Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года. Учебное пособие - "Зерцало-М", 2004 г.

Глава 4. Структура и компетенция государственных органов

 

Образование СССР означало возникновение нового государства с соответствующим государственным механизмом. Поскольку Советский Союз объединял уже вполне сложившиеся республики, у него не было необходимости создавать всю систему государственных органов снизу доверху. Органы власти и управления Союза строились с учетом опыта, накопленного республиками, в особенности РСФСР. В силу этого их структура и организация были, в принципе, аналогичны республиканским.

Самым важным по значению и первым по времени возникновения стал орган, выражающий верховенство трудящихся, - съезд Советов Союза ССР.

Первый Всесоюзный съезд Советов явился лучшим проявлением преемственности органов Союза от органов российских. Как уже говорилось, по существу, его состав полностью совпадал с только что прошедшим Всероссийским съездом. И неудивительно: ведь на съезде Советов РСФСР были представлены делегаты от всех республик, которые вошли в состав Союза.

Правда, статус представителей республик на Х Всероссийском съезде Советов вызывает некоторые оговорки. Как уже отмечалось, на IХ Всероссийском съезде Советов союзные с ней республики были представлены как автономные, т.е. статус делегатов от Украины, Белоруссии, Закавказья не отличался от статуса собственно российских делегатов. Сложнее дело обстояло с представительством республик на Х съезде. Оно было двойственным. В литературе мы иногда можем встретить утверждения о том, что делегаты союзных республик и на Х Всероссийском съезде были равноправны с собственно российскими. Но есть и другое утверждение, что они были не равноправными участниками съезда, а лишь гостями, даже почетными гостями*(204).

Второе мнение представляется более убедительным, хотя бы потому, что решение Х Всероссийского съезда Советов "По докладу об образовании Союза Советских Социалистических республик" сформулировано как бы отстраненно, подчеркивая, что Россия стоит рядом с другими республиками, но уже отнюдь не над ними*(205). В то же время имеется одна любопытная деталь: на съезде присутствовали делегаты не только от республик, но и от Красной Армии, причем в большом количестве - 3,5% делегатов, т. е. больше, например, чем от Белоруссии (1,3%)*(206). Получается, что суверенитет-то суверенитетом, а армия всех республик единая.

Да и пространство СССР совпадало с совокупностью территорий его членов, как это и положено в союзном государстве. Поэтому даже нормы представительства были одни и те же: один делегат от 25 000 городских избирателей или от 125 000 сельского населения. Статья 9 Конституции Союза почти текстуально совпадает со ст. 25 Основного закона России. В Основном законе СССР есть только маленькое уточнение: в Российской Конституции говорилось лишь о городских Советах, а в Основном законе Союза также и о Советах "городских поселений". Таким образом, рабочие поселки и т. п., очевидно, изымались из сельской территории, то есть их жители приравнивались к городским, а не к сельским избирателям.

Характерно и другое сходство между конституциями. По идее, казалось бы, представительство сельского населения на Всесоюзном съезде должно бы идти от республик. Однако закон рассматривает в качестве высшей административной единицы не республику, даже там, где она маленькая, как, например, Белоруссия, а губернию, то есть точно так же, как было до сих пор и продолжало оставаться в России. Всесоюзный съезд Советов, следовательно, имеет дело, как уже отмечалось, не с республиками, а с гражданами.

Любопытно, что социальный состав съезда отнюдь не соответствовал составу населения. При колоссальном превосходстве в стране крестьянства в числе делегатов на съезде крестьян было 26,8%. Рабочие занимали 44,4%, то есть значительно больше, чем их было в населении, что отражало идею диктатуры пролетариата. Интеллигентов среди делегатов было 28,8%, то есть больше, чем крестьян, и это в стране, где интеллигенция была тончайшим слоем*(207). Очевидно, что в числе интеллигентов значились разного рода служащие, советские и партийные, что вполне понятно и правомерно.

На II Всесоюзном съезде Советов социальный состав несколько изменился, но в небольших пределах: процент рабочих немного увеличился, а интеллигентов - сократился. Представители крестьян остались на прежнем уровне*(208). На III съезде процент рабочих в сравнении со вторым заметно упал (почти на 9 единиц), интеллигенции - вырос (на 5,5 единицы), крестьянство подросло на 3%. На следующих съездах все эти показатели колебались примерно в тех же пределах, вплоть до VII съезда включительно. Но для нас пока что важно одно, что, конечно, на Всесоюзных съездах Советов работали исключительно трудящиеся, несмотря на нэп. Нэпманы, как известно, были, разумеется, лишенцами, как и сельская буржуазия - кулаки.

От съезда к съезду росло количество делегатов. Поскольку нормы представительства оставались неизменными, то, очевидно, это вызывалось ростом населения страны. На первом съезде работало 2214 человек, на VII - 2562 делегата.

Эти данные соответствуют показателям роста населения. Трудно рассчитать представительность съездов по городам, но она ярко видна по сельскому населению. В 1922 году в Союзе зарегистрировано 114 100 000 сельского населения. Оно было представлено на съезде 444 делегатами. При известной норме представительства их должно было быть даже меньше - 424. Следовательно, вне зависимости от соотношения с рабочим классом и интеллигенцией крестьянство было представлено стопроцентно*(209), то есть выборы для него были по-настоящему всеобщими. Некоторая разница в реальных и должных результатах создавалась, очевидно, тем, что при регистрации возникала погрешность при определении социального статуса делегатов, поскольку понятия "крестьянство" и "сельское население" все-таки не всегда совпадают. И интеллигенция могла быть и городской, и сельской. Тем не менее можно сделать главный вывод, что выборы на Всесоюзный съезд Советов, как и на республиканские съезды, были действительно всеобщими для трудящихся.

Очевидно проведение и другого известного принципа советской избирательной системы - неравенства между городским и сельским населением, вернее, между городскими и сельскими трудящимися. Обычно считают, что это неравенство выражается в соотношении 1:3 в пользу рабочих. Примерно то же получается и при анализе состава Всесоюзных съездов. Если сложить процент рабочих с процентом интеллигенции на Первом съезде Советов, то получается, что их вместе чуть меньше 3/4. Такая же картина видна на Втором съезде и с некоторым приближением на следующих. С учетом погрешностей при отнесении интеллигенции к сельской или городской счет будет даже несколько больше в пользу крестьянства. Но в целом и, грубо говоря, подтверждается общий расчет: представительство крестьян на Всесоюзных съездах Советов было примерно в три раза меньше, чем от городского населения. Такое соотношение родилось еще в 1917-1918 годах и сохранялось, кажется, до конца существования первой советской избирательной системы.

Естественно, что выборы на Всесоюзные съезды Советов проходили в обстановке многостепенности. Статья 9 прямо говорит об этом. Делегаты на съезд посылаются от городских Советов и Советов городских поселений, а также представителей губернских съездов Советов. Следовательно, в перовом случае имеют место в принципе двустепенные выборы: городские Советы избираются непосредственно избирателями, а они уже делегируют своих представителей на Всесоюзный съезд Советов.

Сложнее обстоит дело с сельскими избирателями, вернее, губернскими. На губернские съезды Советов делегаты посылаются опять же от городов данной губернии, но в то же время и от волостей, от волостных съездов Советов. В свою очередь, волостные съезды формируются из представителей всех сельских советов волости. Следовательно, для крестьянина путь на Всесоюзный съезд Советов идет по четырем ступенькам: сельский совет - волостной съезд Советов, губернский съезд Советов, Всесоюзный съезд. Это путь для российских крестьян, в других республиках он был немножко иным, например, первое время в Белоруссии, где не было губерний. Правда, там губернское звено заменяется республиканским (ст. 10), как и в других республиках, не имевших губернского деления.

На систему выборов съезда Советов Союза повлияло районирование, изменившее административно-территориальное деление всей страны. IV съезд Советов Союза изменил ст. 9 Конституции, включив в нее упоминание об округах и поставив их рядом с губерниями*(210). Дело в том, что в ходе районирования губернское деление стало заменяться областным и краевым для России и окружным для других республик, причем к 1927 году реформа еще не была окончена. С завершением районирования и ликвидацией округов выборы на Всесоюзный съезд Советов стали проводиться краевыми (или областными) съездами Советов, а в республиках, не имеющих краевого деления, - республиканскими съездами Советов, что было специально отмечено в постановлении "По докладу о конституционных вопросах" на VII Всесоюзном съезде Советов*(211).

О порядке голосования при избрании съезда Советов Союза Конституция умалчивает. На практике в соответствии с обычаем, принятом в республиках, голосование проходило открыто*(212).

При всех условиях представительство трудящихся классов на съездах Советов Союза было обеспечено с достаточной полнотой. Представительными были съезды и в национальном разрезе. Так, на I съезде русских было 62,5%, украинцев - 8, белоруссов - 1,1, евреев - 10,8, от народов Кавказа - 4,5, различных тюрков - 5,7, латышей и эстонцев- 3,4, представителей других национальностей - 4%. Как видим, заметное место занимали делегаты, которые не имели своих государственных образований в пределах Советского Союза*(213), но играли серьезную роль в государственном и партийном аппарате. Подобную же картину мы видим и на II съезде Советов с некоторыми колебаниями в ту и другую сторону*(214). Любопытно, что процент некоторых народов среди делегатов съездов заметно отличается от их удельного веса в составе населения страны. Очевидно, что в тех случаях, когда мы видим это отличие в сторону увеличения, можно отметить большую социальную активность того или иного народа.

Анализ делегатов в половом разрезе говорит о невысоком участии женщин. Так, на I съезде Советов их было всего 77 человек, на втором - 3%, на третьем, однако, побольше - 162 человека, на V съезде количество женщин решительно возросло до 364, а на VI - до 20%, снизившись на VII-м до 18,7%. То есть доля женщин на съездах за всю их историю серьезно возросла, хотя все-таки и не решительным образом.

Характерен партийный состав съездов Советов Союза. Конечно, можно отметить определяющее большинство правящей партии - коммунистов. На I съезде их было 94,1%, хотя еще в незначительном количестве (0,2%) сохранялось представительство иных партий. На II съезде процент коммунистов несколько снизился - до 90%, но зато уже не было представителей каких-либо иных партий, на IV съезде коммунистов стало еще меньше - 72,5%, на V - даже меньше половины*(215). На VI съезде численное господство партии восстановилось - 72,8%. И на VII-м сохранилось - 74,1%. На последнем фиксируются уже и комсомольцы - 4,9%, что говорит о привлечении молодежи к работе верховного органа власти.

В ходе подготовки образования СССР выдвигалась и идея, что верховным органом власти Союза должен быть ЦИК. Однако на заседании комиссий ЦК РКП(б) в ноябре 1922 г. по инициативе М.И. Калинина было решено, что таким органом может быть только съезд Советов. Это решение означало проведение принципа последовательного демократизма в строительстве органов Союза.

Фактически съезд Советов как высший орган власти Союза выступил в момент провозглашения СССР. I Всесоюзный съезд Советов, утвердивший решение об образовании Союза, тем самым стал его высшим органом власти. Это положение вытекало из Договора об образовании СССР, а затем было подтверждено Конституцией.

Очередные съезды Советов первоначально созывались ежегодно. II съезд Советов Союза собрался в январе 1924 г., через 13 месяцев после I-го; III съезд Советов работал в 1925 г. Громоздкость съездов, определенные организационные сложности и дороговизна их созыва побудили вскоре установить другую периодичность заседаний. IV съезд Советов СССР в 1927 г. определил, что впредь съезды будут собираться раз в два года. Конституция допускала также созыв чрезвычайных съездов.

В компетенцию Всесоюзного съезда Советов входили все без исключения вопросы, которые Конституцией были отнесены к ведению Союза. К исключительной компетенции съезда относились утверждение и изменение основных начал Конституции СССР. Съезды Советов Союза на практике реализовывали те широкие права, которые им были предоставлены, и принимали акты конституционного значения. На II, III, IV и V съездах Советов обсуждались важнейшие вопросы развития сельского хозяйства, финансов, промышленности, советского строительства, проблемы внешней политики. Съезды осуществляли свое право контроля над исполнительными органами, заслушивая отчетные доклады правительства.

II съезд Советов работал в траурные дни. 21 января 1924 г. умер В.И. Ленин. Съезд принял специальное обращение к трудящемуся человечеству и ряд постановлений об увековечении имени вождя мирового пролетариата (о сооружении памятников, об издании сочинений, о сооружении мавзолея, о переименовании Петрограда в Ленинград).

В период между съездами Советов верховным органом власти СССР являлся Центральный Исполнительный Комитет Союза (ст. 8).

ЦИК Союза в отличие от республиканских центральных исполнительных комитетов был органом двухпалатным. Он состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Но такая конструкция сложилась не сразу. В Договоре об образовании СССР ЦИК мыслится как однопалатный, там даже нет намека на возможную двухпалатность. Именно таким и был избран Центральный Исполнительный Комитет первого созыва.

Этот Комитет, в соответствии с Договором, был избран в составе 371 члена пропорционально населению каждой из союзных республик. То есть он повторял состав съезда Советов в миниатюре. А это означало, что и съезд Советов, и ЦИК по своему составу отражали бы естественное неравенство прав республик. При этом получалось бы, что Россия подавляет все остальные республики своим большинством и, следовательно, всегда может решать любые вопросы так, как захочется ей. Ведь на I съезде Советов из общего числа 2214 делегатов от России было 1727, от УССР - 364, от Закавказской Федерации - 91, от Белоруссии - 33. Следовательно, делегация Российской Республики была больше суммы всех остальных делегаций. Соответственно, и в Центральном Исполнительном Комитете такое неравенство должно было сохраниться. Оно и сохранилось в составе ЦИК 1-го созыва, хотя Россия и Украина добровольно уступили часть своих мест Закавказью и Белоруссии. Даже благодаря этой уступке Закфедерация получила 7% мест в ЦИК при 4,2% закавказского населения в составе Союза, а Белоруссия соответственно - 1,9% при удельном весе населения 1,2%. И не случайно в ходе переработки Договора об образовании СССР и создании Конституции встал вопрос о реконструкции Центрального Исполнительного Комитета Союза.

Актуальность этого вытекла и из положения ЦИК в составе высших органов власти Союза. Дело в том, что компетенция ЦИК почти равнялась компетенции съезда Советов. Конституция Союза в ст. 1 перечисляет суверенные права его, не отделяет права съезда от прав Центрального Исполнительного Комитета.

Актуальность вопроса о составе ЦИК вытекала из того, что он, будучи более узкой коллегией, чем съезд Советов, собирался чаще, значительно чаще, а значит, вел более активную законодательную и иную работу.

Вопрос о реорганизации ЦИК, о превращении его в двухпалатный орган возник в партийных кругах.

Но первоначально проект положения о ЦИК еще на первой его сессии поручили разработать Президиуму ЦИК. Была создана для этого специальная Комиссия, одна из 6, предназначенных для решения важнейших конституционных вопросов.

Вообще говоря, проблема создания специального органа для защиты интересов нерусских народов обсуждалась в республиках еще накануне образования СССР*(216). В центральном аппарате о ней заговорил впервые И.В. Сталин. 4 февраля 1923 г. в письме членам и кандидатам ЦК РКП(б) по поводу данного ему поручения составить тезисы по национальному вопросу к ХII съезду партии он, в частности, затронул и эту проблему, полагая, что, может быть, следует кроме ЦИК создать параллельный ему орган, являющийся представительством всех национальностей Союза на началах равенства*(217). Февральский Пленум ЦК обсудил тезисы Сталина и принял решение, в котором, в частности, говорилось и о двухпалатной системе. Вслед за тем проблема была поставлена на обсуждение в высших партийных органах Союза и республик. В частности, ею занималась среди других и VII конференция Компартии Украины в начале апреля 1923 года. Речь шла о соотношении представительства союзных и автономных республик*(218). В решении Конференции говорилось о необходимости создания в системе органов Союза специального органа, построенного на основе равенства союзных республик. Проблему обсудил также II съезд Компартии Грузии.

Принципиально она была решена на ХII Съезде РКП(б). И.В. Сталин в докладе "О национальных моментах в партийном и государственном строительстве" выдвинул три важнейших мероприятия, которые должны быть проведены в целях разрешения насущных национальных вопросов. Одним из них он назвал создание такого органа государства, "который служил бы отражением нужд и потребностей всех без исключения республик и национальностей". Таким органом должна была стать вторая палата в составе Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР.

Сталин мыслил, в отличие от некоторых других деятелей, не создание отдельного органа наряду с ЦИК, а именно преобразование Центрального Исполнительного Комитета в двухпалатный орган, где одна палата "выбиралась бы на Союзном съезде Советов, независимо от национальностей, а вторая палата выбиралась бы республиками и областями (республики поровну и национальные области тоже поровну) и утверждалась бы тем же съездом Советов Союза Республик"*(219).

Таким образом, идея состояла в том, что первая палата должна блюсти общегосударственные интересы, вторая - учитывать все многообразие национального состава страны. Докладчик указывал, что в новом органе следует представить именно не просто 4 члена Союза, но и более мелкие национально-государственные образования. Он говорил даже вообще о всех народах. Последнее, конечно, не совсем получилось, поскольку организовать представительство от мелких и мельчайших народов, которых много в нашей стране, практически было затруднительно. Пришлось довольствоваться тем, что каждый народ живет в какой-то республике или автономной области и эти образования, их органы выражают интересы всех народов и национальностей.

При обсуждении доклада Сталина на пленарном заседании съезда сюжет о второй палате ЦИК не вызвал заметного интереса. Из многочисленных выступающих его коснулись только двое: представитель Туркестана Рыскулов и делегат от украинской Компартии Х. Раковский. Первый обратил внимание на необходимость предоставления достаточных прав предполагаемой палате национальностей, второй вообще лишь вскользь одобрил идею Сталина*(220).

Более активно проблема обсуждалась в секции съезда. Подводя итог ее работе, докладчик отметил, что там спор шел по вопросу о конструировании второй палаты ЦИК. Меньшинство выступающих считало правильным создать Совет Национальностей только из делегатов от четырех союзных республик. В соответствии с мнением большинства секция решила, что палата должна быть образована не только союзными, но и автономными республиками, причем представительство от тех и других следует сделать одинаковым. Кроме того, в Совет войдут и делегаты от автономных областей*(221). По не очень понятным причинам Б. Мдивани возражал вообще против идеи второй палаты. Он полагал, что интересы республик и народов могут быть вполне защищены и в рамках единого ЦИК*(222).

В резолюцию съезда по национальному вопросу среди множества других пунктов были включены два, посвященные специально особому органу, отражающему интересы национальных районов. Предлагалось включить сюда кроме представителей республик и автономных областей на началах равенства также делегатов от нетитульных народов, входящих в эти республики*(223). То есть будущий орган станет по-настоящему Советом национальностей, а не просто государственных образований. Представители нетитульных народов должны были идти, очевидно, в счет титульных.

Проблема второй палаты ЦИК оживленно обсуждалась в специальной комиссии ЦК РКП(б), созданной после съезда и для реализации его решений, причем этот вопрос был поставлен первым. Комиссия определила конкретно состав второй палаты ЦИК. Предполагалось установить, что от всех республик в нее должно входить по 5 представителей, а от автономных областей - по одному. То есть Комиссия ушла в этом вопросе от решения съезда, предполагавшего полное равенство национально-государственных образований, что, впрочем, было вполне правомерно: нельзя же приравнивать союзную республику к автономной области. Здесь вторая палата получила уже свое название - Совет Национальностей, и статус равной первой палате*(224). По словам Д.З. Мануильского, эти вопросы были достаточно проработаны, почему на Расширенной комиссии ЦИК большой необходимости в дальнейших дебатах не было*(225). Правда, Б. Мдивани пытался против чего-то возражать, но суть его претензий из протокола не видна*(226).

Серьезное внимание проблеме второй палаты было уделено на известном IV совещании ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей. На нем И.В. Сталин огласил подготовленный им проект платформы по национальному вопросу, предварительно одобренный Политбюро ЦК РКП(б). В нем говорилось о составе будущего органа, причем норма представительства предлагалась несколько неопределенно. В отличие от решения комиссии ЦК Сталин полагал, что республики должны быть представлены четырьмя "или больше" делегатами от национальных областей, он предлагал сохранить первоначальную норму - 1 делегат от каждой. При этом члены первой палаты не должны совмещать свою должность с членством во второй. Правда, формулировка по этому вопросу мягкая - "желательно". Состав палаты формируется на местах, но должен утверждаться Всесоюзным съездом Советов. Сталин дает и название палатам: Союзный Совет и Совет Национальностей.

Докладчик предложил четко определить права палат. Предполагалось их полное равенство, отражаемое и в деталях. Каждая из палат должна иметь право законодательной инициативы, ни один закон не может быть принят без согласия обеих палат, голосующих раздельно. При конфликтах должны создаваться согласительные комиссии. При недостижении согласия дело решается на совместном заседании палат. Если же и оно не даст результата, то вопрос должен передаваться на рассмотрение съезда Советов, причем возможен созыв экстренного съезда.

Все эти и некоторые другие идеи нашли свое отражение в Конституции, преимущественно в главах 3 и 4. Последняя посвящена специально Центральному Исполнительному Комитету Союза.

Современный отечественный автор, правда, не юрист, утверждает, что внесение в Конституцию идеи о второй палате ЦИК означало "пересмотр условий "Договора об образовании СССР"*(227). А.Н. Медушевский, наверно, забывает, что I Всесоюзный съезд Советов как раз поручил ЦИК, совместно с органами союзных республик, доработать союзный договор. Впрочем, при всех условиях очевидно, что такой "пересмотр" был угоден и выгоден союзным республикам, о правах которых печется критик, вслед за Авторхановым полагающий, что Союзу ССР следовало бы быть не федерацией, а конфедерацией.

Третьим важнейшим органом власти и управления, предусмотренным Конституцией Союза, выступал Президиум ЦИК Союза. Он имеет разнообразные функции, не только нормотворческие, но и технические. Конституция упоминает, прежде всего, о том, что Президиум ЦИК созывает сессии Центрального Исполнительного Комитета. Закон указывает о различных основаниях для этого. Прежде всего, речь идет об очередных сессиях ЦИК, которые должны проходить три раза в год. Во-вторых, возможны и чрезвычайные сессии, для чего нужны, однако, определенные в законе основания. Прежде всего, таким основанием может быть собственная инициатива Президиума, оформленная специальным постановлением. Инициаторами созыва сессии ЦИК могут быть и Президиумы его палат, а также требование ЦИК хотя бы одной из союзных республик (ст. 21).

В период между сессиями ЦИК его Президиум является высшим органом власти Союза. Он образуется своеобразным путем: в состав Президиума ЦИК автоматически входят полностью президиумы палат. Общее число членов Президиума первоначально составляло 21 человек. Оно складывалось из трех семерок. В соответствии со ст. 25 Президиумы палат включали в себя по семь делегатов каждый. Третья семерка избиралась на совместном заседании палат. В законе об этом говорится не прямо, но вывод можно сделать из анализа ст. 25 и 26.

С увеличением количества союзных республик менялось и количество членов Президиума ЦИК, для чего вносились в Конституцию специальные поправки. Так, III съезд Советов Союза в 1925 году, после национально-государственного размежевания Средней Азии и образования Узбекской и Туркменской ССР, изменил уже упомянутые статьи, установив, что теперь Президиумы палат будут состоять из 9 членов каждый. Общее число членов Президиума ЦИК соответственно доводилось до 27*(228).

Превращение автономной Таджикской ССР в союзную республику не повлекло за собой расширения Совета Национальностей, поскольку представители Таджикистана уже входили в состав Совета, и количество их не должно было меняться, благо союзные и автономные республики были представлены одинаковым количеством членов. Не отразилось это изменение и на составе Президиума ЦИК.

Президиум ЦИК Союза, подобно самому Центральному Исполнительному Комитету, являлся высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти Союза (ст. 29). То есть, как и сам Центральный Исполнительный Комитет, этот орган строился на ленинском принципе "соединения властей", единства Советской власти. Кроме того, он выполнял функции конституционного надзора, поскольку ст. 30 возлагала на него наблюдение "за проведением в жизнь Конституции Союза". На Президиум ЦИК возлагалось и наблюдение за исполнением всех постановлений съезда Советов и ЦИК.

Президиум ЦИК имел право приостанавливать и отменять постановления СНК, чего на практике почти не было*(229). Кроме того, он мог приостанавливать и отменять постановления отдельных наркоматов Союза, а также Центральных исполнительных комитетов и Совнаркомов союзных республик.

По Конституции Президиум ЦИК имел право приостанавливать даже постановления съездов Советов союзных республик (ст. 32). Правда, в этом случае требовалось последующее внесение соответствующих актов на рассмотрение и утверждение ЦИК Союза.

Президиум ЦИК имел право издавать декреты, постановления и распоряжения, рассматривать и утверждать проекты декретов и постановлений, вносимых СНК, отдельными ведомствами Союза, республиканскими ЦИК, их президиумами и другими органами власти.

Президиум ЦИК информировал палаты ЦИК СССР о наиболее важных постановлениях, изданных от имени ЦИК в период между сессиями. Часть из них требовала одобрения ЦИК, но основная масса просто доводилась до сведения.

Президиум ЦИК в своей работе опирался на широкий круг весьма разнородных учреждений и организаций. В его непосредственном подчинении находились, например, комиссии содействия госкредиту и сберегательному делу, помощи беспризорным, комиссии по земельному устройству трудящихся евреев, нового латинизированного алфавита, общества Красного Креста и др., общим числом свыше ста.

Как это было в свое время с Президиумом Всероссийского ЦИК, Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза постепенно стал расширять поле своей деятельности. Он стал решать вопросы, входящие в компетенцию самого ЦИК и порой даже съезда Советов Союза. Это вытекало из того факта, что со временем съезды Советов стали собираться все реже, а затем и сессии ЦИК последовали примеру высшего органа власти. В свою очередь, такое обстоятельство вызывалось громоздкостью системы органов власти Союза, сложностью созыва съездов и сессий ЦИК. Ведь даже ЦИК насчитывал сотни своих членов. Президиум же ЦИК был органом компактным и оперативным, он мог решать все дела быстро и по существу.

Конституция перечисляла языки, на которых должны были публиковаться акты Центрального Исполнительного Комитета Союза и его Президиума. Кроме русского, украинского и белорусского, перечислялись три языка республик, входящих в состав ЗСФСР. Характерно, что языки эти именуются не государственными, а "общеупотребительными". Присоединение к Союзу среднеазиатских республик не сопровождалось изменением ст. 34. Очевидно, считалось, что для них достаточно и русского языка, к тому же азербайджанский, который Конституция называет тюрко-татарским, имеет значительное сходство с узбекским и туркменским.

Президиум ЦИК находился в системе сложных связей по горизонтали и вертикали. С одной стороны, он в той или иной мере руководит правительством СССР, а с другой - советскими органами союзных республик, их ЦИК и Президиумами ЦИК. В частности, он решал проблемы взаимоотношений между названными органами. Работая порой за ЦИК или вместо ЦИК, Президиум в то же время отвечает перед ЦИК.

ЦИК Союза был создан еще I съездом Советов. Вслед за чем на его сессии был образован и Президиум ЦИК. До II съезда Советов Союза ЦИК существовал как однопалатный орган, на этом съезде он был сформирован на основе двухпалатности. В Союзный Совет избрали 414 членов и 220 кандидатов. Совет Национальностей сформировали по представлению национальных районов в общем числе 100 человек. Характерен состав членов Совета Национальностей, русских здесь работало всего 13%. Нерусские республики и области послали делегатов титульных и других народов, населяющих их. Характерен классовый состав Совета Национальностей: крестьян больше, чем рабочих. Это подтверждало слова Сталина, что национальный вопрос - по существу крестьянский, нерусские районы были, как правило, непролетарскими. Характерен в то же время высокий процент интеллигенции (53), к которой причислялись, конечно, руководящие деятели национальных районов*(230).

Состав ЦИК VII созыва выглядел несколько иначе. В Союзный Совет входило теперь 607 делегатов, что отражало рост населения страны, а в Совет Национальностей - 150 в силу роста числа союзных и автономных республик, а также и автономных областей*(231).

Подобно РСФСР и всем другим союзным республикам правительством Союза Конституция определила Совет Народных Комиссаров. Как видим, и название органа было принято тождественное. Основной закон характеризует его как исполнительный и распорядительный орган ЦИК. Общий характер этого органа аналогичен характеру республиканских правительств, но в деталях имеются некоторые отличия. Правительство России характеризуется ее Конституцией 1918 года как орган общего управления государством. Статья 37 Конституции Союза рассматривает его Совнарком как орган Центрального Исполнительного Комитета. Обе конституции называют свои Совнаркомы исполнительными органами, но российский Основной закон наделяет Совнарком правом издавать декреты, т.е. законы (ст. 38). То же записано и в Конституции Союза, и даже в статье под тем же номером. Но имеются и некоторые отличия. Российский закон дает правительству широчайшие права: оно может принимать "все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни". Конституция Союза более четко определяет границы полномочий правительства. Оно зависит, по существу, во всем от Центрального Исполнительного Комитета, который определяет круг прав, предоставляемых Совнаркому. Предусматривается издание специального Положения о Совнаркоме, чего не видно в Основном законе России. Очень важен вопрос о составе правительства СССР. Он определялся уже Союзным договором. Тогда в составе правительства предусматривались народные комиссары по иностранным делам, военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, рабоче-крестьянской инспекции, председатель Высшего Совета Народного Хозяйства, народный комиссар труда, народный комиссар продовольствия, народный комиссар финансов. Однако скоро проблема наркоматов стала спорной и вызвала довольно бурную дискуссию, поскольку речь шла, по существу, о разграничении прав Союза и республик. Ее увязывали даже с проблемами шовинизма и национализма, централизации и сепаратизма.

Уже на упоминавшемся Февральском Пленуме ЦК РКП(б) в 1923 году М.В. Фрунзе предложил пересмотреть вопрос о финансовых правах Союза и республик в сторону расширения полномочий последних (бюджет, займы), а также о концессиях*(232).

Еще до Пленума И.В. Сталин написал письмо членам и кандидатам ЦК РКП(б), в котором среди других поднял вопрос о количестве объединенных наркоматов, об увеличении их количества. При этом он предлагал, чтобы инициатива такого изменения шла от республик. В числе наркоматов, предлагаемых к переводу в объединенные, назывались народные комиссариаты просвещения, внутренних дел, юстиции, здравоохранения и социального обеспечения, то есть такие, которые тесно связаны с национальными особенностями. Именно поэтому Союзный договор относил их к числу республиканских.

На ХII съезде партии Сталин говорит об этом более осторожно. В своем докладе он предлагает создать такую конструкцию "комиссариатов в Союзе Республик, которая бы дала возможность, по крайней мере, основным национальностям иметь своих людей в составе коллегий и которая создала бы такую обстановку, когда нужды и потребности отдельных республик безусловно удовлетворялись бы"*(233). Тут уже не совсем ясно, имеет ли в виду докладчик ту самую идею объединения широкого круга наркоматов или просто введение в состав народных комиссариатов Союза работников из республик.

В прениях, однако, ставились вопросы не о расширении круга объединенных наркоматов, а как раз об их сокращении. Так, Б. Мдивани, ссылаясь на Ленина, говорил о желательности "пересмотреть и сократить" число объединенных наркоматов*(234). В проекте, представленном им же на рассмотрение секции по национальному вопросу, вместо 10 объединенных наркоматов предлагается оставить только 6. Аналогичную мысль проводит и Гринько применительно к Украине. Он выступает против централизаторских тенденций, особенно в хозяйственной сфере, и в первую очередь в продовольственных и финансовых вопросах*(235). Махарадзе, не возражая против объединения железных дорог, требовал более широкого участия Грузии в управлении ими. Скрыпник ратовал за расширение образования на украинском языке за пределами Украины (надо сказать, что на территории РСФСР было уже 500 украинских школ и других учебных заведений), за создание украинских секций в партийных органах тех губерний, где имеются украинцы, за искоренение русского языка в партийных органах Украины. Возражал он и против неизбежной русификации украинцев и других нерусских народов в Красной Армии. "...Нам необходимо: принять меры, - говорил он, - чтобы наша армия не была орудием русификации"*(236). Возражая Скрыпнику, Элиава отметил, что в Грузии нет языковых проблем, что грузинский язык "господствует всюду и везде там, где приходится соприкасаться с массами грузинской национальности"*(237). Возразил он и Махарадзе по поводу объединения железных дорог, отметив, что грузинские органы достаточно участвуют в этом процессе. Как уже отмечалось, с сепаратистскими разговорами выступил Х. Раковский. Его занимали хозяйственные вопросы, в частности, проблема Наркомзема, но также и Наркомнаца. Его обеспокоили шаги российских наркоматов - СНК, Наркомфина, Наркомтруда - по объединению с украинскими.

Надо сказать, что Раковский проявлял сепаратистские настроения не столько на словах, сколько на деле. Будучи председателем Совнаркома УССР, он, начиная с 1920 года и даже когда Украина стала уже членом СССР, проводил неоднократно переговоры с европейскими государствами на различные экономические темы и подписывал договоры с английскими и германскими организациями, в том числе даже по линии военного сотрудничества (правда, с ведома Москвы), а также в сфере просвещения. Дело дошло до того, что в 1922 году Раковский пытался подписать договор с Германией, аналогичный Рапалльскому, совершенно независимо от России. Только своевременное вмешательство Наркомата иностранных дел РСФСР сорвало эти поползновения*(238).

А в июле 1923 года украинское правительство приняло решение, по которому все экономические договоры, касающиеся Украины, но подписанные в Москве, были признаны недействительными и подлежали перерегистрации в надлежащих украинских органах*(239).

С сепаратистским душком выступил на ХII съезде и Цинцадзе, присоединившийся к мнению тех, кто протестовал против поспешного, с его точки зрения, объединения железных дорог Закавказья.

Енукидзе отметил сепаратистские настроения в Компартии Грузии, в частности, по вопросу о самостоятельной денежной системе. В заключительном слове Сталин особого внимания проблеме наркоматов не уделил. Его привлек здесь один момент, который он предложил закрепить в решении съезда: "Таким же результатом наследства старого следует считать стремление некоторых ведомств РСФСР подчинить себе самостоятельные комиссариаты автономных республик и проложить путь к ликвидации последних"*(240). Как видим, ведомственные проблемы, о которых говорили выступавшие в прениях, не привлекли особого внимания докладчика.

Приведенная формулировка Сталина была воспроизведена и в соответствующей резолюции съезда. Кроме того, в развитие вопроса там отмечалось: "Съезд призывает членов партии зорко следить за тем, чтобы объединение республик и слияние комиссариатов не было использовано шовинистически настроенными советскими чиновниками как прикрытие их попыток игнорировать хозяйственные и культурные нужды национальных республик. Слияние комиссариатов есть экзамен советскому аппарату: если бы этот опыт получил на практике великодержавническое направление, то партия была бы вынуждена принять против такого извращения самые решительные меры, вплоть до постановки вопроса о пересмотре слияния некоторых комиссариатов впредь до надлежащего перевоспитания советского аппарата в духе действительно пролетарского и действительно братского внимания к нуждам и потребностям малых и отсталых национальностей"*(241).

Далее в резолюции говорилось: "...съезд рекомендует членам партии в качестве практических мер добиться того, чтобы: а) при построении центральных органов Союза было обеспечено равенство прав и обязанностей отдельных республик как во взаимных между ними отношениях, так и в отношении центральной власти Союза: в) исполнительные органы Союза были сконструированы на началах, обеспечивающих реальное участие в них представителей республик и удовлетворение нужд и потребностей народов Союза"*(242).

Как видим, съезд партии решал проблему наркоматов в общеполитическом, директивном, а не государственно-правовом плане. Его идеи, следовательно, должны были претворяться в жизнь на основе законодательных решений.

В литературе была распространена мысль, что не только идея второй палаты, но и план создания трех видов наркоматов принадлежит И.В. Сталину и был выдвинут именно им на ХII съезде партии. Как видим, ничего подобного здесь не заметно.

После съезда, правда, не сразу, начала свою работу, как известно, комиссия ЦК партии, в которой, кроме других конституционных вопросов, разбиралась и проблема конструкции наркоматов. Вот здесь заметно появление идеи трех видов наркоматов: "союзных" (впоследствии общесоюзных), которые одновременно называются и слитными, объединенных и тех, которые будут существовать только в республиках (впоследствии их назовут республиканскими). И тут-то разгорелся конкретный спор о принадлежности тех или иных народных комиссариатов к той или иной группе. То есть практически шел все тот же спор о суверенных правах Союза и республик. Мы встречаем здесь и знакомых сепаратистов, и их противников. Х. Раковский возражал против отнесения Наркоминдела и Наркомвнешторга к общесоюзным наркоматам, полагая, что достаточно их сделать объединенными. Можно отметить, правда, некоторый сдвиг в его позиции: раньше ведь он мыслил эти ведомства даже не объединенными. По-иному ведет конструкцию наркоматов М.В. Фрунзе. Он как раз хотел сделать общесоюзными наркоматы иностранных дел, внешней торговли и военно-морских дел, а НКПС и Наркомпочтель перевести в разряд объединенных. Комиссия поступила мудро: она отклонила оба предложения, отнеся все перечисленные ведомства к категории общесоюзных. Предлагалось одновременно, чтобы перечисленные народные комиссариаты имели в республиках своих уполномоченных, подчиненных им непосредственно и входящих в состав Совнаркомов республик с правом совещательного или решающего голоса по решению ЦИК республик. К объединенным наркоматам комиссия предложила отнести Наркомфин, Наркомпрод, Наркомтруд, РКИ и ВСНХ. Кроме того, она полагала, что в коллегии наркоматов и в представительства Союза за границей нужно ввести представителей союзных республик.

Комиссия ЦК отвергла предложение Х. Раковского о делении предметов ведения высших органов власти Союза на две категории: дела, рассматриваемые 1) непосредственно ими, 2) по согласованию с республиками. Детальное решение вопроса о предметах ведения высших органов власти Союза комиссия ЦК передала на рассмотрение комиссии ЦИК СССР*(243).

Комиссия ЦК заседала 5 июня, а также 6-го. Ее решения определили ход и исход работы Расширенной комиссии ЦИК, в том числе, естественно, и по проблеме наркоматов. Соответственно комиссия ЦИК дружно отклонила украинский проект Союзного договора, в том числе и предложения по поводу наркоматов.

Занималось проблемой и IV совещание ЦК РКП(б) с работниками национальных районов. В генеральном докладе Сталина четко формулируется разделение наркоматов, и их уже три группы: первая группа называется слитными, вторая - директивными, и третью можно характеризовать как независимые. К слитным докладчик предлагает отнести известную пятерку - Наркомвоен, Наркоминдел, Внешторг, Почтель и НКПС. Директивных должно быть тоже пять - ВСНХ, Наркомпрод, Наркомфин, Наркомтруд, Рабкрин. Вторая группа находится в двойном подчинении. Независимыми должны быть шесть наркоматов, специально не перечисляемых.

Характерно, что Сталин уже называет обсуждаемый документ Конституцией. Больше того, и Союзный договор, принятый на I съезде Советов Союза, в той его редакции, Сталин тоже именует Конституцией*(244).

Здесь докладчик делает некоторые натяжки. В Союзном договоре нет еще деления на слитные и объединенные. Имеется лишь общий список наркомов, входящих в состав правительства Союза и аналогичный список наркомов, составляющих Советы народных комиссаров союзных республик. Чтобы понять, какие из наркоматов относятся к каким группам, нужно сопоставить оба этих списка. Тогда и получится, что совпадающие в том и другом списке будут директивными, не совпадающие в первом списке - слитными, а во втором - республиканскими, "независимыми".

Общий перечень ведомств почти совпадает с тем, который содержался в Конституции РСФСР 1918 года. Разница только в том, что в России первоначально военные ведомства были разделены между наркоматами по военным делам и по морским делам. В российской Конституции значилось ведомство торговли и промышленности, как это было и до революции, в Союзе предусматривался наркомат внешней торговли, а промышленность, естественно, относилась к компетенции ВСНХ.

Опыт подразделения наркоматов по разным категориям был накоплен еще во время гражданской войны и закреплен в союзных договорах РСФСР с другими республиками, подписанных в 1920-1921 годах. Договор с Украиной предусматривал объединение, полное объединение даже не пяти, а семи наркоматов и во всяком случае Внешторга. О Наркоминделе договор умалчивает, зато предусматривается полное объединение ВСНХ, наркоматов финансов и труда. То есть степень объединения ведомств в Договоре 1920 года с Украиной была даже выше, чем в Договоре об образовании СССР. Подобную же картину можно увидеть и в договоре 1921 года РСФСР с Белоруссией. Серия соглашений, подписанных РСФСР с правительством Азербайджана в 1920 году, объединяла примерно тот же круг ведомств, а вот союзный договор РСФСР с Грузией говорил лишь о военном объединении, оставляя прочее, очевидно, на будущее*(245). В свете отмеченного видна несостоятельность концепции конфедерации, якобы существовавшей между советскими республиками до образования СССР, концепции, идущей еще от Н.И. Палиенко и реанимированной в последней по времени работе Д. Тэпса*(246). Какая ж тут конфедерация, когда полностью объединяются семь важнейших ведомств, да еще на основе полного слияния! Даже в Союзе и то этого не будет.

Материалы IV совещания были положены в основу дальнейшей работы Расширенной комиссии ЦИК, возобновившейся сразу после совещания. 13 июня было решено отложить разработку Положения о наркоматах до 3-й сессии ЦИК СССР первого созыва. Это означало, что вопрос будет рассматриваться уже после принятия Конституции, хотя в этот момент вряд ли еще было известно, кто и когда будет принимать Основной закон.

Пленум ЦК РКП(б), состоявшийся в конце июня и обсудивший готовый проект Конституции, внес в него некоторые изменения. В отношении наркоматов было указано на необходимость принять некоторые меры в партийном порядке, в частности, для гарантирования прав союзных республик ввести в состав коллегий союзных наркоматов представителей крупных национальностей.

На второй сессии ЦИК Союза вместе с принятием Конституции были решены уже и некоторые практические вопросы ее реализации, в том числе и касающиеся правительства и наркоматов. ЦИК поручил своему Президиуму подготовить положения о ЦИК, СНК и отдельных наркоматах Союза ССР, внести их на утверждение ближайшей сессии ЦИК Союза ССР.

Центральный Исполнительный Комитет единодушно избрал первого председателя Совета Народных Комиссаров СССР. Им стал В.И. Ленин, бывший до сих пор председателем Совнаркома РСФСР. Этот акт, скорее символический, чем деловой, означал признание роли Ленина, уже тяжело больного и практически недееспособного, в создании Советского государства и Союза Советских Социалистических Республик, безмерное уважение к вождю российского и международного пролетариата.

Был избран состав первого правительства Союза, занявшего теперь законное место в системе управления нового государства взамен СНК РСФСР, временно выполнявшего обязанности союзного правительства.

Вскоре после принятия Конституции были проведены мероприятия по созданию других высших органов власти Союза. 13 июля 1923 г. Президиум ЦИК постановил довести до сведения ЦИК союзных республик, что он в составе, избранном еще на первой сессии ЦИК, продолжает свою работу на основе Конституции. Было утверждено несколько постановлений ВЦИК и СНК РСФСР, изданных ими в качестве органов власти Союза ССР. Президиум ЦИК предложил Совнаркому Союза немедленно приступить к работе, согласно главе шестой Конституции Союза ССР. Наркомам Союза ССР было предложено сформировать коллегии и приступить к работе. Президиум ЦИК Союза ССР обязал СНК СССР образовать СТО и утвердить Положение о нем, назначить коллегии наркоматов, создать Госбанк Союза ССР, образовать при СНК комиссию законодательных предположений, комиссию по рассмотрению финансовых вопросов и Главный концессионный комитет*(247).

В принятом ЦИК тексте Конституции дается терминология в отношении наркоматов, которая будет потом действовать как официальная и научная вплоть до принятия следующего Основного закона - Конституции СССР 1936 года. Статья 50 говорит, что "народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик делятся на: а) общесоюзные народные комиссариаты, единые для всего Союза Советских Социалистических Республик; б) объединенные народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик".

Конституция СССР, регламентируя, в принципе, общесоюзные проблемы, тем не менее не могла обойтись и без определения некоторых республиканских вопросов. Не вдаваясь в детали, она трактует об органах власти и управления союзных республик, без чего трудно было бы понять и общесоюзные проблемы.

Подобно системе органов власти и управления Союза, союзные республики возглавляются их съездами Советов и Центральными исполнительными комитетами (ст. 64). Закон определяет пространство действия названных органов - оно ограничено пределами территории каждой республики, что является одним из признаков суверенитета данного государства. Как и в Союзе, трактуется вопрос о взаимоотношениях съезда Советов и ЦИК республики. Центральные исполнительные комитеты республик действуют в промежутках между съездами. Сложился порядок, по которому ЦИКи избираются на последнем заседании съезда, слагая свои полномочия перед ним. Так обеспечивается преемственность и непрерывность в работе этих органов, исключающая в то же время дублирование, тем более что полномочия съездов и ЦИК, как и в Союзе, почти совпадают.

Так, ст. 49 Конституции РСФСР 1918 года перечисляет одновременно права съезда и ВЦИК. Их одинаковые права подчеркивает и ст. 50, позволяющая как съезду, так и Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету принимать к своему производству любые дела, которые они сочтут необходимыми рассмотреть и решить. Только ст. 51 ограничивает компетенцию ВЦИК, вводя понятие исключительного ведения съезда. Но к нему относятся лишь установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров. Кроме того, права ВЦИК ограничены еще в двух сферах, в которых Центральный Исполнительный Комитет может действовать только тогда, когда невозможен созыв съезда Советов. Это установление и изменение границ, а равно отчуждение частей территории РСФСР или принадлежащих ей прав (п. "в" ст. 49) и сношение с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира (п. "з" ст. 49).

В принципе, такое положение сохраняется и в Конституции РСФСР 1925 года, ст. 17 которой говорит о широком круге вопросов, отнесенных к совместной компетенции съезда Советов и ВЦИК. Но исключительная компетенция съезда определяется несколько по-другому. К ней относятся, в соответствии со ст. 16, установление, дополнение и изменение основных начал Конституции (Основного закона) РСФСР и окончательное утверждение частичных изменений в Конституции РСФСР, принятых сессиями ВЦИК в период между Всероссийскими съездами Советов, а также окончательное утверждение конституций автономных советских социалистических республик.

Кроме того, в новой Конституции России отражается уже ее членство в Союзе Советских Социалистических Республик, взаимоотношение высших органов власти республики с органами Союза. В соответствии с этим по-другому звучит ст. 18, аналогичная ст. 50, но теперь, в отличие от прежних времен, права Всероссийского съезда Советов и ВЦИК ограничены компетенцией Союза. Следовательно, Всероссийский съезд Советов и ВЦИК могут принять к своему производству любые дела, однако в пределах ст. 1 Основного закона Союза, перечень которых, как уже говорилось, дан исчерпывающе.

Оговариваются в Конституции России и принципы действия на ее территории актов Всесоюзных съездов советов, ЦИК и СНК. Они могут осуществляться лишь в пределах прав, отнесенных к ведению Союза. За этим исключением никакие органы не могут издавать акты, обязательные к исполнению на территории РСФСР (ст. 19), кроме ее съездов Советов, ВЦИК, его Президиума, СНК.

Сходно разрешается проблема в конституциях Украины. В первой из них, принятой в 1919 году, вводится понятие "центральной Советской власти". В него включаются не только Всеукраинский съезд Советов и ВУЦИК, но также и Совет Народных Комиссаров республики. Их общая компетенция перечисляется в ст. 6 и сходна с кругом вопросов, предусмотренных в ст. 49 и 50 Основного закона России*(248).

Конституция Украины была существенно изменена после образования СССР, но ее новый текст был утвержден только в 1929 году ХI Всеукраинским съездом Советов. Этот новый закон существенно отличался от Конституции 1919 года.

Здесь статус высших органов власти и управления рассматривается уже применительно к каждому органу в отдельности. Всеукраинский съезд Советов объявляется высшим органом власти. И в первую очередь устанавливается его связь с правительством. Съезд должен утверждать отчеты Совета Народных Комиссаров, дает общее направление его в области политики и народного хозяйства. Закон устанавливает довольно широкий круг исключительных прав съезда. Среди них утверждение, изменение и дополнение Конституции УССР, окончательное утверждение Конституции Автономной Молдавской Республики и изменение и дополнение ее, изменение границ Украины, установление границ Молдавской АССР и пр., всего 6 пунктов.

Исходя, очевидно, из практики России, Всеукраинский съезд Советов стали теперь избирать один раз в два года, хотя по масштабам республики можно было бы это делать и чаще, собираться делегатам Украины было все-таки легче, чем на просторах РСФСР, распахнувшейся промеж трех океанов.

Украина к этому времени стала делиться на округа, поэтому делегаты на съезд избирались от них, плюс представители Молдавии.

Специальная глава посвящена и Всеукраинскому Центральному исполнительному комитету. Функции ВУЦИК по Конституции были разнообразны, но перечисление их дается несколько иное, чем в Основном законе РСФСР. Здесь Центральный исполнительный комитет объявляется законодательным, распорядительным и исполнительным органом. Контролирующим органом, в отличие от ВЦИК, он не является (ст. 25). ВУЦИК работал в сессионном порядке, подобно тому, как это установилось в РСФСР с 1919 г. Объем его компетенции перечислен в 14 пунктах.

Специальные главы посвящены также Президиуму ВУЦИК и Совету народных комиссаров, народным комиссариатам Украины.

В Конституции Белоруссии 1919 года предвосхищается структура второго Основного закона Украины: здесь также высшие органы власти и управления рассматриваются в отдельных главах. Подобно Основному закону РСФСР 1918 года, Конституция БССР называет свой съезд Советов "высшей властью Республики", периодичность очередных съездов тоже одинаковая - два раза в год. Правда, как в России, так и в Белоруссии начиная с 1919 года реально съезды собирались реже.

ЦИК Белоруссии предполагался небольшим - всего 50 членов. Он был, естественно, ответствен перед съездом Советов республики и являлся высшей властью между съездами. Подобно российскому, ЦИК Белоруссии объявлялся и контролирующим органом. ЦИКБел должен был давать общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов Советской власти в республике, объединять и согласовывать работы по законодательству и управлению, наблюдать за проведением в жизнь советской Конституции, постановлений съездов Советов и центральных органов, рассматривать и утверждать проекты декретов и иные предложения, вносимые отдельными ведомствами, а также издавать собственные декреты и распоряжения.

В отличие от других Советских республик, ЦИК Белоруссии наделялся двумя Президиумами - большим и малым. Их функции и смысл разделения прописаны в законе не слишком внятно.

Впрочем, как уже говорилось, Белоруссия тут же объединилась с Литвой, образовав единую Литбелреспублику. Новое государство, как известно, просуществовало недолго, не успев создать и своей Конституции. А Белоруссия, вернув в 1920 году самостоятельность, восстановила и действие своей Конституции, внеся в нее, однако, некоторые дополнения. В частности, состав ЦИК был расширен до 60 членов, из которых часть постоянно должна была работать в центре, а другая в уездах. Дополнения предусматривают уже единый Президиум ЦИК, к которому переходят права Центрального исполнительного комитета в период между его сессиями. Председатель ЦИК стал одновременно и председателем Совнаркома*(249).

В марте 1924 года VI съезд Советов БССР поручил ЦИКБел внести в действующую Конституцию БССР изменения в соответствии с только что принятым Основным законом Союза.

Подобно Белоруссии, в Закавказской Федерации Конституция рассматривала высшие органы власти и управления в отдельных главах, посвященных соответственно съезду Советов, ЦИК, Совнаркому. Специально главы о Президиуме ЦИК нет, но о нем говорится при рассмотрении проблем Центрального исполнительного комитета республики.

"Высшей государственной властью" объявляется съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и матросских депутатов. Интересен порядок формирования съезда. Хотя Закавказская Республика является федеративным государством, тем не менее представительство на съезд идет не от республик - членов ЗСФСР, а прямо от уездов, и только в определенных случаях формируют закавказский съезд Советов республиканские съезды.

Высшие органы власти и управления новых, среднеазиатских членов Союза строятся подобно предусмотренным конституциями европейских ССР. Основной закон Узбекистана, принятый его II съездом Советов в марте 1927 года, рассматривал высшие органы власти и управления республики в отдельных главах. Всеузбекский съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов формируется, в принципе, окружными съездами и городскими советами раз в два года.

Он избирает Центральный исполнительный комитет республики, который объявляется также верховным органом власти, притом законодательной, распорядительной и контролирующей в межсъездовский период. Закон подчеркивает исключительное право съезда Советов на решение конституционных вопросов как самого Узбекистана, так и Автономной Таджикской Республики.

На ЦИК Узбекистана возлагаются и обязанности, связанные с членством республики в составе СССР. Он должен наблюдать за проведением в жизнь Конституции Союза ССР, постановлений Всесоюзного съезда Советов, а также постановлений ЦИК, СНК и центральных органов власти Союза (ст. 29).

Центральный исполнительный комитет Советов Узбекской ССР имеет право приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения Президиума ЦИК и съезда Советов Таджикской АССР, поскольку Узбекистан является государством с автономными образованиями.

Подобно Узбекской ССР, Туркмения тоже почти три года обходилась без своей Конституции. Ее первый Основной закон был принят в конце марта 1927 года. По содержанию он был тождествен узбекскому, хотя некоторые мелкие отличия имели место. Так, в отличие от большинства союзных республик, в Туркмении съезд Советов должен был собираться один раз в год. При порядке формирования съезда на первое место ставятся городские советы, а потом уже окружные и районные, которые в некоторых случаях могут посылать своих делегатов непосредственно.

Центральный исполнительный комитет Советов Туркмении характеризуется сходно с узбекским. В том числе Конституция предусматривает и его обязанности по отношению к Советскому Союзу, хотя и более кратко. ЦИК Туркмении должен наблюдать за исполнением всех постановлений верховных органов Союза ССР.

Специальной главы о Президиуме ЦИК Основной закон Туркмении не содержит, но о нем говорится, конечно, в других главах. Он является высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти в период между сессиями ЦИК. В его функции входит, в частности, созыв сессий Центрального исполнительного комитета. Перед ним, как и перед другими высшими органами власти, ответствен Совет народных комиссаров.

Последнему посвящена специальная глава, достаточно детально характеризующая статус правительства. Закон отмечает, что "Совету Народных Комиссаров принадлежит общее управление Туркменской Социалистической Советской Республикой" (ст. 35).

В состав Совнаркома республики входят на правах его членов, кроме председателя и его заместителя, наркомы торговли, труда, финансов, рабоче-дехканской инспекции, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, социального обеспечения, а также председатель ВСНХ Туркмении. Кроме того, естественно, включаются уполномоченные наркоматов Союза*(250).

Конституция Таджикистана, ставшего союзной республикой, была принята в 1931 г. Она мало отличается от Основных законов двух других среднеазиатских республик, да и от европейских тоже.

Таким образом, правовой статус высших органов власти и управления союзных республик, регламентируемый Основным законом Союза, более подробно рассматривается в законодательстве самих республик. При определенном разнообразии в деталях он в целом выглядит достаточно единообразным. Во всяком случае, законодательство республик не противоречит Конституции СССР 1924 года.

Специальная глава, хотя и очень маленькая, посвящена в Конституции Союза Объединенному государственному политическому управлению. Его задачей является "объединение усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом" (ст. 61). Важно отметить, что Конституция Союза закрепляет положение органов госбезопасности как конституционных, а не чрезвычайных, хотя уже реформа 1922 г. исключила слово "чрезвычайная" из их названия.

ГПУ республик были учреждены еще в 1922 году в ходе известной реформы, когда была упразднена ВЧК и часть ее функций передана судам. Остальное досталось специально созданному органу - Государственному политическому управлению РСФСР, как и других республик*(256). С созданием Союза эти республиканские органы были поставлены в подчинение образованному объединенному карательному ведомству. Конституция четко очерчивает круг вопросов, относимых к компетенции ОГПУ. Хотя орган по идее должен заниматься политическими вопросами, к его ведению отнесены и смежные: экономическая контрреволюция и бандитизм. Правда, в условиях нэпа порой трудно было отличить экономическую контрреволюцию от политической и простой бандитизм от политического.

ОГПУ организуется при Совете Народных Комиссаров, а его председатель входит в состав Совнаркома Союза с совещательным голосом. Это говорит о том, что ОГПУ не равно наркоматам по своему правовому положению, хотя его работа составляет весьма важную государственную функцию.

Интересно соотношение ОГПУ с аналогичными республиканскими органами. Конституция называет Государственные политические управления республик местными органами ОГПУ. И степень централизации здесь достаточно высокая: республиканскими ГПУ руководят уполномоченные ОГПУ, подобно тому, как это делается в общесоюзных наркоматах. Но уполномоченные ОГПУ должны действовать при СНК союзных республик, а не в составе его, подобно тому, как это сделано и в Союзе (ст. 62). Таким образом, ограничиться утверждением, что система ОГПУ была централизованной, как это пишет Т.П. Коржихина*(257), недостаточно: эта централизация знала определенную меру.

Надзор за деятельностью ОГПУ Конституция поручает Прокурору Верховного суда Союза. То есть здесь планируется как бы двойной контроль: прокурор ходит под рукой Верховного суда, а ОГПУ - под надзором прокурора. С 1933 г. надзор за законностью действий ОГПУ был возложен на Прокурора СССР.

Соответственно правовое положение ОГПУ, его председателя и представителей отражено в законодательстве о Верховном суде Союза. Конституция предусматривает, что в состав Верховного суда входит один представитель Объединенного государственного политического управления в качестве члена Пленума Верховного суда Союза. Объединенное государственное политическое управление имеет право направлять на рассмотрение пленарного заседания Верховного суда дела, входящие, в соответствии со ст. 43 Конституции, в компетенцию этого органа.

Конституции союзных республик уделяют органам ГПУ еще меньше внимания, чем Основной закон Союза. Некоторые вообще умалчивают о них (российская, туркменская), другие говорят крайне скупо (например, белорусская). Конституция Закавказской Федерации в этом вопросе несколько расходится с общесоюзной. Она включает председателя ГПУ в состав правительства республики наравне с наркомами (финансов, внутренней торговли, рабоче-крестьянской инспекции и др.). При этом не указывается о связи органов Закавказья с ОГПУ, председатель ГПУ ЗСФСР не именуется уполномоченным Всесоюзного ведомства. Реально ГПУ Закавказья было создано лишь в 1926 г., путем преобразования ЧК республики*(258). По-другому трактует вопрос Основной закон Украины 1929 года, и более полно. Статья 43 определяет задачи ГПУ республики - руководство борьбой с политической и экономической контрреволюцией. Точно указывается наименование руководителя ГПУ республики - председатель - и его соотношение с руководством ОГПУ: председатель ГПУ УССР выступает одновременно в качестве уполномоченного ОГПУ. Белорусская Конституция определяет статус председателя ГПУ республики менее четко. Он входит в состав правительства, но может быть наделен по специальному постановлению ЦИК или решающим, или совещательным голосом. Впрочем, на таких же правах входят в состав правительства и уполномоченные наркоматов Союза по иностранным, военным и морским делам и др. Более подробно трактуют вопрос конституции Таджикистана и Узбекистана. В Таджикистане руководитель ведомства республики состоит при СНК и с совещательным голосом, он именуется не председателем, а начальником ГПУ и возглавляет все органы Государственного политического управления. Подчеркивается, что он должен действовать на основании специального положения, утверждаемого законодательными органами Союза, т.е. руководствуется общесоюзным законодательством (ст. 49 Конституции 1929 г.). Сходно, но не тождественно определяет статус ГПУ республики Конституция Узбекистана 1931 года. Здесь руководитель ГПУ состоит также при правительстве, точно определяется, что он имеет совещательный голос, но именуется председателем ГПУ (ст. 52).

Своеобразно был решен вопрос об органах госбезопасности на транспорте. Хотя НКПС был отнесен к общесоюзным наркоматам, тем не менее Особые отделы, выполнявшие функции борьбы с политическими преступлениями на транспорте, были подчинены республиканским ГПУ.

Упоминаемое в конституциях некоторых республик положение об Объединенном государственном политическом управлении и его органах было утверждено еще в конце 1923 г. Оно конкретизировало структуру и задачи ОГПУ и его органов, опираясь на главу IX Конституции Союза. Положение предусматривало создание при председателе ОГПУ коллегии, члены которой утверждались СНК СССР и пользовались всеми правами членов коллегий народных комиссариатов Союза ССР. На ОГПУ возлагалась задача оперативной разведывательной работы в общесоюзном масштабе, направленной на раскрытие и пресечение действий шпионов, контрреволюционных вредительских организаций и банд. ОГПУ и его местные органы пользовались правами учреждений и частей Красной Армии. Сотрудники ОГПУ приравнивались к лицам, состоящим на действительной военной службе*(259). С 1929 года в ведение ОГПУ была передана часть исправительно-трудовых лагерей.

В 1934 году ОГПУ было включено в созданный постановлением ЦИК СССР Народный комиссариат внутренних дел Союза ССР в качестве Главного управления государственной безопасности.

В ОГПУ существовала судебная коллегия для рассмотрения контрреволюционных дел. Теперь она была упразднена, но на ее место пришло пресловутое Особое совещание - внесудебный орган, имеющий, тем не менее, право применять уголовную репрессию, хотя по закону политические преступления должны были рассматриваться Верховным судом Союза, верховными судами союзных республик, краевыми и областными судами, военными трибуналами и транспортными судами. Особое совещание состояло при народном комиссаре внутренних дел СССР и под его председательством. На заседаниях Совещания должен был присутствовать Прокурор СССР или его заместитель, обязанный следить за соблюдением законности, т. е. защищать как интересы государства, так, очевидно, и права "подсудимого", поскольку наличие защиты не предусматривалось. Не требовалось, совершенно не требовалось, и участие самого обвиняемого. Больше того, он не мог и просить об этом, не зная даже о заседании, на котором разбирается его дело.

Т.П. Коржихина приводит материалы, которые указывают на существование Особого совещания при ОГПУ еще в 20-х годах, однако достаточно полного раскрытия этой темы не дает*(260). Любопытно, однако, утверждение о том, что в 1927 году ЦИК СССР предоставил ОГПУ СССР право рассматривать во внесудебном порядке дела о диверсиях, поджогах, порче оборудования и строго наказывать виновных, вплоть до применения высший меры наказания. А в 1930-1932 гг. был принят целый ряд постановлений, которые обязывали ОГПУ, органы прокуратуры и местные органы власти применять за различные правонарушения заключение в концентрационный лагерь сроком от 5 до 10 лет без права амнистии.

В 1932 г. было образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР. На милицию, а значит и ОГПУ, было возложено проведение в жизнь решения о паспортизации населения, которой придавалось важное значение. Дело в том, что наиболее ловкие из кулаков, да и некоторые другие крестьяне в пору коллективизации разбежались из деревень и следовало их выловить.

"Внесудебные органы в рамках политической юстиции являлись карательным придатком к судебной системе, совмещающим административную по сути дела репрессию с уголовным судопроизводством"*(261). Они применяли наказания, предусмотренные Уголовным кодексом, но действовали по собственной, по существу, административной процедуре. Некоторые авторы называют их поэтому квазисудебными органами*(262). При этом следует отметить, что они создавались и действовали на основе соответствующих законов и иных законных нормативных актов. Явно противоречить закону они станут лишь с момента принятия в 1936 году новой Конституции Союза, которая укажет, что правосудие в СССР осуществляется судами (ст. 102). Иных органов уголовной репрессии Конституция не предусматривает.

Необходимость применения административной юстиции объяснялась в конечном счете "революционной целесообразностью". Дело в том, что иногда невозможно было в открытом судебном заседании с применением законных средств доказывания обосновать приговор по серьезным и даже тяжким политическим делам, хотя в руках следствия имелся обширный оперативный материал. Тем более, такая необходимость вытекала порой из нежелания раскрывать источник оперативных сведений. Правда, как показывает статистика, дел, по которым действительно имелись такого рода препятствия, было не так уж много. Чаще к Особому совещанию и аналогичным органам прибегали тогда, когда не было вообще достаточных материалов по делу, а хотелось обязательно завершить его по тем или иным причинам обвинительным приговором, порой даже расстрельным.

В литературе обычно говорят об Особом совещании лишь с 1934 года, когда оно, как уже говорилось, было создано при НКВД. Однако еще в 1924 году было издано "Положение о правах ОГПУ в части административных высылок, ссылок и заключения в концентрационный лагерь". Как видим, пока что закон предусматривал лишь довольно мягкие меры репрессий.

Созданное на основании этого положения Особое совещание состояло из трех членов ОГПУ с обязательным участием прокурорского надзора. Вместе с тем внесудебную репрессию применяла и непосредственно коллегия ОГПУ. В 1929 и 1931 годах коллегия издала циркуляры, в соответствии с которыми образовывались "тройки" для предварительного рассмотрения законченных следственных материалов и последующего их доклада на заседаниях Особого совещания или коллегии ОГПУ. В состав "троек" входили руководители оперативных управлений, отделов ОГПУ и полномочный представитель ОГПУ в Московском военном округе. В заседаниях "троек" принимал участие представитель прокуратуры.

3 февраля 1930 г. Президиум ЦИК СССР издал постановление, согласно которому на время проведения кампании по ликвидации кулачества ОГПУ получало право делегировать полномочия по внесудебному рассмотрению дел своим представителям в краях и областях. На местах создавались "тройки" с участием представителей крайкомов (обкомов) ВКП(б), край(обл)исполкомов и прокуратуры. Состав "троек" утверждался коллегией ОГПУ.

Авторы упоминавшейся книги рассматривают создание Особого совещания при НКВД СССР в 1934 году как "сохранение Особого совещания при наркоме"*(263). Вряд ли это точно, поскольку НКВД СССР только что создавался. Другое дело, что меры репрессии, предусмотренные для Особого совещания, были в принципе аналогичны тем, которые перечислялись еще в Положении 1924 года. Более жесткие меры станут применяться лишь позже.

В мае 1935 года приказом НКВД СССР в наркоматах и управлениях внутренних дел республик, краев и областей также были созданы "тройки", на которые распространялись права Особого совещания.

До нас дошли документы, которые свидетельствуют о том, что не все руководящие работники страны оправдывали деятельность органов внесудебной юстиции. А.Я. Вышинский, которого принято считать одним из активных виновников репрессий середины 30-х годов, 4 февраля 1936 года направил личное письмо председателю Совнаркома В.М. Молотову, в котором обращал внимание на неправомерность и нецелесообразность действий Особого совещания, год спустя, выступая на Февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП(б), он резко критиковал действия органов НКВД, возглавлявшегося Г. Ягодой, по расследованию политических дел. Вышинский отмечал незаконные методы принуждения к признанию обвиняемых и невозможность вынесения материалов такого следствия в суды. Основным недостатком в работе следственных органов НКВД и органов прокуратуры Вышинский считал "тенденции построить следствие на собственном признании обвиняемого.

Наши следователи очень мало заботятся об объективных доказательствах, о вещественных доказательствах, не говоря уже об экспертизе. Между тем центр тяжести расследования должен лежать именно в этих объективных доказательствах. Ведь только при этом условии можно рассчитывать на успешность судебного процесса, на то, что следствие установило истину"*(264).

Правда, ни письмо А.Я. Вышинского В.М. Молотову, ни его выступление на Пленуме, судя по репликам из зала, поддержанное членами Пленума ЦК, не имели практического результата. Больше того, Н.И. Ежов, сменивший Ягоду на посту наркома внутренних дел СССР, закрутил гайки еще похлеще. Недаром 1937 год вошел в историю как время ежовщины. Но это уже не вина первой Конституции Союза.