свидетельств. IV краевой съезд Советов принял решение о налоге с крупных сделок*(375). СНК края в январе 1918 г. прибегнул также к простому изъятию части денег (свыше 8 млн. руб.) из нескольких кокандских частных банков*(376). Военно-революционный комитет Донской области обложил капиталистов Ростова 10-миллионным налогом.

В условиях финансовых трудностей, которые переживало Советское государство в первые месяцы своего существования, Совет Народных Комиссаров специально обратил внимание местных Советов, что они должны изыскивать средства для покрытия своих нужд у себя на местах, обращаясь за субсидиями в центр лишь при невозможности добыть деньги своими силами, причем эту невозможность нужно было доказать*(377).

Денег на местах, впрочем, постоянно не хватало, и Советы все время обращались за помощью в центр. Уже 3 декабря 1917 г. Совнарком обсуждал вопрос "О субсидировании Советов". Было решено "из смет Министерства внутренних дел на губернские правления и проч. перечислять средства на Советы"*(378). Финансирование местных Советов проводилось главным образом через НКВД. Вопросы об этом обсуждались чуть ли не на каждом заседании коллегии наркомата*(379). Кроме того, местные Советы могли получать средства и от других ведомств, на финансирование соответствующих мероприятий*(380).

Широкие права местные органы имели в области управления промышленностью. Первоначально эту функцию выполняли в основном экономические отделы местных Советов*(381). На основании положения о районных (областных) и местных Советах народного хозяйства, принятого ВСНХ 23 декабря 1917 г., при местных Советах создавались совнархозы "как местные учреждения по организации и регулированию производства". Они ставились в двойное подчинение - ВСНХ и соответствующим Советам.

НКВД в мае 1918 г. специально подчеркнул, что СНХ, как и другие отделы исполкомов, должен сноситься с центром только от имени исполкома, но не непосредственно*(382). Как и ВСНХ, местные совнархозы первоначально руководили не только промышленностью, но и другими отраслями народного хозяйства.

Совнархозы развернули в некоторых местах весьма широкую работу. Например, в Уральской области уже к маю 1918 г. почти вся промышленность была национализирована*(383). При этом важно отметить, что почти две трети предприятий Урала были национализированы не центральной властью (СНК и ВСНХ), а местными органами. Местные совнархозы, как и ВСНХ, стали "боевым органом для борьбы с капиталистами...."*(384).

Национализацию промышленности проводили своей властью органы многих губерний, областей и краев: Калужской, Астраханской, Ярославской, Архангельской, Бакинской, Саратовской, Тульской, Костромской, Смоленской, Вятской губерний*(385), Западной, Восточно-Сибирской, Северной областей, Туркестанского края*(386), Донской области*(387), Дальневосточного края.

Местные Советы развернули наступление и на частную торговлю. НКВД 14 июня 1918 г. разъяснил, что, хотя общего постановления о прекращении частной торговли нет, местные Советы вправе прибегнуть к нему*(388).

Местные Советы обладали широкими правами в области руководства вооруженными силами. Одним из принципов организации Красной Гвардии был производственный, или, точнее, производственно-территориальный. На предприятиях создавались дружины, подчиняющиеся фабрично-заводскому комитету и районному штабу Красной Гвардии, который находился в ведении районного Совета. Районные отряды составляли Красную Гвардию города во главе с центральным штабом, подчиненным городскому Совету. Таким образом, Красная Гвардия находилась целиком в ведении местных органов.

Образование Красной Армии повлекло за собой установление некоторой централизации военного управления. И.Ф. Побежимов отмечает, что Красной Армии, в отличие от Красной Гвардии, был свойствен принцип централизованного руководства*(389). В.И. Ленин говорил, "что господствующий класс, пролетариат, если только он хочет и будет господствовать, должен доказать это и своей военной организацией"*(390). А современная армия немыслима без единого централизованного руководства.

Тем не менее и с созданием Красной Армии местные Советы сохранили широкие права в военном управлении. Принцип последовательного централизма в руководстве войсками первоначально не соблюдался*(391).

Декрет СНК от 8 апреля 1918 г. об учреждении военных комиссариатов*(392) делал определенные шаги в сторону централизации военного управления. Но и в соответствии с ним в распоряжение губернских военкоматов передавались все вооруженные силы, военные учреждения, лазареты, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний. Сами губвоенкоматы состояли в двойном подчинении, причем подчиненность по горизонтали была, пожалуй, сильнее. Декрет предусматривал, что губернские комиссариаты по военным делам организуются губернскими Советами, а их руководство лишь утверждается Наркоматом по военным делам. Практически губвоенкоматы обычно рассматривались как отделы Советов.

Уездные военкоматы целиком зависели от уездных и губернских советских органов. В свою очередь они распоряжались всеми вооруженными силами, "предназначенными для военных нужд уезда". Такой порядок складывался на практике еще до издания декрета*(393).

Используя вооруженные силы по своему усмотрению, местные Советы часто и финансировали их*(394).

Длительное время части и соединения Красной Армии не имели даже единой организационной структуры. Почти в каждой губернии придерживались своей собственной схемы.

Милиция находилась также в ведении и на содержании местных советов. Уже 28 октября 1917 г. нарком внутренних дел направил циркуляр, в котором указал:

"1. Все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают милицию.

2. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов.

3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами, вплоть до снабжения ее казенным оружием"*(395).

Местные Советы с первых дней Октября решали земельный вопрос, который, по словам В.И. Ленина, должен был "успокоить и удовлетворить огромные массы крестьянской бедноты"*(396). Декрет о земле передал конфискованные у эксплуататоров земли в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов. В.И. Ленин указывал, что порядок проведения в жизнь этого декрета тоже должен определяться уездными Советами*(397). "Россия велика, - говорил Ленин, - и местные условия в ней различны; мы верим, что крестьянство само лучше нас сумеет правильно, так, как надо, разрешить вопрос"*(398).

С февраля 1918 г., когда земельные комитеты, действовавшие до этого самостоятельно, были преобразованы в земельные отделы Советов, местные Советы сосредоточили в своих руках все руководство земельными отношениями на соответствующей территории*(399). Серьезное место в деятельности Советов занимали вопросы организации колхозов, преимущественно коммун, их регистрация, финансовая и материальная помощь им и т.п.*(400)

Упомянутое постановление коллегии НКВД от 9 января 1918 г. предусмотрело широкие права местных Советов даже в такой специфической области, как руководство транспортом. На отделы путей сообщения возлагались проведение мер по национализации железных дорог и пароходных предприятий, руководство ими, строительство железных дорог и т.д. Правда, этот порядок продержался недолго, всего до февраля 1918 г.

Широкие права имели отделы народного просвещения. Они руководили не только начальным и средним образованием. К их ведению относились дошкольные заведения, внешкольное обучение, университеты, библиотеки, полиграфия и т.д.

Судебные отделы руководили не только судами, но и местами заключения*(401).

Местные Советы в данный период участвовали даже во внешних сношениях. Это имело место в пограничных районах Средней Азии, Сибири, Дальнего Востока. В некоторых городах, областях, краях в составе исполкомов были созданы международные отделы. Инструкция Наркоминдела РСФСР от 22 февраля 1918 г. санкционировала и поощряла создание этих органов, возлагая на них обязанности по решению пограничных вопросов и организации консульств в сопредельных странах*(402).

Таким образом, права местных Советов были широки и многогранны. Но кое-где на местах руководящие работники не ограничились и этим. Лозунг полновластия местных Советов был понят ими как лозунг "Вся власть Советам на местах", т.е. областнически, децентрализаторски. Это привело к тому, что некоторые местные Советы вышли за пределы сферы деятельности, по своей природе являющейся местной, стали вмешиваться в области управления, касающиеся общегосударственных интересов.

В целях борьбы с такими настроениями высшим органам РСФСР пришлось издать ряд актов. Однако становилось все более ясно, что отдельными декретами этот вопрос решить нельзя. Требовалось общее урегулирование правового статуса местных Советов, что можно было сделать только в конституционном порядке. Вопрос этот к тому же был непростым и политически острым. Не случайно он привлек внимание Конституционной комиссии ВЦИК уже с первых ее заседаний.

Как уже говорилось, левоэсеровский проект "Учреждения Советов" был посвящен исключительно местным органам власти и управления. Эсеров весьма беспокоила проблема местного управления, и в Конституции они хотели увидеть отражение своих идей.

Программа партии социалистов-революционеров предусматривала требование "автономии областей, общин и т.п."*(403), т.е. широкую децентрализацию управления. Правда, "Учреждение Советов" составлено более скромно. В фонде Конституционной комиссии содержатся два экземпляра "Учреждения"*(404). Судя по имеющемуся оглавлению, проект должен был содержать специальную часть III - Положение о Советах. Однако ни в одном экземпляре такой части нет. Поэтому судить о статусе местных Советов можно лишь по первой части - "Положения общие". Пункт первый ее дает наиболее общую оценку правового режима местных Советов: "Советам принадлежит руководство делами местного управления и хозяйства, соответственно интересам трудового народа"*(405). Как видим, здесь нет даже указаний на властные полномочия Советов. Их положение по этой формуле напоминает статус земств.

Проект Шрейдера не случайно появился в Конституционной комиссии. Уже на первом ее заседании ставился вопрос о местных Советах. М.Н. Покровский считал делом первостепенной важности регламентацию отношений центральной власти с областной*(406). Еще шире поставил проблему Я.М. Свердлов. Он отметил необходимость определения сферы деятельности местных Советов и на этой базе оживления ее*(407).

Но левоэсеровский проект не мог, естественно, послужить основой для решения проблемы местных Советов в Конституции. Такой первоначальной основой явился документ, разработанный третьей подкомиссией*(408). Он постатейно обсуждался и принимался на заседаниях Конституционной комиссии ВЦИК 17, 19 и 20 июня 1918 г.*(409) На двух последних заседаниях обсуждались главы проекта, непосредственно касающиеся системы органов власти, начиная с сельских Советов. Проект вообще был посвящен преимущественно местным органам власти и управления (из десяти глав им посвящено девять). Он назывался "О Российских Совдепах".

Как отмечает член подкомиссии Г.С. Гурвич, при подготовке проекта было решено взять за основу уже существующую систему органов, устранив все нетипичное и случайное*(410). Нельзя, однако, сказать, что проект в своей основе следовал существующему порядку вещей.

Проект делит органы власти на две категории - Советы и Совдепы (Советы депутатов). Под первыми понимаются общие собрания имеющих избирательные права, под вторыми - представительные органы. Советы поэтому, по мысли членов подкомиссии, функционируют в селениях и городах с населением менее 2000 постоянных жителей, Совдепы - в более крупных населенных пунктах, а также в волостях, уездах, губерниях, областях.

Уже сама эта терминология не соответствовала сложившейся практике. До сих пор понятия "Совет" и "Совет депутатов" были тождественными, первый термин был лишь сокращенным вариантом второго. При этом Советы были всегда органами представительными, а не органами непосредственной демократии. Они всегда были именно Советами депутатов, представителей избирателей, а не Советами самих избирателей, их собраниями. Так было еще в 1905 г., так было и в 1917 г.

Вместе с тем под понятием Совдепа авторы проекта объединяли то, что в практике именовалось и Советами, и съездами Советов. Съезды Советов в проекте не предусмотрены, но Совдепы волостей, губерний, уездов, областей, составляющиеся из представителей нижестоящих Совдепов и Советов, - это, по существу, съезды Советов. От последних их отличает только порядок деятельности. Съезды Советов были разовыми органами, они избирались и работали всего один раз и в следующий раз избирались и работали в новом составе. Совдепы же по упомянутому проекту создаются на определенный срок и созываются периодически на сессии (собрания). Например, сельский Совдеп имеет срок полномочий шесть месяцев и собирается не реже раза в месяц, уездный - при том же сроке полномочий собирается не реже раза в три месяца, то же - губернский и областной*(411).

Проект организации местных органов власти и управления обсуждался в комиссии 19 и 20 июня*(412) и вызвал оживленную дискуссию, в ходе которой основные его положения претерпели существенные изменения. Результатом обсуждения явился, по существу, новый проект "О российских Советах", опубликованный как принятый комиссией ВЦИК 22 июня в газете "Известии ВЦИК".

В принятом тексте уже нет деления на Советы и Совдепы, ибо эта конструкция вызвала немедленные возражения в комиссии. Теперь предусматривается, что местные органы власти делятся на Советы и съезды Советов. Первые существуют в низовом звене - селениях и городах, вторые - в среднем звене - волости, уезде, губернии, области.

Нет специальной главы о сельских Советах, судить о них можно только косвенно, по другим главам*(413). Городским Советам посвящена специальная глава - четвертая. Новый вариант отбросил деление городов и селений на большие и маленькие. Соответственно этому во всех городах органами власти должны были быть Советы, а не съезды Советов и не общие собрания. Проект не предусматривает и сельских сходов.

Съезды Советов, в отличие от предусмотренных прежним проектом Совдепов, рассматриваются как разовые органы.

Все Советы и съезды Советов образуют исполнительные комитеты. Исполкомы, создаваемые съездами, являются "высшей властью" в период между съездами Советов. В отношении городских исполкомов такая формулировка не предусмотрена.

Проект "О Российских Совдепах" предполагал, что в главах о каждом звене советских органов будет содержаться статья об их компетенции, но сама компетенция не определялась. 19 июня без возражений было принято предложение Я.М. Свердлова выделить этот вопрос в отдельную главу. Поэтому в принятом комиссией варианте статей о компетенции уже нет. Но 22 июня был опубликован в "Известиях ВЦИК" фрагмент, озаглавленный "Компетенция Советов и съездов Советов", в котором рассматривались пределы ведения всех местных советских органов и весьма детально. Проект этот, составленный Г.С. Гурвичем, Конституционной комиссией не обсуждался. Сам автор называл его лишь наброском, сделанным из сырого материала и не предназначенным к опубликованию, лишь попыткой обобщить местный опыт*(414).

Главы о местных Советах в ходе дальнейшей работы над проектом Конституции получали еще более определенное развитие, но основные принципы, заключенные в опубликованном 22 июня фрагменте "О Российских Советах", сохранились и в утвержденном тексте Основного Закона.

Организации Советской власти на местах посвящена в Конституции часть "Б" третьего раздела, включающая в себя три главы (десятую, одиннадцатую, двенадцатую). Десятая глава посвящена съездам Советов, одиннадцатая - Советам, двенадцатая - предметам ведения всех местных органов власти.

Статьи о съездах Советов расположены сверху вниз - от областных к волостным. Предусматривается порядок формирования этих органов, вытекающий из многостепенной системы выборов. Установлен и количественный состав. Он определяется также прежде всего существующим избирательным правом, в том числе разными нормами представительства от сельских жителей и городских избирателей. Но вместе с тем вносится и корректива для предельного количества делегатов: при всех условиях число их на областном съезде Советов не должно превышать 500 человек, на губернском (окружном) и уездном (районном) - 300.

Закон устанавливает периодичность созыва съездов. Этот вопрос вызвал споры при обсуждении проекта в Конституционной комиссии ВЦИК. Когда было решено, что съезды Советов будут разовыми органами, то сразу стало важным, как часто они будут созываться. Проблема эта выглядела отнюдь не только как техническая.

Часть членов комиссии стояла за более редкий созыв, другая часть - за более частый. Среди сторонников первой концепции был М.Я. Лацис. Он полагал, что трехмесячная периодичность отнимает много сил и средств, приводит к чрезмерно частой смене руководства, и предлагал установить перевыборы через шесть месяцев*(415). На противоположных позициях стоял Аванесов, считавший, что частые перевыборы и смена состава органов власти - не недостаток, а достоинство. Он видел в этом способ привлечь к государственному управлению более широкие массы трудящихся*(416). Аванесова поддержал Я.М. Свердлов, полагавший, что частые перевыборы политически для нас более выгодны.

Правда, в упомянутой дискуссии речь шла о сельских Советах, о сроке их полномочий. Но принцип частого созыва был применен и к съездам Советов. Конституция закрепила, что областные съезды должны созываться не реже двух раз в год, губернские и уездные - не реже раза в три месяца, волостные - не реже раза в месяц. К тому же по усмотрению соответствующих исполкомов или по требованию нижестоящих Советов перевыборы могли проводиться и чаще.

Исполнительными органами всех съездов Советов являлись исполкомы. Они избирались соответствующими съездами и были всецело ответственны перед ними (ст. 55). Закон устанавливает предельное количество членов исполкома: не свыше 25 для областных и губернских, не свыше 20 для уездных, не свыше 10 для волостных. Установление этой нормы имело актуальное значение. Дело в том, что на местах нередко раздували исполкомы, что удорожало управление и отвлекало людей от других сфер деятельности.

Конституция дает исполнительным комитетам среднего звена широкие права. Закон по существу приравнивает их статус к статусу съездов в промежутках между последними. Во всяком случае областной, губернский, уездный, волостной исполком - это не только орган управления, но и орган власти, что видно из ст. 56, а также из ст. 61. Последняя объединяет в одном понятии "органы Советской власти" областные, губернские, уездные, волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. А ст. 62 дает право контроля над деятельностью нижестоящих Советов не только съездам Советов, но и их исполкомам, вплоть до отмены решений Советов.

Низовое звено советской системы составляли Советы депутатов, образуемые в городах и селениях. О них говорит глава одиннадцатая.

Под селениями закон понимает не только поселения сельского типа (деревни, села, станицы и т.п.), но и небольшие города (с населением менее 10 000 человек).

Спор, который шел в Конституционной комиссии ВЦИК по поводу приемлемости непосредственной демократии в управлении мелкими населенными пунктами, закон решил в положительном смысле. Конституция в отличие от проекта третьей подкомиссии "О Российских Совдепах" понимает под Советами только представительные органы. Но она допускает в качестве органа власти и общее собрание избирателей селения (прим. к ст. 57 и ст. 60).

Члены третьей подкомиссии были, конечно, правы, когда отстаивали сам принцип непосредственной демократии. А. Шрейдер был, конечно, не прав, когда с пренебрежением назвал собрание избирателей "случайным собранием людей"*(417). Но вряд ли можно было согласиться с механическим подходом к критерию для его применения. Вспомним, что проект "О Российских Совдепах" предусматривал в качестве такого критерия строго фиксированный размер населенного пункта (2000 человек). Комиссия ВЦИК приняла и Конституция закрепила положение, что вопрос о применимости непосредственной демократии не связывается с определенным размером населенного пункта. Он решается самим населением в зависимости от практической осуществимости.

Дело в том, что непосредственная демократия имеет свою слабую сторону. Она осуществима лишь в небольших и компактных населенных пунктах. Собрание избирателей в разбросанном селении очень трудно организовать, а в слишком большом населенном пункте оно практически не сможет работать, будет неуправляемым.

Конституция устанавливает количественный состав Советов, причем в отличие от съездов предусматривается и нижний предел: в городах от 50 до 1000 человек, в селениях - от 3 до 50.

Срок полномочий депутатов, а следовательно, и Совета небольшой - три месяца. Но Совет все-таки постоянно действующий орган, собираемый к тому же весьма часто - не реже раза в неделю в городах и двух раз в неделю в селениях. По решению исполкома или половины депутатов он может собираться и чаще.

Исполнительными органами Советов являются также исполкомы. Но их положение отлично от волостных, уездных и прочих исполнительных комитетов среднего звена. Исполкомы Советов избираются ими "для текущей работы". Властными полномочиями они не обладают. Это и понятно - имеется постоянно действующий Совет, который может сам оперативно решить любой серьезный вопрос.

Исполкомы по Конституции - единственный исполнительно-распорядительный орган. В Конституционной комиссии отмечался разнобой, который существовал на местах в этом деле. Создавались разнообразные, порой излишние органы. Я.М. Свердлов говорил, что иногда даже сельские Советы наряду с исполкомами создавали президиумы и т.п.*(418) Основной Закон и здесь, таким образом, ввел единообразие и порядок.

Вместе с тем Конституция предусматривает создание аппарата местного управления. При Советах и исполкомах среднего звена организуются отделы во главе с заведующими для руководства отраслями и сферами управления (ст. 63).

Раздел об органах власти и управления завершается главой о предметах ведения местных органов. Проект Г.С. Гурвича не был использован при ее составлении. В проекте компетенция рассматривалась дифференцированно для сельских, городских Советов и волостных, уездных и прочих съездов Советов. Давался длинный и подробный перечень разных дел, которыми должны заниматься местные органы власти и управления, больших и малых. Например, компетенция сельских Советов включала 25 пунктов, волостных съездов Советов - столько же, уездных - 21 пункт.

Основной Закон пошел по другому пути. Он дает компетенцию всех местных органов обобщенно, по существу в одной статье (61), в четырех ее пунктах.

Прежде всего на основе принципа демократического централизма говорится об обязанности местных органов проводить в жизнь все постановления высших органов Советской власти. Далее указывается на право и обязанность принимать все меры к поднятию культурного и хозяйственного уровня соответствующей административно-территориальной единицы.

Закон дает право местным органам разрешать вообще все вопросы, имеющие чисто местное значение. Это фиксирует широкие их права и вместе с тем вводит в рамки ту деятельность, которую местные Советы осуществляли до принятия Конституции, порой выходя далеко за пределы разумного распределения функций между центром и местами.

Конституция, таким образом, подвела итог строительства Советов на местах и создала возможности для дальнейшей, более организованной и плодотворной деятельности.

Развертывание революции в деревне, а затем гражданская война вызвали в определенной мере свертывание работы конституционных местных органов и создание некоторых чрезвычайных.

Так, уже в пору разработки Конституции стали создаваться комбеды. Эти органы выходили за пределы первоначально намеченных функций и иногда заменяли собой местные Советы, захваченные кулаками. Я.М. Свердлов отмечал такие факты уже в июне 1918 г. в Самарской и Пензенской губерниях*(419).

В ходе гражданской войны были созданы революционные комитеты, заменившие конституционные органы в уездах и губерниях.

После войны действие Конституции в отношении структуры и деятельности местных органов власти и управления было восстановлено. Основные принципы их организации были восприняты Конституцией РСФСР 1925 г. и сохранились вплоть до 1937 г.

Таким образом, Конституция закрепила и развила принципы организации советского государственного аппарата, складывавшиеся на практике, в процессе революционного творчества масс.

Характерной чертой Советского государства явилось единство системы органов власти и управления. От сельсовета и волостного съезда Советов до Всероссийского съезда Советов все звенья государственного аппарата представляют собой однородную, взаимосвязанную, соподчиненную систему органов. Это единство еще более ярко видно в конструкции исполнительных органов - от сельского и городского исполкома до Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.

С этим связан и другой принцип организации государственного механизма - принцип демократического централизма. Все советские органы снизу доверху являются выборными, при этом нижестоящие избирают вышестоящие. Все советские органы подотчетны избирателям. В то же время вышестоящие органы руководят нижестоящими, воля первых имеет приоритет перед волей вторых.

Системе органов власти и управления свойственно сочетание коллегиальности и единоначалия. Все эти органы коллегиальны. Вместе с тем во главе исполнительных органов стоит единоличный руководитель (председатель ВЦИК, председатель Совнаркома, председатель губисполкома и т.д.). При этом взаимоотношения руководителя и коллегии строятся так, чтобы обеспечить широкое обсуждение вопроса и единоличную ответственность за выполнение принятого решения.

Советскому государственному аппарату с самого начала был свойствен и принцип пролетарского интернационализма. Статьи 8 и 11 Конституции допускали создание советских органов национальных районов, национальных советских органов. Это положение уже в 1918 г. осуществилось и на практике. Принцип интернационализма проводился также при персональном формировании всех органов власти и управления. Поскольку ст. 22 предусматривала равноправие граждан независимо от их национальности, быть избранными или назначенными в государственные органы могли граждане всех национальностей. Больше того, вскоре стала проводиться специальная политика коренизации, т.е. подбора в государственный аппарат национальных районов представителей коренной национальности.

Деятельности советских государственных органов был свойствен и принцип законности. В правотворческой сфере он выражается в том, что каждый орган издает нормативные и иные акты в пределах установленной для него компетенции. В рамках компетенции, в соответствии с законом должна находиться и правоприменительная деятельность органа. Наконец, на государственный орган возлагается правоохранительная функция. В этом случае он добивается соблюдения законов другими органами и всеми гражданами. Все стороны осуществления этого принципа отражены в конституции РСФСР 1918 г.

Принципы организации органов власти и управления, зафиксированные в первой Советской Конституции, сохранились в течение всего переходного от капитализма к социализму периода, а в наиболее общей форме и на всю советскую эпоху.




<< Глава III.
Организация государственного единства

Глава V.  >>
Избирательное право
Содержание
Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. (изд. 2-е, перераб.) - "Зерцало-М", 2003 г.