Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. (изд. 2-е, перераб.) - "Зерцало-М", 2003 г.

1. Революционное преобразование формы государственного единства в России

 

Одной из важнейших форм национального угнетения в Российской империи являлось стремление царизма задушить национальную государственность. Царское правительство в корне подавляло стремление народов, не имевших ранее своей государственности, создавать ее. Оно принимало все меры к тому, чтобы истребить всякие следы государственности у народов, которые обладали ею ранее. В силу этого Российская империя, несмотря на свою многонациональность, была по существу простым, унитарным государством. Все национальные районы, на протяжении веков присоединявшиеся к России, были к началу XX в. полностью инкорпорированы. Исключение составляли лишь Финляндия, Бухара и Хива (Хорезм).

Финляндия имела особый правовой режим. Ее статус был предметом споров как среди российских, так и среди финляндских ученых и политиков. Но при всех условиях следует подчеркнуть, что права Великого княжества Финляндского были весьма широки, хотя иногда и урезались царским правительством, но всегда в незначительной степени*(208). Что касается Бухары и Хивы, то они формально были связаны с Россией не государственно-правовыми, а международно-правовыми узами.

Отношения России с Бухарским эмиратом и Хивинским ханством имели форму протектората.

Россия была не только простым, унитарным, но и бюрократически централизованным государством. Территориальное устройство царской России создавалось, как правило, без учета ее национального состава. Границы административных единиц ни в коей мере не соответствовали расселению народов. Иногда они умышленно разделяли ту или иную народность между различными областями, губерниями, краями.

Февральская буржуазно-демократическая революция не внесла принципиальных изменений в форму государственного единства России. Временное правительство стремилось сохранить унитаризм и бюрократическую централизацию Российской империи, вопреки требованиям ее народов.

После Февральской революции на окраинах России растет национальное движение, выдвигающее различные лозунги, касающиеся формы государственного единства. Государственно-правовые идеи национального движения определяются историческими особенностями того или иного района (степенью развитости народов, соотношением классовых сил и т.п.), ходом развития революции, природой партии или организации, их выдвигающей.

Программу по национальному вопросу, способную сплотить трудящиеся массы народов России на общую борьбу за свержение капитализма и установление диктатуры пролетариата, имела большевистская партия. Важное место в программе занимали вопросы национальной государственности, что существеннейшим образом отличало ее, например, от программ австрийских социал-демократов, российских меньшевиков.

Большевистская партия с самого начала выдвигала в качестве важнейшего требования своей национальной программы право народов на самоопределение, т.е. предоставление народам ничем не ограниченной свободы выбора отношений друг с другом, главным образом - подчиненной нации с нацией державной, господствующей в данном государстве. Относительно малая нация могла остаться в составе единого государства, образованного большой нацией, но она могла и отделиться, создав свое самостоятельное государство. Следует подчеркнуть, что В.И. Ленин требовал права на самоопределение для всех без исключения народов, даже для наиболее отсталых. ".... Даже для тех колониальных стран, где нет рабочих, где есть только рабовладельцы и рабы и т.п., - писал он, - не только не нелепо, а обязательно для всякого марксиста выставлять "самоопределение"*(209).

Ставя вопрос о свободе отделения, большевистская партия предвидела, что большинство народов, тесно связанных с русским крепкими экономическими, политическими и культурными узами, не захочет отделяться от России. Партия и не считала отделение лучшим способом решения судьбы того или иного народа. В.И. Ленин говорил: "Если мы требуем свободы отделения для монголов, персов, египтян и всех без исключения угнетенных и неполноправных наций, то вовсе не потому, что мы за отделение их, а только потому, что мы за свободное, добровольное сближение и слияние, а не за насильственное. Только поэтому!"*(210). Большевистская партия предусматривала и определенную форму существования народов, которые не пожелают отделяться от России. Как одно из программных требований партия выдвигала принцип национально-территориальной автономии. Народы, которые определили бы свое существование в сторону единства, а не отделения и в рамках единого Российского государства могли бы создать свою государственность, свои национально-государственные образования.

"Полная свобода отделения, самая широкая местная (и национальная) автономия, детально разработанные гарантии прав национального меньшинства - такова программа революционного пролетариата", - указывал В.И. Ленин*(211).

Создание Советского государства было юридически оформлено II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов. И уже этот съезд положил начало коренным изменениям в жизни народов, в том числе и в организации государственного единства нашей страны. Акты II съезда Советов, а также Декларация прав народов России, достаточно развернуто и полно провозгласившая основные принципы большевистской национальной политики Советского государства, заложили основу для решения национального вопроса вообще, для национально-государственного строительства - в частности.

Провозглашенное Советской властью право наций на самоопределение создавало возможность для изменения внутреннего строения России, изменения формы ее государственного единства в сторону усложнения. Этот вопрос вскоре и был поставлен и решен. Но в первые недели существования Советского государства Российская Советская Республика была унитарным государством. Она делилась на административно-территориальные единицы, во главе которых стояли местные органы власти. Каких-либо государственных образований или вообще территориальных единиц, обладающих особым правовым статусом, создано пока что не было.

Унитаризм Российской Советской Республики не был, конечно, тождествен унитаризму дореволюционной России. Наоборот, он принципиально отличался, и прежде всего по типу. Буржуазный бюрократический унитаризм в результате Октябрьской революции был заменен унитаризмом социалистическим, основанным на принципе демократического централизма.

Российская Советская Республика, однако, недолго оставалась унитарным государством. Уже в январе 1918 г. она была провозглашена федерацией, когда III Всероссийский съезд Советов принял ленинскую Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а вслед за ней и в развитие ее - резолюцию "О федеральных учреждениях Российской Республики".

Декларация провозгласила, что Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик. В резолюции о федеральных учреждениях отмечалось, что высшими органами федерации являются органы Российской Республики - Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК. Будущим членам федерации предоставлялось право участвовать в этих органах.

Таким образом, III съезд Советов провозгласил переход к новой форме государственного единства Российской Советской Республики. В.И. Ленин в заключительном слове перед закрытием съезда отметил: "У нас, в России, в области внутренней политики теперь окончательно признан новый государственный строй социалистической Советской республики, как федерации свободных республик разных наций, населяющих Россию"*(212).

Съезд решил вопрос о федерации лишь в принципе. Конкретная форма ее еще не определялась. Законодатель решил оставить ее на усмотрение самих народов. Практическое формирование Российской Федерации, строительство ее членов началось вскоре же после съезда. Образовались Туркестанская, Таврическая, Донская и некоторые другие республики. Строительство РСФСР пошло по воле ее народов в сторону создания автономных республик, в силу чего Российская Федерация приняла форму государства с автономными образованиями. Это и было закреплено в Конституции Советской России.

В.Г. Филимонов полагает, что нормы Основного закона о федерации имели программный характер*(213), потому что в нем не перечислялись конкретно члены РСФСР. Действительно, такого перечисления в Конституции 1918 г. нет, что, однако, отнюдь не говорит о программности статей о федерации. В ходе подготовки проекта Конституции первоначально предполагалось дать перечень членов федерации. В плане Конституции, составленном Ю. Стекловым, читаем: "Указание (примерное) членов федерации"*(214). Такого указания в законе, однако, не видно. И не случайно: члены федерации еще только строились. Впрочем, Конституция РСФСР 1925 г. тоже не содержит перечня автономных республик, хотя к этому времени процесс формирования автономии в составе России в основном закончился.

Очевидно, нужно говорить не о программности надлежащих статей Конституции 1918 г., а об их нормативности. Статьи 8 и 11 Основного Закона не ставят задачу создания федерации или ее членов, не откладывают этот процесс на какое-то время, а фиксируют, что такой процесс уже идет и что народы вправе в любой момент реализовать норму Конституции, предоставляющую им право на создание автономных единиц.

2. Основные принципы организации государственного единства России

 

Как видим, во время подготовки Конституции и главным образом после ее принятия на практике сложилась в России своеобразная форма государственного единства - государство с автономными образованиями, что было обусловлено довольно скупыми и противоречивыми указаниями в законе на этот счет и объективной обстановкой в стране.

За годы Советской власти, причем уже в течение первых периодов, в нашей стране сложились две основные формы государственного единства: государство с автономными образованиями и союзное государство. Примером первой формы явилась РСФСР, второй - Закавказская Советская Федеративная Социалистическая Республика и Союз ССР. Принципы, из которых строились оба вида советской федерации, в большинстве своем одинаковы. Однако имеются и особенные, свойственные лишь одному виду, специфичные для него*(234).

Прежде всего следует подчеркнуть, что Российская Федерация с самого начала была социалистической, федерацией нового типа, принципиально отличной от всех прежде существовавших федеративных объединений.

Социалистический характер Российской Федерации. В России до тех пор никогда не было федеративной формы государственного единства. Но федерация была давно известна на Западе.

Исторически первым федеративным государством явились Соединенные Штаты Америки, возникшие в конце XVIII в. В XIX в. стала федерацией Швейцария, хотя называется она и в настоящее время конфедерацией.

Все эти федеративные государства были буржуазными. И сама идея федерации родилась как буржуазная идея. Г.В. Александренко справедливо видит в создании Соединенных Штатов отражение взглядов французских просветителей, прежде всего Ш. Монтескье, а также Ж.-Ж. Руссо*(235).

Действительно, Монтескье считал федерацию лучшей формой государственного единства, сочетающей в себе преимущества крупного и мелких государств. По его представлениям крупное государство имеет лучшую возможность обороняться от внешнего врага, подавлять всякого рода смуты в отдельных районах, пресекать злоупотребления. В то же время федерация, состоя из небольших республик, пользуется благами внутреннего управления каждой из них*(236). Монтескье при этом полагал, что для федерации характерно объединение именно республик, а не монархий, ибо монархам трудно договориться о сотрудничестве. А если иногда такое и случается, то федерация, включающая в себя монархии, менее совершенна. Следовательно, для федеративных государств характерна республиканская форма правления*(237). В условиях преимущественно монархического XVIII в. уже сам по себе этот факт подчеркивал демократичность федерации.

С Монтескье перекликается Руссо. Для последнего характерно любование небольшими демократическими государствами. В учении Руссо как бы раскрывается тезис Монтескье о "благах внутреннего управления небольших республик". Руссо импонируют возможность осуществления непосредственной демократии в небольших государствах (он противник представительной системы), близость должностных лиц к населению, легкость контроля над ними. Руссо осознает вместе с тем слабость мелких государств перед лицом агрессора и в качестве гарантии мира одобряет выдвинутую его современником Сен-Пьером идею объединения всех европейских государств в одно союзное государство.

В России федеративные идеи мы встречаем впервые у декабристов. При этом, если Н. Муравьев предлагал создать федерацию по географическому признаку, то наиболее радикальная часть декабристов - Общество соединенных славян - выдвигало идею национальной федерации.

Великие просветители XVIII в. звали к свободе, демократии, миру. Однако буржуазные государства вообще и буржуазные федерации в частности, оказались на практике весьма далекими от этих идеалов. Конечно, буржуазное государство было шагом вперед в сравнении с феодальным. Однако свобода и демократия в нем обернулись свободой и демократией только для буржуазии. И в этом отношении не выявилось никакой разницы между большими и малыми, унитарными и федеративными государствами. Во всех случаях буржуазное государство остается орудием в руках буржуазии для подавления сопротивления трудящихся, орудием насилия эксплуататорского меньшинства над эксплуатируемым большинством.

Некоторые современные буржуазные государствоведы склонны видеть и теперь в федеративной форме залог демократизма. "Сам факт государственного расчленения национального союзного целого, который вытекает из его федеративного строя, приносит больший или меньший объем реальных прав и гарантий", - утверждает эмигрант О. Юрченко. Далее он хвалит западные федерации за "наличие большей или меньшей, но всегда реальной и конкретно определенной государственно-политической децентрализации"*(238).

Таким образом, сам факт расчленения государства, децентрализация, признается благом. Это не что иное, как сплошная метафизика. Принимая или отрицая федерацию, нельзя абстрагироваться от условий, места и времени. Федерация сама по себе ничем не лучше унитарного государства, и наоборот. Вопрос здесь совсем другой: какой федерализм и какой унитаризм. Федерализм буржуазный есть федерализм эксплуататорский, угнетательский, федерализм социалистический есть федерализм раскрепощения трудящихся масс, государственная форма, создаваемая трудящимися и для трудящихся. И совершенно то же можно сказать об унитарных государствах, соответственно буржуазных или социалистических.

Советская федерация, рожденная Великим Октябрем, была основана на диктатуре пролетариата. И это определяло собой ее сущность, содержание и цели. Она была направлена на раскрепощение трудящихся, построение социализма и в конечном счете коммунизма.

Всякая федерация возможна лишь как объединение однотипных государств. Это относится и к социалистической федерации. Ее члены должны быть социалистическими государствами. В период создания Российской Федерации национальная буржуазия организовала многочисленные "национальные правительства", пыталась сформировать буржуазные автономные и даже самостоятельные государства. Однако ни одно из них по своей природе не могло стать членом Российской Федерации, хотя некоторые националисты и пытались заигрывать с Советской властью. Только советские республики, возникавшие с 1918 г., смогли стать полноправными членами РСФСР. Требование однотипности членов Российской Федерации вполне определенно сформулировано в ст. 2 Конституции: "Советская Российская республика учреждается: как федерация советских (выделено мною. - О.Ч.) национальных республик".

Членами социалистической федерации не могут быть государства не только эксплуататорского типа, но и переходных форм. В 1918 г. понятия "советский" и "социалистический" совпадали. Однако в 1920 г. возникли два советских государства, которые были еще не социалистическими, а народными. Это Хорезмская и Бухарская народные советские республики. В силу большой экономической и социальной отсталости здесь не могла еще осуществляться диктатура пролетариата, которого в этих государствах (особенно в Хорезме) почти не было. ХНСР и БНСР базировались поэтому на революционно-демократической диктатуре народа, объединявшей немногочисленный рабочий класс, широкие слои крестьянства, интеллигенцию, прогрессивную часть национальной буржуазии. Именно поэтому Хорезм и Бухара не могли вступить с Советской Россией в федеративные отношения. Потому же и в 1922 г., когда образовался Советский Союз, они не вошли в него.

РСФСР была федерацией и советской, и социалистической. Ее социалистический характер четко закреплен в Конституции. Статья 10 Основного закона гласит: "Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах". С идеей ст. 10 перекликаются и положения ст. 1, 2, 3.

Социалистическое государство родилось как государство диктатуры пролетариата. Советская федерация как одна из форм социалистического государства с самого начала, естественно, базировалась на диктатуре рабочего класса. Социалистический характер советской федерации как в эпоху диктатуры пролетариата, так и на этапе общенародного государства определяет все ее другие характерные черты*(239).

Социалистический характер выявляет существо советской федерации, ее тип, ее классовую природу. Но в свою очередь из него вытекают и организационные принципы советской федерации, среди которых прежде всего надо назвать национально-территориальный.

Национально-территориальный принцип. Для Коммунистической партии федерация важна не как самоцель, а как средство разрешения национального вопроса. В.И. Ленин подчеркивал, что Маркс и Энгельс, будучи противниками федерации в принципе, в то же время считали ее "шагом вперед" в деле разрешения национального вопроса*(240). Обосновывая необходимость построения государства по национальному признаку, В.И. Ленин отмечал: "Несомненно, что единый национальный состав населения - один из вернейших факторов для свободного и широкого, действительно современного, торгового оборота. Несомненно, что ни один марксист - и даже ни один решительный демократ не станет защищать австрийских коронных земель и русских губерний и уездов.., не станет оспаривать необходимости замены этих устарелых делений делениями, по возможности, по национальному составу населения. Несомненно, наконец, что для устранения всякого национального гнета крайне важно создать автономные округа, хотя бы самой небольшой величины, с цельным, единым, национальным составом...."*(241).

Программа РКП(б), принятая в 1919 г., прямо указывает, что целью советской федерации является преодоление ".... недоверия со стороны трудящихся масс угнетенных стран к пролетариату государств, угнетавших эти страны...."*(242). Вот почему федерация в однонациональных государствах не имеет смысла. В этом - одно из отличий советской федерации от буржуазной.

Признавая такое отличие, буржуазные государствоведы в то же время пытаются доказать, что советская идея построения федерации недемократична, а буржуазная отражает интересы народа. Эту несостоятельную даже с чисто логической стороны концепцию отстаивает, например, О. Юрченко. С его точки зрения, демократизм государства состоит в децентрализации.

Но совершенно очевидно, что сама по себе централизация или децентрализация еще ничего не означает. Важно другое: кому служит тот институт, для каких целей и в каких пределах.

Столь же нелогично у О. Юрченко и осуждение советской федерации. Если с его точки зрения децентрализация - это хорошо, а всякая федерация предполагает хоть какую-нибудь децентрализацию, то и советский федерализм должен быть одобряем им. Но не тут-то было. Оказывается, советская федерация все равно плохая.

Надо сказать, что доводы Юрченко за федерацию буржуазную и против советской весьма туманны и путанны. Он так и не может доказать, чем плох советский принцип национально-территориальной федерации*(243).

Национально-территориальная социалистическая федерация выражает волю народов, ее создающих. Она направлена на осуществление всестороннего развития каждого народа, входящего в это сложное государство, и закрепляет идею пролетарского интернационализма. Это наиболее демократичный и единственно демократический тип федерации.

Буржуазные федерации, существовавшие в 1918 г., - Соединенные Штаты, Швейцария, Австралийский Союз, Южно-Африканский Союз*(244), были многонациональными государствами. Однако структура их ни в коей мере не учитывала национальных особенностей населения. Члены федерации - штаты, кантоны - были не национальными государствами, а простыми территориальными объединениями, сложившимися в силу тех или иных исторических обстоятельств. Они ни в коей мере не преследовали целей разрешения национального вопроса, а порой даже умышленно препятствовали этому. Буржуазная федерация была чисто территориальной, игнорирующей национальные особенности населения.

В ходе выработки национальной программы партии большевиков пришлось столкнуться и с противоположной конструкцией. Оппортунисты Запада (австро-венгерские социал-демократы) и России (Бунд и некоторые другие национальные организации) предлагали идею так называемой "национально-культурной автономии", т.е. автономии персональной для каждого представителя той или иной нации вне зависимости от места его проживания, экстерриториальной. Например, во время избирательной кампании в IV Думу Бунд выдвинул требования, касающиеся только евреев - о субботнем (а не воскресном) отдыхе для еврейских рабочих, о праве применения еврейского языка, о реформе еврейской общины и т.п.*(245) Идея "национально-культурной автономии" по существу снимала вопрос о национально-государственном строительстве. Вместе с тем она разбивала национальное единство пролетариата, разводила его по отдельным национальным куриям, подрывала тем самым классовые интересы рабочих.

Большевики соединили территориальный и национальный признаки, выработав единый национально-территориальный принцип в разрешении национального вопроса, в устройстве национальной государственности.

Эта идея позволяет иметь дело не с абстрактными территориями и не с национальностями, изолированными от других наций, а с народами, более или менее компактно живущими на определенной территории, что, собственно говоря, и создает объективную возможность для национально-государственного строительства. В резолюции Поронинского совещания ЦК РСДРП(б) говорится о необходимости "широкой областной автономии"*(246). То же мы видим и в резолюции Седьмой (Апрельской) конференции РСДРП(б). Конечно, и само провозглашение права наций на самоопределение вплоть до создания самостоятельных национальных государств содержит идею национально-территориального принципа, ибо никакое государство не может существовать без территории, а национальное, соответственно, - без национальной территории.

Национально-территориальный принцип нашел свое юридическое закрепление в первых же важнейших актах Советского государства, посвященных национальному вопросу, - Декларации прав народов России, Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, в резолюции "О федеральных учреждениях Российской Республики".

Тем не менее в ходе работы над проектом Конституции возник спор о применимости этого принципа в Советском государстве. Уже на первом заседании Конституционной комиссии ВЦИК 5 апреля 1918 г. при обсуждении порядка работы И.В. Сталин предложил: "Мы должны столковаться, как понимать федеративную республику, которую мыслят по-разному"*(247). В том же заседании комиссия поручила ему и М.А. Рейснеру подготовить доклады об общих принципах федерации*(248).

И.В. Сталин в своем проекте "Общие положения Конституции Российской Социалистической Советской Федеративной Республики", исходя из программных положений партии и сложившегося законодательства, сформулировал принцип построения РСФСР следующим образом: "Совдепы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом, - объединяются в автономные областные союзы.... Областные советские союзы объединяются на началах федерации в Российскую социалистическую республику...."*(249).

Иную позицию занял М.А. Рейснер. Он исходил из ошибочного представления, что национальный вопрос - пережиток феодализма, изживаемый уже в буржуазном государстве. "Национальный принцип, - писал он в своем докладе, - идеологическое начало, которое даже в рамках современного буржуазного общества может играть лишь весьма второстепенную роль и, по крайней мере, временную роль"*(250). Справедливо отмечая классовые антагонизмы, раздирающие капиталистическое общество, М.А. Рейснер делал, однако, неверный вывод, что эти противоречия исключают возможность национальной консолидации. Отсюда и другое заключение, что тем более не может быть речи о национальном вопросе, национальной консолидации, национальной государственности при советском строе. Поэтому федерация должна строиться не по национальному, а по экономическому принципу. Ее членами должны быть не национальные государственные объединения, а чисто хозяйственные единицы. Для социалистического государства, по мнению М.А. Рейснера, национальное начало может иметь еще меньшее значение в политическом смысле, нежели в буржуазно-демократическом, ибо здесь основанием являются формы экономического устройства республики на принципах социалистического хозяйственного производства, обмена и потребления. Следовательно, на первый план выдвигаются даже не государственные установления, а экономические организации. М.А. Рейснер допускал поэтому лишь возможность "всеобщего права культурного самоопределения национальностей"*(251).

Отголосок этой идеи мы увидим позже в проекте Конституции, составленном в НКЮ, где М.А. Рейснер был одним из главных авторов. В ст. 12 названного проекта читаем: "Местные Советы и их съезды автономно обеспечивают право национальной культуры..."*(252).

Еще дальше идет проект Конституции, представленный в комиссию П.П. Ренгартеном, приват-доцентом, не членом комиссии. Этот проект пытался поставить на обсуждение Конституционной комиссии Магеровский*(253). Проект Ренгартена отбрасывал не только национальный, но и территориальный принципы организации государственного единства. По его мнению членами федерации должны быть профессиональные объединения. "Государство Российское, - говорится в одном из вариантов проекта, - являет собой сложное государственное образование, состоящее из государств-членов, каковыми являются основные профессиональные объединения в виде пяти профессиональных федераций:

- федерации земледельцев;

- федерации промышленных рабочих;

- федерации служащих торговых предприятий;

- федерации служащих у государства (чиновники);

- федерации служащих у частных лиц (прислуга)".

Проект П.П. Ренгартена не был, по настоянию Я.М. Свердлова, поставлен на обсуждение. Что же касается докладов М.А. Рейснера и И.В. Сталина, то они вызвали оживленную дискуссию. В ходе дискуссии, затронувшей не только проблему федерации, выявились довольно разнородные мнения, выходящие за рамки двух докладов.

При голосовании в целом за проект М.А. Рейснера было подано 3 голоса, за проект И.В. Сталина - 5. Однако саму идею федерации коммун, предложенную Рейснером, поддержал по существу один М.Н. Покровский. Против этой идеи выступили Стеклов, Свердлов, Аванесов, Магеровский, Шрейдер, Лацис. Правда, позиция двух последних очень близка к взглядам М.А. Рейснера.

Рейснер понимал под коммунами те или иные хозяйственные единицы, которые неизбежно обладали какой-то территорией, были территориальными понятиями. Прообразом своих коммун он считал уже существующие Кронштадтскую, Петроградскую коммуны, которые в общем только по названию отличались от обычных городов и губерний. Лацис поэтому предлагал, не мудрствуя лукаво, просто определить нашу федерацию как областную. А Шрейдер вообще считал возможным членами федерации объявить существующие губернии, уезды, волости.

Совершенно оригинально предложение Бердникова. Он выступил вообще против федерализма, за унитаризм, но с допущением автономии (какой - неясно). На его взгляд, федерация и автономия несовместимы.

Комиссия после обсуждения приняла национально-территориальный принцип построения советской федерации. Этот принцип и был закреплен в Конституции. Статья 2 называет Россию федерацией национальных республик. Статья 11 провозглашает, что "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы....".

Однако в чистом, так сказать, виде осуществить национально-территориальный принцип почти не удается. Необходим учет еще некоторых факторов.

Национальная территория не всегда бывает экономически целостной. Века совместной жизни народов обусловливают возникновение межнациональных хозяйственных связей. Поэтому при выделении национально-государственных единиц приходится добиваться не только их национальной, но и хозяйственной целостности. В.И. Ленин отмечал необходимость при определении границ автономных районов учитывать хозяйственные и бытовые условия*(254). Больше того, он считал, что "национальный состав населения - один из важнейших экономических факторов, но не единственный и не важнейший среди других"*(255).

Затруднением при проведении национально-территориального размежевания является исторически сложившееся перемешивание народов. В силу этого не всегда удается создать абсолютное большинство коренного населения в той или иной национально-государственной единице. Особую проблему составляли в условиях России города, бывшие часто русскими островками в нерусских районах, очагами русского пролетариата среди национального крестьянства. В.И. Ленин по этому поводу писал: "Отрывать города от экономически тяготеющих к ним сел и округов из-за "национального" момента нелепо и невозможно"*(256).

Не говоря уже о практической затруднительности такого размежевания, оно было бы политически неверно. Единство русского и нерусского населения в автономных республиках, областях и трудовых коммунах обеспечивало руководство русского рабочего класса нерусским крестьянством, защиту последнего от национальной феодально-буржуазной верхушки.

Города, таким образом, были русскими островками внутри нерусских районов. Но при решении вопроса о внешних границах той или иной автономии иногда возникала проблема нерусских островков в соседних русских губерниях. Дело в том, что каждый или почти каждый народ имеет исторически сложившееся территориальное ядро, а кроме того - отдельные небольшие районы, отдаленные более или менее от этого ядра и отделенные от него полосой русских или иных поселений. Вставал вопрос: как быть с такими островками?

Проведение национально-территориального принципа, таким образом, требовало одновременного учета довольно большого круга факторов, среди которых важнейшим была воля самого населения.

В период становления Российской Федерации проведение этого принципа пережило определенную эволюцию. Этот принцип был известен советскому праву и до Конституции. Наиболее ярко он проведен в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Однако практика доконституционного периода допускала довольно существенные отступления от него.

Автономные республики, возникшие в 1918 г., - Таврическая, Донская и другие - образовывались в рамках прежних административных единиц и поэтому не вполне совпадали с границами расселения народов, не вполне соответствовали национально-территориальному принципу. Правда, в это время проектируются и национально-территориальные автономии. Такой мыслилась Татаро-Башкирская республика, проект которой, однако, не был осуществлен.

Только со второй половины 1918 г., после принятия Конституции, начинают возникать автономии, специально выделяющие территории, населенные определенной национальностью. С этого времени все автономные республики, области и трудовые коммуны строятся с обязательным учетом национального состава населения. Именно так формировалась Трудовая коммуна немцев Поволжья, Башкирская автономная республика, Татарская АССР, Чувашская, марийская автономии.

Создание всех автономных единиц сопровождается теперь перестройкой старого административно-территориального деления с тем, чтобы выделить районы, населенные определенной национальностью.

Высшие органы власти РСФСР очень внимательно подходят к этому вопросу. В актах, определяющих территорию той или иной автономной республики, области, трудовой коммуны, детально перечисляются все местности, отходящие к новому образованию, вплоть до уездов и улусов, волостей и аймаков, даже отдельных станиц и городов. В некоторых случаях центр не берется сам определить точную границу и оставляет это на усмотрение заинтересованных органов на местах с последующим утверждением их решения Народным комиссариатом внутренних дел. Иногда прибегали к опросу местного населения, чтобы точно выяснить его волю.

Для определения территории автономных единиц и практического размежевания создавались специальные комиссии из представителей наркоматов по делам национальностей, внутренних дел и других, а также представителей от соответствующей национальности. Для строительства автономии во время гражданской войны характерно стремление скрупулезно выделить национальную территорию. Это само по себе вполне правильное желание привело, однако, к двум отрицательным последствиям. В одних случаях пренебрегали экономической целостностью района. На это обратили внимание, например, органы Трудовой коммуны немцев Поволжья. Земотдел ТК в докладе Федеральному комитету по земельным делам отмечал, что при образовании коммуны руководствовались чисто национальным признаком и "совершенно не принимались во внимание экономические условия", в результате чего Трудовая коммуна "была выделена чрезвычайно нецелесообразно с экономической точки зрения"*(257). В других случаях пришлось даже разорвать территориальное единство.

При создании первоначальных вариантов территории Башкирской республики и Чувашской АО предполагалась именно такая конструкция: основной башкирский или чувашский "материк" и окружающий его архипелаг маленьких островков соответствующей национальности. Эта сложная территориальная организация предусматривалась соглашением с Башкирией 20 марта 1919 г. В стремлении максимально отделить башкирское население от небашкирского представители республики предложили весьма причудливую форму границ Башкирии, исключающую все до одного города (даже столицей было село - Темясово), но включающую ряд оторванных от основного ядра башкирских волостей. Подобный же проект разработал чувашский отдел Наркомнаца и одобрил Всероссийский съезд чувашских коммунистических секций и ячеек. При обсуждении проекта создания чувашской автономии в Совнаркоме это положение было исправлено.

В результате большой работы по национально-государственному размежеванию удалось обеспечить большинство за коренным населением в основной массе вновь созданных автономий. В шести из девяти новых АССР, АО и ТК процент коренного населения был выше 50. Наиболее высоким он был в Чувашии (86%) и Трудовой коммуне немцев Поволжья, наименьшим в этой группе - в Татарии (51%). Однако не везде удалось добиться такого положения. В Киргизской республике коренное население составляло только 46,6%*(258), в Башкирии - менее половины*(259).

Некоренное население в большинстве автономий составляли русские. Но иногда мы встречаем более пестрый национальный состав. Особенно это относится к Татарской АССР. Здесь был даже учрежден в Наркомпросе специальный отдел национальных меньшинств. Многонациональным продолжал оставаться также Туркестан.

Утверждение национально-территориального принципа означало его полную победу над идеями культурно-национальной автономии, которые еще имели место кое-где в данный период в Чувашии, среди марийцев, у некоторых татарских работников. Как ни странно, эти идеи проникли даже в отдельные комиссариаты Наркомнаца.

Крен в сторону приоритета национального фактора над экономическим, допущенный во время гражданской войны, был исправлен в послевоенные годы путем проведения так называемого округления территорий некоторых автономных единиц, т.е. присоединения к ним районов с небольшим процентом национального населения, но экономически связанных с основным ядром республики или иной автономии. Наиболее значительной была работа по созданию так называемой Большой Башкирии, существенно увеличившая территорию и население республики.

Принцип добровольности объединения. Национально-территориальный принцип определяет субъектов объединения. На его основе решается вопрос, кто объединяется. Но не менее важно решить, и как объединяются субъекты. Для советской федерации характерен однозначный ответ на этот вопрос - ее члены объединялись сугубо добровольно.

Принцип добровольности объединения вытекал из признания права наций на самоопределение - краеугольного камня большевистской национальной программы.

В ходе обсуждения Конституционной комиссией вопроса о характере советской федерации, естественно, встала проблема самоопределения наций. Проект М.А. Рейснера по существу игнорировал это программное положение партии. Отрицая наличие национального вопроса в условиях 1918 г., М.А. Рейснер снимал тем самым и проблему самоопределения наций.

Выступивший первым в прениях по докладу Рейснера Ю. Стеклов подверг его справедливой критике. Он отметил, что в данный момент никак нельзя отказаться от самоопределения наций. Правда, Стеклов связывал существование национальной государственности лишь с переходным от капитализма к социализму периодом*(260). Жизнь показала, что эта проблема выходит далеко за пределы переходного периода. Стеклова поддержал и Я.М. Свердлов*(261). Принятие Конституционной комиссией идеи национально-территориальной федерации, естественно, сопровождалось и признанием принципа добровольности ее образования.

Идея добровольности пронизывает по существу все статьи Конституции РСФСР, трактующие о федерации. Статья 2 гласит: "Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций...". С особой полнотой принцип добровольности выступает в ст. 8: ".... Стремясь создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях". Идею добровольности видим и в ст. 11.

Наконец, п. "д" ст. 49 допускает возможность принятия в состав РСФСР новых сочленов, которое не может не быть, естественно, основано на добровольности. Тот же пункт допускает и возможность "выхода из Российской Федерации отдельных частей ее". Ни одна из существовавших в то время федераций буржуазных не предусматривала добровольности объединения.

Большевики понимали право наций на самоопределение как ничем не ограниченное право того или иного народа выбрать свою судьбу, решить вопрос о своем национальном существовании. Это право включает в себя возможность создать собственное национальное государство или не создавать его. Создав государство, народ также вправе сделать его самостоятельным или поставить вопрос об объединении с другими государствами в любой форме. Все эти возможности вытекают из признания народа, наций суверенными, т.е. господами своего положения, имеющими право распоряжаться своей судьбой. Таким образом, право на самоопределение означает не только право на отделение, но и безусловное право на объединение с другими народами, если последние в свою очередь желают этого.

Объединение государств в федерацию, как вообще вступление любых субъектов в любое сообщество, неизбежно влечет за собой ограничение их прав в каких-либо сферах, например, во внешних сношениях, организации обороны, руководстве финансами. Члены федерации передают часть своих прав общефедеральным органам, без чего не может существовать никакое федеративное государство. В отличие от буржуазной федерации в советских федеративных государствах такая передача осуществляется не насильственно, а сугубо добровольно, исходя из ясно осознанного интереса как федерации в целом, так и каждого ее члена в отдельности.

Принцип добровольности объединения включает в себя добровольное вступление субъекта в федерацию, добровольное пребывание в ней и возможность тем или иным способом в случае необходимости выйти из федеративного государства. В советских условиях идея добровольности проявилась еще глубже. Ранее угнетенные нерусские народы не только соглашались на объединение, но и в массе случаев были инициаторами такого объединения.

Добровольное объединение народов России шло, как мы видим, еще до принятия Конституции, даже до провозглашения Советского государства федерацией. Этот принцип неукоснительно соблюдался и после вступления Основного закона в силу. Больше того, общероссийские органы помогали народам выявить свою волю к созданию национальной государственности, а также строить ее.

Надо сказать, что не во всех национальных районах тяга к созданию национальной государственности охватывала все слои трудящихся.

Любопытные факты имеются, например, по Марийской и Коми автономным областям. На совещании секретарей волостных организаций РКП(б) Сернурского района Марийской АО 28 декабря 1920 г. было отмечено, что часть населения Токтай-Белянской волости не представляет себе, что означает создание автономной области. В Косолаповской же волости по инициативе Совета было устроено собрание, постановившее не входить в область*(262). Еще более яркие примеры можно увидеть и в отношении автономии Коми. 9 января 1921 г. на Всезырянском съезде коммунистов зырян отмечалось, что у населения Устьсысольского уезда определенного отношения к автономии нет, население Яренского уезда относится к ней безразлично*(263). Важно отметить, что в данном случае речь идет об отношении именно коренного населения, а не русских, ибо в Устьсысольском уезде, по сведениям Зырянского отдела Наркомнаца, коми составляли 98% населения, в Яренском - 97,3% (по другим сведениям - 65%)*(264). Имеется случай, когда немецкое население одного из сел Трудовой коммуны немцев Поволжья настоятельно требовало присоединения к соседней русской губернии. Конечно, такого рода настроения были не правилом, а исключением, но они очень показательны.

Не всегда и местное партийное руководство проводило правильную и точную линию в отношении национальной государственности, порой нигилистически относилось к национальному вопросу. Мы видели подобное положение в Туркестане, такие факты имели место и в Дагестане. 9 ноября 1920 г. Дагестанское областное бюро РКП(б) обсудило вопрос об автономии Дагестана. "После обстоятельного обсуждения", как записано в протоколе, и споров было решено: "Принимая во внимание политическую ситуацию и отсутствие подготовленных как партийных, так и советских работников, вышедших из недр трудовых масс Дагестана, Оббюро находит несвоевременным декларировать автономию Дагестана"*(265). ЦК РКП(б) и высшим советским органам РСФСР приходилось поправлять ошибки местных партийных работников.

Конституция Российской Федерации допускала и свободный выход из нее тех или иных районов. Специальной статьи об этом, правда, нет, но толкование пункта "д" ст. 49 позволяет сделать такой вывод. Закон относит к ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК "признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее".

Встает вопрос: имеется ли здесь в виду односторонний выход или с согласия всероссийских органов? Думается, что закон следует толковать в первом смысле. Действительно, ст. 49 говорит не о даче санкции на выход, а о признании совершившегося факта.

На практике дело обстояло именно так. В 1918-1920 гг. из территории РСФСР выделилась целая группа районов, образовавших независимые советские республики - Латвийскую, Литовскую, Эстонскую, Белорусскую, Азербайджанскую, Армянскую. Народы этих районов не ставили предварительно перед всероссийскими органами вопроса о выходе из состава России. Но, создав свои национальные государства, они обратились с просьбой о признании таковых. Исходя из буквы и духа Конституции, эти органы незамедлительно издавали надлежащие акты.

Право несанкционированного центральной властью свободного выхода, вообще говоря, не свойственно государству с автономными образованиями, каковым становилась Российская Федерация*(266). Однако в первые годы Советской власти, когда шло формирование РСФСР и других советских республик, оно было целесообразно, ибо позволяло народам свободнее выразить свою волю и упрощало национально-государственное строительство. Впоследствии, когда Российская Федерация, а также и другие советские республики окончательно сложились, необходимость в такой форме самоопределения отпала. Поэтому в Конституции РСФСР 1925 г. мы уже не найдем нормы, подобной той, что содержится в п. "д" ст. 49 первого Основного Закона Советской России.

Принцип добровольности объединения выразился не только в самом факте изъявления воли к вступлению того или иного народа в состав РСФСР. В соответствии со ст. 8 Конституции 1918 г. народы решили и вопрос о форме объединения. Одни из них создали автономные республики (Башкирскую, Татарскую, Киргизскую и др.), иные - автономные области (Чувашскую, Марийскую и др.), третьи - автономные трудовые коммуны (немцев Поволжья, Карельскую).

Принцип добровольности выразился и в том, что именно по инициативе самих народов и еще до принятия Конституции сложилась такая форма государственного единства, как государство с автономными образованиями.

Принцип демократического централизма. Если принципы добровольности и национально-территориальный являются специфическими для советских федеративных государств, то принцип демократического централизма был присущ и любой унитарной социалистической республике. Разница состоит лишь в том, что в федеративных и унитарных социалистических государствах на основе этого принципа связь между различными субъектами осуществляется: в первом случае между национальными государствами - членами федерации и ею самой, во втором - между государством и его составными частями - административно-территориальными единицами.

Иногда в литературе можно встретить определенное противопоставление федерализма и централизации. В действительности же эти понятия отнюдь не противоположны. В.И. Ленин еще до революции писал: "Демократический централизм не только не исключает местного самоуправления с автономией областей, отличающихся особыми хозяйственными и бытовыми условиями, особым национальным составом населения и т.п., а, напротив, необходимо требует и того и другого"*(267).

Эту мысль В.И. Ленин развивает после Октября. Вот отрывок из первоначального варианта статьи "Очередные задачи Советской власти" (март 1918 г.): "Противники централизма постоянно выдвигают автономию и федерацию, как средства борьбы со случайностями централизма. На самом деле демократический централизм нисколько не исключает автономию, а напротив - предполагает ее необходимость. На самом деле даже федерация, если она проведена в разумных, с экономической точки зрения, пределах, если она основывается на серьезных национальных отличиях, вызывающих действительную необходимость в известной государственной обособленности, - даже федерация нисколько не противоречит демократическому централизму"*(268).

В.И. Ленин был убежденным централистом. "Централизованное крупное государство, - писал он, - есть громадный исторический шаг вперед от средневековой раздробленности к будущему социалистическому единству всего мира... Но непозволительно было бы забывать, что, отстаивая централизм, мы отстаиваем исключительно демократический централизм"*(269).

Эти ленинские идеи дают возможность сформулировать сущность принципа демократического централизма применительно к федерации. Она состоит в гармоническом сочетании интересов государства в целом с интересами отдельных членов федерации, ее составных частей.

Именно эта идея и закреплена в Конституции. Статья 49 отмечает, что ведению высших всероссийских органов - съезда Советов и ВЦИК - "подлежат все вопросы общегосударственного значения....". Далее в статье шел длинный перечень конкретных прав (17 пунктов), которыми обладают эти органы. Статья же 50 еще больше расширяла эти права: "Сверх перечисленных вопросов, ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению".

Вместе с тем Конституция предоставляла широкие права членам федерации. Статья 8 давала возможность нерусским народам самим определить форму взаимоотношений с центром, права автономных образований.

Эти нормы осуществлялись и на практике. Советская Россия становилась мощным централизованным государством. Вместе с тем права создаваемых в ней автономий, а тем более их фактическая реализация были весьма широки.

3. Правовая природа Российской Федерации

 

РСФСР, как уже отмечалось, была принципиально новым типом государства. Но она стала также и новой формой объединения.

Эта форма вырисовалась не сразу. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, провозгласившая Россию федерацией, не определила ее конкретной формы.

В литературе, однако, имеются и другие точки зрения по этому вопросу. Так, А.Ф. Югай утверждает, что Российская Федерация с самого начала мыслилась как государство с автономными включениями, что у В.И. Ленина и в Совнаркоме был целый план формирования РСФСР и именно на базе ее автономизации. Он утверждает, что резолюция съезда о федеральных учреждениях содержала в себе "некоторые институты национальной советской автономии". Поскольку в этом законе нет ни слова об автономии, А.Ф. Югай считает возможным по-своему толковать его. Он говорит, что если в постановлении написано "областная советская республика", то это надо понимать как "автономная республика"*(270).

На противоположных позициях стоит А.И. Ким. Если А.Ф. Югай в документах III Всероссийского съезда Советов видел образование государства с автономными включениями, то А.И. Ким столь же твердо, безоговорочно и, к сожалению, столь же неубедительно утверждает, что III съезд хотел создать союзное государство*(271).

В связи с этим тезисом А.И. Ким выдвигает и другой: "....Субъектами РСФСР первоначально предполагались самостоятельные советские национальные республики..."*(272). Автора не смущает тот факт, что упоминаемые им Татаро-Башкирия и Туркестан с самого начала неукоснительно и определенно проектировались как автономные республики.

Далее автор выдвигает тезис о том, что в результате отпадения от Советской России весной 1918 г. ее наиболее развитых национальных районов фактическое строительство РСФСР пошло по линии создания в ней автономных республик: ".... РСФСР, будучи провозглашенной как федерация независимых советских республик, фактически стала строиться как федерация на базе советской автономии"*(273).

Анализ документов III Всероссийского съезда Советов не позволяет согласиться ни с тем, ни с другим взглядом. Ни Декларация, ни резолюция о федеральных учреждениях нигде, как уже отмечалось, не говорят об автономии. Приписывать законодателю те положения, которых в законе нет, - значит слишком произвольно обращаться с историческим документом. Не говорится в упомянутых актах и о союзном государстве. Правда, Декларация упоминает о "союзе свободных наций", но союз наций - это еще не обязательно союзное государство. Союз наций может быть и в государстве с автономными включениями. Он был даже в унитарных, но многонациональных советских государствах (например, в Казахской, Татарской, Башкирской республиках). Союз наций - это понятие не правовое, а общеполитическое.

Следует прийти к выводу, что III Всероссийский съезд Советов, провозглашая федерацию, оставил вопрос о ее форме открытым. Такое положение, очевидно, не случайно. Сохранившийся рукописный экземпляр Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа показывает, что Ленин тщательно редактировал текст*(274). Декларация принималась ВЦИК, а затем - дважды съездом. Следовательно, при желании ее можно было конкретизировать. Очевидно, законодатель умышленно оставил формулировку столь широкой. Весьма небольшой опыт государственного строительства - меньше трех месяцев - не позволил еще определить, какая форма федерации окажется лучше. Было и второе, главное, обстоятельство. Коммунистическая партия хотела предоставить народам России наиболее неограниченное право выбора формы государственной жизни, чтобы потом, обобщив их пожелания, сделать соответствующий вывод. Именно эта мысль и проведена в ч. IV Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа.

Практически развитие РСФСР после III съезда Советов пошло по линии создания автономных республик. Некоторые из возникавших в РСФСР в 1918 г. советских республик прямо называли себя автономными (Туркестан, Терская), другие (Кубано-Черноморская, Северо-Кавказская) просто объявляли себя частью РСФСР. В то же время эти республики присваивали себе такие широкие права, что трудно сказать, чем они отличались от независимых советских республик.

Конституция РСФСР закрепляет практику создания автономии внутри РСФСР. Статья 11 ее говорит, что ".... автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику".

Практически эта норма была реализована в конце 1918 г. образованием Трудовой коммуны немцев Поволжья, в 1919 г. - образованием Башкирской АССР, а затем массовым строительством автономных единиц, развернувшимся с 1920 г. С этого времени лицо РСФСР как государства с автономными включениями вырисовалось вполне определенно.

Для РСФСР как государства такого рода уже в пору ее становления был свойствен специфический способ возникновения федеративных отношений, отличный от порядка образования союзного государства.

Для союзного государства характерен договорный способ оформления. При этом естественно, что в него объединяются уже существующие самостоятельные государства. РСФСР возникла иным путем. В основе ее образования лежал не договор, а закон. Она была провозглашена законами, принятыми III Всероссийским съездом Советов. При этом в данный момент не существовало еще ни одного из субъектов тех федеративных отношений, которые позже сложились внутри РСФСР.

Вряд ли можно согласиться с А.М. Халиловым, утверждающим, что одной из причин провозглашения федерации в России явилась необходимость "сохранения национальных государств"*(275). В момент провозглашения РСФСР сохранять еще было нечего, надо было создавать национальные государства. Говоря о порядке возникновения федеративных отношений в РСФСР, нужно, правда, отметить, что в резолюции "О федеральных учреждениях Российской республики", в ст. 5 предусматривается порядок, несколько похожий на договорный: "Способ участия советских республик отдельных областей в федеральном правительстве: равно как разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской республики определяется: Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и центральными исполнительными комитетами этих республик".

Если закон допускал, таким образом, первоначально некоторые элементы договорности, то на практике не получалось и этого. Ни одна из автономных республик, возникших в 1918 г., не заключила какого-либо соглашения с РСФСР, их ЦИК не вступали в какие-либо контакты по этому поводу.

Дело ограничилось лишь тем, что республики сразу по образовании заявляли о своем желании жить в составе РСФСР, что означало положительный ответ на призыв Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа самим определить свою судьбу. Здесь можно, конечно, увидеть нечто похожее на договор: центральная власть в лице III Всероссийского съезда Советов делала предложение образовать национальные государства, местные органы отзывались на это предложение согласием.

Переговоры в Москве вела только одна автономная республика - Туркестанская. Но и эти переговоры имели целью не заключение договора, а лишь "определение взаимоотношений с центральным правительством"*(276).

Конституция РСФСР 1918 г., предусматривавшая формирование Российской Федерации на базе создания автономных единиц, казалось бы, исключила договорный порядок оформления федеративных отношений внутри республики. Тем не менее специфические исторические условия заставили вскоре же сделать одно исключение: отношения с Башкирской АССР возникли на основе соглашения, договора. Но это исключение так и осталось единственным. С 1920 г. на практике твердо устанавливается порядок оформления федеративных отношений с автономными единицами на основе исключительно закона.

С порядком оформления федеративных отношений внутри РСФСР тесно связан порядок возникновения самих автономных единиц. Здесь тоже можно отметить определенную эволюцию.

Все автономные республики 1918 г. образованы не актами центральной власти, а органами самих соответствующих областей. Конечно, эти органы опирались на общероссийский закон, не только допускавший, но и поощрявший образование национальных государств. Такой порядок вытекал из решений III Всероссийского съезда Советов.

Первой автономной единицей, возникшей не "снизу", а "сверху", была Трудовая коммуна немцев Поволжья. С 1920 г. устанавливается твердый порядок образования автономных единиц исключительно актами центральной власти. Такой порядок соответствует характеру РСФСР как государства с автономными включениями. В.И. Ленин отмечал, что границы автономных единиц и их статус должны определяться высшим органом власти государства*(277).

Образование автономных единиц законами, издаваемыми центральной властью, не только не исключает, но, наоборот, предполагает волеизъявление народов, получающих автономию. В.И. Ленин подчеркивал, что только само местное население может учесть условия, требующие автономии. Это волеизъявление осуществляется на всех этапах строительства АССР, АО и АТК и в различных формах.

Прежде всего народы в той или иной форме ставят вопрос о предоставлении им автономии. Как показывают факты, это часто делается на партийных или советских съездах и конференциях соответствующих народов. Затем нерусские народы в лице своих национальных организаций и представителей участвуют в подготовке проекта автономии. Далее эти народы в той или иной форме принимают участие в обсуждении проекта.

После издания общероссийского закона о провозглашении автономии ее органы высказывают свое суждение об этом акте, одобряя его. Это обычно делается учредительными съездами Советов автономных единиц, т.е. закрепляется нормативно. Кроме того, одобрительные решения часто принимают многочисленные государственные и общественные органы провозглашенной автономии, выражающие волю широких трудящихся масс. Наконец, народ, получивший автономию, сам включается в ее практическое строительство во всей его полноте.

Такой порядок соответствовал духу советской автономии, он составлял одну из характернейших черт РСФСР.

Народы России получали автономию в различных формах. Множественность форм автономии как характерная черта Российской Федерации возникла уже в период ее становления. Возможность этого В.И. Ленин допускал еще до революции. Он считал, что автономные единицы могут иметь самые различные размеры, количество населения, правовой статус, формы связи с другими районами государства*(278).

Следует отметить, что в период становления Российской Федерации она с этой точки зрения претерпела определенную эволюцию. Первоначально в момент возникновения РСФСР в ней сложилась одна форма автономии - автономная республика. Но уже в период гражданской войны, со второй половины 1918 г., такое единообразие нарушается - создается новая форма - автономная трудовая коммуна. А с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии - автономная область.

Автономная республика сложилась как наиболее высокая форма автономии. АССР - государство. Это подтверждается наличием у нее специфического государственного механизма, своей правовой системы, конституции или законов, выполняющих функции конституции.

Специфическим для государственного механизма АССР является наличие высших органов власти и управления, по названиям и функциям сходных с всероссийскими: ЦИК, СНК, наркоматов. Терминология эта установилась почти сразу.

Правовая система АССР опиралась на общероссийские нормы, но включала в себя и акты, изданные органами автономной республики, в том числе носящие характер закона. Высшей формой такого закона была конституция. В Киргизской, Якутской республиках были изданы законы, близкие по значению к конституциям.

Правовой и фактический статус АССР в течение исследуемого периода менялся. В 1918 г. автономные республики, по крайней мере некоторые из них, имеют свои вооруженные силы, участвуют во внешних сношениях, дипломатических и торговых, управляют транспортом, осуществляют денежную эмиссию.

Уже в 1919 г. такая деятельность постепенно свертывается, и в 1920 г. АССР передают эти функции общероссийским органам. Органы АССР теперь занимаются лишь делами, вытекающими из нужд самой республики, не выходящими за ее пределы, руководят своей промышленностью, сельским хозяйством, финансами, культурой. В этих областях права АССР остаются достаточно широкими, обеспечивающими свободное развитие данной республики в гармонии с общероссийскими интересами.

От АССР отличалась по правовому статусу автономная трудовая коммуна (АТК). Здесь не было высших органов власти, своей правовой системы, тем более конституции. Правовой статус автономной трудовой коммуны не менялся столь существенно за исследуемые годы, как это было с АССР, хотя первая автономная трудовая коммуна возникла еще в 1918 г., лишь несколькими месяцами позже, чем первые автономные республики.

От автономных трудовых коммун труднее отличить автономную область - форму автономии, которая возникла в 1920 г. У обоих этих видов автономии сходная система органов власти и управления, одинаковые возможности правотворчества.

Дальнейшая, в скором времени, ликвидация формы трудовой коммуны, преобразование двух (всего две и было!) трудовых коммун в другие формы в связи с этим представляется неслучайным.

Автономные трудовые коммуны и автономные области имели все права наиболее крупной в то время административной единицы - губернии. А права губерний в данный период были весьма широки. Однако АТК и АО имели нечто сверх этих прав. В отличие от губерний они были национально-государственными образованиями. В этих образованиях консолидировались те или иные народности, дававшие им имя. Данные народности получили возможность развивать свою экономику и культуру в наиболее благоприятных условиях.

АТК и АО имели некоторые особенности государственного механизма - наличие национальных представительств в Центре, особое судоустройство и др. Была и некоторая особенность в действии права на их территории - введение некоторых специфических норм уголовного, процессуального, гражданского права.

Различный правовой статус членов Российской Федерации являлся также одной из черт, отличающей ее от союзного государства.

Характерной особенностью Российской Федерации в исследуемый период является непосредственное вхождение автономных единиц в ее состав. Все автономные республики, автономные области и автономные трудовые коммуны установили прямые правовые отношения с федерацией в целом. Ни одна из них не входила в состав какой-либо губернии, области или края. Отношения внутри РСФСР строились, таким образом, по схеме:

 

    /------------------------------------\

    |          /---------------|  РСФСР  |------------\

    |          |         /---------------/            |

 /------\  /------\  /------\  /----------------------------------------\

 | АССР |  |  АО  |  |  АТК |  |  Губернии, края, неавтономные области, |

 |      |  |      |  |      |  |              трудовые коммуны          |

 \------/  \------/  \------/  \----------------------------------------/

 

Предоставление любой формы автономии означало для соответствующего народа возможность самому управлять своими делами. Управлять самому - значит через своих людей, на родном языке.

Связи РСФСР с автономными районами не были еще в исследуемый период до конца оформлены, хотя тенденция к этому имелась.

К 1922 г. правовой статус автономий вырисовывается довольно четко. Поскольку правовое положение автономий не было первоначально достаточно регламентировано сверху, это позволяло их органам понимать свои права так, как хотелось. Обычно они трактовались широко, порой весьма широко. По мере оформления статуса автономий их правовое и фактическое положение сближается. Нужно отметить и другую сторону вопроса. В первое время статус различных автономных республик не был одинаковым. К 1922 г. правовое положение всех АССР более или менее унифицируется. То же можно сказать и об автономных областях, трудовых коммунах.

Правовое положение автономных единиц определялось прежде всего Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа и постановлением о федеральных учреждениях, а позже - Конституцией РСФСР. Однако все эти законы регламентируют вопрос об автономии в весьма общих чертах. Первые два документа вообще не говорят об автономии как таковой, а последний упоминает о ней прямо лишь в одной статье. Конституция даже не определяет форм автономии, говоря лишь вообще об автономных областных союзах.

Конкретно правовое положение автономных республик, областей и трудовых коммун вырисовывается только из положений о них, издаваемых центральной властью при образовании каждой из этих единиц, а также из других общероссийских законов. Кроме общероссийского законодательства статус автономных образований характеризовался и их внутренними нормативными актами.

Среди этих актов следует назвать, прежде всего, конституции (очень немногочисленные) некоторых автономных республик и законы, близкие по своему характеру к конституциям.

Вся совокупность нормативных актов рисует нам правовой статус трех форм автономии, различный для каждой из них. Этот статус в данный период эволюционирует, что заметно главным образом на примере автономных республик. За период 1918-1922 гг. правовое и фактическое положение автономных республик изменялось. В 1918 г. автономную республику трудно отличить от независимой, в 1921 г. эта грань уже вполне ясна. Эта эволюция вытекала из исторических особенностей исследуемого периода. Нельзя, однако, согласиться с В.Г. Филимоновым, что "первая Советская Конституция не устанавливала еще различия между автономной частью РСФСР и суверенной республикой"*(279). Конституция просто не упоминает о суверенных республиках, ибо членами Российской Федерации считает автономные единицы. Не регламентирует она и статус АССР. Широкие права автономных республик существовали на практике, но не были зафиксированы в Основном законе.

Некоторые авторы полагают, что ст. 8 Конституции имела в виду суверенные республики: закон предполагал участие представителей республик в правительстве федерации и устанавливал договорный порядок оформления отношений членов федерации с центром*(280). Если быть точным, то ст. 8 говорит о возможности участия членов федерации не только в правительстве, но и "в остальных федеральных советских учреждениях". Однако это еще ничего не означает. Конституция РСФСР 1918 г. предусматривала, что автономные республики посылают своих депутатов в Верховный Совет РСФСР, их представители являются заместителями председателя Президиума Верховного Совета РСФСР (ст. 114). То есть участие в федеральных органах отнюдь не является прерогативой только суверенных советских республик. Что же касается правительства, то и суверенные республики не всегда были представлены в правительстве федерации. Так, Конституция СССР 1924 г. такого представительства не предусматривала (ст. 37 названной Конституции). Если взять другой признак - договорность, то ст. 8 Конституции 1918 г. прямо ее не предусматривала. В статье говорилось лишь о том, что народы должны высказать свое желание жить в составе России, а как это будет оформлено - закон умалчивает.

И последнее - главное. Статья 8 Конституции вошла в нее как часть Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Она поэтому носит в определенной мере исторический характер, отражая положение вещей не на июль 1918 г., когда принимался Основной Закон, а на январь, когда принималась Декларация. В январе же, как уже отмечалось, вопрос о форме федерации оставался еще открытым.

Следовательно, членами Российской Федерации с самого начала были не суверенные, а только автономные республики, которые, однако, имели весьма широкие права.

В первые месяцы Советской власти всероссийские органы не всегда могли обеспечить выполнение всех государственных функций на окраинах страны. Эти функции неизбежно стали выполняться органами автономных республик, в том числе и такие функции, как оборона, внешние сношения, руководство транспортом, и т.п.

С укреплением Советского государства его центральные органы уже непосредственно смогли взять на себя эти задачи. В то же время практика показала, что автономные республики и не в состоянии были выполнять некоторые функции, требующие централизованного руководства. Поэтому к концу данного периода статус АССР вводится в рамки, обеспечивающие наилучшие условия для развития как их самих, так и РСФСР в целом.

Историческая обстановка, таким образом, обусловила объем правоспособности, предоставляемый каждой форме автономии и в известной мере саму форму автономии. Однако при определении формы автономии приходится учитывать не только этот фактор. Здесь, очевидно, надо принять во внимание и другие обстоятельства, конечно, тесно связанные с историческим развитием народа: количество населения, его компактность, экономический, политический, культурный уровень и т.д.

Этническое многообразие России вызвало создание как однонациональных, так и многонациональных автономий. Последние объединяли обычно небольшие народы (Дагестанская АССР, Кабардино-Балкарская АО и др.).

Следует отметить, что на местах имела место тяга преимущественно к однонациональным автономиям. Этим объясняется неудача с проектом Татаро-Башкирской республики, быстрый распад Горской АССР, отрицательное отношение Чувашии к объединению ее с Марийской автономной областью. В каждом из этих факторов проявились специфические причины, но была, очевидно, и какая-то общая основа. После того угнетения, которого натерпелись народы России при царизме, после национальной вражды, которая тогда разжигалась эксплуататорами, трудящимся массам хотелось широко расправить плечи, почувствовать себя самостоятельными, пожить хозяевами в своем собственном доме, получить, так сказать, "отдельную квартиру", одним словом - размежеваться.

Национально-государственное строительство в РСФСР проходило под руководством партийных и государственных органов. Вопросами строительства автономии занимались многие высшие органы власти и управления РСФСР: съезды Советов, ВЦИК, его Президиум, СНК, Административная комиссия ВЦИК, Наркомвнудел и др. Особое место занимал Народный комиссариат по делам национальностей, созданный специально для решения вопросов, касающихся жизни многочисленных нерусских народов России.

Наркомнац внес существенный вклад в национально-государственное строительство, хотя он и не сразу нашел свое место в этой большой работе. В 1918 г. Наркомнац осуществлял общее руководство разрешением национального вопроса, почти не занимаясь конкретно созданием автономных единиц. Больше других он уделял внимание лишь образованию Трудовой коммуны немцев Поволжья. С 1920 г. Наркомнац по-настоящему берется за национально-государственное строительство, участвуя в подготовке всех автономий, провозглашенных в 1920-1922 гг.

Специфической формой связи автономных районов с центром являлись их постоянные представительства в Москве. Первым из них было представительство Туркестанской АССР, созданное в 1918 г. Несколько позже возникают представительства других автономных единиц. Первоначально представительства аккредитуются при ВЦИК и СНК. В 1920 г. они были переданы Наркомнацу.

Как государство с автономными образованиями РСФСР имела неавтономную часть. Эта часть, собственно говоря, составляла основу республики и по территории, и по количеству населения. Объем ее в течение исследуемого периода все время менялся как в результате изменений границ самой РСФСР, так и за счет образования новых автономных единиц.

Неавтономная часть занята преимущественно народом, давшим имя республике, - русскими. Этот народ, самый крупный в России, осуществлял свою волю, свои национальные права непосредственно через органы РСФСР и не нуждался в какой-либо автономии.

Неавтономная часть не представляла собой чего-то целого, противопоставляемого автономным районам. Она составляла с ними неразрывное единство. Автономные единицы выделялись из единой территории РСФСР как какие-то определенные величины, с определенным названием и статусом. Неавтономная часть в таком качестве не выступала.

Правда, иногда применяется для обозначения русской части РСФСР термин "Великороссия", но он не имеет специального правового значения. Никаких специальных органов для русской части РСФСР как таковой не существовало. У нее нет и целостного правового статуса.

Поскольку неавтономная часть занимала большое пространство и охватывала большое количество населения, ее необходимо было подразделить на какие-то административные единицы. Вот эти единицы имеют определенные названия, определенный механизм управления, определенный правовой статус.

РСФСР унаследовала от дореволюционной России административно-территориальное деление, приспособленное к нуждам тогдашнего государства. В XX в. это деление не соответствовало задачам капиталистического развития страны. Оно не учитывало сложившихся экономических связей, не говоря о национальном факторе. В.И. Ленин писал: "Ломкой" и уродованием условий современного капитализма является сохранение средневековых, крепостнических, казенных административных делений". Говоря о российских губерниях, Ленин отмечал, что ".... они не так худы, как австрийские коронные земли, но все же очень худы...."*(281).

Поэтому уже в первые месяцы Советской власти намечается тенденция к перестройке административно-территориального деления страны. Своеобразным явлением в этом отношении стало возникновение областных объединений. Решение об их создании было принято еще I Всероссийским совещанием Советов 29 марта 1917 г. Области создавались как объединения Советов нескольких губерний. Границы их и взаимоотношения губернских органов с областными и областных с центром не были четко оформлены.

Создание областных объединений после февраля не имело своей непосредственной целью изменение старого административно-территориального деления. Основной здесь была цель объединения сил и действий Советов того или иного экономического района для осуществления единой политики в пределах области. Эта идея нашла завершенное выражение в созыве Всероссийских съездов Советов. Но объективно создание областных объединений означало тенденцию к слому старого административно-территориального деления. И именно Советы как новые тип и форма государственной власти явились носителем этой тенденции.

Наиболее прочными объединениями оказались Западная, Московская, Северная и Уральская области, охватывающие развитые в экономическом и политическом отношениях районы.

Поскольку после Октябрьской революции Советы стали органами государства, то и областные объединения стали определенной государственно-правовой категорией, признанной административно-территориальной единицей.

Какого-нибудь специального акта по этому поводу первоначально издано не было. Однако уже в обращении НКВД к Советам "Об организации местного самоуправления", опубликованном 24 декабря 1917 г., областные Советы называются в общем ряду с губернскими и уездными, притом ставятся на первое место как наиболее крупные единицы*(282). Это положение было закреплено и разработано в Конституции РСФСР (ст. 11, 25, 49, 53, 55, 61-63), введшей вместе с понятием автономного областного союза понятие областного объединения вообще, т.е. административного областного союза.

Однако уже в данный период встал вопрос о соотношении областей с губерниями и центром, вылившийся в конце концов в вопрос о нужности областных объединений в общей системе территориального устройства Советского государства.

1 апреля 1918 г. Я.М. Свердлов в докладе о создании конституционной комиссии отметил необходимость разграничения сферы действий центральных, областных и местных органов. Он говорил, что органы Уральской, Московской, Северной областей конкурируют с центральными*(283).

Еще раньше встал вопрос о соотношении областей и входящих в них губерний. 17 февраля 1918 г. Отдел местного управления Наркомвнудела направил Могилевскому губернскому Совету срочный запрос: "..... является ли для деятельности Совета необходимым западное областное объединение, а также приносится ли существованием областного Комитета польза губернским Советам или деятельность Совета может идти более продуктивно без областного объединения"*(284).

В первой половине 1918 г., до Конституции РСФСР, вопрос о целесообразности областных объединений, однако, в общей форме поставлен не был. Зато он ставился в отношении отдельных конкретных областей - Западной, Московской, отчасти Северной.

Вопрос о Западной области возник в связи с трениями между органами области и губерний, входивших в нее. В Московской области спор о власти возник между областными и всероссийскими органами, что, как помним, послужило поводом для постановки вопроса о Конституции.

В Конституции РСФСР вопрос об областных объединениях решен положительно. К этому времени еще не накопилось достаточного опыта, подсказывающего ненужность областных объединений в принципе.

Конституция рассматривает областные союзы как одно из звеньев в общей системе территориального устройства государства, промежуточное между Российской республикой в целом и губерниями. Областные органы являются высшей ступенью в лестнице местных органов власти и управления. Их права, компетенция аналогичны кругу деятельности других местных органов, губернских в особенности, и различаются лишь по пространству действия. Аналогична и структура их аппаратов. Областные органы признаются подчиненными центральным органам РСФСР и руководящими всеми Советами, находящимися на территории области.

Конституция, таким образом, внесла твердый порядок в отношения губерний с областями и областей с центром, основанный на соблюдении принципа демократического централизма - одного из краеугольных камней в организации Советского государства.

Областные объединения в первые месяцы Советской власти сыграли известную положительную роль как звено, позволяющее руководить советским строительством на крупных территориях. Однако уже скоро они изжили себя, превратившись в излишнюю ступень государственной структуры. В силу этого уже в 1918 г. начинается упразднение областных объединений, закончившееся на следующий год.

В данный период развитие административно-территориального устройства идет преимущественно по пути частичной перекройки границ губерний, уездов, волостей с образованием отдельных новых единиц и ликвидацией некоторых прежних. Всеобщая реконструкция административно-территориального деления произойдет позже, во второй половине 20-х годов.

Тем не менее уже в это время вырабатываются основные принципы советского административно-территориального деления. Следует согласиться с Р.С. Павловским и М.А. Шафиром, отмечающими четыре основных принципа: обеспечение руководства крестьянством со стороны рабочего класса путем выделения в качестве административных центров городов и промышленных пунктов, учет естественноисторических и экономических условий при определении границ административных единиц, всесторонний учет национального состава и бытовых особенностей населения, обеспечение приближения государственного аппарата к населению*(285).

Нужно лишь отметить не вполне точную трактовку указанными авторами третьего из названных принципов. Р.С. Павловский и М.А. Шафир считают проявлением этого принципа предоставление народам нашей страны автономии, т.е. образование АССР, автономных областей, национальных округов. Национально-государственное строительство в РСФСР они прямо называют "административным переделом" территории: ".... Начали создаваться советские национально-территориальные образования, что привело к административному переделу территории (выделено мною. - О.Ч.) РСФСР на началах советской автономии. За короткий срок на территории РСФСР наряду с уже существовавшей Туркестанской АССР был создан целый ряд автономных республик и областей"*(286).

Но образование автономных единиц и вообще национально-государственное строительство не могут быть сведены к административному переделу, не могут быть включены в понятие реорганизации административно-территориального деления. Это более коренные мероприятия, касающиеся формы государственного единства в целом.

Изменения в административно-территориальном устройстве не могут принципиально изменить форму государственного единства. Как бы мы ни перекраивали административное деление, государство все равно останется унитарным или федеративным, каким оно и было. Но стоит создать или упразднить национально-государственные образования, вообще какие-либо федерирующие части - и форма государства может измениться.

Конечно, с образованием тех или иных национально-государственных единиц внутри данного государства часто связана перекройка административного деления прилегающих территорий. Но это не самостоятельный, а производный фактор.

В действительности национально-территориальный принцип как принцип административно-территориального устройства (а не государственного единства в целом) проявляется в другом. Он осуществляется тогда, когда в государстве или его части без образования каких-либо автономий чисто административные единицы формируются с учетом национальности населения. Необходимость в этом возникает обычно при наличии национальных меньшинств, которые в силу тех или иных условий нельзя выделить в национально-государственную единицу.

Так было, например, в многонациональной Татарской АССР, где границы внутренних административных единиц старались провести с расчетом на то, чтобы их население было по национальному составу более или менее однородным. Полезность этого очевидна. Следует отметить и другую форму осуществления национально-территориального принципа в административно-территориальном устройстве: стремление к тому, чтобы при любой реорганизации административного деления не затрагивать границы существующих автономных и иных национально-государственных единиц.

Если в данный период не произошло коренной ломки административно-территориального деления, то коренным образом изменился правовой статус административных единиц. Бюрократическая централизация местного управления, существовавшая в дореволюционной России, была сломана сразу. Сама природа Советской власти обусловила осуществление принципа демократического централизма в местном управлении.

Идея демократического централизма в своей сущности не предусматривает жесткого, раз навсегда данного определения степени централизации. Мера ее обусловливается исторической обстановкой каждого данного периода. Однако существует некоторый объективный критерий для оценки пределов централизации.

При любой широте прав местной власти она не должна выходить за пределы местных дел, вопросов, касающихся территории, на которой эта власть осуществляется. В противном случае мы будем иметь децентрализованное государство. И наоборот, права мест не могут быть сведены к нулю, иначе мы получим бюрократическую централизацию.

Историческая обстановка первых месяцев Советской власти обусловила широчайшую компетенцию местных, прежде всего губернских, органов. Отчасти это было зафиксировано в праве, отчасти сложилось на практике. Губернские и областные советские органы осуществляли такие же функции, что и органы автономных и даже независимых советских республик, вплоть до руководства вооруженными силами и даже внешних сношений.

По мере укрепления Советского государства статус местных органов вводится в соответствующие рамки. Уже ст. 61 Конституции РСФСР твердо ограничивает круг деятельности местных Советов местными делами. Но в решении этих дел местные Советы сохраняют весьма широкие права.

В результате упорядочения правового статуса губерний, краев и областей их положение теперь отличается от статуса автономных республик, не говоря уже о независимых.

Таким образом, РСФСР сложилась как своеобразная, новая форма государства. Она возникла не в результате объединения равнозначных суверенных государств, а в силу выделения отдельных территорий из уже существующего государства - Российской Советской Республики - и предоставления им статуса автономных единиц. То есть Российская Федерация сложилась не как союзное государство, а как государство с автономными образованиями. Следовательно, ее название не соответствовало содержанию.

Эта форма оказалась перспективной. Впоследствии ее восприняли и другие многонациональные советские республики - Грузинская, Азербайджанская, Узбекская.