Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. (изд. 2-е, перераб.) - "Зерцало-М", 2003 г.

1. Ликвидация буржуазно-помещичьего и возникновение советского избирательного права

 

Российскому самодержавию был чужд сам принцип выборности государственных органов. Оно допускало выборы с большой неохотой, в предельно ограниченных размерах и лишь вынуждаемое революционным движением. Так, ситуация времен проведения крестьянской реформы заставила создать земское самоуправление с его выборными органами, революция 1905 г. привела к созданию Государственной думы с надлежащим избирательным законом.

В царской России, по существу, не было единого избирательного права. Избирательные законы наслаивались по мере создания того или иного выборного органа. Действовал особый порядок выборов в Государственную думу и Государственный совет. По-другому избирались органы земского и городского самоуправления. Свои правила существовали и для сословных учреждений.

Правда, наиболее общие принципы избирательного права были, конечно, едиными. Это вытекало из самой природы общественного и государственного строя Российской империи. Так, при создании Положения о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 г. были использованы основные начала организации выборов в земские органы самоуправления.

Характернейшей чертой царского избирательного права был его антидемократизм. Это проявлялось, прежде всего, в определении состава избирательного корпуса, т.е. круга избирателей, который был ограничен самыми разнообразными цензами.

Царское правительство, смирившись с необходимостью создания представительных органов, хотело тем не менее обеспечить их послушность, что зависело в первую очередь от состава избранных, а этот состав - от круга избирателей.

Статья 9 Положения о выборах в Государственную думу от 3 июня 1907 г. прямо перечисляла категории населения, лишаемые избирательных прав. Это, прежде всего, женщины, общее бесправие которых дополнялось таким образом и политическим бесправием. Лишалась избирательных прав молодежь до 25 лет, ибо царизм боялся этой наиболее взрывчатой части народа. Специально оговаривалось отстранение от выборов учащихся, ибо студенчество широко участвовало в революционном движении. По западноевропейской традиции лишались права голоса военнослужащие, что прикрывалось фальшивым лозунгом "Армия - вне политики". В действительности это устраняло от политической жизни миллионы трудящихся, из которых в основной массе состояли вооруженные силы. Не участвовали в выборах "бродячие инородцы", т.е. кочевые народы. В царском манифесте от 3 июня 1907 г. прямо говорилось, что "Государственная дума должна быть русской по духу"*(420).

Разумеется, закон не допускал к выборам иностранных подданных. Для пассивного избирательного права было еще одно национальное ограничение: депутатами Государственной думы не могли быть лица, не знающие русского языка.

Царизм не мог прямо лишить избирательного права трудящихся. Но он сделал все, чтобы ограничить их представительство. Главным средством для этого явился имущественный ценз. Закон подробно и скрупулезно перечисляет, какие имущество, доходы, квартиру нужно иметь, чтобы получить право голоса. Если же ни того, ни другого, ни третьего в нужном объеме нет, - нет и избирательных прав.

Лишение избирательных прав могло иметь место и при совершении довольно широкого круга преступлений и некоторых иных неблаговидных поступков. В первую очередь, конечно, политические преступления влекли за собой такие последствия.

Оригинальный порядок формирования избирательного корпуса предусматривался при выборах земских учреждений. Здесь главным цензом был имущественный. Для лиц, обладающих крупным имуществом, предусматривались максимальные льготы. Необходимы были лишь два условия: российское подданство и обладание указанным имуществом не менее года*(421). Здесь имеют право голоса и женщины, и даже дети. Для них только одно ограничение - женщины и лица до 25 лет голосуют не лично, а передоверяют свое право голоса. Таким полным избирательным цензом обладали лишь 55 тыс. человек*(422).

Ни под каким видом не могла участвовать в земских выборах лишь одна категория населения, даже будучи миллионерами, - евреи. Впрочем еврейство в Российской империи было категорией не национальной, а вероисповедной. Достаточно было принять православие - и еврей переставал быть евреем, с точки зрения закона, во всяком случае.

Для лиц, обладающих имуществом меньшим, чем предусмотрено ст. 16, но не ниже определенной суммы (примерно в 10 раз меньше) возникали уже большие ограничения. Здесь женщины и молодежь до 25 лет права голоса не имеют.

У лиц же, не обладающих и таким имуществом, права голоса вообще не было. В это число попадают, в первую очередь, конечно, рабочие, не имеющие никакой недвижимости. Крестьяне могли участвовать в земских выборах, но на основе сложной многостепенной системы, существенно урезающей норму представительства.

Зато Положение о земских учреждениях знает одну оригинальную категорию избирателей - юридических лиц. Закон допускает к выборам не только индивидуальных владельцев имущества, но и коллективных - торговые и промышленные общества, товарищества и компании, а также благотворительные, ученые и учебные учреждения*(423).

Порядок формирования избирательного корпуса для выборов в городские думы был в основном схож с предусмотренным для земских органов. Главным здесь был также имущественный ценз.

Надо к тому же иметь в виду, что земское и городское самоуправление существовало не во всех губерниях и городах. Следовательно, из избирательного корпуса исключался еще достаточно широкий круг населения.

Крестьяне, ограниченные при выборах в Государственную думу и в земство, имели ограничения даже и в своих сословных органах. Так, участвовать в сельских сходах, на которых проводились все первичные для крестьян выборы, могли только крестьяне-домохозяева*(424). При больших семьях, свойственных до революции российским деревням, это лишало избирательных прав крестьян мужского пола. Применение всех цензов оставляло в числе избирателей только 14 млн. крестьян из 78-миллионного крестьянского населения России. Рабочее представительство в Думу было еще меньше. Из 21 млн. рабочих избирательные права имели только 750 тыс.

Таким образом, для избирательного права Российской империи была характерна большая ограниченность круга избирателей, причем ограничения были преимущественно по классовому признаку.

Для царского избирательного права характерно и неравноправие избирателей. Оно обусловливалось, прежде всего, куриальной системой выборов. Положение о выборах в Государственную думу, утвержденное 6 августа 1905 г., предусматривало подразделение избирателей на три курии: уездных землевладельцев, городских избирателей, крестьян. Этот принцип сохранился и в последующих избирательных законах. Была добавлена только еще рабочая курия. Куриальная система действовала и при выборах в земское и городское самоуправление. Уже сама по себе она обеспечивала неравное представительство от различных социальных групп, с выгодой для имущих классов, особенно для дворянства. По каждой курии избиралось определенное число выборщиков, которые потом избирали депутатов Думы. Количество выборщиков отнюдь не было пропорционально количеству населения, относящемуся к той или иной социальной группе. Так, 4 млн. землевладельцев имели право на 31% выборщиков, а 21 млн. рабочих - всего на 3%. Следовательно, голос каждого избирателя был весьма разной силы. Один выборщик в землевладельческой курии приходился на 2000 человек, в городской - на 4000, в крестьянской - на 30 000, в рабочей - на 90 000 человек*(425). В силу этого один голос рабочего весил в три раза меньше, чем голос крестьянина, в 20 с лишним раз меньше, чем голос буржуа, в 45 раз меньше, чем голос помещика.

Так было по избирательным законам 1905 г. Неравенство избирательных прав было резко усилено законом от 3 июня 1907 г. В соответствии с ним землевладельческая курия получила почти половину выборщиков, крестьянская - чуть больше 22%, а рабочая - всего 2,13%. Помещики и верхушка буржуазии вместе имели теперь почти 2/3 выборщиков, т.е. квалифицированное большинство. При такой ситуации один выборщик в землевладельческой курии приходился на 230 избирателей, в первой городской - на 1000 избирателей, в крестьянской - на 60 000, а в рабочей - даже на 125 000 избирателей*(426). То есть голос рабочего ценился более чем в 500 раз дешевле голоса помещика.

Неравенство избирательных прав могло вытекать не только из классовой принадлежности, но и из национальной и религиозной. В тех случаях, когда нерусское население получало избирательные права, эти права могли быть иными, чем у русских. Так, закон предусматривал в некоторых губерниях (Виленской, Ковенской и др.) отдельное представительство от русского и нерусского населения. В двух губерниях Царства Польского предусматривалось специальное представительство от православного населения. В казачьих районах отдельно выдвигались члены Думы от казаков и неказаков ("иногородних")*(427). Такой порядок гарантировал избрание в Думу русских и православных там, где они были в меньшинстве.

Царскому избирательному праву был свойствен принцип косвенных выборов. То есть тот или иной представительный орган формировался не непосредственно избирателями, а специально избираемыми выборщиками, притом иногда в несколько этапов - одни выборщики избирали других, другие - третьих и только последние формировали представительный орган.

Основным звеном при выборах в Государственную думу было губернское избирательное собрание. Губерния или область, а также семь наиболее крупных городов (Петербург, Москва, Варшава, Киев и др.) были как бы избирательными округами. Они посылали в Думу определенное, фиксированное специальными приложениями к Положению о выборах, число депутатов, различное для разных губерний. Так, Архангельская губерния избирала двух членов Думы, Астраханская - четырех, Бессарабская - девять и т.д.

Но само губернское избирательное собрание формировалось сложным путем. На основании ст. 6 Положения о выборах в Государственную думу от 3 июня 1907 г. оно образовывалось из выборщиков, избранных по пяти или даже шести куриям: уездными съездами землевладельцев, первым и вторым съездами городских избирателей, съездом уполномоченных от областей, съездом уполномоченных от казачьих станиц в губерниях, где таковые имелись, и губернским съездом уполномоченных от рабочих.

Таким образом, для помещиков выборы в Думу были двухстепенными: они выбирали выборщиков, а те - депутатов Думы. То же следует сказать и о буржуазии, объединяемой первым (для крупных буржуа) и вторым (для торговцев и промышленников помельче) съездами городских избирателей.

Больше ступенек должны были пройти представители от рабочих, крестьян и казаков. Выборщики от них избирались не непосредственно, а через уполномоченных; рабочие по предприятиям выделяли уполномоченных, те избирали выборщиков, а уже последние - депутатов Думы.

Что же касается крестьян, то для них добавлялась еще одна ступенька. На сельских сходах они формировали волостной сход, на нем избирались уполномоченные, которые в свою очередь выдвигали выборщиков, а уж последние участвовали в выборах членов Думы. В.И. Ленин говорил, что рабочих "... приглашают выбирать с просевкой депутатов через три сита..."

Еще грубее издевается правительство над крестьянами. Депутатов от крестьян просеивают через четыре сита...*(428).

При выборах земских учреждений сочетался принцип прямого и непрямого избрания. Лица, обладающие полным имущественным цензом, избирали уездных земских гласных непосредственно. Так называемые "мелкие владельцы", т.е. лица, обладающие лишь частью имущественного ценза, голосовали уже через уполномоченных. Двухстепенными были выборы и для крестьян: сельский сход - волостной сход. Но для крестьян существует еще один, дополнительный фильтр: из числа избранных волостными сходами лиц губернатор отбирает необходимый комплект гласных, а остальные остаются в запасе на случай досрочного выбытия кого-либо из крестьянских гласных.

Что касается губернских земских собраний, то их гласные избирались вообще не населением, а уездными земскими собраниями из своей среды*(429).

Только при выборах городских дум применялось прямое голосование: городское избирательное собрание, включающее физических и представителей юридических лиц, обладающих определенными цензами, избирало непосредственно членов думы.

Голосование при выборах всех представительных органов было преимущественно тайным. Этот сам по себе вполне демократический способ в условиях царской России превращался порой в свою противоположность. Вспомним, что подавляющее большинство крестьян, да и рабочих, было неграмотным. Следовательно, без чужой помощи заполнить избирательный бюллетень ("записку"), довольно к тому же сложный по форме, основная масса трудящихся не могла. Надо было обращаться к деревенским грамотеям - обычно кулакам, к заводским мастерам, которые, конечно, могли воздействовать на голосующего. Чего стоит тайное голосование в условиях неграмотности избирателей, говорит такой пример из более поздних времен. Летом 1917 г. при выборах в волостные земства в Московской губернии эсеры - члены избирательных комиссий - заполняли бюллетени за неграмотных крестьян и при этом вписывали в них номер списка своей партии*(430).

Правда, царское избирательное законодательство предусматривало возможность голосования не только записками, но и шарами*(431), однако лишь на съездах, в состав которых входит менее 500 человек. Записками также намечались кандидаты для выборов на избирательных собраниях (ст. 125 того же Положения). Путем подачи записок проводились выборы в Государственную думу в городах (ст. 133).

На сельских сходах допускалось открытое голосование. На волостных сходах при выборах в Государственную думу предусматривалось уже тайное голосование.

Таким образом, царское избирательное право допускало к выборам весьма ограниченное число избирателей, оно создавало резкое неравноправие в пользу господствующих классов, обеспечивало фильтровку и тех, кто был допущен к выборам.

Коммунистическая партия, готовя штурм самодержавия, выдвинула лозунг демократической республики, конституция которой должна была предусматривать и демократическую избирательную систему.

Программа РСДРП требовала всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы должны были соблюдаться при выборах как в законодательное собрание, так и во все местные органы самоуправления, т.е. проводилась идея единого избирательного права. Подчеркивалось, что всеобщность избирательного права касается в равной мере не только мужчин, но и женщин.

Предлагался низкий по тем временам возрастной ценз - 20 лет. Вспомним, что в царской России даже совершеннолетие наступало с 21 года.

Программа предполагала установление полного соответствия активного и пассивного избирательного права, права каждого избирателя быть избранным в любые представительные органы, причем предполагался сравнительно краткий срок полномочий избранных - два года*(432).

Эти требования были в большой мере удовлетворены уже в ходе Февральской революции. На гребне революционной волны Временное правительство вынуждено было пообещать народу введение демократических принципов в выборы. 3 марта оно утвердило Декларацию с изложением своей политической программы, где, в частности, обещало созвать Учредительное собрание на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Эта программа была подтверждена в обращении к гражданам России 6 марта 1917 г.*(433) 25 марта Временное правительство приняло постановление "Об образовании Особого Совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание"*(434).

К началу апреля Юридическое совещание при Временном правительстве подготовило примерный перечень важнейших вопросов избирательного права, подлежащих разрешению при выработке Положения о выборах в Учредительное собрание. 8 апреля Временное правительство постановило разослать этот перечень партийным и национальным организациям для ознакомления*(435).

20 июля 1917 г. Временное правительство утвердило пять глав раздела I Положения о выборах в Учредительное собрание*(436). 11 сентября были утверждены еще пять глав раздела I, раздел II и Наказ о применении раздела I Положения о выборах. Работа была завершена, и 23 сентября Временное правительство приняло постановление "О закрытии Особого совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание"*(437). Закон предусматривал принцип всеобщего избирательного права. При этом специально оговаривалось - "без различия пола".

Дело в том, что первые акты Временного правительства, где обещалось всеобщее избирательное право, были поняты неискушенным в демократии русским обществом ограничительно. Женские организации восприняли его как право только мужчин.

К этому были некоторые основания. 8 марта министр финансов поднял вопрос о допущении женщин на государственную службу по своему ведомству. Но Временное правительство не ответило на это простым и немедленным решением проблемы, а лишь поручило своему Юридическому совещанию разработать общий вопрос о допущении женщин на государственную службу*(438). Вполне логичным было отсюда заключить, что правительство может не допустить женщин и на Учредительное собрание. Надо сказать, что проблема допущения женщин на государственную службу не была решена и в апреле. 5 апреля с аналогичным вышеприведенному запросом выступил на заседании правительства представитель МВД*(439).

Очевидно, подобного рода факты и породили волну протестов. 14 марта 1917 г. многолюдное собрание женщин Красноярска послало телеграмму Родзянко и Временному правительству по поводу предоставления женщинам избирательных прав. 16 марта на большом митинге в Харькове была принята резолюция протеста по тому же поводу*(440).

19 марта Временному правительству пришлось принять специальное постановление о толковании своих актов, где говорилось, что под всеобщим избирательным правом понимается и голосование без различия полов*(441). В тот же день под влиянием мощной демонстрации петроградских женщин М.В. Родзянко от имени Государственной думы и Н.С. Чхеидзе от имени исполкома Совета заявили о поддержке избирательных прав женщин*(442). Очевидно, потому же Временное правительство, направляя общественным организациям упоминавшийся примерный перечень вопросов избирательного права, подчеркнуло, что Учредительное собрание должно избираться "на началах всеобщего, без различия пола, прямого, равного и тайного голосования"*(443). Теперь эта норма была записана и в Положении о выборах.

Возрастной ценз устанавливался в 20 лет. Необходимо было для участия в выборах и российское гражданство. Лишались избирательных прав умалишенные, глухонемые, находящиеся под опекой, осужденные в определенных случаях, несостоятельные должники, дезертиры, члены царской семьи.

Положение о выборах предусматривало принцип равного избирательного права. Правда, конструкция избирательных округов, устанавливаемая законом, была сходна с той, что существовала для выборов в царскую Государственную думу: за основу принимались в основном существующие административно-территориальные единицы (губернии, области) с последующим определением числа депутатов от каждой из них. Такая система не могла обеспечить полного равенства голосов, ибо население губерний было неодинаковым и некратным. Вместе с тем Положение предусматривало, что каждый избиратель может иметь только один голос.

Проводился принцип прямых выборов, избрания депутатов непосредственно населением. Устанавливалась и тайная подача голосов.

Положение о выборах вводило такой западноевропейский принцип, как пропорциональное представительство. Выборы в Учредительное собрание должны были производиться подачей голосов за один из объявленных кандидатских списков. То есть избиратель голосовал не за отдельных кандидатов, а за целый список, предлагаемый обычно той или иной политической партией. Формально для выдвижения кандидатского списка требовались подписи ста избирателей одного округа.

Временное правительство обещало на демократических принципах построить выборы и в органы местного самоуправления*(444). Однако с выполнением обещания правительство не спешило. Это побудило народные массы к действиям. 17 марта Московский Совет рабочих депутатов решил распустить городскую думу и передать ее обязанности Комитету общественных организаций, потребовать от Временного правительства издания декрета о немедленной демократизации муниципального управления*(445). В других городах Советы, не распуская городские думы, добивались их пополнения своими представителями, как это имело место, например, в Поволжье*(446). В Петрограде рабочие и служащие кабельного завода еще 12 марта потребовали реорганизации городской думы "на основе всеобщего, равного и т.п. избирательного права".

Под таким давлением Временное правительство вынуждено было 25 апреля 1917 г. издать постановление "О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях". Этим постановлением утверждались "Временные правила о производстве выборов гласных городских дум в городах, в коих действует Городовое Положение 11 июня 1892 г., а также городах Петрограде и Ташкенте"*(447).

Временные правила исходили из принципа всеобщих выборов, понимаемого даже чересчур широко. Снимая половые, национальные, вероисповедные ограничения, устанавливая низкий для тогдашней России возрастной ценз (20 лет), Правила давали определенную льготу для имущих классов. К выборам в городские думы допускались не только жители города, но и лица, которые "имеют в городе домашнее обзаведение, или состоят там на службе, или же имеют иные связанные с городом, определенные занятия". В силу этого помещик, имеющий городскую квартиру, хотя бы он и жил постоянно в своем имении, мог избирать городских гласных, а капиталист, имеющий предприятия в разных городах, мог участвовать в выборах в каждом из них.

Пассивное избирательное право было еще шире: в гласные могли быть избраны лица, вообще ничем не связанные с городом.

Правила вводили принцип пропорционального представительства. Количество избранных по каждому списку гласных определялось пропорционально поданным за список голосам.

Устанавливался принцип равных выборов: никто не мог иметь больше одного голоса (ст. 18 Правил), и эти голоса были равноценны. Голосование должно было быть тайным, путем подачи записок (ст. 19).

3 мая 1917 г. министр внутренних дел утвердил "Наказ городским общественным управлениям о применении временных правил о производстве выборов гласных городских дум". Наказ конкретизировал порядок избрания городских дум и возлагал руководство выборами на городские управы*(448).

Особый порядок был установлен для Петроградской думы. 12 июня 1917 г. министр-председатель утвердил правила образования временного состава этой думы, на основании которых в избрании городской думы участвовали гласные районных дум*(449), т.е. допускалось отступление от принципа прямых выборов.

Вслед за изменением порядка выборов городского самоуправления вскоре были введены и новые правила избрания земских органов. 21 мая 1917 г. Временное правительство установило "Временные правила о производстве выборов губернских и уездных земских гласных"*(450). Правила исходили из тех же принципов, которые проводились и при выборах в городские думы. Выборы провозглашались всеобщими при соблюдении тех же условий, что и для избрания городских гласных. Специально оговаривались права военнослужащих. Проводились и принципы равенства, тайного голосования, пропорционального представительства.

Что же касается прямых выборов, то они устанавливались только для уездных гласных. Члены губернского земского собрания избирались уездными земскими собраниями и городскими думами. Здесь, следовательно, сохранялся принцип, существовавший еще при царе. Уездные земские гласные избирались как сельским населением, так и избирателями городов, входящих в уезд.

17 июня 1917 г. министр внутренних дел утвердил Наказ уездным земским учреждениям о применении Временных правил о производстве выборов губернских и уездных земских гласных*(451).

21 мая 1917 г. Временное правительство приняло постановление о волостном земском управлении*(452). В тот же день было принято и Временное положение о волостном земском управлении со специальной главой о выборах волостных земских гласных. Эти гласные, подобно уездным и губернским, должны были избираться на три года. Принципы выборов были также аналогичны.

Создание волостных земств на основе демократических выборов явилось одной из уступок революционному движению масс. Например, еще в марте 1917 г. Рижский Совет рабочих депутатов призвал безземельных крестьян добиваться создания вместо прежних волостных правлений волостных распорядительных комитетов на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования*(453). Временное же правительство первоначально хотело сохранить старые порядки. 17 марта оно постановило: "Предоставить Министру внутренних дел обратиться к губернским комиссарам с разъяснением в том смысле, что впредь, до времени, прежний порядок волостной организации должен быть по возможности сохранен"*(454).

15 июля 1917 г. Временное правительство издало постановление "О поселковом управлении", которое вводило в действие Временное положение о поселковом управлении*(455). Положение же это содержало специальную главу II "Об избрании поселковых гласных". Поселковые гласные должны были избираться на тех же основаниях, что и все земские гласные.

Таким образом, в результате Февральской буржуазно-демократической революции, народной революции в России установилась демократичная избирательная система. Но избирательное право, введенное Временным правительством, было буржуазным, буржуазно-демократическим. Оно приспосабливалось к избранию органов буржуазного государства, к тому же полуфеодальных. Вводя новые принципы избрания городских, губернских и уездных органов, Временное правительство даже не скрывало, что речь идет о выборах прежних, установленных при царе учреждений. Акты о них издавались не в отмену, а лишь во изменение царских законов. Так, постановление Временного правительства от 9 июня 1917 г. называлось "Об изменении (подчеркнуто мною. - О.Ч.) действующего Положения о губернских и уездных земских учреждениях"*(456).

Аналогичную формулировку можно увидеть и в одновременно принятом постановлении "Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов"*(457).

Все это было вчерашним днем, пройденным этапом. Коммунистическая партия выдвигала уже лозунг перехода от буржуазно-демократической революции к социалистической. А это означало ломку старого государственного аппарата, старого права, в том числе и избирательного. На повестку дня ставилась власть Советов с присущим им принципиально новым избирательным правом. Основные принципы этого права вырабатывались уже накануне Октябрьской революции. Притом вырабатывались не в тиши профессорских или чиновничьих кабинетов, а в непосредственной практике народного правотворчества.

Противники коммунистов пытаются изобразить советское избирательное право первых лет революции как выдумку большевиков, навязанную в корыстных целях народу. В действительности основные принципы этого права были выработаны самими трудящимися и лишь под руководством Коммунистической партии сформулированы и закреплены в Основном Законе.

В.И. Ленин писал: "Советы не выдуманы какой-нибудь партией. Вы прекрасно знаете, что не было такой партии, которая могла бы выдумать их. Они вызваны к жизни революцией..."*(458). Это в полной мере относится и к порядку формирования Советов, из которого выросло впоследствии советское избирательное право.

Говоря о Советах, рожденных еще первой русской революцией, В.И. Ленин отмечал, что они "создавались исключительно революционными слоями населения, они создавались вне всяких законов и норм всецело революционным путем, как продукт самобытного народного творчества, как проявление самодеятельности народа, избавившегося или избавляющегося от старых полицейских пут"*(459). Основные принципы советского избирательного права стали складываться еще до Октября. В.И. Ленин подчеркивал, что эти принципы, которые потом столь усиленно критиковали наши враги, сложились естественно, в практике правотворчества трудящихся масс, притом даже еще в то время, когда в Советах господствовали меньшевики и эсеры*(460).

Советы 1917 г. использовали опыт, накопленный в 1905 г. Вместе с тем они опирались на опыт всей революционной борьбы пролетариата. Советы, родившиеся в свое время из стачечных комитетов, органов руководства стачкой, естественно, восприняли от последней некоторые важные организационные институты, имеющие отношение к выборам и правовому положению депутатов. Так, депутаты Советов, подобно членам стачечных комитетов, избирались по предприятиям с той только разницей, что в Совете заседали представители не одного, а всех или во всяком случае большинства предприятий города, района. Таким же образом возникли и институт отзыва депутатов, институт депутатской неприкосновенности.

Уже в ходе создания первых Советов рабочих депутатов стал складываться новый принцип формирования и избирательного корпуса. Советы вообще и Советы депутатов рабочих в особенности выступали как классовый орган и формировались по классовому принципу. Советы рабочих депутатов избирались рабочими и из рабочих. Этому способствовал и сам порядок избрания. Избирательные собрания проходили по предприятиям, естественно, что и избиратели были, как правило, только рабочие. Администрация предприятий, не говоря уже об их владельцах, пренебрегала рабочими собраниями, игнорировала их. Так буржуазия сама себя лишила активного избирательного права.

Естественно, что тем более она не могла получить пассивного избирательного права при выборах в Советы. Иногда лишение эксплуататоров избирательных прав прямо предусматривалось в актах рабочих органов и организаций. Так, комиссия по организации Шадринского Совета рабочих и солдатских депутатов 7 мая 1917 г. обратилась с призывом производить выборы в Совет, но при этом лишать избирательных прав владельцев предприятий и управляющих*(461).

Исключая из избирательного корпуса эксплуататоров, рабочие не делали никаких изъятий для представителей своего класса. Советское избирательное право в этом смысле складывалось сразу как всеобщее, хотя и только для трудящихся.

С самого начала оно не знало полового ценза. Больше того, принимались меры к специальному привлечению женщин в Советы. Так, уже 12 марта 1917 г. исполком Шуйского Совета рабочих и солдатских депутатов постановил произвести дополнительные выборы женщин в Советы*(462). "Инструкция организации Советской власти на местах", разосланная по губерниям в марте 1918 г., указывала, что в сельских сходах участвуют лица обоего пола*(463).

Не встал вопрос и о национальных, вероисповедных, тем более имущественных цензах. Советское избирательное право первоначально не всегда даже ограничивалось специальным возрастным цензом: сколько бы ни было лет гражданину, если он работает на фабрике или заводе, он имеет и избирательные права. В тех же случаях, когда возрастной ценз устанавливался, он был предельно низким. Та же Комиссия по организации Шадринского Совета установила возрастной ценз в 17 лет*(464).

Чаще он определялся в 18 лет. Именно так решил съезд Советов латгальских уездов Витебской губернии в декабре 1917 г.*(465) Так же решили в Казанской губернии в марте 1918 г.

Советская власть вообще стремилась привлекать к государственной деятельности молодежь - наиболее активную часть общества.

"Инструкция организации Советской власти на местах" прямо рекомендует избирать в Советы "не старых граждан"*(466). Эту формулировку восприняло и положение о депутатах, разработанное в Шенкурском уезде Архангельской губернии*(467).

Советы рабочих депутатов не всегда избирались только рабочими. Часто в выборах участвовали и служащие. Уже первый в стране Совет - Петроградский - с самого начала избирался при участии служащих*(468). Представительство служащих и их активное избирательное право прямо предусматривались постановлением, принятым исполнительной комиссией Московского Совета рабочих депутатов 10 марта 1917 г. Так было и в Шадринске, где служащие имели и активное, и пассивное избирательное право. Поэтому не всегда права В.В. Смирнова, утверждающая, что "организация выборов в городские Советы по производственным предприятиям обусловила круг избирателей, ограничив его рабочими"*(469).

Впрочем, действительно существовали и Советы, которые лишали служащих избирательных прав, как это делалось, например, в Вологде.

Сходное положение складывалось и в солдатских Советах. Активные и пассивные избирательные права солдат, конечно, не подвергались никакому сомнению. Здесь не могло быть речи и о возрастном цензе, ибо возраст военнослужащих, конечно, всегда был достаточен для признания за ними избирательных прав.

Несколько сложнее обстояло дело с офицерами, среди которых многие были выходцами из дворянства. Тем не менее в Советы избирались нередко и офицеры. Были случаи, когда эти органы прямо назывались Советами солдатских и офицерских депутатов, как это имело место, например, в Ростове-Ярославском в марте 1917 г.*(470), в Пензе*(471). В Самаре существовал Совет военных депутатов. 27 марта 1917 г. в него были избраны 221 солдат и 54 офицера. В марте 1917 г. был создан Севастопольский Совет депутатов армии, флота и рабочих, подразделявшийся на Совет рабочих, Совет солдатских и матросских депутатов и Совет офицерских депутатов. В то же время существовал Новоград-Волынский Совет офицерских, солдатских и рабочих депутатов*(472).

Что касается крестьянских Советов, то здесь первое время классовый принцип преимущественно не выдерживался. Выборы были всеобщими, не исключая и кулачество, сельскую буржуазию. Вот типичный пример. 23 марта 1917 г. совещание крестьянских делегатов Минской губернии с представителями Совета рабочих и солдатских депутатов и общественных организаций решило подготовить крестьянский съезд губернии на основе всеобщих выборов*(473).

Однако так было не везде. В Латвии, где классовая дифференциация в деревне шла особенно резко, уже с марта 1917 г. стали создаваться Советы безземельных крестьян, противостоящие кулацким организациям.

Уже накануне Октября в ходе большевизации Советов улучшался и их классовый состав. Трудящиеся изгоняли соглашательские элементы, пролетарское ядро в Советах укреплялось. Этот процесс усилился после Октября и был возглавлен центральными органами Советского государства. Прежде всего было обращено внимание на лишение эксплуататоров пассивного избирательного права.

Комиссариат по внутренним делам в обращении "Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов" 24 декабря 1917 г. указал: "При организации Советов крестьянских депутатов необходимо иметь в виду, чтобы... в них не было места кулакам, торговцам и прочим сторонникам насадителей кабальных отношений"*(474). В "Конспекте о Советской власти как в городах, так и в деревнях", составленном в НКВД и доведенном до сведения делегатов III Всероссийского съезда Советов в качестве неофициальной инструкции, давались уже более развернутые и четкие формулировки: "Право участия в Советах имеют только трудовые элементы, т.е. живущие своим собственным трудом"*(475). Эта идея была закреплена и в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа: "...В момент решительной борьбы народа с его эксплуататорами, эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти"*(476).

Местная практика пошла еще дальше. Во многих местах эксплуататоров стали лишать и активного избирательного права. Это прямо было предусмотрено инструкцией об организации деятельности волостных и сельских Советов, выработанной исполнительным комитетом Бугурусланского Совета рабочих и солдатских депутатов 29 января 1918 г., инструкцией для выборов членов на уездные съезды Советов Олонецкой губернии, на II Всесибирском съезде Советов и др.

Лишение буржуазии избирательных прав вызвало шум в лагере оппортунистов. Мартов, выступая на III Всероссийском съезде Советов 12 января 1918 г., высокопарно заявил, "что этой акцией Советская власть разбила зеркало, в котором фактически отражалась воля народа"*(477). Совершенно очевидно, что Мартов грустил не о народе, а о буржуазии. Несколько позже, в начале 1919 г., В.И. Ленин специально отметит, "что лишение избирательных прав части граждан отнюдь не касается в Советской республике, как это бывало в большинстве буржуазно-демократических республик, определенного разряда граждан, пожизненно объявляемых бесправными, а относится только к эксплуататорам, только к тем, кто вопреки основным законам социалистической Советской республики упорствует в отстаивании своего эксплуататорского положения, в сохранении капиталистических отношений"*(478).

Проблема лишения эксплуататоров избирательных прав имела не только юридический, но и практический, технический аспект. Дело в том, что эксплуататоры, особенно сельские, часто маскировались под трудящихся. Действительно, кулаку, который, используя батраков, сам в то же время работает в своем хозяйстве, нередко удавалось выдать себя за труженика. Поэтому трудящимся приходилось искать специальные формы и методы для практического устранения нетрудовых элементов от выборов. Так, в Ижевской волости при выборах Совета была создана специальная комиссия, в которую вошли четыре представителя от волостного Комитета большевиков. Эта комиссия определила социальную принадлежность граждан и лишила избирательных прав около 200 человек*(479).

Народное творчество породило и специфического субъекта избирательного права - разного рода организации трудящихся, общественные организации. Эти организации, наряду с гражданами, посылали в Совет определенное, обычно фиксированное число своих представителей. Так, уже в марте 1917 г. Самарский Совет рабочих и солдатских депутатов решил предоставить в Совете специальные места представителям четырех партий (большевикам, меньшевикам, эсерам и бундовцам), а также профессиональным, культурно-просветительным и кооперативным рабочим организациям*(480). Исполнительная комиссия Московского Совета рабочих депутатов 10 марта 1917 г. предоставила наряду с избирателями право посылать своих представителей в Совет партийным, профессиональным организациям, больничным кассам, рабочим кооперативам*(481). Партийное представительство имело место в это время и в Киевском Совете военных депутатов*(482). При этом в Москве представители от партий избирались с совещательным голосом.

Таким образом, принцип всеобщего для трудящихся избирательного права в Советах начал складываться сразу после Февральской революции и окончательно сложился накануне принятия Конституции РСФСР.

В это же время складываются и разные нормы представительства от разных социальных групп трудящихся. Первое время для норм представительства была характерна необычная пестрота, даже внутри одной социальной группы и в пределах одного уезда. Вот типичный пример. В Жиздринском уезде Калужской губернии каждая волость установила свои нормы представительства при выборах волостных советских органов: в Роминской волости избиралось по 3-10 депутатов от селения, в Подбужской - 3 депутата от 1000 избирателей, в Будской - 1 от 200, в Яровщинской - по 5 от селения, Пупповской - по 1 депутату от 10 дворов. Такая же картина наблюдалась и в других уездах и губерниях*(483).

Даже единица измерения, как видим, была везде неодинаковой - селение, количество дворов, населения, избирателей.

Уже упоминавшееся постановление исполнительной комиссии Московского Совета рабочих депутатов утвердило такие нормы представительства: от предприятий с числом рабочих от 400 до 500 - один депутат; более крупные посылают по одному депутату от каждых 500 рабочих, но не более трех от одного предприятия, менее крупные объединяются для избрания своего представителя. Партийные организации большевиков, меньшевиков, эсеров должны были посылать по пять делегатов, Бунд - трех, социал-демократы Польши и Литвы - одного.

Профсоюзы посылали представителей в зависимости от числа членов Союза, то же - больничные кассы, рабочие кооперативы.

В Самаре в это время избирали в Совет по одному депутату от 100 рабочих, по четыре представителя от каждой из социалистических партий, по одному - от других общественных организаций трудящихся. В Рославле (Смоленская губ.) в Совет избирали по одному депутату от каждой сотни рабочих и от каждой роты солдат*(484).

С течением времени и особенно после Октября принимаются меры к определенной унификации норм представительства. Так, в марте 1918 г. была издана упоминавшаяся инструкция об избрании волостных Советов, где устанавливалась норма - 1 депутат от 200 человек взрослого населения*(485). Однако до конца и повсеместно унификация норм представительства проведена не была вплоть до принятия Конституции. Вместе с тем важно отметить определенные особенности, которые выработались на практике. Основная из них состоит в том, что советское избирательное право складывалось как неравное.

Прежде всего это касалось различий между рабочими и крестьянами, точнее - между городским и сельским населением при избрании губернских, областных и всероссийских советских органов. Такое различие сложилось в силу того, что до января 1918 г. существовали две системы Советов - рабоче-солдатская и крестьянская, каждая со своими нормами представительства. При слиянии этих систем выработавшиеся нормы представительства автоматически сохранились. Разница в нормах оказалась в пользу рабочих, прежде всего уже потому, что крестьян в России было в несколько раз больше, а съезды Советов объединялись на паритетных началах. Естественно, что при примерно равном количестве делегатов от рабочих и крестьян удельный вес голоса крестьянина оказывался несколько раз ниже. Организационный комитет по созыву I съезда Советов крестьянских депутатов установил норму представительства - один делегат от 150 тыс. сельского населения. Всероссийское совещание Советов установило норму представительства на I съезд Советов рабочих и солдатских депутатов - один делегат на 25 тыс. избирателей.

Неравенство представительства городского и сельского населения вытекало также из того, что городские Советы посылали своих делегатов на вышестоящие съезды непосредственно, а сельские - опосредованно, через уездные, губернские, областные съезды. Неравенство существовало не только между городскими и сельскими избирателями, но и внутри этих категорий.

В городе оно вытекало из того положения, что наряду с гражданами в выборах участвовали и их организации - партийные, профессиональные и др. При этом один и тот же человек мог иметь два, три и больше голосов (как член рабочего коллектива, член той или иной партии, профсоюза, кооператива и т.п.). В городах неравенство избирателей иногда вытекало и из того, что местные Советы устанавливали разные нормы представительства для различных категорий трудящихся (например, для рабочих и служащих, для рабочих и солдат, для рабочих и неорганизованного населения). Отношение к служащим было различным в разных местах и в разное время. Иногда они голосовали вместе с рабочими и никак не выделялись. Иногда нормы представительства от них устанавливались более низкие, чем для рабочих, иногда - и более высокие.

Неравенство среди сельских избирателей могло вытекать из пестроты норм представительства, устанавливаемых самими местными Советами. На низовом звене - сельском сходе - все избиратели были равны, но уже в уезде, где сходились представители разных волостей, избранные по-разному, такое равенство, естественно, нарушалось.

Практика деятельности Советов выработала и соответствующий порядок выборов. Первое время она знала и прямые, и многостепенные выборы. Первые Советы, разумеется, избирались только прямым голосованием, ибо это были Советы отдельных населенных пунктов. Для городов и селений такой порядок сохранился и в дальнейшем, но прямое голосование применялось и при выборах вышестоящих советских органов. Съезд Советов латгальских уездов Витебской губернии, проходивший в декабре 1917 г., постановил созвать следующий съезд Советов Латгалии на основе прямых выборов*(486). В октябре 1917 г. Чебоксарский уездный Совет крестьянских депутатов было решено образовать путем прямых выборов*(487). Упоминавшаяся "Инструкция организации Советской власти на местах" рекомендовала избирать волостные Советы прямым голосованием.

Наряду с этим усложнение системы Советов, создание съездов Советов, особенно губернских и всероссийских, приводит к появлению многостепенности выборов. Поскольку на любом съезде Советов представлены не непосредственно избиратели, а соответствующие Советы (или съезды Советов), то здесь уже имеют место, по крайней мере, двухстепенные выборы: граждане избирают Совет, а Совет посылает своих делегатов на съезд Советов - уездный, губернский, всероссийский. По мере формирования вышестоящих советских органов, которое шло снизу вверх, количество ступеней на избирательной лестнице увеличивается: сельский или волостной Совет, уездный съезд Советов, губернский, а затем Всероссийский съезды Советов.

Однако полной стройности эта система не имела до самой Конституции. Количество ступеней не было унифицировано, часто бывало, что на всероссийских и губернских съездах Советов были представлены одновременно советские органы разного порядка. Так, на II Всероссийском съезде Советов кроме губернских и областных съездов Советов были непосредственно представлены городские и поселковые Советы, уездные, окружные и районные советские органы*(488).

Наряду с прямыми и многостепенными имели место и элементы косвенных выборов, т.е. выборы через уполномоченных, выборщиков. Например, рабочие-табачники Петрограда в марте 1917 г. избрали своих депутатов в Петросовет не непосредственно, а на собрании представителей восьми фабрик*(489). Так бывало и на селе, когда волостные Советы избирались на волостном сходе, состоявшем из представителей сельских обществ, а не из всех избирателей волости.

Столь же пестро складывался и порядок голосования. Применялось и тайное, и открытое голосование, причем порой оба эти порядка имели место в пределах одного уезда. Скажем, в Холмыщенской волости Жиздринского уезда (Калужская губерния) голосование проводилось тайно, а в Песочинской волости того же уезда - открыто. Впрочем, В.В. Гришаев утверждает, что после Октября сельские Советы избирались преимущественно открытым голосованием*(490).

Открытое голосование предопределяло и форму организации выборов. Такой формой могло быть и было на практике только избирательное собрание. Эти собрания были разнообразными.

Первое время, еще в ходе Февральской революции, Советы нередко избирались прямо на митингах. Так, например, было в Чиатурах (Тифлисская губ.), где 11 марта 1917 г. Совет рабочих депутатов был избран на десятитысячном митинге*(491).

Со временем выборы стали обычно проводиться на собраниях рабочих коллективов. Впрочем, так было и с самого начала. На собраниях рабочих избирались депутаты первого в стране Петроградского Совета*(492). Так же было и в Москве, и во многих других городах.

Иногда даже не собиралось специальное избирательное собрание. Вопрос о выборах в Совет ставился лишь одним из пунктов повестки дня рабочего собрания.

Кроме собрания коллективов предприятий депутаты Советов избирались и на партийных, профсоюзных, кооперативных и тому подобных собраниях.

В деревнях выборы проходили на сходах - сельских или волостных*(493).

Обычно голосовали поднятием рук. Но Джон Рид описывает и такой красочный способ голосования, правда, не на выборах, но в поддержку Советской власти: "Всем, кто за эту резолюцию, предложили отойти направо, всем, кто против, - налево. Сначала был момент сомнения и как бы выжидания, но затем толпа стала все быстрее и быстрее перекатываться влево. Сотни дюжих солдат с топотом двигались по грязному, еле освещенному полу, натыкаясь друг на друга: Около нас осталось не больше 50 человек. Они упрямо стояли за резолюцию, а когда под высокими сводами манежа загремел восторженный клич победы, они повернулись и быстро вышли из здания"*(494).

Наряду с открытым нередко применялось и тайное голосование. Съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов латгальских уездов Витебской губернии в декабре 1917 г. постановил созвать следующий съезд на основе тайного голосования*(495). "Закрытое" голосование предлагалось и Положением о выборах в сельские, волостные и губернские Советы крестьянских депутатов, применявшимся в Казанской губернии в начале 1918 г.*(496) Оно допускалось альтернативно также "Инструкцией организации Советской власти на местах". В Петрограде тайное голосование применялось широко. Так было и в других местах.

Тайное голосование могло проводиться записками или шарами. В Олонецкой губернии делегатов уездных Советов избирали записками. "Инструкция организации Советской власти на местах" допускала голосование и записками, и шарами.

Все это многообразие местной практики и должна была учесть и обобщить Конституционная комиссия ВЦИК при работе над проектом Основного Закона. Ей не пришлось придумывать чего-то принципиально нового. Требовалось выявить основные тенденции, отбросить случайное и несущественное, отобрать все лучшее, способствующее укреплению государства диктатуры пролетариата.

2. Конституционное закрепление основных принципов избирательного права

 

Необходимость раздела об избирательном праве в Конституции была очевидна с самого начала. Уже на первом заседании Конституционной комиссии ВЦИК об этом говорил Магеровский*(497). Левые эсеры поспешили набросать и свой вариант норм избирательного права, заключенный в шрейдеровском "Учреждении Советов". Эти нормы занимают в проекте основное место.

"Учреждение Советов" не могло не считаться с твердо установившимся на практике классовым принципом избрания Советов, с лишением эксплуататоров избирательных прав. Поэтому в нем записано, что "Советы избираются трудовыми классами населения"*(498). В специальных статьях дается перечень лишенцев. Сюда относится прежде всего буржуазия (хозяева промышленных, торговых, финансовых и иных предприятий). Мелкие торговцы, не применяющие наемного труда, избирательным правом пользовались. Лишались избирательных прав также лица, владеющие землей в размерах, превышающих среднюю губернскую норму. Как видим, левые эсеры не хотят лишать кулаков избирательных прав, они лишь выступают против наиболее крупных из них. В то же время в вопросе о лишенцах "Учреждение Советов" делает явный левацкий перегиб. Оно хочет лишить избирательных прав даже трудящихся, если только те не входят "в трудовые, профессиональные классовые объединения"*(499). Если учесть, что в то время отнюдь не все рабочие были членами профсоюзов или иных объединений, такая норма могла лишать избирательных прав большую часть трудящихся.

Если это не простая опечатка в документе, то "Учреждение", лишая все названные категории населения активного избирательного права, не лишало их вместе с тем пассивного.

Проект выступал против множественного вотума: каждый избиратель должен иметь лишь один голос*(500).

Если левые эсеры согласны лишить избирательных прав буржуазию, притом только городскую, то дальше этого признание ими классового принципа не идет. Согласиться с гегемонией, а тем более с диктатурой пролетариата они не могут. Это ясно видно из той куриальной системы выборов, которую они предлагают.

Для выборов в волостные Советы - важнейшее звено в избирательной системе - должны быть составлены раздельные списки по социальным группам: лиц, занимающихся сельским хозяйством, рабочих промышленных предприятий, ремесленников и торговцев и т.д. Количество мест в Совете должно быть пропорционально количеству избирателей в каждом списке. Таким образом, проект делает шаг назад от того уже четко сложившегося на практике положения, что рабочий класс имеет преимущество на выборах.

Отходит от сложившейся практики "Учреждение Советов" и в определении порядка голосования. Оно предлагает индивидуальное голосование (не на собрании, а просто перед избирательной комиссией) и навязывает в качестве единственного тайное голосование.

В "Учреждении" фиксируется многостепенность (вернее - двухстепенность) выборов: избиратели голосуют за волостные и городские Советы, а те посылают делегатов в уездные и губернские Советы.

М.А. Рейснер ни в своем докладе, ни в проекте резолюции не касается специально вопросов избирательного права. Можно лишь догадываться об основных идеях докладчика на этот счет.

М.А. Рейснеру свойственно противопоставление интересов личности интересам социальной группы, к которой эта личность принадлежит, во всяком случае отделение одних от других. При этом Рейснер полагает, что власть должна пренебрегать первыми и учитывать только вторые.

Исходя из этого он абсолютизирует сложившееся на практике представительство общественных организаций и умалчивает об индивидуальном избирательном праве каждого рабочего и крестьянина. Совет коммуны должен образовываться, по Рейснеру, "из выборных представителей, входящих в состав коммунальной федерации хозяйственно-общественных союзов и соединений"*(501). Совет провинции образуется из представителей Советов коммун и опять же "представителей важнейших хозяйственно-общественных союзов, соединений и установлений провинции". Аналогично формируется и областной съезд Советов.

Как видим, М.А. Рейснер взял из сложившейся практики отнюдь не лучший ее институт - подмену индивидуального избирателя коллективным, ведущую к множественному вотуму. Такая система влечет за собой избирательное неравноправие трудящихся и в то же время не гарантирует преимуществ для рабочего класса, не обеспечивает диктатуру пролетариата. В этом отношении М.А. Рейснер идет дальше Шрейдера, лишающего избирательных прав трудящихся, не состоящих в объединениях.

Конечно, М.А. Рейснер исходит из наличия избирательных прав только у трудящихся. Он проводит также идею последовательной многостепенности выборов, хотя, как видим, и не без некоторых исключений для организаций провинциального и областного масштаба.

О порядке выборов, голосования в проекте М.А. Рейснера не говорится.

В том же духе, но с еще большими крайностями составлен проект П.П. Ренгартена. Он тоже исходит из предоставления избирательных прав только трудящимся, но дальше этого не идет. Трудящиеся посылают в органы власти своих представителей в зависимости лишь от количества членов в надлежащей профессиональной организации ("федерации")*(502). Крестьянство, очевидно, обладало бы в этих условиях большим численным превосходством.

Как и у Рейснера, субъектами избирательного права являются не граждане, а их профессиональные организации. Они избирают своих представителей в верховный законодательный орган и в губернские собрания. Причем порядок выборов государство не интересует. Требуется лишь избрать определенное число делегатов (в Верховный союзный конгресс - одного от 100 000 членов профессиональной федерации).

Выборы, соответственно, предполагаются прямые и в центральный, и в местные органы.

В обширном проекте Конституции, разработанном максималистами, вопросам избирательного права, решаемым попутно, уделяется мало места.

Проект исходит также из лишения избирательных прав "всех эксплуататоров, общественных паразитов и врагов трудовой республики"*(503), подчеркивая временность этой меры. Преимущества для пролетариата не предусматриваются. В отличие от других проектов упоминается о пропорциональном представительстве для ограждения прав меньшинства без раскрытия сущности этого меньшинства и порядка его представительства.

Выборы в принципе мыслятся как будто равными, но и здесь предусмотрено представительство коллективных избирателей - профессиональных, кооперативных, культурных, политических организаций, правда, не в такой мере, как в других проектах.

Предполагается принцип многостепенности выборов, о порядке голосования не говорится.

Все перечисленные проекты не имели, как известно, практического значения. Но они важны для характеристики взглядов членов Конституционной комиссии, принимавших довольно активное участие в ее работе.

В плане Конституции, составленном Стекловым, для избирательного права выделяется специальная глава или раздел*(504).

Практически над статьями об избирательном праве работала третья подкомиссия Конституционной комиссии*(505) в составе Бердникова, Г.С. Гурвича и Лациса, подготовившая проект раздела "О Российских Совдепах". В этом разделе избирательному праву посвящена целиком глава первая. Кроме того, отдельные нормы избирательного права содержатся и в следующих главах раздела.

Проект исходит из принципа всеобщего для трудящихся избирательного права. Соответственно лишаются избирательных прав эксплуататоры, лица, живущие на нетрудовой доход, и т.п. К трудящимся, однако, применяется требование быть членом профсоюза, в том числе и для крестьян. В этом отношении авторы проекта не ушли далеко от шрейдеровского "Учреждения Советов".

Подобно проекту максималистов раздел допускает представительство не только индивидуальных, но и коллективных избирателей - политических, профессиональных, кооперативных организаций. Здесь, очевидно, чувствуется рука члена подкомиссии Бердникова. Впрочем, такой порядок существовал, как помним, в это время на практике.

Нормы представительства для городского и сельского населения в уездные, губернские, областные, всероссийские советские органы предусматриваются одинаковые, т.е. преимуществ для рабочего класса нет. Однако принимаются меры для ограничения представительства служащих, ремесленников и интеллигенции. Предполагается для этого введение куриальной системы с раздельным голосованием в первой курии - рабочих и крестьян, во второй - трех названных групп населения*(506).

Проект исходит из принципа многостепенности выборов. Порядок голосования не регламентируется.

Активное и пассивное избирательное право совпадают.

Статьи проекта об избирательном праве обсуждались Конституционной комиссией в середине июня. При обсуждении главы первой раздела "О Российских Совдепах" стенограммы и протокола не велось, поэтому мы не знаем, как проходили прения. Частично вопросы избирательного права затрагивались на заседании 19 июня, посвященном обсуждению следующих глав раздела*(507).

Здесь подвергся критике принцип представительства общественных организаций в советских органах. Его, естественно, защищал Бердников, притом довольно оригинально. По мнению оратора, масса делегатов съезда Советов, избранная непосредственно от населения, "чрезвычайно сера" и "неспособна к деловой работе", только представители партий, профсоюзов, кооперативов могут внести на съезд элемент сознательности и организованности*(508). Это типичное для народников противопоставление героя и толпы.

Бердникову возразил Аванесов, справедливо отметивший, что введение представительства общественных организаций неизбежно приводит к двойному и тройному вотуму, а это представляется несправедливым, хотя такое положение и существует на практике. Мнение Аванесова было принято комиссией*(509).

Подвергся обсуждению также вопрос о многостепенности выборов, не сам принцип - он не вызывал сомнений, а его практическое наполнение.

В проекте принцип многостепенности проводится довольно последовательно, хотя и своеобразно. Представительство предполагалось не от соседних по рангу советских органов, а как бы через ступеньку: так, уездные органы должны были формироваться не волостными, а сельскими, губернские - соответственно волостными, областные и всероссийские - уездными*(510).

Возникло предложение, чтобы губернские съезды Советов формировались не только волостными, но и уездными съездами Советов. Было решено, по настоянию Я.М. Свердлова, ввести альтернативную формулировку о представительстве от волостных съездов или уездного в том случае, если последний происходит непосредственно перед губернским.

В заседании 19 июня были затронуты также вопросы об основе для расчета нормы представительства - по гражданам или избирателям и о равенстве сельских и городских избирателей*(511).

Комиссия ВЦИК исправила основные недостатки проекта третьей подкомиссии, остальные погрешности и упущения были устранены позже*(512).

В принятом съездом Советов тексте Конституции избирательному праву посвящен целый раздел, состоящий из трех глав. Кроме того, вопросы избирательного права затрагиваются и в других главах.

Основной Закон закрепил принцип всеобщего для трудящихся избирательного права (глава тринадцатая). Статья 64 подчеркивает отсутствие для трудящихся таких цензов, как вероисповедание, национальность, оседлость и т.п. Устанавливается для них лишь один, естественный ценз - возрастной, притом очень низкий - 18 лет. Больше того, закон разрешает понижать и эту возрастную норму. Очень широко трактуется и отсутствие национального ценза. В развитие ст. 20 специально подчеркивается, что избирательными правами пользуются не только граждане РСФСР, но и трудящиеся иностранцы.

Конституция конкретизирует понятие "трудящийся", давая точный перечень граждан, которые обладают избирательными правами. Сюда относятся рабочие и служащие всех видов и категорий, крестьяне, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли, военнослужащие, трудящиеся, потерявшие трудоспособность.

Статья 65 специально посвящена перечислению категорий граждан, лишенных избирательных прав. Сюда прежде всего относятся нетрудовые элементы: лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, лица, живущие на нетрудовой доход (проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.), частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, духовенство. Кроме того, лишается избирательных прав категория граждан не в связи с их нынешней социальной принадлежностью, а по причине дореволюционной неблаговидной деятельности - служащие полиции, жандармерии и охранки, члены царской фамилии. Наконец, упоминаются обычные для всех государств лишенцы - умалишенные и преступники.

Следует подчеркнуть подвижность первой категории лишенцев, тенденцию к ее неуклонному сокращению. Действительно, национализация земли и промышленности лишала возможности бывших помещиков и капиталистов эксплуатировать чужой труд и извлекать прибыль, заставляла их заниматься общественно полезным трудом, превращала тем самым из эксплуататоров в трудящихся. Национализация банков, упразднение акционерных компаний и т.п. ликвидировали обширную ранее категорию рантье. Неуклонное сокращение частной торговли заставляло и торговцев переходить на другие рельсы. Одним словом, сама жизнь, советская действительность, переход от капитализма к социализму заставили нетрудовые элементы в той или иной мере становиться трудящимися, а тем самым и приобретать избирательные права.

В.И. Ленин отмечал, что лишение эксплуататоров избирательных прав специфично для России, оно не обязательно для других социалистических государств, где может сложиться другая обстановка классовой борьбы, более спокойная.

Вместе с тем лишение буржуазии избирательных прав нельзя рассматривать как ограничение демократии. Как раз наоборот, это важное средство обеспечения пролетарской демократии*(513).

Наконец, следует подчеркнуть временность самого принципа лишения избирательных прав буржуазии. Программа РКП(б) отмечала, "что лишение политических прав и какие бы то ни было ограничения свободы необходимы исключительно в качестве временных мер борьбы с попытками эксплуататоров отстоять или восстановить свои привилегии. По мере того, как будет исчезать объективная возможность эксплуатации человека человеком, будет исчезать и необходимость в этих временных мерах, и партия будет стремиться к их сужению и к полной их отмене"*(514).

В Конституции четко закреплен принцип неравенства избирательных прав для городского и сельского населения. Он зафиксирован, правда, не в общей норме, а применительно к выборам отдельных звеньев государственного механизма.

Так, Всероссийский съезд Советов составляется из представителей городских Советов по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету 1 депутат на 125 000 жителей (ст. 25). Примерно так же строится представительство и на областные, губернские, уездные съезды Советов (ст. 53). Как видим, представительство от городского населения, преимущественно рабочих, в несколько раз превышает представительство от крестьян. Закон применяет разные единицы измерения: в городах счет идет по избирателям, на селе - по жителям, более широкой категории граждан. Поэтому на практике преимущество рабочих перед крестьянами выражалось примерно в соотношении 1 : 3. До Конституции это преимущество было даже больше. Тогда, как уже говорилось, по норме, установленной еще эсеровским руководством крестьянских Советов, на всероссийские съезды одного делегата посылали от 150 000 человек сельского населения.

Конституция не проводит иных социальных различий - для рабочих и служащих, военнослужащих, различных категорий рабочего класса, интеллигенции. Для них избирательное право в рамках категории городских избирателей мыслится как вполне равное. Соответственно сельскохозяйственные рабочие, сельская интеллигенция, разные категории трудового крестьянства имеют вполне равные права в своем разряде сельских избирателей.

Даже буржуазные авторы не могут отрицать справедливости неполного равенства избирательных прав городского и сельского населения тогдашней России. Мейер пишет: "Нормы представительства рабочих и крестьян были определены таким образом, чтобы уравновесить численное превосходство крестьян"*(515). Это, как мы знаем, не единственная причина, но и в ее объективности сомневаться не приходится. В условиях громадного численного превосходства сельского населения крестьянской России государство не могло не предоставить некоторые преимущества рабочему классу, чтобы гарантировать диктатуру пролетариата.

Разница в единице измерения - избиратели в городах и жители в сельской местности - вытекала из технических причин. Дело в том, что в городе легко определить число избирателей - оно равно в принципе числу работающих на предприятиях и т.п. В деревне же статистика в это время не могла дать сведений даже о возрастном составе населения, не говоря уже о социальном. Здесь поэтому легче было считать по населению. Такое различие не имело принципиального значения, не нарушало равноправия избирателей, внутри групп горожан и сельских жителей, ибо процент избирателей по отношению ко всему населению в разных губерниях был примерно одинаков. Этот момент затрагивался Конституционной комиссией 19 июня 1918 г.*(516)

Конституция закрепила принцип многостепенности выборов. Прямые выборы производятся только в органы власти населенных пунктов - городов и селений. Уже в волостные органы непосредственное представительство граждан исключается. Волостные съезды Советов составляются из представителей всех сельских Советов волости из расчета один депутат на каждые 10 членов Совета (ст. 53). Здесь, таким образом, выборы двухстепенные.

Уездные и районные съезды Советов формируются также сельскими Советами, т.е. здесь выборы тоже двухстепенные. Но норма представительства исчисляется не по числу членов Совета, а по количеству жителей на территории сельсовета. В уездных съездах Советов могут участвовать и представители Советов небольших городов.

Двухстепенные выборы в принципе установлены и для губернских съездов Советов. Но здесь допустима уже и третья ступень: если уездный съезд Советов собирается непосредственно перед губернским, то выборы на последний производятся на уездном съезде.

Не менее трех ступенек нужно пройти на выборах областных съездов Советов. Они составляются в принципе из представителей городских Советов и уездных съездов Советов, но если непосредственно перед областным съездом происходит губернский, то делегаты избираются на последнем.

Аналогично производятся выборы и на Всероссийский съезд Советов: в принципе от городов и губерний, но с допущением представительства непосредственно от уездов или, наоборот, от областей (ст. 25). То есть здесь для сельского населения выборы не менее чем четырехстепенные. Для городских избирателей выборы на все съезды Советов двухстепенные.

Следует подчеркнуть, что для многостепенных выборов характерно избрание депутатов депутатами. То есть здесь нет категории специальных выборщиков, как это было в царском избирательном праве, единственная задача которых - избрать представительный орган или даже следующую коллегию выборщиков. Депутаты всех съездов Советов избираются депутатами нижестоящей ступени Советов, функции которых отнюдь не сводятся только к выборам, ибо депутат - это полномочный вершитель всех государственных дел.

Система многостепенных выборов, как мы знаем, была продуктом народного творчества и сложилась еще до Октября. Она имела своим историческим предшественником и образцом систему выборов в партийные органы. В условиях революции она была более простой и доступной для трудящихся даже с технической стороны, не требуя громоздкого избирательного аппарата, неизбежного при прямых выборах. В послереволюционные годы многостепенные выборы выполняли и специфическую задачу - они служили своеобразным фильтром, препятствующим проникновению чуждых элементов в высшие органы государства. Об этом прямо говорилось в Конституционной комиссии ВЦИК*(517). Не случайно больше ступенек сделано для сельских избирателей, ибо здесь опасность проникновения кулаков была весьма велика. Известно, что как раз в первой половине 1918 г. сельские и волостные органы Советов во многих местах находились в руках кулачества.

Конституция не фиксирует строгого порядка выборов и голосования, оставляя его на усмотрение местных Советов и ВЦИК (ст. 70). Однако некоторые основные положения можно увидеть и в тексте Основного Закона. Закон исходит из производственно-территориального принципа, сложившегося на практике.

Первичной ячейкой на выборах является избирательное собрание, как это видно из ст. 68. В качестве такового выступало обычно собрание рабочих и служащих того или иного предприятия, т.е. первичная ячейка была тесно связана с производством. В деревнях выборы проходили на сельских сходах, которые тоже в большой мере были производственной единицей.

Следующие ступени выборов были связаны уже с определенной территорией, соответствующей административному делению страны (город, волость, уезд и т.д.). Никаких специальных избирательных округов не создавалось.

Такая система, очень простая по организации и очень дешевая, позволяла вместе с тем избирать депутата, хорошо известного избирателям, часто выдвигаемого из их среды.

Выборы проводились в дни, устанавливаемые местными Советами (ст. 66). Единого для всей страны, даже для губернии, а порой и уезда дня выборов не устанавливалось, никакой, по сути дела, избирательной кампании не проводилось.

Конституция не определяла порядок голосования, оставляя его, как и другие вопросы производства выборов, на усмотрение местных Советов. Голосование, следовательно, могло быть как тайным, так и открытым. На практике и после принятия Конституции применялись оба порядка голосования. Вот выдержка из положения о выборах в Ташкентский Совет, действовавшего в 1920 г.: "вопрос о том, каким голосованием (тайной подачей голосов или открыто) производить выборы, решается большинством голосов собрания"*(518).

Подобно всем демократическим свободам, активное и пассивное избирательное право обеспечено соответствующими гарантиями. Кроме материальных гарантий, основой которых является диктатура пролетариата, закон предусматривает и специфические процессуальные гарантии правильности производства выборов.

Одной из них является создание специальных избирательных комиссий и присутствие на выборах представителя местного Совета. Впрочем, допускалось производство выборов и при отсутствии представителя Совета и избирательной комиссии. В этом случае их функции выполнял председатель избирательного собрания (ст. 68).

Другой гарантией является широкая гласность выборов, особенно в тех случаях, когда они производятся открытым голосованием. Она исключает всякую возможность фальсификации выборов.

Гарантируется закрепление воли избирателей и надлежащим документированием. О ходе и результате выборов составляется протокол (ст. 69). Гарантиям законности выборов посвящена также специальная глава - пятнадцатая - Конституции, трактующая преимущественно о проверке и отмене выборов.

Конституция закрепила и принцип права отзыва депутатов Советов. Ленин называл право отзыва демократическим правом, позволяющим народу наиболее полно осуществить свою волю*(519).

Этот принцип родился также еще до Октября. Уже в "Проекте Наказа при выборах делегатов в Совет рабочих и солдатских депутатов", опубликованном в "Правде" 7 мая 1917 г., говорилось о праве отзыва. Оно и фактически осуществлялось в это время для изгнания из Советов соглашателей и замены их большевиками. Именно так поступили рабочие Сестрорецкого оружейного завода, завода Барановского, фабрики "Скороход"*(520).

После Октября необходимость в законодательном закреплении права отзыва возникла в связи с выборами в Учредительное собрание. 19 ноября 1917 г. В.И. Ленин написал проект Декрета о праве отзыва, а 21 ноября сделал о нем доклад на заседании ВЦИК. В этом же заседании проект был и принят. Декрет имел своей главной целью отозвание из Учредительного собрания правых депутатов, но формулировка закона была более широкой. Она допускала отзыв депутатов и назначение перевыборов "во все городские, земские и вообще во всякие представительные учреждения..."*(521). Вслед за тем ВЦИК опубликовал обращение к Советам, армейским и фронтовым комитетам с предложением отзывать и переизбирать членов Учредительного собрания, не являющихся выразителями воли народа.

Декрет о праве отзыва начал проводиться в жизнь. 14 декабря Костромской губернский Совет крестьянских депутатов признал необходимым переизбрать тех членов Учредительного собрания, которые не выражают воли народа*(522).

18 декабря общее собрание рабочих и служащих станции Орша-товарная выразило недоверие эсеру Авксентьеву, избранному в Учредительное собрание от Могилевской губернии, и потребовало его переизбрания. 30 декабря было опубликовано решение Смоленского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов об отзыве трех депутатов Учредительного собрания (правых эсеров), избранных от губернии, и о замене их другими кандидатами, стоящими на платформе ВЦИК.

Действие декрета не ограничивалось, однако, Учредительным собранием. Он применялся также к Советам. Правда, здесь декрет не был столь актуальным ввиду частых - через два-три месяца - перевыборов Советов. Избиратели не успевали составить отрицательное представление о том или ином депутате, а если успевали, то можно было его переизбрать в ходе очередных выборов, проходивших достаточно часто*(523). Тем не менее мы встречаем в инструкциях о выборах Советов подтверждение этого принципа.

Статья 78 Конституции, закрепившая право отзыва, говорит об отзыве депутата из Совета. Со съездов Советов отозвать делегата практически невозможно.

Принципы избирательного права, закрепленные Основным Законом РСФСР, были восприняты конституциями других советских социалистических республик, а также и некоторыми зарубежными странами. Они существовали в основном до победы социализма в нашей стране, когда советская демократия вступила в новый, более высокий этап своего развития.