Научные работы > Комментарии к Конституции РФ > Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева).... > Раздел первый

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая культура", 2009 г.

Глава 3. Федеративное устройство

 

Статья 65

 

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Федерации на момент принятия настоящей Конституции. Из приведенных положений следует, что в Российской Федерации первично было 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. По состоянию на 1 августа 2007 г. состав субъектов Федерации в результате объединения некоторых из них изменился: их стало 83, в числе которых 21 республика, 9 краев, 47 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа (см. комм. к ч. 2 данной статьи).

Названные в рассматриваемой части статьи субъекты Федерации исторически появлялись и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением Тувы), что получало отражение в Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором (договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов) от 31 марта 1992 г. Российская Федерация и Республика Татарстан 15 февраля 1994 г. подписали отдельный Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" (РГ. 1994. 17 февраля), которым подтверждалось, что последняя объединена с Россией "Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и договором".

Видовой состав субъектов Федерации предопределяется частью 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

Конституция и федеральное законодательство не содержат критериев обретения субъектом той или иной формы. Однако республики (до начала 90-х годов автономные советские социалистические республики и автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская, находившиеся в составе краев), автономные области и автономные округа рассматривались как государственно-правовые формы самоопределения соответствующих народов Российской Федерации, а края, области, города федерального значения (в прошлом города республиканского значения) представляли собой наиболее крупные ее административно-территориальные единицы.

В настоящее время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно, наделяются некоторыми специфическими правами (см. комм. к ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66, ч. 2 ст. 68). Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием "субъект Российской Федерации"; они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5), а также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5).

Перечень субъектов Федерации дается по видам в той последовательности, как они приводятся в ч. 1 ст. 5 Конституции, а внутри каждого из них - в алфавитном порядке (на основе алфавита русского языка - государственного языка Федерации). Такой подход подчеркивает юридическую нейтральность данного перечня: занимаемое в нем место никак не может повлиять на равный конституционный статус включенных в него субъектов.

Названия субъектов Федерации в комментируемой статье даны в том варианте, который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа прямо записано, что данный округ "является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование" (ч. 2 ст. 1).

Присвоение и изменение наименования - прерогатива субъекта Федерации. Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции, подтверждается Постановлением Конституционного Суда от 28 ноября 1995 г. N 15-П по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции (СЗ РФ. 1995. N 49. ст. 4868), а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных законах субъектов Федерации (например, Свердловской области). Недопустимо, однако, - на что обращено внимание упомянутым Постановлением Конституционного Суда, - чтобы наименование или переименование субъекта Федерации затрагивало основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов, Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагало изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно: содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией; затрагивать ее государственную целостность; подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии; противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства; ущемлять свободу совести; включать противоречащие Конституции, идеологические и иные общественно-политические оценки; игнорировать исторические или этнические традиции.

Согласно названному Постановлению Конституционного Суда, изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном порядке. Указы такого рода изданы Президентом 9 января и 10 февраля 1996 г., а также 25 июля 2003 г.; этими указами в Конституцию были включены новые наименования субъектов Федерации: Республика Ингушетия (вместо Ингушская Республика), Республика Северная Осетия - Алания (вместо Республика Северная Осетия), Республика Калмыкия (вместо Республика Калмыкия - Хальмг Тангч), Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (вместо Ханты-Мансийский автономный округ). Администрации Президента предписывалось при переиздании текста Конституции учесть новые наименования данных субъектов (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 152; N 7. ст. 676; 2003. N 30. ст. 3051).

Некоторые субъекты Федерации имеют двойные названия, определяемые соответствующими конституциями как равнозначные: Республика Адыгея и Адыгея, Республика Башкортостан и Башкортостан, Республика Дагестан и Дагестан. В этих и других подобных случаях в текст российской Конституции, видимо, можно было бы включать одно из названий, причем на государственном языке Российской Федерации - русском (ч. 1 ст. 68 Конституции); оно также должно в федеральной Конституции быть традиционно русским либо таким, которое совместимо с фонетикой и грамматикой русского языка.

Наименование индивидуализирует субъект Федерации наряду с символами (флагом, гербом, гимном), самоидентифицирует его внутри Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728). Юридический смысл собственного имени заключается в том, что в Конституции не может быть никакого другого субъекта с таким названием; соответствующие конституционные и договорные отношения возникают не с абстрактным субъектом, а, например, с Республикой Татарстан или Калининградской областью; субъект Федерации самостоятельно определяет порядок использования своего имени. Например, Закон города Москвы от 20 января 1999 г. "О московской городской символике" признал слово "Москва" и образованные на его основе слова и словосочетания словесными символами Москвы, использование которых должно отвечать словообразовательным и стилистическим нормам русского языка; словесные обозначения с этим символом должны быть благозвучными, удобными для произношения, легко запоминающимися, при составлении на иностранном языке иметь правильное воспроизведение на русском языке (ст. 8, 23). При этом субъект Федерации, устанавливая критерии и процедуры использования собственного имени, выступает не как участник гражданского оборота, а как носитель публичной власти, защищающий свое конституционное право - право на наименование (Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 20 января 1998 г.//Собрание законодательства Республики Карелия. 1998. N 5. ст. 440).

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения состава Российской Федерации. Подобное может происходить путем принятия в Российскую Федерацию субъекта "со стороны" и образования в ее составе нового субъекта.

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта регламентируется ФКЗ от 7 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 52. ст. 4916). В соответствии с этим ФКЗ в указанной процедуре (ст. 6-9) происходит присоединение к Российской Федерации иностранного государства или его части. Данное присоединение осуществляется на добровольной основе, при соблюдении государственных интересов Российской Федерации, принципов федеративного устройства России, прав и свобод человека и гражданина, а также с учетом исторических, культурных и иных обстоятельств. Кроме того, подобное возможно лишь при взаимном согласии Российской Федерации и иностранного государства, которое оформляется соответствующим международным договором.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта, согласно приведенному ФКЗ от 17 декабря 2001 г. может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации (ст. 10-13). Предполагается, что подобное происходит на добровольной основе, при соблюдении государственных интересов Российской Федерации, принципов ее федеративного устройства, прав и свобод человека и гражданина, а также с учетом сложившихся исторических, хозяйственных и культурных связей субъектов Федерации, их социально-экономических возможностей.

На основе данного ФКЗ путем объединения Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом, Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами, Камчатской области с Корякским автономным округом, а также Читинской области с Агинским Бурятским автономным округом в составе Российской Федерации были образованы новые субъекты Федерации - соответственно Пермский, Красноярский, Камчатский и Забайкальский края (ФКЗ от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (СЗ РФ. 2004. N 13. ст. 1110); ФКЗ от 14 октября 2005 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" (СЗ РФ. 2005. N 29. ст. 3119); ФКЗ от 12 июля 2006 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" (СЗ РФ. 2006. N 29. ст. 3119); ФКЗ от 21 июля 2007 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" (РГ. 2007. 27 июля); на основе объединения Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом появился новый субъект Федерации с названием "Иркутская область" (ФКЗ от 30 декабря 2006 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа"//СЗ РФ. 2007. N 1. ч. 1. ст. 1).

 

Статья 66

 

1. Часть 1 комментируемой статьи дает представление о том, какими правовыми актами определяется статус (права, обязанности, правомочия, гарантии, ответственность) республики как одного из вида субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этом отношении играет федеральная Конституция. Именно с ней, а не с волеизъявлением республик в порядке договора увязывается их конституционно-правовой статус и полномочия (Постановление Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728).

В Конституции закрепляются основополагающие элементы указанного статуса. Согласно ее положениям, республика - равноправный субъект Федерации, в том числе равноправный с другими ее субъектами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Она непосредственно входит в состав Российской Федерации, обладает собственной территорией, принимает конституцию, вправе устанавливать свои государственные языки, имеет свои предметы ведения и полномочия, сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией, образует собственные органы государственной власти, наделена правом издавать законы и иные правовые акты, заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти, ей гарантируется представительство в Совете Федерации, право законодательной инициативы в Государственной Думе, право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России, отклонять или одобрять поправки к гл. 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ, выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора республики (см. комм. к соответствующим статьям).

На основе Конституции РФ, а также с учетом положений ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп.) статус республики конкретизируется ее конституцией. Она является атрибутом государственности данного субъекта Федерации; обладает учредительными свойствами; имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики; принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой демократическом порядке; не нуждается в утверждении или регистрации со стороны федеральных органов государственной власти; закрепляет основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организацию и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления; гарантируется Конституционным Судом России и республиканскими конституционными судами (создание последних легализовано ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации".//СЗ РФ. 1997. N 1. ст. 1; по состоянию на 1 января 2007 г. они функционировали в 12 республиках - Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карелии, Коми, Марий Эл, Саха (Якутии), Татарстане, Тыве, Чеченской Республике).

Конституция РФ придает конституциям (уставам) субъектов Федерации особое значение, выделяя их, и не отождествляет с обычными законами (ч. 1, 2 ст. 5, ч. 1, 2 ст. 66, п. "а" ч. 1 ст. 72, п. "б" ч. 2 ст. 125). Это подчеркивается и тем, что Конституционный Суд РФ исключительно на пленарном заседании разрешает дела о соответствии данных конституций (уставов) федеральной Конституции (п. 1 ч. 2 ст. 21 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации"//СЗ РФ. 1994. N 13. ст. 1447).

На особые свойства конституции республики обращалось внимание в Постановлении Конституционного Суда от 18 июля 2003 г. N 13-П (СЗ РФ. 2003. N 30. ст. 3101), в котором констатировалось, что данная конституция:

- целостный, единый акт, обладающий учредительными свойствами, производными от учредительного характера Конституции РФ, что объясняет необходимость соответствия конституции республики Конституции РФ и обеспечивает единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования;

- имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов субъектов Федерации; такая сила присуща любому ее положению;

- находится в особой связи с Конституцией РФ, что, в свою очередь предопределяет возможность осуществления ее проверки только в порядке конституционного судопроизводства, непосредственно Конституционным Судом РФ.

Согласно Определению Конституционного Суда от 8 февраля 2001 г. N 15-О (СЗ РФ. 2001. N 11. ст. 1070), проверка соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации федеральному закону может быть осуществлена также только в рамках конституционного судопроизводства. Суды общей юрисдикции вправе подтверждать недействительность положений конституций (уставов) субъектов Федерации, если они содержат такие же нормы, какие ранее были признаны Конституционным Судом противоречащими Конституции РФ. При этом не может быть поставлена под сомнение вытекающая из ст. 4 (ч. 2) и 76 Конституции обязанность судов общей юрисдикции применять федеральный закон в случаях, когда разрешенные им вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, урегулированы конституцией (уставом) субъекта Федерации в противоречии с федеральными предписаниями.

2. Часть 2 комментируемой статьи охватывает вопросы статуса края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа как субъектов Федерации. Он устанавливается, как и применительно к республике, прежде всего Конституцией РФ, которая проводит идею равенства этих статусов. Есть только два отличия: республика имеет конституцию, а иные субъекты - устав; первая наделяется правом вводить государственные языки, а вторые таковым не обладают, да и объективно не нуждаются в нем.

Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется также их уставами. Данным уставам присущи все признаки конституции. Неслучайно некоторые из них именуются основным законом, объявляются конституционным или основным правовым актом, государственно-правовой основой социально-экономической, политической и культурной жизни соответствующего субъекта Федерации. Конституционный Суд своим Постановлением от 1 февраля 1996 г. N 3-П (СЗ РФ. 1996. N 7. ст. 700) подтвердил, что данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юридическую силу по отношению к правовым актам субъекта Федерации. Верховенство уставов обеспечивается уставными судами, создаваемыми в соответствии с ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (по состоянию на 1 января 2007 г. их было три - в Свердловской и Калининградской областях и г. Санкт-Петербурге; уставы 34 субъектов Федерации предусматривают образование подобных органов).

В Конституции закрепляется, что устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Федерации. Таким путем фиксируется максимально необходимый демократический способ принятия Основного закона. Допустимы и иные способы, если они согласуются со ст. 3 Конституции и полнее выражают волеизъявление народа.

Содержание устава контурно предопределяется и ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005).

Принятый устав вступает в силу в порядке, установленном субъектом Федерации. Он не нуждается, как это предусматривалось в прошлом, в регистрации федеральными органами государственной власти. Его соответствие Конституции РФ обеспечивается на основе общих принципов и процедур, подобных тем, которые используются в отношении конституций республик.

3. Часть 3 статьи обращает внимание на особенность правовой основы автономной области и автономного округа. Она заключается в том, что каждый из указанных субъектов при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный закон (эта возможность никем из них пока не реализована). Его принятие находится на усмотрении автономной области, автономного округа; он самостоятельно разрабатывается ими и представляется на рассмотрение Федерального Собрания соответствующими законодательным и исполнительным органами их общим решением.

4. Часть 4 статьи касается специфики статуса автономных округов, входящих в состав края или области. Она не распространяется на Чукотский автономный округ, который Законом РФ от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 28. ст. 1618) считается непосредственно входящим в состав Российской Федерации.

Входящими в состав края, области при принятии Конституции 1993 г. являлись девять автономных округов; в настоящее время их осталось три: Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий. Что предполагает их вхождение в состав соответствующих областей по смыслу ч. 4 ст. 66 Конституции? Конституционный Суд, толкуя положения данной нормы, пришел к следующим выводам (Постановление от 14 июля 1997 г. N 12-П//СЗ РФ. 1997. N 29. ст. 3581):

- вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области;

- вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса: территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией. Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии со ст. 66 (ч. 5) Конституции не требуется согласия или предварительного разрешения края, области;

- вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.

В сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае, федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепил ряд полномочий за краевыми (областными) органами государственной власти, которые они осуществляют на всей территории края (области), включая территорию автономного округа. Однако это возможно лишь при условии, если иное не предусмотрено федеральным законом об автономном округе или федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области и договором между названными органами власти (ст. 26.3, 26.6).

5. Часть 5 комментируемой статьи затрагивает вопросы изменения статуса субъекта Федерации. Это, как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда от 13 марта 1992 г. N 3-П, не односторонний, а переговорный процесс, основанный на законе (ВКС РФ. 1993. N 1. С. 43).

По смыслу конституционных положений, изменение статуса субъекта Федерации допустимо: в пределах Российской Федерации, форм и принципов ее устройства; по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, пожелавшего изменить статус; в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят. При обретении субъектом Федерации нового статуса необходимые изменения вносятся в ч. 1 ст. 65 Конституции (см. комм. к ч. 1 ст. 137).

 

Статья 67

 

1. Согласно ч. 1 данной статьи, территория Российской Федерации состоит как бы из двух частей. С одной стороны, это географическая среда, включающая сушу, воды, недра и воздушное пространство, что образует пространственный предел действия суверенитета РФ. С другой стороны в состав территории РФ включается территория субъектов Российской Федерации. То есть юридический институт, который, в отличие от географических компонентов, уже имеет по Конституции определенный правовой статус.

И в этом смысле рассматриваемое определение территории указывает на нетрадиционный подход к определению территории государства.

Традиционно в национальном и международном праве под государственной территорией понимались и понимаются различные географические пространства земной поверхности (сухопутной и водной, воздушное пространство), принадлежащие определенному государству. Такой подход нашел отражение и в ст. 1 ФЗ РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации", действует в ред. от 15 июня 2006 г. РГ. 2006. 31 декабря), в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода, недра и воздушное пространство.

Из текста ч. 1 комментируемой статьи следует, что каждый субъект РФ, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции, имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется также их конституциями и уставами. Однако необходимо заметить, что правовое положение субъектов Федерации может иметь определенные различия, и поэтому территория субъекта Федерации не может быть приравнена по своему правовому положению к статусу государственной территории РФ. Следует также иметь в виду, что территориальные вопросы, согласно п. "б" ст. 71 Конституции, отнесены к ведению Российской Федерации, что подтверждается нормативными актами субъектов Федерации.

Так, в ч. 1 ст. 1 Устава Иркутской области указывается, что территория области является частью единой территории Российской Федерации. В ст. 7 Устава Ленинградской области подчеркивается, что территория области и является составной частью территории Российской Федерации. По смыслу Конституции, территория любого субъекта Федерации есть составная часть территории Российской Федерации, входящая в нее непосредственно. Например, факт вхождения автономного округа в состав края или области не означает, что он входит в состав Федерации опосредованно. Территория автономного округа является составной частью территории Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд в Постановлении от 1 мая 1993 г. N 9-П по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" (Ведомости РСФСР. 1993. N 28. ст. 1083).

Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий субъекта Федерации в отношении его территории. На территории каждого своего субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия по предметам ее ведения, установленным статьей 71 Конституции, а также полномочия по предметам совместного ведения, определенным в ст. 72 Конституции. И только за этими пределами субъекты Федерации осуществляют собственные полномочия.

Осуществляя свои полномочия, субъекты Федерации не вправе в одностороннем порядке придавать своим территориям особый правовой статус, объявляя их, например, зоной, свободной от оружия массового поражения.

Согласно комментируемому положению Конституции, в состав территории Российской Федерации входят внутренние воды.

Статья 1 ФЗ от 31 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3833; действует в ред. от 29 декабря 2004 г.), относит к внутренним водам воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат РФ согласно перечню, установленному Правительством РФ, а также морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря.

Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать порядок осуществления любых видов деятельности.

По международному праву под территориальным морем понимается морской пояс, прилежащий к сухопутной территории государства или его внутренним водам, шириной до 12 морских миль (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву).

РФ осуществляет в территориальном море суверенные права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Вместе с тем объем суверенных прав Российского государства в территориальном море несколько ограничен. Это ограничение вытекает из ст. 17 Конвенции по морскому праву 1982 г., предусматривающей право мирного прохода иностранных торговых судов и иностранных военных кораблей через российские территориальные воды.

Национальные требования к мирному проходу, установленные ФЗ от 31 июля 1998 г., сводятся в основных чертах к следующему: проход через территориальное море совершается с целью: пересечь территориальные воды без захода во внутренние морские воды, либо не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних морских вод; пройти во внутренние морские воды, или выйти из них, или стать на рейде либо у портового сооружения; проход должен быть быстрым и непрерывным (ст. 10 Закона).

Статья 11 Закона определяет, что проход является мирным, если только им не нарушается мир, добрый порядок или безопасность Российской Федерации, и содержит перечень действий, при которых проход не является мирным. Специально оговаривается, что иностранные суда, иностранные военные корабли и другие государственные суда пользуются правом мирного прохода в соответствии с российским законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Международное право наделяет РФ полномочиями принимать законы и правила, обязательные для соблюдения мореплавателями, в отношении: безопасности судоходства и регулирования движения судов, включая установление и пользование морскими коридорами и схемами разделения движения; защиты навигационных средств и оборудования, а также других сооружений и установок, защиты кабелей и трубопроводов; сохранения живых ресурсов; предотвращения нарушения рыболовных законов и правил; сохранения окружающей среды и предотвращения, сокращения и сохранения под контролем ее загрязнения; морских научных исследований и гидрографических съемок; предотвращения нарушений пограничных, таможенных, налоговых, санитарных, иммиграционных и других правил (ст. 13 Закона).

Помимо осуществления мирного прохода иностранным гражданам, лицам без гражданства, юридическим лицам, международным организациям может предоставляться право проводить морские научные исследования, разведку и добычу природных ресурсов.

В государственную территорию РФ входит также воздушное пространство. Боковые пределы воздушного пространства ограничиваются государственными сухопутными и морскими границами. Что касается высотных пределов распространения суверенитета, то этот вопрос в международном праве остается неурегулированным. Более того, Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. вообще не включает воздушное пространство в государственную территорию, а признает лишь полный и исключительный суверенитет каждого государства в отношении воздушного пространства над его территорией.

В соответствии с Воздушным кодексом РФ под воздушным пространством понимается пространство над сухопутной и водной территорией, в том числе и над территориальными водами.

В теории международного права верхним пределом распространения суверенных прав государства над воздушным пространством предлагается считать границу между воздушным и космическим пространством на высоте 100-110 км от уровня Мирового океана.

2. В соответствии с международным правом континентальный шельф и исключительная экономическая зона России не входят в состав государственной территории. И все же для определенных случаев эти морские пространства могут рассматриваться в качестве государственной территории, что, однако, не противоречит международному праву.

Права и обязанности РФ в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны (далее - ИЭЗ) определяются в первую очередь Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.

В развитие комментируемой статьи Конституции приняты ФЗ от 30 ноября 1995 г "О континентальном шельфе Российской Федерации". (СЗ РФ. 1995. N 49. ст. 4694; действует в ред. от 4 ноября 2006 г.) и ФЗ от 17 декабря 1998 г "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации". (СЗ РФ. 1998. N 51. ст. 6273; действует в ред. от 4 ноября 2006 г.).

Положения обоих законодательных актов соответствуют Конвенции 1982 г. и вводят во внутреннее законодательство основные принципы и институты, изложенные в ней.

Согласно действующему законодательству, континентальный шельф в юридическом смысле включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод РФ на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа РФ проводятся на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, то внешняя граница континентального шельфа РФ совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

Статья 1 ФЗ об исключительной экономической зоне (далее - ИЭЗ) понимает под этим морской район, находящийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим ФЗ, международными договорами РФ и нормами международного права. Внутренней границей ИЭЗ является внешняя граница территориального моря, а внешняя - находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

Оба приведенных закона по существу закрепляют в значительной мере сходный объем прав Российской Федерации по регулированию различных видов морской деятельности в обоих морских пространствах с учетом значения и содержания, придаваемых им международным морским правом.

Согласно ст. 5 ФЗ о шельфе и ст. 5 Закона об ИЭЗ, Россия осуществляет суверенные права в целях разведки, разработки, добычи, сохранения и управления минеральными и живыми ресурсами. Особенностью ФЗ о шельфе является то, что эти права в отношении минеральных ресурсов являются еще и исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать это без ее согласия.

Исключительное право РФ осуществляет в отношении разрешения и регулирования проведения буровых работ для любых целей, сооружения и создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений и осуществления над ними юрисдикции, касающейся таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил. Кроме того, РФ распространяет свою юрисдикцию на морские научные исследования, а также в целях защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов.

Целевой, функциональный характер суверенных прав и юрисдикции РФ как в отношении ресурсов, так и в отношении других видов деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне указывает на то, что ни континентальный шельф, ни исключительная экономическая зона не входят в состав ее территории.

Международное право не содержит определения "суверенные права" применительно к рассматриваемой сфере. Представляется, что под этим допустимо понимать определенный объем полномочий прибрежного государства в отношении прилежащих морских пространств, который обеспечивает сбалансированное осуществление его прав и прав других государств, которые также наделены правами по использованию таких морских пространств.

Термин "юрисдикция" также следует толковать с позиций международного права. В данном случае это подразумевает более ограниченный по сравнению с суверенитетом круг конкретных прав по регламентированию объектов и отношений, установленных международным правом.

3. Из ч. 3 комментируемой статьи следует, что территории субъектов Федерации имеют границы. Они являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов Федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы.

Другой важный момент состоит в провозглашении принципа неприкосновенности границ субъектов Федерации. Их изменение не исключается. Подобное может происходить в связи с уточнением границ между субъектами Федерации, передачей или обменом территории, объединением или разделением существующих субъектов Федерации.

Изменение границ между субъектами Федерации происходит при их взаимном согласии. Данная процедура находится в юрисдикции субъектов. Каждый из них в выражении своей воли опирается на решение, принятое или непосредственно населением (референдумом), или законодательным (представительным) органом государственной власти либо сочетающее в себе оба варианта. При этом, согласно Определению Конституционного Суда от 1 декабря 2005 г. N 365-О (СЗ РФ. 2006. N 5. ст. 634), изменение границ между субъектами Федерации не может затрагивать основы конституционного строя, государственную целостность России, нарушать права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, происходить в одностороннем порядке.

По поводу изменения границ субъекты Федерации заключают соглашение. Данное соглашение, как предусмотрено ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005), от имени субъекта подписывает его высшее должностное лицо (подпункт "а" п. 7 ст. 18), и оно утверждается постановлением соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти (п. 3 ст. 5). Указанное соглашение направляется в Совет Федерации, который утверждает изменение границ между данными субъектами Федерации (ч. 1 п. "а" ст. 102 Конституции). При этом, как было записано, например, в его Постановлении от 25 октября 1994 г. "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями" (СЗ РФ. 1994. N 28. ст. 2939) подобное делается "в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы" В особых ситуациях полномочия организационно-правового характера по определению границ между субъектами Федерации могут возлагаться на специальные государственные комиссии. Такой случай имел место в связи с образованием Ингушской Республики (ст. 2 Закона РФ от 4 июня 1992 г. "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" - Ведомости РФ, 1992. N 24. ст. 1307; Постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. "О Государственной комиссии по определению границ между Ингушской Республикой и Чеченской Республикой в связи с образованием этих республик"//СЗ РФ. 1996. N 2. ст. 112).

Законом РФ от 3 июля 1992 г. "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 32. ст. 1868) предусматривался переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г. В течение этого периода предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации. Названные правовые акты пока не приняты.

Отсутствие таких актов порой затрудняет разрешение возникающих споров. Посредником в них - на что обращено внимание в Определении Конституционного Суда от 8 июня 2000 г. N 90-О и разъяснении к нему (Определение от 14 декабря 2000 г. N 245-О) в связи с компетенционными разногласиями между Московской областной думой и Московской городской думой по территориальному вопросу - может выступать и Президент РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции), для которого участие в согласительных процедурах является правом, но не обязанностью.

Суды могут проверить конституционность (или законность) правового акта, касающегося границ субъектов Федерации, но за пределами их юрисдикции находится вопрос установления и изменения данных границ. Такой позиции придерживается и судебная практика. Так, Верховный Суд РФ отменил решение Назрановского райсуда о передаче Ингушетии спорной территории - Пригородного района Северной Осетии. При этом Верховный Суд сослался на то, что подобные проблемы, согласно Конституции РФ, должны решать совместно два субъекта; в ведении районного суда территориальные споры не находятся (Известия. 2006. 21 декабря).

 

Статья 68

 

1. В ч. 1 комментируемой статьи закрепляется наличие в Российской Федерации государственного языка.

Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Данный статус русского языка, как установил ФЗ от 1 июня 2005 г. "О государственном языке Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 23. ст. 2199), предусматривает обязательность использования русского языка в сферах, определенных настоящим ФЗ, другими федеральными законами, Законом РФ от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3804) и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, его защиту и поддержку, а также обеспечение права граждан Российской Федерации на пользование государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 1).

Развивая приведенное положение, ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" закрепил:

- сферы обязательного использования государственного языка Российской Федерации, отнеся к ним деятельность органов публичной власти, наименование этих органов и организаций всех форм собственности, судопроизводство, официальное опубликование международных договоров РФ, законов и иных нормативных правовых актов, написание наименований географических объектов, нанесение надписей на дорожных знаках, оформление документов, удостоверяющих личность, и др. (ст. 3);

- способы защиты и поддержки государственного языка Российской Федерации, предусмотрев, в частности, что федеральные органы государственной власти разрабатывают и принимают специальные законы и целевые программы, принимают меры по совершенствованию системы образования и подготовки специалистов в области русского языка, содействуют его изучению за пределами Российской Федерации, способствуют изданию словарей и грамматик русского языка и т.д. (ст. 4);

- основные направления обеспечения права граждан на пользование государственным языком Российской Федерации, в числе которых названы такие, как получение образования на русском языке в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; получение информации на русском языке в органах публичной власти, а также через общероссийские, региональные и муниципальные СМИ; право лиц, не владеющих государственным языком Российской Федерации, на пользование в установленных случаях услугами переводчика (ст. 5);

- ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о государственном языке Российской Федерации (ст. 6).

Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2006 г. N 714 "О порядке утверждения норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации, правил русской орфографии и пунктуации" (РГ. 2006. 29 ноября) установлено, что Министерство образования и науки РФ:

- утверждает на основании рекомендаций Межведомственной комиссии по русскому языку список грамматик, словарей и справочников, содержащих нормы современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации (по результатам экспертизы), а также правила русской орфографии и пунктуации;

- определяет порядок проведения экспертизы грамматик, словарей и справочников, содержащих нормы современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации.

При этом под нормами современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации понимается совокупность языковых средств и правил их употребления в сферах использования русского языка как государственного языка Российской Федерации.

2. Часть 2 комментируемой статьи предоставляет республикам право устанавливать свои государственные языки. Это подтверждается Законом РФ "О языках народов Российской Федерации" (ч. 2 ст. 3). Согласно названному Закону, высшие органы государственной власти Российской Федерации призваны содействовать развитию государственных языков республик (ст. 6); он может употребляться в работе органов государственной власти республик и местного самоуправления наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 1 ст. 11); на нем в республиках могут публиковаться федеральные и республиканские правовые акты (ст. 12, 13); возможно его использование наряду с государственным языком России при подготовке и проведении выборов и референдумов (ст. 14), в деятельности предприятий, организаций и учреждений (ст. 15), в судопроизводстве (ст. 18) и т.д. Постановлением Правительства от 5 января 2001 г. N 7 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828" (СЗ РФ. 2001. N 3. ст. 242) закрепляется, что к бланкам паспорта, предназначенным для оформления в республиках, находящихся в составе Российской Федерации, могут изготовляться вкладыши, имеющие изображение государственного герба республики и предусматривающие внесение на государственном языке (языках) этой республики сведений о личности гражданина.

Конституции республик, по общему правилу, государственными языками своего образования признают русский язык и наравне с ним язык титульной нации: в Бурятии - бурятский, Татарстане - татарский, Северной Осетии - осетинский, Адыгее - адыгейский и т.д. В Кабардино-Балкарии статус государственного помимо русского имеют кабардинский и балкарский языки, а в Дагестане - все языки его народов. В Карелии государственным языком является русский, но резервируется возможность устанавливать другие государственные языки на основе прямого волеизъявления населения республики (референдума).

Введение собственных государственных языков означает, что республики берут на себя обязанность обеспечить их равноправие с общефедеральным государственным языком, несут бремя расходов, связанных с применением и изучением государственных языков республик, устанавливают порядок их использования (например, Закон Республики Бурятия от 10 июня 1992 г. "О языках народов Республики Бурятия". Бурятия. 1992. 23 июня).

Конституционный Суд, интерпретируя ч. 2 ст. 68 Конституции в связи с проверкой законов о выборах Президента Республики Башкортостан (Постановление от 27 апреля 1998 г. N 12-П//СЗ РФ. 1998. N 18. ст. 2063), констатировал, что из приведенных конституционных положений не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства. Более того, когда надлежащим образом не определен правовой статус данного государственного языка и, как следствие, возможны его произвольная трактовка, чрезмерность языковых требований и трудности оценки их правомерности, то в таких условиях должна обеспечиваться реализация избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка.

Конституционный Суд сформулировал также правовую позицию относительно правомочий по определению статуса государственных языков республик. В частности, в Постановлении от 16 ноября 2004 г. N 16-П (СЗ РФ. 2004. N 47. ст. 4691) отмечается, что: данный вопрос не может быть предметом исключительного ведения субъектов Федерации; федеральный законодатель вправе урегулировать принципиальные вопросы статуса государственных языков республик, затрагивающие интересы всей Российской Федерации и конституционные права и свободы граждан, а также определять общие принципы правового регулирования этих языков, к которым должны предъявляться особые требования по сравнению с иными языками, не имеющими статус государственных. Исходя из этого, Суд признал конституционным положение п. 6 ст. 3 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации" о том, что в Российской Федерации алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик в составе Российской Федерации строятся на графической основе кириллицы; иные графические основы государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами. Такое законодательное решение, подчеркивается в Постановлении, в настоящее время обеспечивает - в интересах сохранения государственного единства - гармонизацию и сбалансированное функционирование общефедерального языка и государственных языков республик, направлено на достижение их оптимального взаимодействия в рамках общего языкового пространства и не препятствует реализации гражданами Российской Федерации прав и свобод в языковой сфере, в том числе права на пользование родным языком.

3. Положения ч. 3 ст. 68 свидетельствуют о том, что установление государственных языков не означает забвения иных языков народов, населяющих Российскую Федерацию. Всем им гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Такой подход согласуется с международно-правовыми нормами. "В тех странах, - сказано в Международном пакте о гражданских и политических правах (Ведомости СССР. 1976. N 17. ст. 291), - где существуют... языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы... пользоваться родным языком" (ст. 27). Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (ратифицирована ФЗ от 18 июня 1998 г.//СЗ РФ. 1999. N 11. ст. 1256) предусматривает, что ее участники будут обеспечивать развитие языков национальных меньшинств, защищать их представителей от дискриминации по языкового признаку, создавать условия для использования данных языков в частной и публичной жизни, способствовать изучению языков национальных меньшинств и получать на них образование. Более развернутые меры в указанном отношении содержит Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств (от 5 ноября 1992 г.), которая, согласно Распоряжению Президента РФ от 22 февраля 2001 г. N 90-рп (СЗ РФ. 2001. N 9. ст. 849), должна быть подписана МИД РФ и подготовлена к ратификации.

Сообразуясь с международно-правовыми стандартами, Закон РФ "О языках народов Российской Федерации" объявляет языки народов России национальным достоянием России; гарантируются равные их права и средства защиты языков (социальные, экономические, юридические); предусматривается финансирование соответствующих государственных программ, возможность создавать письменность на родном языке, проводить исследования всех языков народов России, организовывать воспитание и обучение на родном языке независимо от численности представителей этнических групп и в соответствии с их потребностями; признается допустимым в местах компактного проживания иноязычного населения использование наряду с государственными языками в официальных сферах общения (делопроизводстве органов государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, топонимике) языка данного населения. ФЗ от 13 января 1996 г. "Об образовании" (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 150) устанавливает, что язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание в общеобразовательном учреждении, определяется учредителем (учредителями) и (или) уставом образовательного учреждения; государство оказывает содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках народов Российской Федерации, не имеющих своей государственности (ч. 3, 7 ст. 6). Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. (Ведомости РФ, 1992. N 46. ст. 2615) закрепляют права национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка (ст. 21). Меры государственной защиты национальных (родных) языков (во многом схожие с теми, которые отражены в названных федеральных законах) приводятся также в ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ. 1996. N 25. ст. 2965).

Право народов на родной язык, закрепленное в рассматриваемой части статьи, по сути есть коллективное право. По смыслу Конституции и законодательства, данное право включает четыре вида взаимосвязанных коллективных прав:

- право на сохранение своего языка, что предполагает возможность его возрождения и свободное устное и письменное использование этническим сообществом, недопустимость установления каких-либо ограничений и запретов со стороны государства в данном отношении, а также принятие административных мер, которые бы приводили к расчленению или "размыванию" языкового сообщества вопреки его воле;

- право при содействии государства создавать письменность на родном языке, графическая основа которого, в отличие от государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик, не регламентируется и может иметь, кроме кириллицы, иную основу; во всяком случае, государство это не запрещает;

- право на изучение родного языка, что обуславливает для народов возможность учреждать свои системы образования и учебные заведения на родном языке, получать от государства помощь в его преподавании и научном исследовании;

- право на развитие родного языка, что должно быть связано с поощрением соответствующей активности народов и их представителей (например, по изданию книг, созданию средств массовой информации на своих языках), оказанием им необходимой финансовой и иной помощи, обеспечением права проживать в родной языковой среде или, говоря иначе, в условиях, в которых можно было бы шире использовать родной язык в повседневных ситуациях как в частной, так и в публичной сфере.

Из сказанного следует, что право народов на родной язык, его сохранение, изучение и развитие - это вопрос, который находится в зоне ответственности как самих этнических сообществ, так и государства, которое берет на себя обязательства по мере необходимости и возможности содействовать им в решении данного вопроса.

 

Статья 69

 

Комментируемая статья определяет основы отношений государства с коренными малочисленными народами. К таковым, согласно ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. ст. 2208), относятся народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (п. 1 ст. 1). Этот статус обретается ими не автоматически при наличии названных признаков, а только после включения соответствующего народа по представлению органа государственной власти субъекта Федерации, на территории которого он проживает, в Единый перечень коренных малочисленных народов, утвержденный Правительством РФ. Первично в него вошло 45 народов, в том числе 40 народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (ненцы, ханты, манси, долганы, коряки и др.) (Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 "О Едином перечне коренных малочисленных народов РФ".//СЗ РФ. 2000. N 4. ст. 1493; Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 536-Р//СЗ РФ. 2006. N 17. ч. 2. ст. 1905). Предполагается, что изменения и дополнения в Перечень будут вноситься Правительством РФ на основании представлений органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации (п. 3 Постановления).

Коренные малочисленные народы можно рассматривать в качестве разновидности национальных меньшинств. Выделяющая их особенность состоит в образе жизни и культуре, для которых характерна неразрывная связь с землей и занятие традиционными промыслами: оленеводством, рыболовством, охотой, сбором дикоросов. Это, в свою очередь, обуславливает специфику притязаний и правового положения коренных малочисленных народов.

Рассматриваемая норма - новелла в Конституции. Ее появление согласуется с конституционной характеристикой Российского государства как демократического, федеративного, правового и социального (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7), где человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Включение же данной нормы в главу Конституции "Федеративное устройство" подчеркивает, что вопросы, связанные с указанными народами, составляют важный элемент национальной и региональной политики России. Такой подход достаточно типичен для государств, где проживают подобные этнические общности (Канада, Норвегия, Финляндия, Дания), и отвечает требованиям Конвенции N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г., которая определяет: "Правительства несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности" (ст. 2).

Комментируемая статья закрепляет наиболее существенные элементы статуса коренных малочисленных народов. Из нее следует, что эти этнические общности официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую "коренные малочисленные народы"; признается их своеобразие, право на традиционный образ жизни, а также необходимость особого государственно-правового регулирования; допускается наличие специфических прав (статуса) данных народов, в том числе быть субъектом права; государство берет на себя постоянную обязанность гарантировать их права; в решении указанного вопроса Российская Федерация ориентируется на общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России (т.е. на права, заключенные в названных нормах), намерена руководствоваться ими при принятии необходимых законов и в правоприменительной практике; коренные малочисленные народы и их объединения вправе требовать от органов государственной власти и местного самоуправления действий, соответствующих международно-правовым нормам.

Малочисленные этносы находятся как бы в трех ипостасях: они и народы, и национальные меньшинства, и особые этнические общности. Сообразно с этим на них распространяются три группы международно-правовых норм, содержащих разные по своему юридическому значению положения (гарантии):

- общие нормы, относящиеся ко всем народам мира (Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; международные пакты 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах);

- нормы, на которые ориентируется мировое сообщество применительно к национальным меньшинствам (см. комм. к п. "в" ст. 71);

- нормы, учитывающие специфику жизнедеятельности коренных народов. Это, например, Конвенция 1992 г. о биологическом разнообразии (ратифицирована ФЗ от 17 февраля 1995 г.//СЗ РФ. 1995. N 8. ст. 601), которая признает большую и традиционную зависимость коренного населения от биологических ресурсов и роль их знаний и практики для сохранения биологического разнообразия.

Полнее всего гарантии прав коренных малочисленных народов отражает упомянутая Конвенция МОТ N 169; она пока не ратифицирована, хотя данный вопрос в феврале 1992 г. уже включался в повестку дня сессии Верховного Совета РФ (Ведомости РФ. 1992. N 11. ст. 533). В частности, Конвенция декларирует право указанных народов выбирать собственные приоритеты развития, а также право на традиционно занимаемые земли, пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый в связи с использованием данных земель, права в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки, кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохранения, образования и средств общения, судебно-правовой защиты с учетом обычаев названных народов и особенностей их экономического, социального и культурного положения.

В июне 2006 г. на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН внесена Декларация о правах коренных народов.

Международно-правовые нормы, касающиеся коренных народов, развиваются во внутрироссийском праве, и прежде всего на федеральном уровне. Комплексно их статус определен ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". В нем разграничиваются предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов по защите прав малочисленных народов, называются соответствующие правомочия органов местного самоуправления, закрепляются коллективные и индивидуальные права, в том числе право на территориальное общественное самоуправление, создание общин, замену военной службы альтернативной гражданской службой.

Отдельные стороны жизнедеятельности коренных малочисленных народов (в дополнение к нормам, относящимся ко всем национальным меньшинствам, о языке, культуре, образовании, национально-культурной автономии; см. комм. к п. "в" ст. 71 Конституции) получают отражение в специальных федеральных законах. В частности, им гарантируются:

- условия (за счет допущения отклонения до 40 процентов от средней нормы представительства избирателей по округам в местах компактного проживания малочисленных народов), при которых они способны полнее реализовать свои избирательные права (ст. 18 ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"//СЗ РФ. 2002. N 24. ст. 2253);

- право на создание общин (ФЗ от 20 июля 2000 г. "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"//СЗ РФ. 2000. N 30. ст. 3122);

- учет этнических интересов, компенсации при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов (п. 10 ст. 4 ФЗ от 21 февраля 1992 г. "О недрах"//СЗ РФ. 1995. N 10. ст. 823; ч. 3 ст. 2, ч. 1 ст. 6, ч. 3 ст. 7 ФЗ от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции"//СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 18);

- эксклюзивные права на пользование землями, лесным фондом, особо охраняемыми территориями, животным миром, биоресурсами, водными объектами (ст. 7, 31, 68, 78, 82, 95, 97 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г.//СЗ РФ. 2001. N 44. ст. 4147; ст. 4 Закона РФ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды"//СЗ РФ. 2002. N 7. ст. 133; ст. 9, 48 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г.//СЗ РФ. 2006. N 50. ст. 5278; ст. 9, 15, 24 ФЗ от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых территориях"//СЗ РФ. 1995. N 12. ст. 1024; ст. 48, 49 ФЗ от 24 апреля 1995 г. "О животном мире"//СЗ РФ. 1995. N 17. ст. 1462; ст. 21 ФЗ от 31 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3833; ст. 11 ФЗ от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. N 49. ст. 4694; ст. 9 ФЗ от 17 декабря 1998 г. "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 51. ст. 6273; ФЗ от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.//СЗ РФ. 2001. N 20. ст. 1972; ст. 10 ФЗ от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"//СЗ РФ. 2002. N 30. ст. 3018; ст. 1-3, 16, 18, 25, 30, 31, 39, 40 ФЗ от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"//СЗ РФ. 2004. N 52. ч. 1. ст. 5270; ст. 3, 54 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г.//СЗ РФ. 2006. N 23. ст. 2381);

- право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой (ст. 2, 4, 5 ФЗ от 25 июля 2002 г. "Об альтернативной гражданской службе"//СЗ РФ. 2002. N 30. ст. 3030);

- государственная поддержка традиционной хозяйственной деятельности и культуры, что обеспечивается особым отношением государства к культурам малочисленных этнических общностей (ст. 22 Основ законодательства РФ о культуре//Ведомости РФ. 1992. N 46. ст. 2615), принятием федеральных программ экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, финансируемых за счет средств федерального бюджета (Постановление Правительства РФ от 27 июля 2001 г. N 564//СЗ РФ. 2001. N 32. ст. 3257), установлением специальных социальных, финансовых и налоговых мер (ст. 5 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1996. N 17. ст. 1915; ст. 217, 238, 333.2, 395 Налогового кодекса РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г.//СЗ РФ. 2001. N 1. ч. 2. ст. 18).

Права и гарантии коренных малочисленных народов дополняются и развиваются на уровне субъектов Федерации. Например, приняты законы: в Республике Саха (Якутия) - о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера (от 31 марта 2005 г.), об оленеводстве (от 25 июня 1997 г.), о статусе языков коренных малочисленных народов Севера (от 20 февраля 2004 г.), о статусе национального административно-территориального образования в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера (от 27 января 2005 г.); в Хабаровском крае - об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов (от 27 ноября 2001 г.); в Сахалинской области - о сохранении и развитии народных художественных промыслов коренных малочисленных народов Севера (от 12 сентября 2000 г.); в Ханты-Мансийском автономном округе - о традиционных видах деятельности коренных малочисленных народов Севера (от 4 декабря 2001 г.), о фольклоре коренных малочисленных народов Севера (от 18 июня 2003 г.), о святилищах коренных малочисленных народов Севера (от 8 ноября 2005 г.), о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения (от 28 декабря 2006 г.); в Чукотском автономном округе - о защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера (от 21 июня 2002 г.); в Ямало-Ненецком автономном округе - о регулировании земельных отношений в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера (от 14 октября 1997 г.), о рыболовстве (от 18 июня 1998 г.), об оленеводстве (от 2 ноября 1998 г.).

Гарантирование прав коренных малочисленных народов - это не только их нормативное закрепление, но и последовательное осуществление как обязанность всех органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем в системе органов публичной власти есть такие, для которых данная обязанность является профилирующей. К ним, например, относится Министерство регионального развития РФ (п. 1, подпункты "ж"-"и" п. 2. Вопросы Министерства: Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2004 г. N 501//СЗ РФ. 2004. N 40. ст. 3956).

Признание Российской Федерацией международно-правовых стандартов в области прав коренных малочисленных народов (национальных меньшинств) обуславливает возможность каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если, как записано в Конституции (ч. 3 ст. 46), исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

 

Статья 70

 

1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации представляют собой официальные символы как внешние, не имеющие аналогов, отличительные атрибуты государственного суверенитета. Им присущи стабильность, юридическая определенность описания (формы) и обязательность использования в строго оговоренных законом случаях. В них в образном и лаконичном виде заключена информация об исторических корнях и ценностях, на которые ориентируется государство. Никто не вправе вводить идентичные символы.

Официальная символика Российской Федерации (флаг, герб) вносится в Государственный геральдический регистр РФ (Указ Президента РФ от 21 марта 1996 г. с "О Государственном геральдическом регистре Российской Федерации" изм. от 29 сентября 1999 г.//СЗ РФ. 1996. N 13. ст. 1307; 1999. N 39. ст. 4591).

Описание и порядок официального использования государственных флага, герба и гимна России устанавливаются соответствующими федеральными конституционными законами. Согласно ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном флаге Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 52. ч. 1. ст. 5020) Государственный флаг России представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвет. Отношение ширины флага к его длине - 2 : 3.

Государственный флаг РФ поднят постоянно на зданиях высших федеральных органов государственной власти, а также Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, резиденции Уполномоченного по правам человека в РФ, Центральной избирательной комиссии РФ; на зданиях федеральных органов исполнительной власти, на резиденциях полномочных представителей Президента РФ, на зданиях органов государственной власти субъектов Федерации. Он вывешивается на зданиях (либо поднимается на мачтах, флагштоках) в дни государственных праздников; поднимается на зданиях дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств Российской Федерации; на судах и военных кораблях; установлен постоянно: в залах заседаний палат Федерального Собрания, Правительства РФ, залах судебных заседаний, в рабочих кабинетах Президента РФ и других должностных лиц; размещается на транспортных средствах Президента РФ, председателей палат Федерального Собрания, Председателя Правительства РФ и в некоторых других случаях.

Изображение Государственного флага наносится на российские воздушные суда, космические аппараты, корабли, катера и суда пограничной службы, а также в качестве знака государственной принадлежности скоростных судов. Данное изображение может быть использовано как элемент или геральдическая основа государственных наград Российской Федерации, а также геральдических знаков - эмблем и флагов федеральных органов исполнительной власти.

Государственный флаг получает особую защиту. В соответствии с настоящим ФКЗ флаги субъектов Федерации, муниципальных образований и иных субъектов не могут быть идентичны этому флагу; не разрешено его использовать в качестве геральдической основы для флагов субъектов Федерации и в других случаях; он должен всегда находиться с левой стороны от флага субъекта Федерации или в центре (левее центра) - при поднятии нескольких флагов; недопустимо, чтобы иные флаги были большего размера или поднимались выше, чем Государственный флаг страны. Специальный контроль за использованием Государственного флага осуществляет Геральдический совет при Президенте.

В целях воспитания уважительного отношения к государственным символам Указом Президента РФ от 20 августа 1994 г. "О дне Государственного флага Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 17. ст. 1956) установлен праздник - День Государственного флага Российской Федерации, который отмечается 22 августа.

Надругательство над Государственным флагом квалифицируется как уголовное преступление (ст. 329 УК). Законодательство не допускает также иные формы незаконного использования (т.е. использования в нарушение установленных правил) государственных символов и предусматривает за это административную ответственность (ст. 17.10 КоАП РФ).

Статус Государственного герба Российской Федерации определяется ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном гербе Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 52, ч. 1. ст. 5021). Согласно данному ФКЗ, он представляет собой четырехугольный, с закругленными нижними углами, заостренный в оконечности красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и - над ними - одной большой короной, соединенными лентой. В правой лапе орла - скипетр, в левой - держава. На груди орла, в красном щите, - серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, поражающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранного конем дракона. Допускается воспроизведение Государственного герба без геральдического щита, а также в одноцветном варианте.

Государственный герб в многоцветном варианте помещается на бланках федеральных законов и иных правовых актов, принятых федеральными органами власти, а также на бланках официальных представительств России за границей. Он воспроизводится на документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, а также на иных документах общегосударственного образца; помещается на печатях государственных органов, организаций и учреждений.

Государственный герб помещается: на фасадах зданий федеральных органов государственной власти, в залах заседаний органов публичной власти, в рабочих кабинетах руководителей этих органов, а также глав представительств России за рубежом; на пограничных знаках и в пунктах пропуска через Государственную границу; на штандарте (флаге) Президента РФ и в некоторых других случаях.

Государственный герб может помещаться на: денежных знаках; государственных наградах Российской Федерации и документах к ним; знаках отличия за окончание высших государственных образовательных учреждений профессионального образования. Допускается его размещение на знаках различия и форменной одежде, установленных для лиц, состоящих на военной или иной государственной службе, а также использование его в качестве геральдической основы геральдических знаков - эмблем федеральных органов исполнительной власти.

Иные случаи использования Государственного герба устанавливаются Президентом.

Предусмотрены специальные меры защиты Государственного герба как официального символа России. В частности, гербы (геральдические знаки) субъектов Федерации, муниципальных образований, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности не могут быть идентичны Государственному гербу. Указанные субъекты также не вправе его использовать в качестве геральдической основы для своих гербов (геральдических знаков). При одновременном размещении Государственного герба и герба (геральдического знака) субъекта Федерации или иных субъектов Государственный герб располагается с левой стороны от другого герба (геральдического знака); при одновременном размещении нечетного числа гербов (геральдических знаков) Государственный герб России располагается в центре, а при размещении четного числа гербов (но более двух) - левее центра.

При одновременном размещении Государственного герба и других гербов (геральдических знаков) размер герба (геральдического знака) субъекта Федерации, муниципального образования, общественного объединения либо предприятия, учреждения или организации не может превышать размер Государственного герба России, при этом Государственный герб не может быть размещен ниже других гербов (геральдических знаков).

В названном ФКЗ записано, что порядок изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков, печатей и иных носителей изображения Государственного герба устанавливается Правительством РФ. В настоящий момент данный порядок регулируется постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. "Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 2. ст. 123).

Специальный контроль за использованием Государственного герба осуществляет Геральдический совет при Президенте РФ.

Лица, совершившие надругательство над Государственным гербом, привлекаются к уголовной ответственности (ст. 329 УК). Законодательство не допускает также иные формы незаконного использования (т.е. использования в нарушение установленных правил) государственных символов и предусматривает за это административную ответственность (ст. 17.10 КоАП).

ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном гимне Российской Федерации" с изм. от 22 марта 2001 г. (СЗ РФ. 2000. N 52. ч. 1. ст. 5022; 2001. N 13. ст. 1139) утверждены музыкальная редакция и текст Государственного гимна Российской Федерации. Он определяется как официальный государственный символ России, представляющий собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных ФКЗ. Гимн России может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом либо ином вокальном и инструментальном варианте. При этом могут использоваться средства звуко- и видеозаписи, а также средства теле- и радиотрансляции. Государственный гимн должен исполняться в точном соответствии с утвержденной музыкальной редакцией и текстом.

Государственный гимн исполняется: при вступлении в должность Президента - после принесения им присяги; при вступлении в должность руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, руководителей органов местного самоуправления; при открытии и закрытии заседаний Совета Федерации и сессий Государственной Думы; в некоторых иных случаях, установленных данным Законом; он может также исполняться: при открытии памятников и памятных знаков; при открытии и закрытии торжественных собраний, посвященных государственным праздникам; во время иных торжественных мероприятий.

При официальном исполнении Государственного гимна присутствующие выслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов. В случае если исполнение гимна России сопровождается поднятием Государственного флага, присутствующие поворачиваются к нему лицом. Исполнение Государственного гимна в воинских частях, на военных кораблях и судах регламентируется общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ.

Использование Государственного гимна в других музыкальных произведениях и иных произведениях искусства допускается в случаях и в порядке, устанавливаемых Президентом.

Исполнение и использование Государственного гимна с нарушением настоящего ФКЗ, а также надругательство над Государственным гимном влекут за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 9 Закона). Однако в отличие от Государственного герба и Государственного флага федеральное законодательство не предусматривает уголовную ответственность за надругательство над гимном, а лишь запрещает его незаконное использование (т.е. использование в нарушение установленных правил) и предусматривает за это административную ответственность (ст. 17.10 КоАП РФ).

Некоторые из граждан порой сомневаются в конституционности текста Государственного гимна в части его слов "Одна ты на свете! Одна ты такая - хранимая Богом родная земля" и направляют соответствующие обращения в Конституционный Суд. Рассматривая одно из них, Суд своим Определением от 18 июля 2006 г. N 371-О признал, что ФКЗ, которым утвержден текст гимна, не содержит норм, применение которых могло бы повлечь возникновение у гражданина как субъекта конкретных правоотношений каких-либо прав или возложение на него каких-либо обязанностей. Следовательно, этот Закон, как не предполагающий возможность применения содержащихся в нем норм в смысле ст. 96 и 97 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", не может быть предметом обращения в Конституционный Суд по жалобе гражданина.

2. Часть 2 комментируемой статьи касается одного из важнейших элементов государственности Российской Федерации - ее столицы. Закрепляется, что ею является город Москва. Из этого следует, что никто не вправе объявить иную столицу России или придать ее статус другому городу без соответствующих изменений названных положений Конституции.

Если статус г. Москвы как города федерального значения - субъекта Федерации определяется Конституцией и его уставом (ч. 2 ст. 66), то как столицы - прежде всего Конституцией и федеральным законом. В настоящее время действует Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1993. N 19. ст. 683).

Указанный Закон определяет столицу России в качестве места нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств субъектов Федерации, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации. Данное обстоятельство является решающим в характеристике статуса столицы. В этой связи определение местом пребывания Конституционного Суда РФ города Санкт-Петербурга (ст. 115 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", с изм. от 5 февраля 2007 г.//СЗ РФ. 1994. N 13. ст. 1447; 2007. N 7. ст. 829) входит в противоречие с пониманием столицы, получившим отражение в упомянутом Законе РФ от 15 апреля 1993 г.

Город Москва, осуществляя функции столицы, предоставляет федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов Федерации, а также дипломатическим представительствам земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги; вносит в федеральные органы предложения о возмещении потерь и затрат городского бюджета за счет субвенций федерального бюджета; обеспечивает необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; участвует в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития г. Москвы - столицы Российской Федерации, в содержании и развитии систем связи, федеральных транспортных систем на территории Москвы; согласовывает Устав города в части его столичных функций с федеральными органами государственной власти. В свою очередь федеральные органы государственной власти призваны помимо организационно-правовых мероприятий, которые они должны провести в связи с принятием закона о правовом статусе столицы Российской Федерации (п. 2, 4, 5 Постановления Верховного Совета РФ "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации"//Ведомости РФ. 1993. N 19. ст. 684), полностью компенсировать затраты Москвы, понесенные при осуществлении функций столицы России.

Закон допускает регулирование не охваченных им отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Москвы, возникающих в связи с его функциями столицы Российского государства, договорами, заключенными между указанными органами.

 

Статья 71

 

Российская Федерация, как форма политико-территориального и (или) национально-государственного устройства, является прежде всего демократическим способом объединения многонационального народа России в единое целостное государство. Федерализм призван: обеспечивать и сохранить исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства; интегрировать его территориальные сообщества; учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей; способствовать их самоорганизации и саморегулированию; противодействовать различным формам обособления (регионального, этнического и иного свойства).

Федерализм как форма и принцип организации государства по содержанию проявляет себя в виде совокупности задач, целей, способов, конституционно-правовых отношений, норм и принципов, определяющих основное предназначение Федерации - установление пределов централизации и децентрализации власти и управления на всей территории страны. Определяющим критерием идентификации Федерации поэтому считается наличие конституционно установленного разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Статьи 71 и 72 Конституции России отражают принятую в стране концепцию распределения предметов ведения и полномочий на находящиеся в ведении собственно Российской Федерации (ст. 71) и в совместном с ее субъектами ведении (ряд авторов именуют ее сферой конкурирующей компетенции; см. комм. к ст. 72). Названные статьи содержат перечни предметов ведения и полномочий в целом, без указания на то, какими федеральными или субъекта Федерации органами государственной власти они реализуются, поскольку это решается сферой компетенции в отношении конкретных предметов ведения как совокупности полномочий указанных органов. Поэтому статья 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов, и кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов - дело самих федеральных органов. При этом необходимо учесть, что в принципе только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции, могут обладать полномочиями по предметам ведения, определенным в комментируемой статье. Вместе с тем наличие в Конституции возможности взаимно передавать осуществление полномочий (Федерация - своему субъекту и наоборот; см. комм. к ст. 78), позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.

Определенного пояснения требует само содержание предметов ведения Российской Федерации. Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации, ее прерогатив, объектов, определенных видов деятельности или их части (например, федеральная собственность как часть государственной собственности) либо полномочий Федерации - в тех случаях, когда речь идет об определении статуса (например, государственной границы), установлении (судоустройства), правовом регулировании отраслей законодательства, осуществляемом только федеральной государственной властью (см. п. "о" комментируемой статьи). Конституционная формула "в ведении Российской Федерации находятся" обозначает, таким образом, сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся под воздействием федеральной государственной власти. При этом в статье не очерчены формы ведения этих предметов, поскольку сие осуществляется в других статьях Конституции, путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства, контроля и надзора и т.п. Само по себе отнесение вопроса к ведению Российской Федерации не предопределяет его урегулирования помимо закона иными по форме нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона (п. 3 Постановления Конституционного Суда от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании ст. 71 (п "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ//СЗ РФ. 1999. N 6. ст. 866; ВКС РФ. 1999. N 3).

а) Названные в п. "а" предметы ведения - принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением - относятся к тем учредительным прерогативам Федерации как государства, которые являются одним из его неотъемлемых признаков. И это естественно, поскольку принятая всенародным голосованием Конституция как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа. С ее принятием получают юридическое закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом установление порядка внесения, рассмотрения и принятия предложений о поправках и (или) пересмотре Конституции, процедура, субъекты, условия принятия Конституции и ее изменения - предмет исключительного ведения Федерации, регулирование которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией. Он составляет отдельную часть Конституции (см. комм. к гл. 9), предусматривающую, что ее принятие относится к компетенции особого общефедерального учредительного органа - Конституционного собрания (на сегодняшний день Закон о Конституционном собрании еще не принят) - и может также быть предметом всенародного голосования (референдума).

Изменение Конституции включает поправки и (или) пересмотр отдельных ее положений. Конституция в отдельной главе закрепляет три модели ее изменения. Первая модель - жесткая - применительно к гл. 1, 2 и 9 при определенных условиях (см. комм. к ст. 136) означает по существу принятие новой Конституции. Вторая модель - относительно гибкая; она предусмотрена в отношении положений гл. 3-8 Конституции. Порядок, условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к этим главам установлены Конституционным Судом в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции (СЗ РФ. 1995. N 45. ст. 4408) и ФЗ от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 10. ст. 1196). Поправки к гл. 3-8, как частичные изменения, принимаются только в форме особого правового акта - Закона РФ о поправке к Конституции, отражающего в своем наименовании ее суть. Одним законом должны охватываться взаимосвязанные изменения конституционного текста. Под поправкой при этом понимается любое изменение текста указанных глав Конституции: исключение, дополнение, новая редакция каких-либо положений. Внесение поправок в эти главы является по существу предметом совместного ведения, поскольку для их вступления в силу необходимо согласие не менее двух третей субъектов Федерации. Специальный порядок (третья модель) относится к изменению ст. 65 Конституции, определяющей состав Российской Федерации и касающейся изменения наименования ее субъектов (см. комм. к ст. 137). Отнесение к ведению Российской Федерации принятия и изменения ее Конституции, таким образом, вполне естественно и вытекает из суверенитета народа, его участия в осуществлении власти, выражения им своей власти через референдум и свободные выборы, из статуса России как суверенного государства.

Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Никакой субъект Федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе брать на себя данный предмет ведения Федерации. В этом проявляется одно из свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории.

Отнесение к исключительному ведению Федерации принятия и изменения федеральных законов обусловлено их ролью и значением, местом в федеральной правовой системе. Именно федеральные законы, как и Конституция, обладают верховенством и наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам. Это связано прежде всего с местом закона в системе правовых актов, а также с ролью и местом той ветви власти, которая вправе принимать законы, с установлением особого порядка их принятия и регламентацией законотворческой процедуры.

Конституция, как известно, делит федеральные законы на конституционные и просто федеральные (их можно назвать обыкновенными). Они отличаются друг от друга по порядку принятия и юридической силе. В комментируемой статье какого-либо различия не проводится, так как данный предмет ведения охватывает все федеральные законы. Поскольку Россия является федерацией, следует отличать федеральные законы от законов субъектов Федерации - республик, областей, краев и т.д., действующих только на территории соответствующего субъекта Федерации.

Контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает как форма осуществления власти. Он означает следование Конституции как обязательному условию при издании актов и совершении действий всеми без исключения субъектами права и направлен на реализацию в форме соблюдения (наряду с выполнением, исполнением, использованием, применением) всеми установленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Включение данного предмета ведения в перечень, приводимый в этой статье, служит реализации положения о верховенстве Конституции и федеральных законов на всей территории России.

Рассматриваемый предмет ведения одновременно выступает в виде полномочия органа государственной власти осуществлять контроль как государственно-властную функцию. Она получает развитие и конкретизацию в компетенции, т.е. совокупности полномочий различных органов всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Ей соответствуют положения о том, что гарантом Конституции является Президент и что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов субъектов Федерации и других нормативных актов и при установлении расхождений с конкретным конституционным положением вправе лишать проверяемые акты или их части юридической силы. Рядом контрольных полномочий обладают и палаты Федерального Собрания: Государственная Дума, принимая федеральный закон, например о бюджете, осуществляет контроль над ходом его исполнения, утверждает отчет об исполнении бюджета за предыдущий год. Контрольными являются, по существу, многие полномочия Совета Федерации (см. комм. к ст. 102, 103), реализуемые, в частности, путем рассмотрения, одобрения или отклонения принятых нижней палатой законов. В определенном смысле контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов осуществляют суды общей юрисдикции, органы прокуратуры, исполнительной власти, другие институты государства (например, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата - в отношении расходования бюджетных средств). В задачу Правительства входит, в соответствии со ст. 114, обеспечение исполнения федерального бюджета, представление Думе отчета о его исполнении, осуществление иных мер на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов. Обязанность соблюдать Конституцию и законы (см. комм. к п. 2 ст. 15) возлагается на широкий круг субъектов. Однако этот контроль нельзя сводить только к требованию соблюдать конституционные предписания. Важнейшим его элементом, среди прочего, является позитивное воздействие на законодателя с целью издания им актов, соответствующих духу и букве Конституции, того правопонимания, которое служит конституционным ценностям и действенной реализации Конституции в общественной практике.

б) Конституционное закрепление содержащегося в п. "б" предмета ведения Российской Федерации - федеративного устройства - органично вытекает из ст. 1, 5, 65 и др. (см. комм. к ним) и служит подтверждением одной из главных характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие всех ее составных частей - субъектов и самоопределение народов Российской Федерации. По замыслу он призван служить средством интеграции территориальных сообществ и проживающих в них народов в единое целое, сохранения государственного единства и территориальной целостности России.

Федеративное устройство изначально предполагает определенную степень децентрализации осуществления единой государственной власти посредством распределения полномочий по вертикали - между Федерацией и ее субъектами. В условиях подлинно федеративного устройства Федерация в целом не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для ее субъектов действовать более самостоятельно, с учетом особенностей и интересов своей территории, населения и т.д. В структурно-функциональном плане федеративное устройство проявляется в совокупности способов, целей, задач и средств, сформулированных в виде конституционных основ, принципов, отношений и установленных в правовых диспозициях пределах централизации и децентрализации властных и управленческих полномочий, функций государства, а также в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 71-73).

Будучи одним из основных конституционных институтов, федеративное устройство включает в себя множество элементов. Сложносоставной характер рассматриваемого предмета ведения нагляднее всего иллюстрирует глава 3 Конституции, которая носит аналогичное название. В ее положениях, развивающих и конкретизирующих конституционные основы федеративного устройства (см. комм. к ст. 5), закрепляется состав Федерации, виды субъектов, порядок принятия и образования в ее составе новых субъектов, регламентируются основы их статуса, устанавливаются правовые режимы территории, государственного языка, а также разграничиваются предметы ведения Федерации и ее субъектов, определяются общие основы и принципы взаимоотношения между ними, регулируются ряд важнейших, общефедеральной значимости вопросов (см. комм. к ст. 74, 75 и др.). Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных отношений и взаимосвязей. Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь конституционного регулирования. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных и просто федеральных законов, призванных регламентировать конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом. Части 3 и 4 ст. 66, к примеру, допускают принятие "персональных" федеральных законов об автономной области, автономном округе, а также о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области, специальным федеральным законом и договором между органами власти этих субъектов Федерации.

Конституция закрепляет договорную форму распределения полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов. Заключенные начиная с 1994 г. договоры подтверждали асимметричный характер российского федерализма, разнообразие отношений между Федерацией и ее субъектами. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключения таких договоров уменьшался для Российской Федерации и существенно возрастал для ее субъектов. Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат Федерации, субъекты не только приобретали право регулировать ту или иную сферу государственной, общественной или экономической жизни, но и возлагали на себя обязанности и ответственность за надлежащее выполнение взятых на себя обязательств. Федеральные органы, как сторона договора, сохраняли при этом за собой возможность контролировать, как реализуются делегированные ими субъекту полномочия. Наличие таких договоров не всегда позволяло учитывать те или иные действительные особенности конкретного субъекта Федерации, интересы проживающих в нем народов. При этом предполагалось, что процесс передачи предметов ведения и полномочий субъектам Федерации должен протекать строго в рамках Конституции. К середине 2003 г. - в связи с началом масштабного реформирования порядка разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, роль ранее заключенных договоров была настолько девальвирована, что 90 процентов их были денонсированы (в настоящее время истекли сроки действия всех таких договоров). Очевидно, что здесь сыграли большую роль массовая критика неэффективности договорной практики, а также правовая позиция Конституционного Суда, сформулированная в его Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации", в котором была подведена черта под многолетней дискуссией по вопросу о соотношении юридической силы Конституции, федеральных законов и внутрифедеральных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Исходя из признания Конституцией суверенитета только за Российской Федерацией и его воплощения в целом ряде конституционных принципов (см. комм. к ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 67 и ст. 79), Конституционный Суд пришел к выводу о том, что все принимаемые в России правовые акты, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции. Приоритет ее распространяется и на Федеративный и иные договоры. Содержащееся в ч. 3 ст. 11 Конституции положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции. Любые допускавшиеся ими ограничения либо разделение суверенитета Российской Федерации поэтому исключаются (СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728).

Основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении таких договоров ранее регламентировались ФЗ от 24 июня 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 26. ст. 3176), отмененным ФЗ от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнении в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации". Этим Законом принципы и порядок разграничения полномочий и предметов ведения между органами власти Федерации и ее субъектов возведены в ранг общих принципов организации их законодательных и исполнительных органов. Впредь заключение таких договоров допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре должен устанавливаться перечень полномочий федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными и субъекта Федерации законами; определяться условия и порядок осуществления разграниченных полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок его продления, а также основания и порядок его досрочного расторжения. Подписанный Президентом и высшим должностным лицом субъекта Федерации договор вносится главой государства в виде законопроекта в Государственную Думу и в случае его принятия обретает форму и свойства федерального закона.

Обозначение в п. "б" комментируемой статьи территории России как объекта регулирования и управления и предмета ведения призвано подчеркнуть ее значение в качестве той части земного пространства, которая находится во власти Российской Федерации и является ее объективной и неотъемлемой характеристикой. Территория государства определяет пространственные пределы суверенитета, верховенства и служит его материальной базой, без которой оно не может существовать. Одной из важнейших задач государства является обеспечение целостности и неприкосновенности своей территории, и, следовательно, изменить ее может только оно сама. Термины "территория", "территориальная целостность", "территория субъектов Федерации" и др. используются в различных нормах Конституции и законов. Полномочия Федерации в отношении территории чрезвычайно многообразны и связаны как с осуществлением суверенной власти на ней, так и с регулированием внутригосударственных и международно-правовых отношений по поводу территории, определением статуса и правового режима отдельных составляющих территории, например государственной границы, географических объектов (озер, внутренних морских вод, островов и т.д.). Отнесение территории к исключительным предметам ведения Федерации означает также, что Федерация охраняет свою территорию, не допускает посягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установления надлежащих правовых режимов отдельных ее элементов, например исключительной экономической зоны, иных объектов. Так, ФЗ от 1 мая 1999 г. "Об охране озера Байкал" (СЗ РФ. 1999. N 18. ст. 2220) в целях защиты этой уникальной экологической системы и природного памятника всемирного наследия ввел экологическое зонирование его природной территории, определил ее как территорию, в состав которой входят озеро Байкал, прилегающие к нему водоохранная зона и особо охраняемые природные территории, водосборная площадь озера в пределах территории Российской Федерации, а также территория шириной до 200 км на запад и северо-запад от озера.

С комментируемым предметом ведения Федерации - территорией - непосредственно связано федеративное и территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования власти по территориальному принципу. Территориальное устройство субъектов Федерации, т.е. внутреннее их деление на административно-территориальные единицы и муниципальные образования, относится к вопросам их ведения (Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти Удмуртской Республики"//СЗ РФ. 1997. N 5. ст. 708). Участие субъектов Федерации в данном предмете ведения проявляется не столько в отношении государственной территории как таковой, сколько в связи с использованием находящихся в ее пределах суши, внутренних вод и территориального моря, воздушного пространства, недр, различного рода ресурсов и т.д.

в) Указанные в п. "в" комментируемой статьи предметы ведения связаны с одной из основ конституционного строя: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2 Конституции). В пункте записано исключительное полномочие Федерации регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном случае означает, что делом Федерации является определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации, ответственности за их нарушение. Защита прав и свобод является самостоятельным правовым институтом, регламентирующим совокупность способов и средств их обеспечения и защиты, присущих конкретной отрасли права (например, защита гражданских прав, предусмотренных в ГК РФ). Она осуществляется в различном порядке: административном и судебном, специальными международными инстанциями, путем самозащиты. Все эти и другие элементы регулирования и защиты (конституционного, законодательного) прав и свобод человека приобретают основополагающее значение прежде всего для всей федеральной правовой системы, всех отраслей и субъектов права.

Защита прав и свобод есть одновременно и аспект их регулирования. Однако специальное упоминание об этом в комментируемой норме имеет цель выделить эту особую, важнейшую сферу внимания Федерации, подчеркнуть, что забота о правах человека - дело Федерации и каждого из ее субъектов. Конституции, уставы и другие правовые акты субъектов Федерации не могут сужать содержание и перечень, отменить или приостановить действие установленных на федеральном уровне прав и свобод человека. Принятие Федерацией к своему ведению конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к правам и свободам человека и гражданина на всей территории России.

Конституционный Суд в своих постановлениях неоднократно ссылался на п. "в" ст. 71, обращая внимание заявителей на то, что ведению Федерации принадлежит принципиальное первичное конституционно-правовое регулирование прав и свобод, установление их единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты. Субъекты Федерации при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав. Однако их акты должны соответствовать установленным федеральными законами общим принципам и не могут придать им смысл, который означает по сути изменение содержания либо ограничение прав и свобод.

В ведении Федерации находится и гражданство в Российской Федерации. Содержание этого предмета образует самостоятельный конституционно-правовой институт. Гражданство определяет правовое состояние лица, обусловленное его правовой связью с Российским государством, служит правовой основой и предпосылкой обладания полным объемом закрепленных Конституцией и законами прав и свобод, а также исполнения обязанностей. Способы и содержание регулирования гражданства непосредственно затрагивают суверенитет России, права и свободы человека и гражданина, охватывают широкую сферу интересов личности и общества, гражданина и государства.

Конституция (см. ст. 6 и комм. к ней) определяет российское гражданство как единое и равное независимо от оснований для его приобретения. Ранее действовавший Закон о гражданстве 1991 г. допускал установление своего гражданства и республиками в составе России. Согласно их конституциям, им могли обладать граждане РФ, постоянно проживающие на территории данной республики. Некоторые республики приняли свои законы о гражданстве, исходившие из принципа, согласно которому граждане республики являются одновременно гражданами Российской Федерации.

Новый ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г. положений о гражданстве республик-субъектов Федерации не содержит. Им закреплено, что гражданство Российской Федерации является единым и равным для всех, независимо от оснований для его приобретения.

Регулирование и защита прав национальных меньшинств - особый предмет ведения Российской Федерации. Его наличие обусловлено необходимостью гарантировать равноправие (защиту от дискриминации), самоопределение и самобытное развитие всех населяющих ее народов и этнических групп.

В российском праве нет определения национальных меньшинств. Вместе с тем в Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам от 21 октября 1994 г. (Содружество: Информ. вестник Совета глав государства и Совета глав правительств СНГ. 1994. N 3 (16)) определяется, что для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны, имеющие ее гражданство и по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличающиеся от основного населения данной Договаривающейся Стороны (ст. 1).

Положения, касающиеся национальных меньшинств, отражаются в международных документах. В их первую группу включаются те, которые по сути представляют собой рекомендации, стимулирующие благоприятное отношение к национальным меньшинствам (Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (принята Комиссией ООН по правам человека в 1992 г.), а также все документы по данному вопросу, выработанные Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки в период с 1975 по 1991 г.).

Вторую группу образуют международные юридически обязательные документы, т.е. документы, подписанные Российской Федерацией (или воспринятые ею как правопреемницей СССР) и являющиеся в соответствии с Конституцией (ч. 4 ст. 15) и ФЗ от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2757) составной частью ее правовой системы. В данном случае выделяются:

а) международные документы, содержащие общие положения, которые защищают национальные меньшинства от дискриминации и иных видов притеснения. Это: Устав ООН (ч. 2 ст. 1), Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 27) (Ведомости ССС. 1976. N 17. ст. 291), Международная Конвенция 1965 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Ведомости СССР. 1969. N 25. ст. 219), Конвенция ООН 1948 г. о предупреждении геноцида и наказания за него (Ведомости СССР. 1954. N 12. ст. 244), Устав Совета Европы (ст. 3) (СЗ РФ. 1996. N 9. ст. 774), Европейская конвенция о защите прав и основных свобод 1950 г. (ст. 14) (СЗ РФ. 1998. N 14. ст. 1514);

б) международные документы, закрепляющие конкретные права и гарантии национальных меньшинств в области образования, культуры, языка, религии и т.п. (например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г.//СЗ РФ. 1998. N 25. ст. 2833);

в) международные договоры Российской Федерации, включающие обязательства по защите прав национальных меньшинств, например с Туркменией (10 апреля 2003 г.), Исламской Республикой Иран (5 апреля 2002 г.) и некоторыми другими странами.

Третью группу составляют международные документы, оказывающие идеологическое влияние на государственную политику в области защиты прав национальных меньшинств, но не входящие в правовую систему Российской Федерации. Подобную роль играют, например, Конвенция N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" (принята Генеральной конференцией МОТ 26 июня 1989 г.) и упомянутая Конвенция СНГ 1994 г. об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

Международно-правовые установления о национальных меньшинствах получают развитие непосредственно в нормах российского права. Прежде всего их защита обеспечивается по линии создания равных условий для развития всех народов и этнических групп. Конституция гарантирует равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и языка (ч. 2 ст. 19); право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком при общении, воспитании, обучении и творчестве, изучать и развивать его (ст. 26, 68).

Равноправие граждан независимо от их национальной принадлежности защищается Конституционным Судом. Например, Постановлением от 17 сентября 1993 г. N 17-П (ВКС РФ. 1994. N 6) он аннулировал положение Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР о невозможности совместного проживания граждан различной национальной принадлежности, признав его не соответствующим Конституции, Всеобщей декларации прав человека (ст. 2) и Международному пакту о гражданских и политических правах (ч. 1 ст. 2).

Защита национальных меньшинств в Российской Федерации осуществляется также путем предоставления им специальных прав и гарантий. Такой подход, согласно правовой позиции Конституционного Суда, не противоречит требованиям ст. 19 Конституции, поскольку равенство прав и свобод граждан независимо от национальной принадлежности не исключает фактических различий в положении тех или иных этнических общностей и необходимости их учета законодателем в целях обеспечения действительного равенства (Определение от 18 июля 2006 г. N 342-О). С учетом этого федеральные законы гарантируют национальным группам, общностям:

- право на национально-культурную автономию путем самоопределения в форме общественного объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии"//СЗ РФ. 1996. N 25. ст. 2965);

- право на получение образования на родном языке, обучение по программам, дополненным национально-региональным компонентом (ст. 6, 7 Закона РФ "Об образовании".//СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 150);

- право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности (ст. 20-24 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре"//Ведомости РФ. 1992. N 46. ст. 2615);

- право на использование и развитие национальных языков (Закон РФ "О языках народов Российской Федерации".//Ведомости РСФСР. 1991. N 50. ст. 1740; СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3804).

г) К ведению Федерации относится установление системы, порядка организации и формирования федеральных органов всех трех ветвей власти. Данный предмет ведения получил официальное толкование в Постановлении Конституционного Суда от 27 января 1999 г. N 2-П, в котором понятие "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти" сформулировано как единство взаимосвязанных федеральных органов, принадлежащих к различным ветвям государственной власти. Посредством такого единства обеспечивается баланс этих властей, их взаимное ограничение и уравновешивание. Конституция непосредственно предусматривает те федеральные органы, которые входят в эту единую систему и осуществляют государственную власть: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды Российской Федерации - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный. В ней устанавливаются также статус и основы компетенции каждого из этих органов, определяются их взаимоотношения друг с другом, взаимодействие в системе разделения властей, виды издаваемых ими актов, порядок их избрания, назначения и т.п., а также наиболее значимые процедуры их деятельности (гл. 4-7 Конституции). Изменение системы предусмотренных Конституцией федеральных органов возможно только путем изменения самой Конституции. Полномочия, порядок образования, организации и деятельности, структура федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов. Так, порядок выборов Президента определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81), а в отношении Правительства, судебной системы, полномочий, порядка образования и деятельности федеральных судов - федеральными конституционными законами (ч. 2 ст. 114; ч. 3 ст. 128). Что касается палат Федерального Собрания - Государственной Думы и Совета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации и деятельности содержится в федеральных законах и в регламентах палат, разрабатываемых и принимаемых каждой из них самостоятельно.

Система федеральных органов исполнительной власти имеет собственную структуру, которая должна определяться применительно к Правительству федеральным конституционным законом, в отношении ряда других - федеральными законами (например, ФЗ "О федеральной фельдъегерской службе") либо указами Президента и постановлениями Правительства. На конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся как по функционально-отраслевым и иным признакам, так и по своему правовому статусу. В Конституции лишь говорится, что их система возглавляется Правительством, а также определяются его состав (ст. 110), порядок назначения и отставки Председателя, издаваемые Правительством акты (ст. 111-117) и его полномочия создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78). Заместители Председателя Правительства (их число устанавливается указом Президента) и федеральные министры назначаются и освобождаются от должности по предложению Председателя Правительства Президентом РФ. Что касается иных видов федеральных органов исполнительной власти (служб, агентств, контрольных или надзорных ведомств), то они согласно Указу Президента от 20 мая 2004 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2004. N 21. ст. 2023; действует в ред. от 30 июня 2006 г.), могут находиться в ведении Президента либо Правительства. Сделано это в целях обеспечения конституционных полномочий Президента путем их соотнесения с соответствующим предметом ведения (например, внешняя политика - МИД, безопасность - ФСБ, Служба внешней разведки (СВР)). В соответствии с названным Указом федеральные органы исполнительной власти в зависимости от подведомственности сферы их деятельности разделены на три группы. Первую образуют федеральные министерства, службы и агентства, руководство которыми осуществляет Президент. Ко второй группе отнесены федеральные министерства, руководство которым осуществляет Правительство, а также службы и агентства, подведомственные этим министерствам. Третью составляют не входящие в состав министерств федеральные службы и агентства, руководство которыми осуществляет Правительство (антимонопольная, таможенная и др.). В результате этой реформы значительно сократилось число министерств, а в основу структуры федеральных органов исполнительной власти был положен функционально-целевой подход: обеспечение, исполнение, надзор, контроль.

д) Лаконичная формулировка п. "д" "федеральная государственная собственность и управление ею" содержит в себе указание как на субъект права собственности (федеральная), так и на публично-правовой ее характер (государственная) как объекта управления. В роли субъектов государственной собственности выступают Российская Федерация (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты. Она осуществляет как ее правовое регулирование, так и все правомочия собственника (владение, пользование и распоряжение).

Критерии отнесения государственной собственности к федеральной или к собственности субъектов Федерации должны устанавливаться законом. В самых общих чертах такие критерии впервые были сформулированы в ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122 (СЗ РФ. 2004. N 35. ст. 3607). Согласно его ст. 154 (ч. 11), в федеральной собственности может находиться имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, осуществления ими полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией и нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими их статус, а также для обеспечения стратегических интересов России в области ее обороны и безопасности, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан. Поскольку в данном ФЗ перечень таких объектов отсутствует, то согласно ст. 4 ФЗ от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 32. ст. 3302), сохраняют силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости РФ. 1992. N 3. ст. 89), а также Положение об определении по объектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности (утв. Распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г.//Ведомости РФ. 1992. N 13. ст. 697). В настоящее время федеральными законами отраслевого характера некоторые объекты уже признаны исключительно федеральной собственностью. Например, статья 19 Лесного кодекса, определяя формы собственности на лесной фонд и на не входящие в лесной фонд леса, относит лесной фонд и расположенные на землях обороны леса исключительно к федеральной собственности. Раскрывая конституционную природу этого объекта собственности, Конституционный Суд при проверке конституционности отдельных положений Лесного кодекса пришел к выводу, что лесной фонд, ввиду его важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Тем самым Суд указал на основания для отнесения тех или иных объектов к публичному достоянию и федеральной собственности как правового и экономического института в будущем и признал оспоренные положения Лесного кодекса соответствующими Конституции (Постановление от 9 января 1998 г. N 1-П//СЗ РФ. 1998. N 3. ст. 429).

Субъектом права федеральной государственной собственности является Российская Федерация в целом как публично-правовое образование. Федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и в соответствии со своей компетенцией осуществляют возложенные на них правомочия публичного собственника (п. 3 ст. 214 и ст. 125 ГК). Федеральными законами определены организационно-правовые формы, в которых может функционировать федеральная собственность (унитарные предприятия, учреждения и организации, акционерные общества), установлены организационные и правовые основы их приватизации. Так, ФЗ от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3595; в ред. от 23 июня 1999 г. и от 5 августа 2000 г.) устанавливает, в частности, что приоритеты и ограничения при ее осуществлении, порядок отчуждения государственного имущества устанавливаются федеральным законом о государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации. Поскольку такой закон не принят, продолжает действовать Указ Президента от 24 декабря 1993 г., в ред. от 14 марта 1996 г., от 6 октября 1997 г., от 15 июля 1998 г., от 25 июля 2000 г. и от 1 августа 2000 г. (САПП РФ. 1994. N 1. ст. 2; СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3343) об утверждении представляемых Правительством программ приватизации.

Имущественные отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества, регулируются гражданским законодательством с учетом специального ФЗ от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 26. ст. 2519).

Управление федеральной собственностью не сводится только к вещным правам хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно связано с регулированием отношений по управлению имуществом собственника - Российской Федерации, созданием различных публично- и гражданско-правовых режимов для входящего в эту собственность имущества путем изъятия его из оборота в силу специальных законов, запрета или ограничения их приватизации (например, памятников истории и культуры и т.п.). Федеральное законодательство устанавливает как общий, так и особые режимы перехода государственного имущества к другим субъектам, например особый порядок отчуждения тех акций акционерных обществ, которые находятся в собственности государства). Важно подчеркнуть, что Федерация в лице уполномоченных на то органов закрепляет за собой правомочия собственника федерального имущества и устанавливает его правовые режимы, в том числе порядок и систему органов управления федеральной собственностью.

Управление собственностью предполагает образование соответствующих органов (министерств, агентств, служб), определение их статуса и компетенции по осуществлению от имени Российской Федерации прав и обязанностей собственника, его правомочий владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом. Объем функций, прав и обязанностей в этой сфере распределяется между Президентом, законодательной и исполнительной властями согласно Конституции и федеральным законам. Так, в целях повышения эффективности федеральной собственности, находящейся за границей, Указом Президента от 29 июня 1998 г. об управлении этой собственностью было поддержано предложение о создании акционерных обществ на основе имущества Российской Федерации, находящегося на территории иностранных государств (СЗ РФ. 1998. N 27. ст. 3149). Основной объем работы по управлению федеральной собственностью проводится Правительством и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами (Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, подведомственное Минэкономразвития и торговли), которые разрабатывают концепцию такого управления, организуют учет федерального имущества и ведут его реестр и классификацию, решают вопросы его приватизации, передачи находящихся в федеральной собственности акций субъектам Федерации и др.

Конституция и действующее законодательство, таким образом, исходят из того, что регулирование статуса объектов федеральной собственности, управление ею относятся к ведению органов Федерации. Споры имущественного характера, в том числе связанные с принадлежностью тех или иных объектов конкретным собственникам, относятся к компетенции арбитражных судов, а споры о нарушении установленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти в этой сфере разрешаются Конституционным Судом (ч. 3 ст. 125).

е) Обозначенные в п. "е" предметы ведения - установление основ федеральной политики и федеральные программы по ряду важнейших направлений развития государства и общества - закрепляют право Федерации самостоятельно определять систему мер и особых подходов в отношении ряда сфер (объектов) внутренней политики, посредством которых реализуются интересы Федерации и ее субъектов. Под "основами" имеется в виду совокупность начал, принципов, ценностей, определяющих федеральную политику и направленных на реализацию избранной государством стратегии развития. Указание на то, что Федерация относит к своему ведению основы политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, имеет целью выделение их из всей совокупности государственной политики и достижение единства и сочетания интересов Федерации и ее субъектов в указанных областях, установление определенных общефедеральных приоритетов и стандартов.

Федеральные программы служат инструментом структурной политики Федерации, наполняют ее конкретным содержанием. В них предусматривается комплекс взаимоувязанных мероприятий, ресурсов и организационно-правовых средств, органы и организации, ответственные за выполнение конкретных программ, их предмет, задачи и цели, источники их финансирования и т.д. ФЗ от 20 мая 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1995. N 23. ст. 1025) под такими программами понимает комплексные системы целевых ориентиров социально-экономического развития России и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров (п. 3 ст. 1 Закона). Сводный перечень федеральных программ и объемов их финансирования из федерального бюджета ежегодно утверждается законом о федеральном бюджете. Для финансирования могут привлекаться и внебюджетные источники. Правительство одновременно с проектом бюджета обязано представлять в Государственную Думу сводный перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет бюджета на предстоящий год, с указанием цели, задач, этапов и сроков выполнения каждой из них, требуемых объемов финансирования в целом и по годам, источников финансирования, заказчиков программ и т.д. Ежегодное послание Президента Федеральному Собранию должно содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программ на среднесрочную перспективу, уточнений к ним с выделением задач на предстоящий год (ст. 5 Закона).

В программах на среднесрочную перспективу даются оценки и характеристики состояния экономики, излагаются концепция развития, макроэкономическая политика и предполагаемые институциональные преобразования, инвестиционная и структурная политика, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика.

В форме среднесрочных программ социально-экономического развития России разработаны и осуществляются десятки федеральных целевых и иных программ, касающихся: социального развития ("Дети России", "Сахарный диабет", "Старшее поколение" др.), экономики ("Топливо и энергия", "Возрождение торгового флота", развитие атомной энергетики до 2015 г., приватизации, конверсии ВПК), экологии ("Возрождение Волги", "Мировой океан"), "Культура России" и иных областей жизни. Из всей совокупности программ большинство разрабатывается исполнительной властью, утверждается указами Президента и актами Правительства. Ряд из них получают статус президентских и разрабатываются Главным управлением специальных программ Президента. Среди них - "Молодежь России", "Российские верфи", "Государственные жилищные сертификаты" и др.

Начиная с 2005 г. в оборот введено новое понятие - "национальный проект", который представляет собой по сути разновидность федеральной целевой программы, поскольку утверждается Правительством в форме таких документов. На первом этапе разработаны и начали реализовываться четыре таких проекта: 1) "Здравоохранение"; 2) "Доступное жилье"; 3) "Образование"; 4) "Развитие АПК". Каждый из них включает ряд подпрограмм; например, первым проектом охватываются вопросы демографии (снижения смертности, повышения рождаемости и т.д.). Очевидно, их число будет увеличиваться. Предлагаются также принять нацпроекты "Чистая вода", "Дороги России" и др.

ж) Отнесение п. "ж" комментируемой статьи установления правовых основ единого рынка к ведению Федерации производно от положений ст. 8 Конституции, согласно которой одной из основ конституционного строя являются гарантируемые Российской Федерацией единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Обеспечение этой основы невозможно без установления правовых основ единого рынка, единого финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, централизации денежной эмиссии, определения основ ценовой политики и создания необходимых управленческих экономических служб, в том числе государственных федеральных банков. Эта группа полномочий Федерации в совокупности с ее правами по принятию гражданского законодательства, правовым регулированием интеллектуальной собственности, осуществлением управления составляет огромный массив федерального законодательства, предмет деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей. Понятием "установление правовых основ единого рынка" охвачены как определенные меры по его регулированию, поощрению экономических отношений, связанных с обменом товаров и услуг и формированием спроса, предложения и цены, так и защита рыночных отношений, например через антимонопольное законодательство, судебные органы. ФЗ от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" (СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3434). впервые определил организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе путем предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения органами власти и местного самоуправления, иными субъектами, осуществляющими функции указанных органов (Банком России и др.) Поскольку финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование в равной мере относятся к секторам рыночной экономики, Федерация заинтересована в обеспечении единства в правовом пространстве, унификации условий финансирования и кредитования, валютного контроля и т.д. Все это достигается прежде всего посредством принятия соответствующих федеральных законов.

Финансовое регулирование охватывает как обеспечение единства и взаимодействия всех финансовых институтов государства, так и правоотношения, складывающиеся в процессе аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств. Эта сфера - одна из наиболее централизованных: в ней господствуют федеральные нормы, обеспечивающие единство финансовой системы во всем разнообразии ее компонентов (кредитной, страховой систем и иных сегментов государственных финансов и финансового рынка). Для финансового регулирования характерны проявление принципа верховенства федерального закона, жесткое закрепление требований государства в виде императивных норм, связанных с распорядительной, контрольной и стимулирующей функциями в процессе финансовой деятельности государства. В довольно обширном действующем финансовом законодательстве (насчитывающем тысячи актов) регулируются различные области финансово-правовых отношений, касающихся кредитования, государственных долговых обязательств, заимствований, инвестиций и т.д. Федеральными законами устанавливаются специальные правила финансирования, например судебной системы ("О финансировании судов Российской Федерации"//СЗ РФ. 1999. N 7. ст. 877), определяются финансовые основы местного самоуправления (СЗ РФ. 1998. N 39. ст. 4446) и иных компонентов финансовой системы. Финансовые институты и отношения, вытекающие из договоров отдельных субъектов права, устанавливаются и регулируются гражданским правом.

Отнесение финансового, валютного и кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти ее субъектов в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов. Они участвуют в этих отношениях федерального значения в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено федеральными законами и иными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом в Постановлении от 10 декабря 1997 г. N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области (СЗ РФ. 1997. N 51. ст. 5877). Основываясь на ней, Суд пришел к выводу о том, что юридическое содержание использованного в Уставе области понятия финансового, валютного и кредитного регулирования не отличается от конституционного содержания и согласуется с федеративной природой государства, конституционным статусом субъекта Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. Тем самым были определены и защищены права субъектов Федерации по распоряжению собственными финансовыми ресурсами: средствами бюджетов, внебюджетных и валютных фондов, кредитами, а также право на самостоятельное их расходование.

Валютное регулирование охватывает правоотношения, связанные с функционированием валюты в национальной экономике и международном обороте, поддержанием валютной системы страны. Оно распространяется на российскую валюту (банковские билеты Центрального банка и монеты, средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях в России и за ее пределами, ценные бумаги в валюте Российской Федерации - платежные документы в виде чеков, векселей, аккредитивов, фондовые ценности: акции, облигации и другие долговые обязательства в рублях), а также на иностранную валюту, валютные ценности (ценные бумаги в иностранной валюте, драгоценные металлы и природные драгоценные камни).

Основу валютного законодательства России составляют федеральные законы от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в ред. 2003-2004 гг. (СЗ РФ. 2002. N 28. ст. 2790) и от 10 декабря 2003 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" (СЗ РФ. 2003. N 56. ст. 4859). Ими определяются принципы осуществления валютного регулирования и контроля, полномочия и функции уполномоченных органов, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного законодательства.

Целями валютного регулирования законами определяются обеспечение реализации единой государственной валютной политики, устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка; установление и соблюдение правил обращения, порядка приобретения и использования, вывоза и пересылки валюты, определения права собственности на валютные ценности, установления режима внутреннего валютного рынка, регламентации текущих валютных операций, связанных с ее движением (ввоз, вывоз, биржевая торговля), и т.д.

Валютное регулирование включает в себя жесткую систему валютного контроля, которая не основана, как это было ранее, на валютной монополии, сверхцентрализованном механизме руководства валютным хозяйством страны. Основными его направлениями являются: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, по продаже ее на внутреннем рынке, а также обоснованности платежей в иностранной валюте, полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям и операциям нерезидентов в российской валюте.

Органами валютного контроля являются Центральный банк, а также Правительство РФ. Агентами валютного контроля выступают уполномоченные банки, подотчетные Банку России, которые в соответствии с законодательными актами России могут осуществлять функции валютного контроля. Ответственность за нарушение валютного законодательства распространяется как на резидентов, включая уполномоченные банки, так и на нерезидентов. Санкции за валютные правонарушения установлены отраслевым законодательством (административным, уголовным).

Кредитное регулирование охватывает совокупность правовых и управленческих отношений, связанных с разработкой и проведением единой государственной денежно-кредитной и бюджетной политики, направленной на обеспечение устойчивости рубля, защиту прав и законных интересов кредиторов и заемщиков. Гражданским (ст. 807-823) и Бюджетным (гл. 13-15) кодексами, федеральными законами "О реструктуризации кредитных организаций" (СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3477), "О банках и банковской деятельности" (СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3454), "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (СЗ РФ. 2000. N 14. ст. 1532), "О кредитных историях" (СЗ РФ. 2005. N 1. ч. 1. ст. 44) и др. регламентируются условия кредитного договора, виды кредитов (товарный, коммерческий), определяются гарантии, механизмы и способы защиты прав и исполнения обязанностей, связанных с привлечением и использованием кредитов, установлением порядка осуществления банковских операций и сделок, определением статуса и видов кредитных организаций, решением вопросов государственных внешних и внутренних заимствований (займов и кредитов), привлекаемых или предоставляемых государством. ФЗ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности", в ред. 1996-2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3459; РГ. 2006. 29 июля) определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.

Кредитное регулирование осуществляется не только федеральными законами, но и указами Президента, актами Правительства в соответствии с их компетенцией. Указами Президента предусматриваются меры по развитию кредитования, по созданию органов и организаций, обеспечивающих кредитную политику государства, и т.д. Постановлениями Правительства, актами Центрального банка, Министерства финансов во исполнение федеральных законов и указов Президента регламентируются вопросы выделения кредитов конкретным адресатам, заключаются соглашения о привлечении кредитов, о продлении сроков их возврата и др.

Существенное значение в сфере кредитного регулирования имеют государственные (внешние и внутренние) заимствования Российской Федерации - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения другими заемщиками займов (кредитов), выраженных в иностранной или российской валюте (ст. 89 БК). Предоставляемые самой Россией иностранным государствам кредиты формируют государственные внешние активы Российской Федерации (ч. 2 ст. 112 БК). Программы государственных внутренних и внешних заимствований ежегодно утверждаются как составные части федерального бюджета, могут служить источниками покрытия дефицита бюджета, привлечения/погашения задолженности, финансирования различных целевых проектов (например, таких, как "Правовая реформа", "Модернизация казначейской системы" и др.).

Таможенное регулирование основано на единой таможенной политике, являющейся частью внутренней и внешней политики России, и направлено на: создание правовых, экономических и организационных основ таможенного дела; защиту экономического суверенитета и экономической безопасности государства; активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством; обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов; соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела. Таможенное дело относится к исключительному ведению федеральных органов государственной власти и непосредственно осуществляется Федеральной таможенной службой, руководство которой осуществляет непосредственно Правительство (до 2005 г. входила с состав МЭРТ). В систему данной службы входят региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Порядок прохождения службы в таможенных органах и организациях и основы правового положения их должностных лиц и работников определены ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3586).

Основным кодифицированным актом, регулирующим таможенное дело в Российской Федерации, является Таможенный кодекс от 28 мая 2003 г., введенный в действие в основном с 1 января 2004 г., с изм. и доп. 2004-2006 гг.//СЗ РФ. 2003. N 22. ст. 2066; 2004. N 27. ст. 711; N 34. ст. 3533; N 46. ст. 4494). Регулируемые нормами таможенного законодательства отношения имеют комплексный характер и тесно связаны с нормами гражданского, финансового, административного, уголовного и других отраслей права. Таможенное дело в России представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, а также специальные правила и процедуры в отношении отдельных товаров при перемещении их через таможенную границу (Закон от 15 апреля 1993 г. "О вывозе и ввозе культурных ценностей"//Ведомости РФ, 1993. N 20. ст. 718; действует в ред. от 2 ноября 2004 г.), осуществлении экспортного и валютного контроля (ФЗ от 18 июля 1999 г. "Об экспортном контроле"//СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3734), сертификации отдельных категорий продукции и товаров и др. Таможенным законодательством обеспечиваются единые таможенные правила и процедуры, единый порядок перемещения товаров через границу, устанавливаются взаимные права и обязанности хозяйствующих субъектов и таможенных органов, система мер ответственности за нарушение таможенных правил. Важным компонентом таможенного регулирования является установление федеральным законом таможенных тарифов - свода ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу России, и систематизированных в соответствии с товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности, определяемой Правительством, исходя из принятых в международной практике систем классификации товаров. Законом РФ от 21 мая 1993 г. "О таможенном тарифе" в ред. от 10 ноября 2006 г. (РГ. 2006. 16 ноября) он определяется в качестве инструмента торговой политики и государственного регулирования внутреннего рынка товаров Российской Федерации при его взаимосвязи с мировым рынком, а также правила обложения товаров пошлинами при перемещении через таможенную границу. Таможенный тариф - это свод ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам. Таможенная пошлина - обязательный взнос, взимаемый таможенными органами при ввозе или вывозе товара, неотъемлемое условие такого ввоза или вывоза, один из важнейших источников доходов федерального бюджета. Ставки ввозных (импортных) пошлин в установленных указанным Законом (ст. 3) пределах определяются Правительством, а вывозных (экспортных), исключительно как мера оперативного регулирования внешнеэкономической деятельности, только Правительством.

К сфере таможенного дела относится также защита экономических интересов российских производителей товаров в связи с возросшим импортом, демпинговым импортом или субсидируемым импортом на таможенную территорию Российской Федерации (ФЗ от 8 декабря 2003 г. "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров"//СЗ РФ. 2003. N 50. ст. 4851).

Составляя самостоятельный предмет ведения Федерации, таможенное регулирование осуществляется не только нормами российского законодательства, но и международными договорами, конвенциями, соглашениями (конвенции об упрощении таможенных формальностей 1923 г., о таможенных льготах для туристов 1954 г., Генеральное соглашение о торговле и тарифах (ГАТТ) и др.). Таможенное регулирование является предметом многочисленных двусторонних соглашений о сотрудничестве и взаимопомощи по таможенным вопросам между Россией и зарубежными государствами, их правительствами, в том числе о создании на территориях стран - членов СНГ таможенного союза и единого таможенного пространства.

Отнесение к ведению Федерации денежной эмиссии вытекает из юридического статуса национальной валюты - рубля как основного платежного средства на территории страны. Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращения национальной валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением его официального курса по отношению к валютам других стран. Эмиссия российских денежных знаков с 1992 г. является исключительной компетенцией Центрального банка - единственного эмиссионного центра государства и осуществляется им в соответствии с Законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Она включает комплекс мер, средств и мероприятий, связанных с изготовлением и выпуском в обращение денежных знаков, банкнот и монет.

Закрепление за Российской Федерацией в п. "ж" комментируемой статьи еще одного предмета ведения - основ ценовой политики логически следует из характеристики Российской Федерации как социального государства (см. комм. к ст. 7). Сфера государственного регулирования цен в условиях рыночной экономики весьма ограничена, она обусловлена существованием естественных монополий на товары, услуги, продукцию, работы и осуществляется в целях защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов. Ведение определенной ценовой политики требует создания механизма согласования интересов производителей и потребителей товаров, продукции, услуг, работ; предполагает определенное участие государства в формировании конкурентной среды в экономике и минимизации тарифов, в разработке экономических стимулов, обеспечивающих использование современных технологий в производственных процессах, а также гарантировании юридическим и физическим лицам - производителям и потребителям равного доступа к федеральному оптовому рынку товаров, продукции, услуг (ФЗ от 17 августа 1995 г. "О естественных монополиях"//СЗ РФ. 1995. N 34. ст. 3426).

Конкретным проявлением ценовой политики государства является, в частности, определение ее основ в отношении газа, тепло- и электроэнергии. ФЗ от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 16. ст. 1316; действует в ред. ФЗ 1999-2005 гг.) закрепляет принципы, а также экономические, организационные и правовые основы регулирования этих тарифов.

Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. (СЗ РФ. 2005. N 1. ч. 1. ст. 36) были установлены основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро,- тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов. Им предусмотрено, что регулированию подлежат тарифы на товары и услуги коммунального комплекса, на подключение вновь создаваемых объектов недвижимости, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение, надбавки к ценам. Уполномоченным федеральным органом в этой сфере является Федеральная служба по тарифам, руководство которой осуществляется Правительством (Положение о ней см.: СЗ РФ. 2004. N 29. ст. 3049).

Основы ценовой политики служат исходной базой для установления Правительством основ ценообразования на конкретные виды товаров, продукции, работ; формирования баланса импорта или экспорта; дотационного финансирования отраслей-производителей.

Федеральные экономические службы, включая федеральные банки как предмет ведения Федерации, отражают ее потребности в обеспечении управления и контроля в сфере экономики в целом и в отдельных ее секторах. Это достигается как путем формирования и определения компетенции, сфер деятельности, задач и т.д. федеральных органов, осуществляющих управление различными отраслями экономики (министерств, агентств, служб и т.п., федеральных банков во главе с Центральным банком), так и посредством учреждения специализированных органов.

з) Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная политика Российской Федерации представляет собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения занимает федеральный бюджет - ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план на предстоящий календарный год, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Важными функциями федерального бюджета являются: определение и уточнение основных направлений и приоритетов бюджетной политики на очередной год; аккумулирование сведений о доходах государства; классификация его расходов и др.

Общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы построения и функционирования бюджетной системы страны, регламентация бюджетного процесса установлены Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г., в ред. от 16 октября 2006 г. (СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3823; 2006. N 43. ст. 4412).

Исключительным предметом ведения Федерации является составление проекта бюджета, его рассмотрение, принятие и утверждение, исполнение и осуществление текущего и последующего бюджетного контроля за финансированием расходов и поступлением доходов. Составление федерального бюджета, представление его Государственной Думе, обеспечение его исполнения и отчета об исполнении - исключительная прерогатива Правительства РФ (см. комм. к ст. 114). В компетенцию обеих палат Федерального Собрания входят принятие Государственной Думой закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (1 января - 31 декабря) в четырех чтениях и его обязательное рассмотрение Советом Федерации с последующим либо одобрением, либо отклонением. Федеральное Собрание не только принимает федеральный бюджет, определяя в нем суммы государственных доходов и расходов, но и контролирует его исполнение. Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.

Раскрывая правовую природу федерального закона о федеральном бюджете и определяя его место в правовой системе России, Конституционный Суд в Постановление от 23 апреля 2004 г. N 4-П (СЗ РФ. 2004. N 19. ч. 2. ст. 1923) пришел к выводу о том, что он представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу ст. 104 (ч. 3) во взаимосвязи с другими положениями Конституции и конкретизирующим их Бюджетным кодексом РФ, в федеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.

Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы. Исходя из этого, Суд сделал вывод о том, что закон о бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами.

Принципиальное организационное и правовое значение в сфере бюджетного процесса имеет единая бюджетная классификация. ФЗ от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Федерации", в ред. ФЗ от 5 августа 2000 г., от 8 августа 2001 г. и от 22 декабря 2005 г. (СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3338; 2001. N 33. ч. 2. ст. 3437; 2005. N 52. ч. 1. ст. 5589) определяет группировку доходов и расходов по однородным признакам, а также источникам финансирования бюджетов, обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы. Она включает классификацию доходов (например, на налоговые и иные), функциональную (на оборону, государственное управление и др.) и экономическую классификацию расходов, классификацию источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета, видов государственного внутреннего и внешнего долга, ведомственную классификацию расходов и т.п. Применение бюджетной классификации способствует четкой организации работы с бюджетом, начиная с его составления и вплоть до принятия парламентом отчета о его исполнении, позволяет определить конкретные права и обязанности государственных органов по обеспечению доходов и расходов бюджета.

Обеспечение исполнения федерального бюджета, корректировка его показателей, перераспределение средств, другие меры по текущему ведению, обслуживанию и осуществлению контроля являются функциями как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания, его комитетов, а также Счетной палаты), так и исполнительной власти в лице Президента и Правительства РФ, Министерства финансов и других федеральных финансово-экономических и специализированных ведомств.

Постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему, является Счетная палата РФ (СЗ РФ. 1995. N 3. ст. 167; 2006. N 31. ч. 1. ст. 3427). Она организует и осуществляет в соответствии с законом контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществляет финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет бюджета; выявляет отклонения от установленных показателей и т.п. Счетная палата регулярно представляет палатам Федерального Собрания информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий. Конституционный Суд в вышеназванном Постановлении N 4-П указал, что, по смыслу ст. 101 (ч. 5) Конституции, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы она имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета и осуществляться в надлежащей законодательной форме.

Упоминание в комментируемом пункте федеральных налогов и сборов отражает единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации. К ним отнесены те налоги и сборы, которые оказывают наиболее существенное регулирующее воздействие на экономику (на добавленную стоимость, на прибыль или доход) и внешнеэкономическую деятельность (таможенные пошлины), имеют неравномерно размещенную налоговую базу (акцизы), и ряд других. Становление рыночных отношений обусловило необходимость разработки и проведения налоговой политики, основанной на справедливом и соразмерном налогообложении, стимулировании производства и труда, рациональном распределении налоговых доходов государства в пользу человека, ужесточении через налоговое бремя контроля за отдельными видами деятельности.

Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежными средствами в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Сбор - это обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (ст. 8 НК). Система налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются НК (часть первая)//СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3824; действует в ред. от 2 февраля 2006 г.; часть вторая в ред. от 16 октября 2006 г.//СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3340; 2006. N 43. ст. 4412). Федеральными признаются только те налоги и сборы, которые установлены НК (ст. 13) и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. К ним относятся налоги и сборы: 1) на добавленную стоимость; 2) акцизы; 3) на доходы физических лиц; 4) единый социальный налог; 5) на прибыль организаций; 6) на добычу полезных ископаемых; 7) водный налог; 8) сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов (см. комм. к ст. 57).

Конституционный Суд в Постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 13. ст. 1602) указал, что, устанавливая федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией, федеральный законодатель самостоятельно определяет не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств (п. 4 мотивировочной части): субъекты и объекты налогообложения, порядок и сроки уплаты налогов, правила предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок и т.д. В другом Постановлении (СЗ РФ. 1997. N 42. ст. 4901) Конституционный Суд пришел к выводу о том, что законодатель должен обеспечить, чтобы законы о налогах и сборах были конкретными и понятными. Неопределенность норм закона о налогах может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом. Если законодатель не установил и (или) не определил хотя бы один из существенных элементов налогового обязательства, налогоплательщик имеет все основания уплачивать налог наиболее выгодным для себя способом, а в определенных случаях вовсе его не уплачивать.

К ведению исключительно Федерации относится также определение правовых основ федерального налогового органа и его территориальных подразделений (управлений, инспекций, подразделений) - централизованной системы с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим во главе с Федеральной налоговой службой, подведомственной Министерству финансов.

Федеральные фонды регионального развития представляют собой специальные бюджетные целевые средства, предназначенные для финансирования регионов. Эти фонды являются важным инструментом бюджетного распределения субсидий субъектам Федерации. Упоминание их в комментируемом пункте имеет целью возложить на федеральный центр заботу и обязанность по оказанию финансовой поддержки субъектам Федерации путем создания фондов и выделения из них дотаций на: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидий на закупку и завоз товаров и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; компенсацию тарифов на электроэнергию; финансовое обеспечение реализации федеральных законов (о ветеранах, инвалидах и др.); поддержку дорожного хозяйства и финансирование утвержденных программ поддержки и развития конкретных регионов. В специальном приложении к закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматриваются как суммы ассигнования этих фондов, так и их распределение по конкретным регионам и программам (национальным проектам). Правительству РФ поручается направить эти средства на указанные цели, выделять субвенции субъектам Федерации, отдельным административно-территориальным единицам (закрытым городам, конкретным местностям, городам-наукоградам) и др.

и) Отнесение перечисленных в п. "и" систем и видов деятельности к предметам ведения Федерации обусловлено их особым характером и важностью для государства, необходимостью централизованного управления и финансирования, осуществления монополии государства в этих сферах. Регулирование и управление этими предметами не под силу каждому из субъектов Федерации.

Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики на всей территории Российской Федерации, включают гидро-, тепло- и атомные электростанции, объекты либо контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной государственной собственности. ФЗ от 26 марта 2003 г. "Об электроэнергетике" (СЗ РФ. 2003. N 13. ст. 1177) установлены правовые основы экономических отношений в данной сфере, полномочия органов власти, права и обязанности субъектов электроэнергетики и ее потребителей. К общим принципам правового регулирования данной сферы Закон отнес: обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; технологическое единство электоэнергетики; обеспечение бесперебойного и надежного ее функционирования, свобода экономической деятельности и единство экономического пространства, использование рыночных отношений и конкуренции и др. Крупнейшей энергопроизводящей и передающей электрическую и тепловую энергию системой является РАО энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" (РАО "ЕЭС России"). Федеральная политика в отношении таких субъектов направлена на достижение баланса интересов потребителей и производителей товаров, обеспечивающего доступность и эффективность функционирования самих монополий, при наличии которых удовлетворение спроса на рынке невозможно замена этих товаров другими. В отношении объектов федеральных энергетических систем предусмотрены особенности признания их несостоятельными, а применительно к атомным электростанциям введен запрет: они не подлежат банкротству (СЗ РФ. 1999. N 26. ст. 3179). Государственным органом, осуществляющим управление в этой сфере, является Федеральное агентство по энергетике, подведомственное Минпромэнергетики Российской Федерации.

Ядерная энергетика как часть энергетической системы, а также расщепляющиеся материалы также находятся в исключительном ведении Федерации. Основными задачами, связанными с этими сферами, являются: создание правовых основ и принципов регулирования отношений, возникающих в процессе разработки, эксплуатации и утилизации ядерных материалов, прежде всего при использовании атомной энергии; обеспечение радиационной безопасности населения; защита окружающей среды, собственности; развитие атомной науки и техники; содействие укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии; недопущение распространения ядерных материалов и т.д.

Предметами регулирования ФЗ от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии", в ред. от 10 февраля 1997 г. (СЗ РФ. 1995. N 48. ст. 4552; 1997. N 7. ст. 808) являются отношения, возникающие при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях. Объектами применения данного Закона являются ядерные установки (реакторы, аппараты, полигоны, устройства, сооружения, комплексы для производства, использования, переработки, транспортировки ядерного топлива и ядерных материалов); радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов; хранилища радиоактивных отходов.

Федерация путем принятия законов и создания правовых основ государственного управления использованием атомной энергии обеспечивает безопасность в этой сфере, доступность информации, участие граждан и организаций в обсуждении государственной политики, проектов законов, а также в практической деятельности по использованию и осуществлению контроля за использованием атомной энергии, расщепляющихся материалов. Федеральным законом определяются виды деятельности в области использования атомной энергии (размещение, сооружение и эксплуатация объектов; производство, транспортировка, хранение ядерных материалов и радиоактивных веществ и обращение с ними; контроль за ядерной, радиационной, технической, пожарной безопасностью; проведение научных исследований; учет и контроль материалов; экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий; контроль за радиационной обстановкой на территории России и т.д.).

В федеральной собственности находятся ядерные материалы, радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники и пункты хранения. Не имеющие оборонного назначения радиационные источники, радиоактивные вещества и не содержащие ядерных материалов радиоактивные отходы могут находиться в собственности субъектов Федерации, в муниципальной собственности в порядке, установленном законом. Собственность на эти объекты оформляется свидетельством Правительства РФ в установленном им порядке.

Особой заботой Российской Федерации является обеспечение радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. Правовое регулирование в этой области осуществляется ФЗ от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения", (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 141; 2004. N 35. ст. 3607), иными правовыми актами Федерации и ее субъектов. При этом названным Законом определяется, что субъекты Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленным федеральным законом.

Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности проводится уполномоченными на это федеральными органами исполнительной власти, государственным контролем и надзором (Федеральным агентством по атомной энергии и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору), а также территориальными органами и органами субъектов Федерации. Планирование и осуществление мероприятий в этой сфере проводятся на основе федеральных и региональных (территориальных) программ (отражаемых, как правило, в законе о федеральном бюджете), путем государственного нормирования, лицензирования деятельности в области обращения с источниками ионизирующего излучения, контроля, установления требований к обеспечению радиационной безопасности, прав и обязанностей граждан, организаций, социальной защиты и возмещения им вреда, а также ответственности за невыполнение требований к обеспечению радиационной безопасности (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 141).

В самостоятельные предметы правового регулирования в сфере ядерной энергетики и расщепляющихся материалов выделены финансирование особо радиационных и ядерно-опасных производств и объектов, отношения в области разработки и реализации специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных территорий (СЗ РФ. 2001. N 29. ст. 2947), а также осуществление экспортного контроля за ввозом и вывозом ядерных материалов. Основными его целями являются: защита интересов России; создание условий для ее интеграции в мировую экономику; реализация требований международных договоров о нераспространении оружия массового поражения, средств его доставки, а также осуществление контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3734).

К ведению Федерации относятся федеральный транспорт и пути сообщения - железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, а также федеральные автомобильные дороги. Эти виды транспорта образуют в целом транспортную систему России, играющую важнейшую роль в экономике, обслуживающую производственную и социальную инфраструктуру страны. Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью всех видов транспорта, регламентирует их отношения между собой, а также с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа.

Все виды транспорта подверглись в последние годы акционированию (приватизации путем преобразования в ОАО) либо получили статус государственных или муниципальных унитарных предприятий, организация и деятельность которых регулируются нормами гражданского права. Регулирование отношений, возникающих из их деятельности, осуществляется нормами Гражданского, Воздушного кодексов (1997 г.), Кодекса торгового мореплавания (1999 г.), Кодекса внутреннего водного транспорта (2000 г.), ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и иных кодексов, федеральных законов и актов Президента и Правительства. Государственное управление транспортом осуществляется уполномоченными федеральными органами в области транспорта с учетом рыночных отношений - Министерством транспорта, в состав которого входят агентства воздушного, железнодорожного, морского и речного транспорта, дорожное агентство и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, а также уполномоченными органами и службами соблюдения порядка перевозок (например, международных автомобильных перевозок), обеспечения безопасности эксплуатации и движения в воздухе, на море, по рекам, на дорогах. Федеральный транспорт, пути сообщения и дорожное хозяйство входят отдельным разделом в функциональную классификацию расходов федерального бюджета.

Федерация регулирует те связанные с информацией, информатизацией и защитой информации отношения, которые возникают при: поиске, получении, передаче, производстве и распространение информации, применении информационных технологий, обеспечении защиты информации; защите прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации, а также в рамках гражданских правоотношений, возникающих из авторского права и смежных прав. ФЗ от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3448). К принципам регулирования данных сфер Закон относит свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; установление ограничений доступа к информации только федеральным законом; открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральным законом; обеспечение безопасности при создании информационных систем и их эксплуатации и др.

В условиях информатизации и компьютеризации отраслей и сфер жизнедеятельности Федерация содействует формированию рынка информационных ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения, проводит единую научно-техническую и промышленную политику в сфере информатизации, создает и гарантирует равные правовые условия производителям и потребителям информации. В своей совокупности этот предмет деятельности составляет одну из гарантий свободы массовой информации (см. комм. к ст. 24 и 29).

Государственная политика в сфере информатизации направлена на: создание единого информационного пространства страны и условий для эффективного ее участия в международном информационном обмене, в формировании, развитии и защите информационных ресурсов, систем и сетей всех форм собственности, обеспечение их совместимости и взаимодействия; достижение качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов; защиту национальной информационной безопасности и обеспечение реализации прав и свобод граждан, организаций. Например, ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" в целях обеспечения права граждан на получение полной и объективной информации предусматривает совокупность государственных мер организационного, экономического и правового характера, направленных на стимулирование и защиту прав средств массовой информации.

Связь отнесена к ведению Российской Федерации в тех ее частях, которые осуществляются под ее юрисдикцией (федеральная связь) и являются неотъемлемой частью производственной и социальной инфраструктуры страны. К федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической и почтовой связи на территории России (кроме внутрипроизводственных и технологических сетей связи). Связь функционирует как взаимоувязанный производственно-хозяйственный комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, организаций, органов государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. При этом средства связи вместе со средствами вычислительной техники составляют техническую базу обеспечения процесса сбора, обработки, накопления, распространения и защиты информации. В целом создание, развитие и обеспечение устойчивой и качественной работы связи являются важнейшими условиями развития общества и нормальной деятельности государства.

Федеральными законами и иными правовыми актами определяются прежде всего основные положения о связи в России. Не урегулированные федеральными законами от 7 июля 2003 г. "О связи" (СЗ РФ. 2003. N 28. ст. 2895) и от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи" (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3697; действует в ред. от 22 августа 2004 г.) отношения в области связи могут регламентироваться законами и иными правовыми актами субъектов Федерации в пределах их полномочий, а также решениями международных почтовых организаций, участником которых является Россия. Устанавливая правовые основы деятельности в области связи (принципы, сети связи и их режим, система управления и основы экономической деятельности, права пользователей связи и ответственность при осуществлении деятельности в области связи), Российская Федерация исходит из необходимости существования в стране взаимоувязанной сети связи, обеспечения общего централизованного управления ею независимо от ведомственной принадлежности объектов связи и форм собственности. При этом предприятия связи создаются и функционируют на основе сохранения и обеспечения единства экономического пространства, многообразия форм собственности и равенства условий конкуренции. Сети и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности, а также собственности физических и юридических лиц, выступающих в качестве операторов связи, включая иностранные организации и иностранных граждан.

Почтовая связь осуществляется государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями и иными операторами почтовой связи. К ведению федеральных органов Законом отнесены: определение государственной политики в этой области; разработка и принятие федеральных программ; установление видов, единых правил, стандартов, требований и норм почтовой связи; организация и проведение государственного надзора и контроля; государственное регулирование тарифов на оказание универсальных услуг почтовой связи; определение порядка финансирования деятельности федеральной почтовой связи и осуществление международного сотрудничества.

Сферой непосредственного ведения Федерации являются также специализированные виды связи - правительственная связь и фельдъегерская связь, осуществляемая Государственной фельдъегерской службой РФ.

Основными задачами фельдъегерской связи являются доставка корреспонденции Президента, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, органов военного управления, администрации промышленных и военных объектов, имеющих особо важное государственное значение, в административные центры субъектов Федерации и обратно, а также доставка корреспонденции, технической документации образцов промышленных товаров за рубеж, отправлений глав государств и правительств, органов государственной власти - участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи и органов СНГ, расположенных на территории России. Правовые основы и принципы организации федеральной фельдъегерской связи, порядок взаимодействия ее органов с другими государственными органами власти, виды контроля и надзора за их деятельностью определены ФЗ от 17 декабря 1994 г., в ред. от 3 декабря 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 49. ст. 5904) и обеспечиваются специально уполномоченным органом - Государственной фельдъегерской службой РФ, организационно-правовой статус которой определяется Положением, утвержденным Указом Президента РФ.

Деятельность в космосе - исключительная сфера ведения Федерации. Юридический статус и правовой режим использования космического пространства - общего наследия человечества - определяются принципами и нормами международного космического права. Исследование и использование космического пространства отнесены Законом РФ от 20 августа 1993 г. "О космической деятельности", в ред. от 29 ноября 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 50. ст. 5609) к приоритетным государственным интересам. Правовые и организационные основы и отношения космической деятельности находятся только под юрисдикцией Российской Федерации, регулируются федеральным законом, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Под космической деятельностью при этом понимают любую деятельность, связанную с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела. К ней относятся: научные космические исследования; использование космической техники для связи, теле- и радиовещания; дистанционное зондирование Земли и космоса, включая экологический мониторинг и метеорологию; использование спутниковых навигационных и топогеодезических систем; пилотируемые космические полеты; использование космической техники, космических материалов и технологий в интересах обороны и безопасности России; наблюдение за объектами и явлениями в космосе; испытания техники в условиях космоса; производство в космосе материалов и иной продукции, а также другие виды деятельности, осуществляемые с помощью космической техники. В космическую деятельность входит также создание, использование, передача космической техники, космических технологий, иных необходимых для этой деятельности продуктов и услуг.

Российская Федерация определяет государственную политику, цели и принципы в этой сфере, организует и обеспечивает экономические условия и координирует деятельность органов и организаций, участвующих в осуществлении космической деятельности; регулирует финансирование космических программ, обеспечивает государственную поддержку ракетно-космической отрасли и ее инфраструктуры (космических и наземных объектов: космодромов, контрольно-измерительных пунктов и центров управления, баз хранения, полигонов и т.п.); рассматривает и утверждает государственный, а также оборонный заказ на разработку, производство и поставку космической техники, вооружения и военной техники; координирует международное сотрудничество и осуществляет контроль за разработкой и реализацией международных космических проектов Российской Федерации. Компетенцией в сфере управления космической деятельностью наделены федеральные органы исполнительной власти по обороне и Российское авиационно-космическое агентство.

к) Под внешней политикой понимается деятельность в данном случае Российской Федерации, ее компетентных органов по установлению отношений с иностранными государствами и международным сообществом в целом, региональными и универсальными международными организациями и другими участниками международного общения.

Внешнеполитическая деятельность Российского государства, как и любого другого государства, опирается на экономический, демографический, военно-технический потенциал.

Основными направлениями осуществления внешней политики традиционно выступает дипломатическая деятельность. Основные направления внешнеполитической деятельности РФ рекомендованы Концепцией внешней политики (РГ. 2000. 11 июля).

Концепция внешней политики РФ формируется с учетом положений Конституции, федеральных законов сфере, общепризнанных принципов и норм международных договоров РФ, а также Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президентом РФ от 10 января 2000 г. СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 170).

Согласно Концепции внешней политики, высшим приоритетом внешнеполитического курса России является защита интересов личности, общества и государства. При этом главные усилия должны быть направлены на достижение, по крайней мере на обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, которые в наибольшей мере отвечают интересам РФ как великой державы, как одного из влиятельных центров современно мира и которые необходимы для роста ее политического, экономического, интеллектуального и духовного потенциала.

Под национальными интересами Концепция внешней политики подразумевает совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства.

Руководство внешней политикой, согласно п. "а" ст. 86 Конституции, осуществляет Президент, который в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях. Совет Федерации и Государственная Дума в пределах предоставленных им полномочий обеспечивают принятие нормативных актов, обеспечивающих правовую основу для осуществления внешнеполитического курса, а также использование прав и выполнение международных обязательств.

Реализация внешней политики, согласно п. "д" ст. 114 Конституции, возлагается на исполнительную власть в лице Правительства. Это конституционное полномочие раскрывает ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Согласно ст. 21 Закона, Правительство в пределах своих полномочий осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики, обеспечивает представительство России в иностранных государствах и международных организациях, заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств России по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств, отстаивает геополитические интересы России, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

В соответствии с Положением о Министерстве иностранных дел (утв. Указом Президента от 14 марта 1995 г.//ДВ. 1995. N 4; действует в ред. от 26 января 2007 г.) на данное министерство возложено выполнение следующих задач: разработка общей стратегии внешней политики; реализация внешнеполитического курса; координация международных связей субъектов Федерации; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов на международной арене; защита прав и интересов российских граждан и юридических лиц за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями; координация деятельности и контроль за работой других органов исполнительной власти в целях проведения единой политической линии (о функциях и задачах МИД РФ см. также Указ Президента РФ от 5 марта 2001 г.//СЗ РФ. 2001. N 11. ст. 1006).

В систему МИД РФ входят посольства Российской Федерации. Согласно Положению о посольстве Российской Федерации (Указ Президента РФ от 28 октября 1996 г.//СЗ РФ. 1996. N 45. ст. 5090), этот государственный орган внешних сношений осуществляет представительство России в стране пребывания, где обеспечивает проведение единой политической линии РФ в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, включая представительства субъектов Федерации, открываемых в установленном порядке на территориях иностранных государств.

Помимо РФ участниками международных отношений, согласно п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции, выступают субъекты Федерации. Правовой базой участия субъектов Федерации во внешних связях является ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 2. ст. 231). Статья 2 данного ФЗ понимает международные и внешнеэкономические связи субъектов Федерации в более узком смысле по сравнению с внешними связями самой Федерации. Конкретно под этим понимаются связи в торгово-экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях.

Субъекты Федерации в пределах полномочий, предоставляемых им Конституцией и иными нормативными актами, обладают правом вступать в отношения с административными образованиями иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями, а также участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этих целей, а с согласия Правительства с органами государственной власти иностранных государств.

Указанный ФЗ допускает заключение субъектами Федерации соглашений с соблюдением установленных условий, а также открытие по согласованию с МИД РФ представительств на территории иностранных государств.

Наряду с этим координация осуществляется посредством заключения международных договоров с иностранными государствами. Так, Россия заключила с Вьетнамом Соглашение о принципах сотрудничества между органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местной власти Вьетнама (вступило в силу 11 сентября 2000 г.).

Важную роль в осуществлении внешней политику играют международные договоры России. Понятие "международный договор" содержится в п. "а" ст. 2 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2757). Закон понимает под этим международное соглашение, заключенное Россией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Законодательное определение международного договора с незначительными редакционными изменениями воспроизводит определение "международный договор", содержащееся в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (п. 1 "а" ст. 2).

Из приведенного определения вытекает, что под международными договорами понимают только международные соглашения, заключаемые в письменной форме. Следовательно, понятие "международный договор" не охватывает соглашения, заключенные в упрощенной форме, к которым относится джентльменское соглашение, для которого характерно отсутствие договорного текста. Однако подобного рода соглашения могут заключаться и в письменной форме. Примером такого соглашения может служить джентльменское соглашение в форме заявления Председателя Конференции при принятии Правил процедуры III Конференции ООН по морскому праву, одобренных Генеральной Ассамблеей ООН на ее 2169-м заседании 16 ноября 1973 г.

Все вопросы, связанные с заключением, прекращением и приостановлением действия международных договоров, отнесены к ведению РФ, выступающей в международных отношениях единым субъектом международного права. Заключая международные договоры, РФ принимает на себя обязанности и права и в отношении субъектов Федерации.

Международные договоры России подразделяются на несколько категорий. Статья 3 ФЗ от 15 июля 1995 г. различает межгосударственные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, межправительственные договоры, заключаемые от имени Правительства РФ, и договоры межведомственного характера, заключаемые федеральными органами исполнительной власти.

Проводимые различия международных договоров в определенной мере условны, поскольку в равной мере договоры, заключаемые от имени Правительства, тем не менее создают международные обязательства для государства, а не для Правительства. Подобная классификация может иметь определенное значение лишь в плане разграничения компетенции органов, уполномоченных вступать в договорные отношения с иностранными государствами и другими участниками международного общения. Согласно п. 2 ст. 6 ФЗ о международных договорах, решения о согласии на обязательность для России международных договоров принимают на себя органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией и иными актами законодательства РФ.

Соответственно решения о заключении и подписании международных договоров от имени России принимает Президент РФ или Правительство РФ в зависимости от характера регулируемых договорами вопросов.

Правительство РФ принимает решения о заключении межведомственных договоров. Решения о подписании международных договоров межведомственного характера принимают федеральные министры, руководители других федеральных органов власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по согласованию с Министерством иностранных дел (ст. 11 Закона о международных договорах).

В специальную группу международных договоров России выделены договоры, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов Федерации. Характерно, что Конституция не определяет круга вопросов, относящихся к ведению субъектов Федерации. К их ведению могут быть отнесены все вопросы, которые не относятся ни к ведению РФ (ст. 71 Конституции), ни к совместному ведению.

Механизм согласования состоит в том, что органы государственной власти заинтересованного субъекта Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 4 ФЗ о международных договорах получают уведомления федеральных органов исполнительной власти о предельных сроках (не более двух недель) направления предложений. ФЗ о договорах не устанавливает критериев выявления заинтересованности субъекта Федерации в заключении РФ конкретного международного договора, не определяет момент начала отсчета двухнедельного срока, определенного для направления предложений. Непредставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложений о заключении Россией международного договора.

ФЗ выделяет международные договоры, "затрагивающие полномочия субъекта Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации" (п. 2 ст. 4).

Комментируемый пункт ст. 71 в большей степени подразумевает отнесение к компетенции Российской Федерации обязанности обеспечивать военную безопасность государства, а не осуществление военной деятельности. Обеспечение военной безопасности Концепция национальной безопасности РФ считает важнейшим направлением деятельности всего государства, ее целью является обеспечение способности эффективно реагировать на различного рода угрозы.

В целях предотвращения возможных войн и вооруженных конфликтов предполагается отдавать приоритет политическим, дипломатическим, экономическим и иным невоенным средствам.

Вместе с тем РФ не отказывается от возможности применения ядерного оружия. Однако всякое применение военной силы допускается в случае отражения вооруженной агрессии, если все другие меры урегулирования кризисной ситуации оказались неэффективными.

Система обеспечения национальной безопасности создается на основе Конституции, федеральных законов указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства. Основу системы безопасности РФ образуют органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства.

л) Пункт о внешнеэкономических отношениях Российской Федерации выделяет из предусмотренных предыдущим предметом сфер международных отношений экономическое, торговое сотрудничество и иные отношения, подчеркивая тем самым особую приоритетность и значимость для всей страны внешнеэкономической деятельности, развития мирохозяйственных связей. При этом данное положение не раскрывает форму и содержание собственно предмета ведения, включающего как нормативное регулирование, управление и защиту экономических интересов страны, ее экономической безопасности, так и обеспечение различными методами и средствами эффективной интеграции в мировую экономику. Демонополизация внешней торговли, разрыв экономических связей после распада СССР обусловили поиск Россией новых направлений развития внешнеэкономических отношений, ее интеграции в мировую экономику на основе общепризнанных принципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенных союзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обмена капиталами, технологиями, услугами и т.п. Используемое в тексте родовое понятие "внешнеэкономические отношения" по своему содержанию шире примененной в п. "о" ст. 72 Конституции категории "внешнеэкономические связи", координация которых является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. комм. к этому пункту).

Внешнеэкономическая деятельность, будучи важнейшим элементом внешней политики России, составляет неотъемлемую часть деятельности и законодательной, и исполнительной власти. И это естественно, поскольку она направлена на укрепление экономического суверенитета, его защиту, поощрение внешнеторговой деятельности, стимулирование национальной экономики, обеспечение условий для привлечения и эффективного использования иностранных финансовых и материальных ресурсов, техники, технологий и опыта путем интеграции в мировую экономику.

Ведущим элементом внешнеэкономических отношений является внешнеторговая деятельность - предпринимательская деятельность в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной собственности, в том числе исключительными правами на них. ФЗ от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (СЗ РФ. 2003. N 50. ст. 4850; в ред. от 22 августа 2004 г., от 22 июля 2005 г., от 2 февраля 2006 г.) относит к принципам такого регулирования, в частности: защиту государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности, российских производителей и потребителей товаров и услуг; равенство и недискриминацию ее участников, если иное не предусмотрено федеральных законом; единство таможенной территории РФ; взаимность в отношениях другого государства (группы государств); беспечение выполнения обязательств по международным договорам РФ; исключение неоправданного вмешательства государства или его органов во внешнеторговую деятельность и нанесения ущерба ее участникам и экономике России; обеспечение обороны страны и безопасности государства: единство системы и ее применения на всей территории страны, гласность в разработке, принятии и применении мер госрегулирования внешнеторговой деятельности и др. В отличие от ранее действовавшего закона существенное изменение претерпели методы ее регулирования. К ним отнесены: таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; запреты и ограничения внешней торговли услугами и интеллектуальной собственностью; меры экономического и административного характера, способствующие развитию внешней торговли. Закон не допускает применение иных методов.

В ведении Российской Федерации находятся: формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых отношений, связей и основных принципов внешнеторговой политики страны; их государственное регулирование, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; обеспечение экспортного контроля; определение политики в области сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом; реализация этой политики через единство мер и средств законодательного регламентирования; установление обязательных стандартов и критериев безопасности и (или) безвредности для человека при ввозе товаров и правил контроля за ними. Особое значение придается определению порядка ввоза и вывоза вооружений, военной техники, имущества военно-технического назначения, лицензионного производства, модернизации и ремонта военной техники, экспорту и импорту расщепляющихся материалов, их отходов, отравляющих, взрывчатых, ядовитых, психотропных веществ, сильнодействующих наркотических средств, биологически и генетически активных материалов (донорской крови, внутренних органов, культур грибов, бактерий, вирусов, семенного материала животных и человека), животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, и т.д.

Исключительно Федерацией устанавливаются и регулируются: порядок вывоза отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, ввоза и вывоза драгоценных металлов и камней, изделий из них, лома драгоценных металлов и камней, отходов их переработки и химических соединений, содержащих драгоценные металлы, а также порядок формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской Федерации; разработка ее платежного баланса; становление лимита внешнего государственного долга и управление этим долгом; заключение международных договоров в области внешнеэкономического сотрудничества.

Российская Федерация как субъект международного права участвует в деятельности международных экономических и научно-технических организаций, реализации их решений, создает свои торговые представительства за рубежом и при различных международных организациях.

Наконец, значительный объем деятельности федеральных органов государственной власти составляет координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации, в том числе: экспорт; формирование совместно с ними федеральных, региональных и межрегиональных программ в этой сфере; создание и обеспечение функционирования свободных экономических зон (например, в Калининградской и Магаданской областях); регулирование приграничной торговли.

За годы, прошедшие после принятия Конституции, законодательную регламентацию получили различные отношения и направления внешнеэкономической деятельности в сферах иностранных инвестиций (ФЗ от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3493; 2006. N 23. ст. 2382); военно-технического сотрудничества с иностранными государствами (СЗ РФ. 1998. N 30. ст. 3610); экспортного контроля (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3774). В принятом 14 апреля 1998 г. ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (СЗ РФ. 1998. N 16. ст. 1798) предусмотрен комплекс мер по защите российской экономики от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции, по поддержанию равновесия платежного баланса страны посредством регулирования импорта, по продвижению отечественных товаров на мировой рынок, а также установлен порядок введения и применения специальных защитных мер (антидемпинговых, компенсационных), импортных и экспортных квот. Введение и применение предусмотренных Законом мер должны основываться на расследованных фактах причинения российской экономике существенного ущерба вследствие возросшего ввоза аналогичного или конкурирующего товара либо товара, субсидируемого иностранным государством, приведшее к сокращению объемов производства и реализации на внутреннем рынке отечественного товара, к снижению рентабельности его производства, негативному влиянию на товарные запасы, трудоустройство, уровень заработной платы, общую инвестиционную активность и на другие показатели.

Реализация внешнеэкономической политики государства вызывает необходимость: правового регулирования всех ее сторон; четкого разграничения полномочий и функций, компетенции всех субъектов и участников; установления методов повышения эффективности и действенности способов и средств защиты национальных интересов; более активного участия в страховании; ведения внешнеторговой статистики; установления и регулирования ответственности за нарушение законодательства о внешней торговли (в форме гражданско-правовых, административных, уголовных санкций). В этих целях и с учетом роли и масштабов экспорта Россией энергоносителей Федеральным законом от 18 июля 2006 г. "Об экспорте газа" (СЗ РФ. 2006. N 30. ст. 3293) основы его государственного регулирования определены исходя из необходимости защиты экономических интересов России, исполнения международных обязательств по экспорту, обеспечения доходов федерального бюджета и поддержания топливно-энергетического баланса страны.

м) Закрепленные в п. "м" предметы ведения составляют взаимосвязанный комплекс вопросов, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации, неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность - важнейшие функции государства. Все иные перечисленные в комментируемом пункте предметы ведения непосредственно связаны с обеспечением этих функций государства.

Оборона - стержневой элемент системы национальной безопасности, под которой понимается безопасность многонационального народа России как носителя суверенитета и источника власти (Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента от 10 января 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 170). В целом военная доктрина России носит оборонительный характер и представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, стратегические и экономические основы обеспечения военной безопасности страны (утв. Указом Президента от 21 апреля 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 17. ст. 1852).

ФЗ от 31 мая 1996 г. "Об обороне", в ред. от 26 декабря 2005 г. с изм. от 3 июля 2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5013), под обороной понимает систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Будучи предметом исключительного ведения Федерации (субъекты Федерации участвуют в организации обороны, однако не могут создавать свои вооруженные силы), оборона не только включает применение средств вооруженной борьбы, для чего создаются Вооруженные Силы РФ - основа обороны страны, государственная военная организация, предназначенная для отражения агрессии и выполнения международных обязательств России, привлекаются к обороне пограничные, внутренние, железнодорожные и другие войска (органов безопасности, правительственной связи, гражданской обороны), но и охватывает широкий спектр организационных, экономических, правовых, научно-технических, технологических (международно-правовых, общефедеральных, региональных) задач и обязанностей органов власти и местного самоуправления.

Собственно организация обороны включает прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы, правовое регулирование отношений, связанных с: прогнозированием и оценкой военной опасности и военной угрозы; разработкой основных направлений военной политики и положений военной доктрины Российской Федерации; правовым регулированием в области обороны; строительством, подготовкой и поддержанием в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также планированием их применения; разработкой, производством и совершенствованием систем управления Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами, вооружения и военной техники, созданием их запасов, а также планированием использования радиочастотного спектра; планированием перевода органов государственной власти Федерации и ее субъектов Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, их мобилизационной подготовкой; созданием запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов; планированием и осуществлением мероприятий по гражданской и территориальной обороне; оперативным оборудованием территории Федерации в целях обороны; обеспечением защиты сведений, составляющих государственную тайну, в области обороны; развитием науки в интересах обороны; финансированием расходов на оборону, а также контролем за расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельностью Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, осуществляемый в соответствии с законодательством; международным сотрудничеством в целях коллективной безопасности и совместной обороны и другими мероприятиями в области обороны.

Важное значение при этом придается подготовке и поддержанию в надлежащей готовности Вооруженных Сил, разработке, производству и совершенствованию оружия и военной техники, подготовке мобилизационных планов и созданию резервов, развитию военной науки и подготовке кадров, проведению военной реформы, сокращению военных расходов, принятию и реализации социально-экономических программ для российской армии и ее военнослужащих.

На обеспечение правовой базы обороны страны направлены многие федеральные законы, непосредственно регулирующие те или иные вопросы в этой сфере. Среди них ФКЗ от 30 января 2002 г. "О военном положении" (СЗ РФ. 2002. N 5. ст. 375), ФЗ от 26 февраля 1997 г. "О мобилизационной подготовке и мобилизации", (в ред. от 16 июля 1998 г. (СЗ РФ. 1997. N 9. ст. 1014; 1998. N 29. ст. 3395), от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне" (СЗ РФ. 1998. N 7. ст. 799), от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе", в ред. от 6 мая 1999 г. (СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 6; 1999. N 19. ст. 2302), от 17 июля 1999 г. "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3695), от 29 декабря 1994 г. "О материальном резерве" (СЗ РФ. 1995. N 1. ст. 3; 1997. N 12. ст. 1381; 1998. N 7. ст. 798), о статусе отдельных родов войск (например, железнодорожных, внутренних), о воинской обязанности и военной службе (СЗ РФ. 1998. N 13. ст. 1475), о статусе военнослужащих (СЗ РФ. 1998. N 22. ст. 2331), о материальной ответственности военнослужащих (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3682) и др. Вопросы национальной обороны (составляют самостоятельный раздел функциональной классификации расходной части федерального бюджета, законы о котором на каждый очередной год предусматривают распределение расходов на конкретные нужды и цели обороны: строительство и содержание Вооруженных Сил России, закупка вооружения и военной техники), в том числе на НИОКР, капитальное строительство, пенсии военнослужащим, на военные программы Министерства обороны, поддержание мобилизационных мощностей и т.д.

Широкой компетенцией в сфере обороны располагают Президент - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ, Правительство, Министерство обороны. Во исполнение Конституции и федеральных законов ими издаются акты, которыми утверждаются различные положения (н-р, о военных комиссариатах), осуществляется текущее управление в области обороны.

Содержащееся в комментируемом пункте понятие "безопасность" приведено в его родовом значении, охватывает собственно государственную (национальную), общественную, личную, экономическую, экологическую, продовольственную, информационную и иные виды безопасности (например, дорожного движения).

Под безопасностью федеральное законодательство понимает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, а под угрозой безопасности - совокупность условий и факторов, создающих опасность названным интересам личности, общества, государства (ст. 3 Закона от 5 марта 1992 г. "О безопасности", в ред. от 25 июля 2006 г.//Ведомости РФ. 1992. N 15. ст. 769; СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3427).

Совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию обеспечения безопасности от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера, с учетом имеющихся ресурсов и возможностей, сформулирована в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента от 1 декабря 1997 г., в ред. от 10 января 2000 г.//СЗ РФ. 1997. N 52. ст. 5909; 2000. N 2. ст. 170).

Исходя из множественности видов безопасности, Федерация осуществляет их правовое регулирование; определяет для каждого вида основные принципы и направления их обеспечения, полномочия Федерации, ее органов, субъектов РФ, местного самоуправления; разрабатывает федеральные программы реализации государственной политики в конкретных сферах безопасности; устанавливает требования к системам безопасности, статус функциональных, отраслевых и иных федеральных органов безопасности; организует и осуществляет государственный надзор и контроль в области обеспечения всех видов безопасности, а также устанавливает юридическую ответственность за нарушение законодательства в сфере безопасности. Так, федеральными законами урегулированы отношения, связанные с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности страны (Закон "О государственной тайне"//РГ. 1993. 21 сентября; СЗ РФ. 1997. N 41. ст. 8220), с обеспечением качества и безопасности пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека (ФЗ от 2 января 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 150) и др.

В целях обеспечения безопасности Федерация формирует различные по своему назначению, полномочиям и статусу федеральные органы и определяет основы их организации и функционирования. В структуру этих органов входит Совет безопасности - конституционный орган, основными функциями которого являются рассмотрение вопросов обеспечения безопасности и обороноспособности страны, подготовка законопроектов и решений Президента в этих сферах, осуществление других функций. Положение о Совете безопасности утверждено Указом Президента от 27 июля 2004 г., в ред. от 25 июля 2006 г. (СЗ РФ. 2004. N 24. ст. 2392; 2006. N 31. ч. 1. ст. 3459). Повседневную работу выполняют в этой сфере ряд федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на обеспечение внешней и внутренней безопасности с использованием определенных законом для каждого из них правовых основ, статусов, методов и средств. Они входят в правоохранительную систему государства. К их компетенции отнесены функции разведывательно-информационного характера (Федеральная служба безопасности (ФСБ), органы внешней разведки), охрана высших государственных органов и т.п. Финансирование расходов на содержание органов государственной безопасности входит в раздел федерального бюджета "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства".

Важной составляющей национальной безопасности в современных условиях становится информационная безопасность, под которой понимается состояние защищенности национальных интересов в информационной сфере. Например, Указом Президента от 12 мая 2005 г. "О мерах по обеспечению информационной безопасности при осуществлении международного информационного обмена" введен запрет на осуществление включения информационных систем, сетей связи и автономных персональных компьютеров, в которых обрабатывается содержащая государственную тайну информация, иные ограничения ее обращения (через Интернет).

Оборонное производство как предмет ведения Федерации, включает в себя собственно создание вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов, работы по развитию исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы ВПК, а также установление общих правовых и экономических принципов, порядка формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа. Последний представляет собой правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности России, включая боевое оружие, боеприпасы, военную технику, другое военное имущество, комплектующие изделия и материалы. Он включает также выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военного сотрудничества с иностранными государствами в соответствии с международными договорами России. Государственным заказчиком оборонного заказа является уполномоченный на это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ и услуг) по оборонному заказу.

Основные показатели оборонного заказа, порядок его формирования и размещения, требования к исполнителям, функции госзаказчика, основы его материально-технического обеспечения и формы экономического стимулирования, ответственность за невыполнение устанавливаются ФЗ от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе", в ред. от 6 мая 1999 г. от 2 февраля 2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 19. ст. 2302; 2006. N 3. ст. 636). Размещение оборонного заказа проводится на конкурсной основе с последующим заключением государственного контракта с головным исполнителем. В качестве такового могут на равных основаниях выступать организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, имеющие лицензию на право занятия соответствующим видом деятельности. Экономическое стимулирование оборонного заказа включает: выделение ассигнований за счет федерального бюджета; гарантирование рентабельности по видам оборонной продукции; авансирование работ по ним; освобождение от таможенной пошлины на импортируемое оборудование; в определенных случаях освобождение также от уплаты налогов. Все перечисленные меры и полномочия отнесены к компетенции Правительства РФ. Контроль и надзор выполнения норм и правил в этой сфере возложены на Федеральную службу по оборонному заказу, входящую в структуру Минобороны.

С оборонным производством, оборонным заказом тесно связано определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества как внутри, так и вне страны, условий их ввоза и вывоза, оказания технического содействия в создании объектов военного назначения, передачи технологий и технической документации, организации лицензионного производства, модернизации и ремонта военной техники, предоставления услуг в области военного сотрудничества, в том числе в ракетно-космической области. К этому же ряду относится порядок вывоза отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и оказания услуг, которые применяются или могут применяться при создании вооружений и военной техники, а также тех из них, которые имеют мирное назначение, но могут быть использованы при создании ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения и ракетных средств его доставки. Правовые основы и принципы государственной политики в этой сфере определены федеральным законами от 19 июля 1998 г. "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами", в ред. от 25 октября 2006 г. (СЗ РФ. 1998. N 30. ст. 3610; 2006. N 44. ст. 4532) и от 18 июля 1999 г. "Об экспортном контроле" (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3774).

Регулирование продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества вытекает из установленной и проводимой в стране внешнеторговой политики, включает в себя жесткий экспортный контроль, установление в соответствии с федеральными законами и международными договорами запретов и ограничений экспорта и (или) импорта, исходя из национальных интересов и безопасности государства, охраны жизни и здоровья людей. Ведению Федерации принадлежит установление и обеспечение функционирования системы экспортного контроля в отношении вооружений, военной техники и товаров двойного назначения.

К предметам ведения Федерации Конституцией отнесено также производство ядовитых веществ, наркотических средств, установление порядка их использования и безопасного хранения. Эта сфера регулирования, управления, контроля и связана с охраной жизни и здоровья населения, обеспечением экологической безопасности. Она централизуется в масштабе всего государства, обеспечивается единым порядком, правилами, процедурами их использования в промышленных и иных целях. Законодательством жестко регулируется производство, хранение, транспортировка, применение, экспорт и импорт указанных веществ на всей территории страны, устанавливаются специальные правовые режимы их покупки и продажи, организуются системы и создаются органы надзора, контроля, обеспечения безопасности и регламентируются меры по ликвидации чрезвычайных, аварийных и иных ситуаций, угрожающих населению, природе и экономике страны (например, ФЗ "О промышленной безопасности производственных объектов"//СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3588; 2005. N 19. ст. 1752).

Правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности установлены ФЗ от 8 января 1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах" (СЗ РФ. 1998. N 2. ст. 219). Деятельность государства в отношении указанных предметов строится на следующих принципах: государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ; лицензирование производства и иных видов деятельности; приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков; государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании; развитие много- и двустороннего международного сотрудничества и др.

н) Положения данного пункта в значительной степени конкретизированы Законом РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1993. N 17. ст. 594; в ред. от 30 декабря 2006 г.). В соответствии со ст. 1 данного Закона Государственная граница РФ есть линия и проходящая по этой линии воображаемая вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.

Исходя из геополитической ситуации, сложившейся после распада СССР, границу Российской Федерации по юридическому генезису можно подразделить на три составные части. Это часть сухопутной границы, которая ранее была Государственной границей СССР (имеется в виду граница нынешней России с Норвегией, Финляндией, Польшей, Китаем и Монголией). Границы с перечисленными государствами закреплены международными договорами и законодательными актами СССР.

Статья 2 Закона о границе выделяет границы, не оформленные в международно-правовом отношении. Под эту категорию подпадали границы с государствами - членами СНГ: Белоруссией, Азербайджаном, Грузией и Казахстаном. Де-факто нынешние границы между Российской Федерацией и странами - членами СНГ являются административными границами. Члены СНГ, по существу, отказались от юридической квалификации разделяющих их границ, признали неприкосновенность "существующих границ в рамках Содружества" (ч. 1 ст. 5 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г.). В отличие от этого Постановлением Верховного Совета РФ от 4 ноября 1992 г. "Об установлении режима Государственной границы России с Эстонией, Латвией и Литвой" (Ведомости РФ. 1992. N 46. ст. 2623) с названными государствами установлен режим государственной границы.

Наконец, Российская Федерация унаследовала морскую границу СССР. В отношении морских границ России (ст. 2 Закона о внутренних морских водах и территориальном море) существует проблема разграничения и закрепления на договорной основе линий, разделяющих боковые линии разграничения территориальных вод России с Литвой, Грузией, Украиной и Эстонией.

Отнесение функции защиты Государственной границы к ведению Федерации вытекает из конституционного принципа, в соответствии с которым Россия обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (см. комм. к ч. 3 ст. 4).

Статья 3 Закона о границе рассматривает охрану Государственной границы как часть государственной системы обеспечения безопасности России и пограничной политики Российской Федерации. Защита Государственной границы заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В целях защиты Государственной границы перечисленные в Законе уполномоченные на то органы вправе использовать политические, правовые, дипломатические, экономические, оборонные, пограничные, разведывательные, контрразведывательные, оперативно-разыскные, организационные, таможенные, природоохранные, санитарно-эпидемиологические, экологические и иные меры.

Целью всех указанных в Законе мер является недопущение противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима, защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Закон о границе регулирует порядок установления и обозначения Государственной границы, порядок ее пересечения, определяет пограничный режим, разграничивает полномочия органов государственной власти и управления в сфере охраны Государственной границы, устанавливает юридическую ответственность за правонарушения на границе.

Головным и, как отмечено в ст. 3 Законе о границе, исполнительным органом в сфере защиты Государственной границы является пограничный орган, входящий в состав Федеральной службы безопасности.

Министерство иностранных дел ведет переговоры по установлению и закреплению Государственной границы, осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение, направленное на защиту ее правового режима.

Министерство обороны обеспечивает защиту Государственной границы в воздушном пространстве и водной среде, обеспечивает участие Вооруженных Сил РФ по защите Государственной границы на море, пограничных реках, озерах и иных водоемах в случаях и порядке, установленных данным Законом.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, транспортный и иные виды контроля, организуют и проводят мероприятия по защите экономических, экологических и иных интересов России.

Министерство внутренних дел оказывает содействие органам и войскам Федеральной пограничной службы в проведении мероприятий по защите Государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, в розыске и т.д.

Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за сохранение в неприкосновенности Государственной границы, вправе применять различные методы и средства вплоть до применения оружия и боевой техники. Правительство Постановлением от 8 января 1998 г. N 20 определило порядок применения оружия и боевой техники, т.е. оружия, военных кораблей, летательных аппаратов, автоброневой техники, военнослужащими органов и войск, выполняющими задачи по защите Государственной границы России на суше, море, реках, озерах, иных водоемах и в пунктах пропуска через Государственную границу в пределах приграничной территории.

Также во исполнение соответствующих положений ФЗ о границе Правительство РФ приняло специальное Постановление о порядке применения оружия и боевой техники при защите государственной границы в подводной среде от 29 ноября 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 49. ст. 6001).

Кроме федеральных органов исполнительной власти к охране Государственной границы на ее отдельных участках могут привлекаться формирования граждан в рамках подразделений пограничной стражи (Указ Президента РФ от 19 июня 1996 г.//СЗ РФ. 1996. N 26. ст. 3065).

Российская Федерация придает значение созданию международно-правовых средств обеспечения своих границ. Согласно ст. 1 и 2 Соглашения о статусе Пограничных войск Содружества Независимых Государств от 20 марта 1992 г. (Бюллетень МД. 1993. N 4), для охраны государственных границ участников Содружества было предусмотрено создание Пограничных войск Содружества, которые в случае необходимости могут применяться и для охраны Государственной границы Российской Федерации.

Стороны заключили 26 мая 1995 г. Договор о сотрудничестве в охране границ государств - участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, желанием развивать дружественные, добрососедские отношения и способствовать взаимному обеспечению безопасности на границах государств - участников Содружества (ДВ. 1995. N 7).

Между странами - членами СНГ продолжает действовать Соглашение о взаимодействии пограничных войск государств-участников СНГ при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах от 17 мая 1996 г. (Бюллетень МД. 2001. N 1). Наконец, существует Концепция охраны воздушного пространства государств - участников СНГ, подписанная 19 января 1996 г. (Бюллетень МД. 1996. N 7). Концепция представляет совокупность взглядов на противовоздушную оборону, координацию усилий и взаимодействие войск и сил ПВО по охране границ в воздушном пространстве. В ней изложены основные направления построения объединенной системы противовоздушной обороны государств-участников.

Законодательные меры по защите и охране территориального моря, установленные в гл. V Закона о внутренних морских водах и территориальном море, направлены на защиту и сохранение морской среды, природных ресурсов. И в этих целях предусматривается нормативное регулирование и поддержание морской среды этих пространств в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, а также регулирование предельно допустимых концентраций вредных веществ. Устанавливается обязательная государственная экологическая экспертиза хозяйственной деятельности и государственный экологический контроль, направленный на предупреждение, выявление и устранение нарушений законодательства. Создается система государственного экологического мониторинга состояния этих вод. Запрещается захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ.

В правовом отношении особенность морских пространств, о которых говорится в п. "н" ст. 71 Конституции, состоит в том, что их правовой статус формируется не только национальным, но и международным правом. По этой причине федеральные законы, определяя статус того или иного морского пространства и устанавливая порядок осуществления суверенных прав и юрисдикции, должны в полной мере учитывать действующие на сей счет нормы международного морского права (см. комм. к ч. 2 ст. 67). Термин "защита" имеет различное юридическое содержание и значение в зависимости от того, к какому прилежащему морскому пространству он применяется.

Защита территориального моря и воздушного пространства, являющихся частью государственной территории, имеет своей непосредственной и основной целью обеспечение безопасности и сохранение территориальной целостности Российской Федерации. Цели защиты исключительной экономической зоны и континентального шельфа определяются в первую очередь тем, что эти морские пространства в правовом смысле не входят в состав государственной территории. Согласно международному морскому праву, Российская Федерация осуществляет здесь не суверенные территориальные права и юрисдикцию, а функциональные суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, и других связанных с этим видов морской деятельности.

Тем не менее, статья 42 ФЗ от 25 октября 1995 г. "О континентальном шельфе" (действует в ред. от 4 ноября 2006 г.) оставляет некоторые основания полагать, что под охраной континентального шельфа в данном случае подразумевается охрана не только живых и минеральных ресурсов, экономических и иных законных интересов РФ, но и самой территории этого морского пространства. Данная статья перечисляет круг органов исполнительной власти, которым вменяется охрана шельфа, перечисляет полномочия должностных лиц, определяет правовую базу их деятельности, а также права и обязанности по задержанию правонарушителей, называет формы ответственности за нарушение положений данного Закона.

Аналогичная концепция принята законодателем и для охраны исключительной экономической зоны, закрепленная в гл. VII Закона об исключительной экономической зоне.

По соглашению между государствами - членами СНГ для охраны государственных границ и морских экономических зон этих стран могут привлекаться формирования Пограничных войск Содружества (Соглашение об охране государственных границ и морских экономических зон государств - участников Содружества Независимых Государств от 20 марта 1992 г.//Бюллетень МД. 1993. N 4). Кроме того, Стороны приняли на себя обязательство в целях безопасности не предпринимать на государственных границах и в морских экономических зонах действий, наносящих ущерб политическим, экономическим и иным интересам других государств Содружества.

о) Перечисленные в п. "о" комментируемой статьи предметы ведения Российской Федерации сформулированы в констатирующей, как бы статичной форме, т.е. без указания на то, что устанавливается, регулируется и т.д. (кроме интеллектуальной собственности). Это связано с тем, что все эти сферы ведения (судоустройство, прокуратура, амнистия и помилование и др.) либо отрасли законодательства подлежат регулированию исключительно Федерацией: ее субъекты обладают лишь относительно небольшим перечнем полномочий в области судоустройства и прокурорской системы, а в регулировании правоотношений указанных в пункте отраслей права субъекты Федерации участвуют лишь опосредованно - через депутатов, своих представителей в Совете Федерации, либо тогда, когда предмет регулирования приобретает межотраслевой, смежный характер (например, право собственности в гражданском и земельном законодательстве, поскольку последнее отнесено к совместному ведению).

Судоустройство - это прежде всего система судебных учреждений, а также совокупность принципов и норм, определяющих их организацию и деятельность. Федеральными судами являются Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды, Верховные суды республик, краевые и областные, суды городов федерального значения, автономной области и автономных округов, районные (городские) суды. Судами субъектов Федерации являются их конституционные (уставные) суды, а также мировые судьи. Они входят в единую судебную систему, представляющую собой совокупность всех судов Российской Федерации. Однако в отличие от судов общей юрисдикции, арбитражных судов, каждый из конституционных (уставных) судов является самостоятельным звеном судебной власти, которому не присущ принцип инстанционности. Суды общей юрисдикции (Верховный Суд РФ, суды ее субъектов, территориальные, мировые судьи), а равно и арбитражные суды являются двухинстанционными (дело, рассмотренное судом первой инстанции, может быть по жалобе или протесту внесено для проверки законности и обоснованности приговора или решения в вышестоящий суд, действующий в качестве второй инстанции, - применительно к мировым судьям таковым является районный или подобный ему федеральный суд вплоть до Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).

Организация судебных органов (со всеми ее элементами и принципами) составляет предмет ведения Федерации (за исключением вопроса о кадрах судебных органов субъектов Федерации; см. комм. к п. "л" ст. 72) и построена с учетом конституционных принципов осуществления судопроизводства посредством разделения его на конституционное, гражданское, административное и уголовное. Понятие "судоустройство" включает в себя также порядок создания судов, их составов, образования судебных коллегий, основы статуса судей, присяжных и арбитражных заседателей, назначения председателей судов и их заместителей, организацию и деятельность органов судейского сообщества (Всероссийского съезда и Совета судей Российской Федерации, квалификационных коллегий судей субъектов Федерации и Высшей квалификационной коллегии судей РФ), правовое регулирование организационного обеспечения судов обшей юрисдикции Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, порядок, особые правила и условия финансирования судов за счет федерального бюджета (см. комм. к ст. 118-124).

Судебная система, организация всех судов устанавливаются Конституцией и ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 1). Высшие звенья федеральных судов - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды созданы в соответствии с Конституцией (см. комм. к ст. 125, 126 и 127) и могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию. Первичные звенья федеральных судов создаются и упраздняются только федеральным законом. Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации создаются и упраздняются их законами. При этом никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда.

Суды, обладающие одинаковыми полномочиями, составляют звено судебной системы (мировые судьи, районные, городские, суды субъектов Федерации, Верховный Суд РФ; арбитражные суды субъектов Федерации, арбитражные апелляционные суды, федеральные арбитражные суды округов, Высший Арбитражный Суд РФ). Что касается конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, то их юрисдикция, т.е. предметная и пространственная сфера деятельности, устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Решения этих судов, принятые в пределах их полномочий, не могут быть пересмотрены иными судами. Юрисдикция мировых судей устанавливается федеральным законом, а в части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, может определяться также законом субъекта Федерации. Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации.

Законодательство о судоустройстве включает в себя: собственно Закон "О судоустройстве РСФСР", "О статусе судей в Российской Федерации", федеральные конституционные законы: "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации", федеральные законы "О мировых судьях в Российской Федерации", "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации", "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации", "О финансировании судов Российской Федерации", "О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", "О судебных приставах" и другие федеральные законы. В них определяются назначение судов, цели, принципы их организации и деятельности, юрисдикция, устанавливаются требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, порядок назначения судей, прекращения и приостановления их полномочий, выхода в отставку, гарантии неприкосновенности судей, правовые, организационные, информационные, материально-технические, кадровые и другие условия деятельности судов, порядок замещения отсутствующих судей судов общей юрисдикции, организационная структура судов, а также порядок привлечения к участию в рассмотрении судом дел народных и присяжных заседателей (требования к ним, гарантии, сроки, на которых привлекаются к исполнению обязанностей заседателей, оплата их труда и др.), порядок финансирования судов.

ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" допускает учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. В стадии становления находится выделение административной юстиции в самостоятельную подсистему судебной власти, дискутируется вопрос об учреждении ювенальных судов (по делам несовершеннолетних).

Для судоустройства характерно деление судов на звенья судебной системы. Суды общей юрисдикции подразделяются на четыре звена: основное - мировые судьи; районные (городские) суды; среднее - суды субъектов Федерации; высшее - Верховный Суд РФ. Военные суды подразделяются на гарнизонные (основное звено), окружные (флотские) - среднее звено, с Военной коллегией в качестве высшего звена в составе Верховного Суда РФ.

Четырехзвенной стала с 2003 г. и подсистема арбитражных судов. В ее состав входят арбитражные суды субъектов Федерации (основное звено), 20 арбитражных апелляционных судов, 9 федеральных арбитражных судов округов и Высший Арбитражный Суд, возглавляющий эту подсистему.

Мировые судьи как судьи общей юрисдикции осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков, количество которых определяется ФЗ от 29 декабря 1999 г. "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 1. ч. 1. ст. 1). Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. Соответственно в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге таких судебных участков создано 384 и 211, а в Эвенкийском автономном округе - 2.

Судоустройство в России исходит из единства статуса всех судей. Особенности правового положения судей Конституционного Суда, военных судов определяются федеральными конституционными законами, а мировых - федеральным законом.

В целом для этого предмета ведения Федерации характерны единство задач, территориальный принцип построения судебной системы, детальная регламентация требований, условий, гарантий выполнения функций судьи, наличие органов судейского сообщества - Съезда и Совета судей, квалификационных коллегий судей субъектов Федерации и Высшей квалификационной коллегии судей - публично-правовых образований, которые наделены государственно-властными полномочиями и располагают широким объемом средств и прерогатив выражения и защиты интересов судей, выполняют функции отбора кандидатов в судьи, их аттестации, обеспечения неприкосновенности судей, социальной защиты судей и работников аппаратов судов и т.д.

Относительно новой структурой в системе судоустройства Российской Федерации, осуществляющей организационное обеспечение деятельности федеральных судов общей юрисдикции, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, является Судебный департамент при Верховном Суде РФ. В его полномочия входят мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия (СЗ РФ. 1998. N 2. ст. 223).

Важным элементом судоустройства является финансирование судов за счет федерального бюджета (см. комм. к ст. 128). Уменьшение финансирования в текущем году или на очередной финансовый год допускается федеральным законом не более чем на 5 процентов - с согласия Совета судей РФ, свыше 5 процентов - с согласия Всероссийского съезда судей (СЗ РФ. 1999. N 7. ст. 877).

Упоминание в п. "о" комментируемой статьи прокуратуры как предмета ведения вполне естественно: это обусловлено ее ролью в государстве. Включение ст. 129 Конституции о прокуратуре в главу о судебной власти не вполне адекватно отражает ее природу, функции, предназначение (см. комм. к указанной статье). Законодательство не относит прокуратуру к правоохранительным органам, как это имеет место в отношении других федеральных органов (например, МВД), хотя она, безусловно, является важнейшим звеном в правоохранительной деятельности государства. Это связано со статусом, назначением, целями, ролью, функциями, принципами организационного строения и деятельности прокуратуры РФ, представляющей собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Федерации прокурорский надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории страны законов, обеспечивающих верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели, функции, задачи и компетенция прокуратуры в совокупности предопределяют единство и централизованность системы ее органов, выражают одну из характеристик России как правового государства, неотъемлемым свойством которого является господство закона, права. Действие органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, осуществление ими полномочий независимо от федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории России законами, а также на основе гласности и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности предопределяют установление правовых основ организации, порядка деятельности органов прокуратуры и полномочий прокуроров в Конституции, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 47. ст. 4472), других федеральных законах, прежде всего кодексах: УПК, ГПК, КоАП и др., а также в международных договорах и соглашениях Российской Федерации о правовой помощи и сотрудничестве по различным аспектам борьбы с преступностью.

Отнесение к исключительному ведению Федерации уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства обуславливается как важностью регулируемых ими общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов Федерации и самой Федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке судопроизводства на всей территории страны. Это достигается регулированием отношений в этих сферах только федеральными законами: субъекты Федерации не вправе принимать в указанных отраслях никакие акты (за редкими исключениями, связанными с соприкосновением сферы регулирования с предметами совместного ведения, например гражданского и семейного права). Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во всех этих отраслях общефедеральных кодексов - законодательных актов, в которых объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений (как материального, так и процессуального характера). Кодексы по названным отраслям законодательства представляют собой стройные, внутренне согласованные системы норм. Они имеют довольно сложную внутреннюю структуру, содержат систему конкретной отрасли права, регламентируют ее генеральные институты (общие положения), институты и подъинституты, устанавливают принципы и задачи отрасли, регулируют различные виды конкретных правоотношений. В кодексах, регулирующих отношения в сфере уголовной юстиции, устанавливаются основания и принципы уголовной ответственности, виды деяний, признаваемых преступлениями, система правил (норм), регулирующих деятельность по расследованию, рассмотрению и разрешению уголовных дел, определяющих отношения, возникающие по поводу и в процессе исполнения (отбывания) наказания и применения к осужденным мер исправительного воздействия.

Гражданское законодательство как совокупность правовых норм определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания для возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, регулирует договорные отношения и иные обязательства, имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Эти и многие другие предметы гражданско-правового регулирования призваны гарантировать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свободу экономической и иной деятельности в сфере гражданского оборота. Правовое регулирование их исключительно Федерацией служит гарантией против регионализма, препятствует возникновению обособленности и созданию каких-либо барьеров и ограничений со стороны субъектов Федерации в этой сфере жизнедеятельности государства, общества и человека.

Реализация этого предмета осуществляется как ГК (ч. 1-4), так и названными им федеральными законами, среди которых: "Об акционерных обществах" 1995 г. (в ред. ФЗ от 7 августа 2001 г.), "Об обществах с ограниченной ответственностью" 1998 г., "О несостоятельности (банкротстве)" 1998 г., "Об ипотеке (залоге) недвижимости" 1998 г., "О некоммерческих организациях", "О товариществах собственников жилья", Устав железных дорог Российской Федерации, Воздушный кодекс 1997 г. и другие федеральные законы.

Гражданско- и арбитражно-процессуальное законодательство как самостоятельные отрасли права призваны на всем правовом пространстве страны единообразно регламентировать процессуальные правоотношения и действия, права и обязанности судов, сторон и других участников процесса по разрешению судом оспариваемых или нарушенных прав граждан, организаций. Единый, общефедеральный порядок осуществления судопроизводства служит реализации целей правового государства, гарантирует равенство всех перед законом и судом, обеспечивает всеобщую доступность к правосудию и равную защиту прав и свобод граждан, юридических лиц и иных субъектов.

Амнистия и помилование отнесены к ведению Федерации ввиду как их взаимосвязанности с уголовной и уголовно-исполнительной политикой государства, так и исключительной социальной важности этих прерогатив федеральной власти осуществлять государственное прощение.

Амнистия - это организованное государственное мероприятие, направленное на полное или частичное освобождение от наказания лиц, совершивших преступления, либо замена этим лицам назначенного судом наказания более мягким, а также прекращение дел в отношении лиц, находящихся под предварительным следствием. Амнистия может означать также снятие судимости с лиц, ранее отбывших наказание. Категории лиц, подлежащих амнистии, устанавливаются в каждом конкретном случае. Амнистия основывается на общественном значении инкриминируемых деяний и, как правило, распространяется лишь на те преступления, которые были совершены до издания (вступления в силу) акта об амнистии (см. комм. к п. "е" ст. 103). Она распространяется на неограниченное количество индивидуально не определенных лиц, не требует жестко индивидуального подхода к личности виновного и оценки совершенного им преступления. Акты об амнистии носят особый нормативный характер и являются прерогативой Государственной Думы.

Конституционный Суд в Постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы Российской Федерации от 28 июня 2000 г. N 492-III ГД "О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Советского районного суда г. Челябинска и жалобами ряда граждан (СЗ РФ. 2001. N 29. ст. 3059) приравнял акт Государственной Думы об амнистии к принимаемым ею законам (см. комм. ч. 1. ст. 105). Такой статус данного акта подтверждается и тем, что объявление амнистии отнесено к полномочиям именно Государственной Думы, деятельность которой, как палаты представительного органа, обеспечивает, на основе формирования воли большинства, поиск и принятие целесообразных нормативных политико-правовых решений в установленной для нее конституционной нормотворческой процедуре (п. 2.1 мотивировочной части).

Помилование, в отличие от амнистии, всегда имеет персональный характер, т.е. применяется в отношении одного лица или нескольких определенных лиц и основывается на индивидуальных особенностях данного случая. Осуществление помилования происходит вне рамок правосудия и не является его прерогативой. Это акт федеральной власти, означающий частичное или полное освобождение осужденного от наказания либо замену назначенного ему наказания более мягким; может также предусматривать снятие судимости. Прерогатива помилования относится к компетенции Президента РФ, при котором образуется Комиссия по вопросам помилования (см. комм. к ст. 89).

С принятием части четвертой ГК РФ, регулирующей отношения в сфере интеллектуальной собственности, завершена собственно кодификация всего гражданского законодательства. Правовое регулирование интеллектуальной собственности охватывает широкий комплекс отношений, связанных с созданием, использованием, защитой произведений науки, литературы и искусства, открытий, изобретений, промышленных образцов и моделей, программных средств и баз данных для электронно-вычислительной техники, топологий интегральных микросхем и других объектов и результатов творчества. Статья 138 ГК определяет эту собственность как исключительное право гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.).

В большинстве государств, в том числе федеративных, законодательство об интеллектуальной собственности, патентной службе строго централизовано, поскольку в этом секторе правоотношений единообразное регулирование служит интересам личности и государства в целом, гарантирует защиту творческой деятельности человека, производителей и создателей продукции. Изобретения, полезные модели и промышленные образцы приумножают интеллектуальные, научные и технические достижения России и ее многонационального народа.

Права на литературные и художественные произведения, компьютерные программы и базы данных, исполнительскую деятельность артистов, фонограммы и радиопередачи регламентируются и охраняются законом. Огромную роль в данной сфере играют международно-правовые акты и участие России в деятельности международных организаций, специализирующихся в области охраны промышленной собственности (например, Европейское и Евразийское патентные ведомства). Среди многосторонних международно-правовых актов, в которых участвует Российская Федерация, необходимо отметить: Вашингтонский договор о патентной кооперации (ратифицирован СССР в 1977 г.), Мадридскую конвенцию о международной регистрации фабричных и товарных знаков 1891 г. (СССР присоединился к ней в 1976 г.), Бернскую конвенцию 1886 г. по охране литературных и художественных произведений (в России действует с 1994 г.), Всемирную конвенцию об авторском праве, подписанную в Женеве в 1952 г. (СССР присоединился к ней в 1973 г.) и ряд иных соглашений дву- и многостороннего характера.

Правовое регулирование Федерацией отношений в сфере интеллектуальной собственности создает условия для сохранения и приумножения интеллектуального потенциала страны, предотвращения его утечку за рубеж и эффективного использования для решения задач социально-экономического развития России.

п) Федеральное коллизионное право как совокупность коллизионных норм Российской Федерации выделено в самостоятельный исключительный предмет ее ведения в силу верховенства Конституции и федеральных законов в правовой системе страны, включающей правовые системы всех субъектов Федерации. Именно Конституция определяет построение системы законодательства и разграничивает регулирование его отраслей, отнеся к ведению Федерации девять отраслей и шесть сфер федерального правового регулирования (п. "ж" и "о" ст. 71), а к совместному ведению - десять отраслей законодательства (ч. 1 ст. 72). Предметом коллизионного права являются отношения по поводу возникновения, предотвращения и устранения противоречий между правовыми актами и юридическими действиями. К его базовым понятиям в науке относят разногласие (расхождение интересов, оценок и позиций государственных органов и их представителей), коллизию (противоречия между законами и иными нормативными правовыми актами, отступления от норм закона, фиксированные в актах или действиях органов государственной власти), коллизионную ситуацию (момент или период возникновения и развития юридической коллизии, спора, конфликта и порождаемой им конфликтной ситуацию), процедуры в виде нормативно установленного порядка действий органов государственной власти, совершаемых последовательно и во взаимосвязи (см.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. С. 721).

Коллизионное право устанавливает принципы, правила, процедуры, полномочия субъектов, разрешающих коллизии, последствия рассмотрения и преодоления расхождений (столкновений) между законами Федерации и ее субъектов либо между законами субъектов Федерации, порядок использования предусмотренных Конституцией институтов преодоления возникающих коллизий в виде согласительных процедур, принципов рассмотрения споров и определения первичности правового регулирования, надзора и контроля, в том числе судебного конституционного контроля. Коллизионное право имеет непосредственное отношение к ст. 70, 76 (ч. 5), 85 (ч. 4), 105, 125 Конституции, а также к ч. 4 ее ст. 15, определяющей порядок применения норм международного права, договора при возникновении расхождений с правилами, предусмотренными законом РФ.

Федеральное коллизионное право - новый для России предмет ведения. Оно формируется исключительно из норм, создаваемых на федеральном уровне. Решения в коллизионных ситуациях принимают федеральные органы государственной власти. Базовыми его элементами служат: признание и обеспечение действия Конституции и федеральных законов на всей территории страны при сочетании с установлением сфер действия и конституционного приоритета федерального закона либо нормативного правового акта Федерации по основаниям п. 5 ст. 76 Конституции; допущение временного собственного правового регулирования субъекта Федерации до принятия соответствующего федерального закона с последующей корректировкой закона субъекта Федерации; признание в законе возможности применения законов одного субъекта Федерации на территории другого субъекта согласно установленным законом правилам (данный элемент особенно принципиален для автономных округов, входящих в состав края, области); установление общих процедур разрешения юридических коллизий и конфликтов (согласительные процедуры, третейский суд, обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта). Для преодоления коллизий используются различные правила и методы преодоления конкуренции норм в процессе применения федерального законодательства. Это правила:

1) применения акта, изданного позднее. Конституционный Суд в определениях от 12 мая 1998 г. N 14-О и 3 декабря 1998 г. N 182-О (СЗ РФ.1998. N 20. ст. 2173; Архив Конституционного Суда РФ); применительно к данному способу сформулировал следующую правовую позицию: "В соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное";

2) приоритета кодифицированного акта. Так, статья 6 НК предусматривает, что нормативный акт о налогах и сборах признается не соответствующим названному Кодексу, если противоречит его общим началам и (или) буквальному смыслу конкретных положений Кодекса. Гражданский и Бюджетный кодексы также содержат положения о приоритете их норм при их конкуренции с нормами действующего законодательства;

3) приоритета специальной нормы перед общей (например, нормы о купле-продаже домостроений имеют приоритет перед общим порядком купли-продажи). В названных выше определениях Конституционного Суда указано, что "при конкуренции специального и общего законов, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы специального закона";

4) нормативно установленного приоритета (например, установление временного иного порядка перечисления платежей, отнесенных в ст. 855 ГК к первой и второй очереди, вследствие признания ранее существовавшей нормы неконституционной);

5) отраслевого приоритета, в основу которого положено определение принадлежности конкретных отношений к данной отрасли права;

6) приоритета федерального закона перед иными по форме нормативными правовыми актами (указом, постановлением и т.д.);

7) применения акта вышестоящего органа при его расхождении с положениями акта другого правотворческого органа.

По вопросу о конкуренции федеральных законов Конституционный Суд в Определении от 3 февраля 2000 г. N 22-П по запросу Питкярантского городского суда Республики Карелии о проверке конституционности ст. 26 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" пришел к выводу о том, что право на исполнение и обеспечение обязательств возникает в результате гражданско-правового регулирования, которое допускает изъятие из общих правил на основе специальных установлений закона. Противоречия же между ГК и другими федеральными законами, регулирующими те же отношения (речь шла об обязательствах по банковскому вкладу), должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае федеральных законов. Ни один из федеральных законов не обладает по отношению к другому такому же закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов (СЗ РФ. 2000. N 14. ст. 1532).

Федеральным коллизионным правом охватывается также решение противоречий между коллизионными нормами различных государств. При несовпадении в этих нормах использованных ими формул возникает так называемая коллизия коллизий, для разрешения которой применяются методы регулирования, встречающиеся в практике международных отношений гражданско-правового характера (международного частного права).

р) К ведению Федерации Конституция относит такие жизненно важные для всего государства предметы ведения, какими являются метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени. Посредством регулирования, организации, управления, контроля и надзора государство обеспечивает единство в сфере гидрометеорологии, оповещение о природных явлениях, катаклизмах и аномалиях, осуществляет их прогнозирование и мониторинг состояния экологии. Сюда же относится деятельность по: установлению норм и правил обеспечения качества, безопасности и сертификации продукции, работ и услуг в целях защиты окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, достижения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства мер измерений, экономии всех видов ресурсов; предотвращению риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций; укреплению обороноспособности и мобилизационной готовности страны.

ФЗ от 19 июля 1998 г. "О гидрометеорологической службе" (СЗ РФ. 1998. N 30. ст. 3609; 2006. N 6. ст. 638) определяет эту службу как систему функционально объединенных физических и юридических лиц, органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе ионосферы и околоземного космического пространства, и предоставляющих информацию об опасных природных явлениях. В сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях основными направлениями регулирования и управления являются: формирование и обеспечение государственной наблюдательной сети; снабжение информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии природной среды; установление требований к информационной продукции; формирование государственных информационных ресурсов; создание и ведение единого фонда данных о состоянии экологии; обеспечение единства и сопоставимости методов наблюдений за природной средой; осуществление лицензирования в данной области; участие в международном сотрудничестве.

Начиная с 2003 г. существенно изменено правовое регулирование стандартизации, ее принципов. Федеральный закон от 23 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" (СЗ РФ. 2003. N 52. ч. 1. ст. 5140) установил, что стандартизация, как предмет ведения Федерации, осуществляется в целях повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов; повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайны ситуаций природного и техногенного характера; обеспечения научно-технического прогресса; повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг; рационального использования ресурсов; технической и информационной совместимости; сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных; взаимозаменяемости продукции.

От стандартов законодательство отличает эталоны, под которыми Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обеспечении единства измерений", в ред. от 10 января 2003 г. (Ведомости РФ. 1993. N 23. ст. 811; СЗ РФ. 2003. N 2. ст. 167) понимает единицы величины, а также средства измерений, предназначенные для воспроизведения и хранения единицы величины (либо кратных, либо дольных ее значений) с целью передачи ее размера другим средствам измерения данной величины.

В целях соблюдения технических регламентов и стандартов, обеспечения единства в этой сфере на всей территории страны Российской Федерации регулируется сертификация продукции, услуг и иных объектов. Правовые основы обязательной и добровольной сертификации установлены Законом РФ от 10 июня 1993 г. "О сертификации продукции и услуг", в ред. 1995-1998 гг.//Ведомости РФ. 1993. N 26. ст. 966; СЗ РФ. 1998. N 10. ст. 1143; N 31. ст. 3832).

Федерация устанавливает также правовые основы в области геодезии и картографии в целях создания условий для удовлетворения потребностей государства, граждан и юридических лиц в геодезической и картографической продукции, а также осуществляет управление и обеспечивает надлежащее функционирование и взаимодействие органов государственной власти в этой области (Закон от 26 декабря 1995 г. "О геодезии и картографии", в ред. 2003-2005 гг. СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 2; 2005. N 23. ст. 2203).

Наименование географических объектов является исключительным полномочием Федерации в силу необходимости проведения в этой сфере единой политики в масштабе России в целом. Порядок присвоения наименований таким объектам, их переименования и нормализации (т.е. выбор наиболее употребительного наименования и определение его написания на языке, на котором оно употребляется), регистрации, учета и сохранения, единые требования, нормы и правила в области наименования установлены ФЗ от 18 декабря 1997 г. "О наименованиях географических объектов" (СЗ РФ. 1997. N 51. ст. 5718). Наименование, среди прочего, должно отражать наиболее характерные признаки географического объекта, местности или жизни и деятельности населения, состоять не более чем из трех слов, естественно вписываться в уже существующую систему наименований географических объектов. Присвоение наименований осуществляется федеральными законами (например, о переименование г. Новгорода в г. Великий Новгород, г. Кремлев Нижегородской области - в г. Саров, Беднодемьяновска Пензенской области - в г. Спасск и др.), указами Президента и постановлениями Правительства. Разумеется, речь идет не только о городах, поселениях, но и об иных географических объектах (горах, местностях, точках Арктики и т.д.).

Официальная статистическая отчетность и бухгалтерский учет - прерогативы Федерации, требующие единых классификаторов, общеобязательных данных и форм документирования, ведения отчетности и информирования. Объективная статистическая информация о состоянии социально-экономического развития страны, регионов, отраслей, секторов экономики, хозяйственных субъектов необходима для удовлетворения потребностей в статистических данных федеральных органов, других пользователей при принятии ими решений, учете и прогнозировании динамики и закономерностей развития различных сфер жизни общества и государства. В Российской Федерации действует единая государственная система статистики и органов, в компетенцию которых входит разработка методологии расчета и методов сбора, передачи, обработки, накопления и представления статистической информации.

Бухгалтерский учет - упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Он регулируется Федерацией в целях обеспечения единообразного учета, составления и представления необходимой пользователям бухгалтерской отчетности, сопоставимой и достоверной информации об имущественном положении организаций и их доходах и расходах. Общее методологическое руководство бухучетом осуществляется Правительством.

с) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации относятся к предметам ведения Федерации, ввиду того что это формы поощрения государством граждан за деятельность, направленную на обеспечение благополучия, процветания и безопасности России, за выдающиеся заслуги перед обществом и государством в области экономики, науки, культуры, по защите Отечества, в просвещении и т.д. Правовое регулирование этой прерогативы Федерации осуществляется, как правило, Президентом в форме указа (Положение о государственных наградах Российской Федерации, утв. Указом Президента от 2 марта 1994 г., в ред. Указа от 6 января 1999 г.//СЗ РФ. 1999. N 2. ст. 269; 2005. N 28. ст. 2865).

т) Федеральная государственная служба как предмет ведения предполагает определение правовых основ ее организации, статуса государственных служащих в России. Институт государственной службы в 2003-2004 гг. подвергся кардинальному реформированию. ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы" (СЗ РФ. 2003. N 22. ст. 2063; 2003. N 46. ч. 1. ст. 4437) установил, что она включает в себя три ее вида: государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу. При этом гражданская госслужба разделяется на федеральную, регулирование которой осуществляет только Российской Федерации, и службу субъектов Федерации, являющуюся сферой совместного ведения. К основным принципам построения и функционирования системы госслужбы Закон отнес федерализм, законность, приоритет прав и свобод, равный доступ к ней, единство правовых и организационных основ, взаимосвязь государственной и муниципальной службы, открытость, компетентность и профессионализм и др. Тем самым все три вида госслужбы представляют собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной службы.

Федеральным законом от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 32. ст. 3215; в ред. от 2 февраля 2006 г.) она взаимосвязана и соотнесена как с иными ее видами (военной, правоохранительной), так и с муниципальной службой по основным условиям и размерам оплаты труда, социальным гарантиям; ограничениям и обязательствам, прохождении, учету иных видов при исчислении стажа, соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан.

Как один из ее видов госслужбы, государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность на должностях по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (федеральных и субъектов Российской Федерации) и лиц, замещающих государственные должности.

Гражданским служащим присваиваются классные чины 1-3-го класса в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы.

Законом определены также права и основные обязанности государственного служащего, ограничения, связанные с поступлением и ее осуществлением, гарантии для служащих (денежное содержание и надбавки к нему, премии, отпуска, пенсионное обеспечение и т.д.), порядок замещения должностей и прохождения службы, статус кадровых служб государственных органов.

Федеральным законодательством регулируются также военная и правоохранительная служба - во внутренних войсках и в милиции, органах ФСБ, в том числе в пограничных войсках, прокуратуре, органах по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, службах исполнения наказания и судебных приставов, таможенных органах.

Федеральным законом от 5 декабря 2005 г. (СЗ РФ. 2005. N 50. ст. 5245) впервые установлены также правовые и организационные основы несения государственной службы российским казачеством, под которым понимаются граждане Российской Федерации, являющиеся членами казачьих обществ. Несение ими службы распространяется только на деятельность, связанную с государственной службой, и обеспечивается федеральным законодательством о данной службе.

 

Статья 72

 

1. Комментируемая статья отражает и характеризует второй уровень и способ разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов путем установления как их перечня, так и совместных полномочий по их ведению.

Конституционная категория "совместное ведение" идентифицирует федеративное устройство России как систему отношений и демократический способ децентрализации и реализации государственной власти посредством конституционного установления предметов ведения и полномочий, являющихся сферами совместной заботы Федерации и ее субъектов, определения механизмов и форм согласования законотворческой и иной деятельности, сотрудничества и несения солидарной ответственности за состояние их правового регулирования, управление ими.

Под предметом совместного ведения обычно понимается та или иная сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к полномочиям Российской Федерации, и к полномочиям ее субъектов. Вся совокупность таких предметов закреплена в комментируемой статье в виде исчерпывающего, закрытого их перечня. Они представляют собой сферы жизнедеятельности, государственно-правовые институты, объекты совместного ведения и правового регулирования. Правомочия по их реализации, т.е. пределы их регулирования, управления, контроля, неодинаковы применительно к каждому конкретному предмету ведения.

Сфера совместного ведения, в отличие от сферы общественных отношений, отнесенных к исключительному ведению Федерации, предполагает, что Федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.

Воспринятый Конституцией подход к сфере совместного ведения ни в коей мере не отрицает права субъектов Федерации действовать самостоятельно, а означает лишь сочетание, согласование этих действий с конституционными принципами и федеральными законами, что позволяет достичь той степени децентрализации власти и управления, которая отражает интересы и Федерации, и ее субъектов, позволяет учитывать их конкретные условия, потребности и возможности регулирования.

Реализация сферы совместного ведения включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации. Эта сфера предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке, предусмотренном в ч. 2 ст. 76 Конституции (см. комм. к ней). В случае отсутствия федерального закона субъект Федерации вправе самостоятельно урегулировать соответствующий предмет совместного ведения; с принятием федерального закона приоритет закона субъекта Федерации прекращается, и он должен быть приведен в соответствие с федеральным законом.

Если субъект Федерации не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законом в порядке осуществления совместных полномочий, федеральный законодатель в случае необходимости может сам осуществить правовое регулирование в конкретных сферах общественных отношений, указанных в ч. 1 данной статьи. Такое регулирование приобретает характер устойчивой тенденции преобладания в сфере конкурирующей компетенции Федерации и осуществляется в целях реализации конкретных конституционных положений и обеспечения предусмотренного в ч. 1 ст. 15 Конституции принципа высшей юридической силы, прямого и непосредственного действия Конституции на всей территории государства.

Практика казуального толкования Конституционным Судом ст. 72 Конституции дает основание утверждать, что в ней существуют противоречия, двойственность в понимании содержания и смысла того или иного предмета совместного ведения. Такая неопределенность возникла, например, по вопросам рекламной деятельности. В Постановлении Конституционного Суда от 4 марта 1997 г. N 4-П (СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1372). Суд указал, что отношения в данной сфере составляют одну из основ единого рынка, а следовательно, относятся к предметам ведения Федерации. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметами ведения Российской Федерации, ее субъекты могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией, в том числе ее ст. 72, 73, 76 (ч. 2, 4-6).

Конституционное обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется, как известно, в следующей последовательности: конституционное (ст. 11), законодательное (ст. 76) и договорное (ст. 11 Конституции). Из этой схемы можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений. Федеральный закон как акт, обеспечивающий разграничение полномочий, в ч. 3 ст. 11 Конституции не назван. Из буквального смысла комментируемой статьи, однако, следует, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в сфере совместного ведения (Определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. N об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного собрания Иркутской области о проверке соответствия Конституции статей 33, 36, 37, 65, 66 и 67 Водного кодекса РФ//Архив КС РФ).

Правовая позиция Конституционного Суда относительно роли федерального закона как правовой формы разграничения компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения была сформулирована в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности ряда положений Лесного кодекса РФ (СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429): "ФЗ как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. "в"-"д", "к" ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации".

Отсутствие единства в понимании предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов нередко восполняется Судом через их конкретизацию и установление критериев их разграничения, оценку подходов федерального законодателя в процессе их правовой регламентации. Например, Суд указал, что после осуществленного федеральным законом регулирования отраслей права, отнесенных в ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению, субъекты Федерации не могут своими актами вводить изъятия из них, несмотря на то что это предмет совместного ведения. Они вправе лишь конкретизировать, развивать принципы, положения, институты соответствующей отрасли права. Такой подход выражен Судом при рассмотрении ряда дел по таким предметам совместного ведения, как административное и административно-процессуальное законодательство.

Последовательно обеспечивая верховенство и прямое действие Конституции, Суд установил, что законотворчество субъектов Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и другими положениями Конституции и принятых иных федеральных правовых актов, не должно нарушать конституционное разграничение предметов и полномочий, вторгаться в сферу ведения и компетенцию федерального законодателя (ВКС РФ. 1996. N 5. С. 25-30).

а) Обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции и федеральным законам направлено на защиту их верховенства и непосредственного действия на всей территории страны.

Примененная в данном пункте категория "соответствие" по своему содержанию и конституционному смыслу отличается от понятий "законность", "противоречивость", "тождественность", "аналогичность" и т.п. Состояние соответствия или несоответствия одного нормативного акта другому акту, обладающему большей юридической силой, приоритетом, обусловлено местом каждого из них в иерархии правовых актов, определенной самой Конституцией. Обеспечение соответствия означает достижение такого состояния, при котором устраняются либо преодолеваются противоречия, коллизии, столкновения актов или их отдельных норм.

Правомочиями в этой сфере совместного ведения наделены законодательная, исполнительная власть как Федерации, так и ее субъектов, а также судебная власть. При этом устранение несоответствий является прерогативой законодателя, иных издающих акты органов, соответствующих судов. Преодоление же коллизий осуществляется всеми правоприменителями, например путем применения нормативного акта более высокого уровня и неприменения противоречащих ему положений другого акта.

Принцип соответствия федеральной Конституции всех правовых актов, а также ее верховенства в отношении всех других законов и иных актов пронизывает многие конституционные институты и нормы. Соответствие одних другим обеспечивается, в частности, путем согласования подходов к содержанию и методам законодательного регулирования, выработки критериев соотношения федеральных нормативных актов и актов субъектов Федерации. Термин "соответствие" не означает механического сопоставления конституций, законов, уставов субъектов - Конституции РФ; напротив, он предполагает широкий спектр форм обеспечения правового взаимодействия, соблюдения и применения единых правил на конституционно-правовом поле Федерации. Разумеется, это совместное правомочие Федерации и ее субъектов выполняет и пресекательную функцию, однако в конечном счете оно направлено на благо как Федерации, так и ее субъектов, обязывая их защищать, гарантировать верховенство Конституции, играющей роль своеобразного камертона всей правовой системы.

Институты, механизмы, методы, процедуры, порядок обеспечения соответствия федеральной Конституции названных актов субъектов Федерации образуют комплекс мер по охране Конституции, сформулированных в ряде ее статей (например, ч. 2 ст. 85, ч. 1, 2, 4 ст. 125), а также составляющих предмет регулирования федеральных конституционных и федеральных законов - о Конституционном Суде (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447), о судах общей и арбитражной юрисдикции, ГПК и АПК, о прокуратуре и др. При этом каждый из наделенных полномочиями в этой сфере федеральных органов играет самостоятельную роль. Президент вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции и федеральным законам (ст. 85 Конституции). Конституционный Суд решает дела о соответствии Конституции правовых актов субъектов Федерации, и в случае признания их не соответствующими Конституции они утрачивают силу (ст. 125). Федеральные суды общей и арбитражной юрисдикции вправе признавать акты ниже уровня федерального закона недействующими. Органы государственной власти субъектов Федерации (в том числе конституционного контроля) также располагают надлежащими полномочиями по обеспечению соответствия Конституции их законов и иных правовых актов как путем обращения в Конституционный Суд, так и с использованием других форм согласования интересов (согласительных процедур, реализации права законодательной инициативы и т.д.).

б) Защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств вытекает из обязанности государства соблюдать, защищать и гарантировать их как высшую ценность. При этом речь идет о правах и свободах в целом, а не только о конституционных (основных). Под защитой понимается не только обязанность государства активно обеспечивать и гарантировать права и свободы посредством законодательной, управленческо-распорядительной и судебной деятельности, содействовать их реализации, создавать материальные и иные условия и предпосылки осуществления, обеспечения, защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, но и обязанность самого государства воздерживаться от вмешательства в их границы.

Отнесение этого полномочия к совместному ведению означает принятие на себя как Федерацией, так и каждым из ее субъектов ответственности за состояние дел в этой сфере, обязанности сообща организовывать охрану прав граждан, обеспечивать все виды гарантий их реализации, создавать надлежащие институты защиты прав. Выполнение этих задач достигается через законодательное обеспечение функций государства и его органов по защите прав и свобод, создание условий для нормального функционирования экономики, социальной сферы, исполнение всеми органами власти и самоуправления возложенных на них функций. В конечном счете деятельность в этой области направлена на обеспечение людям достойной жизни, предполагает создание юридических и иных гарантий, представляющих собой совокупность правовых норм, правил и средств обеспечения прав и свобод, возложение на государственные органы: суды, прокуратуру, правоохранительную систему и иные органы - обязанностей в области защиты прав и свобод, вовлечение в эту деятельность общественных объединений, оказание им поддержки. Этот предмет совместного ведения составляет значительную часть всего объема деятельности государственного механизма, органов государства и местного самоуправления, в том числе осуществляющих международное сотрудничество.

За последние годы приняты десятки федеральных законов, в том числе кодексов, направленных на защиту конституционных и иных прав и свобод человека и гражданина, которыми устанавливаются основные и особенные гарантии защиты прав человека в целом, отдельных категорий, групп, слоев населения: ветеранов, инвалидов, детей, национальных меньшинств и малочисленных народов, беженцев и переселенцев и др.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена защита прав национальных меньшинств. Данное положение означает, что ответственность за состояние дел в рассматриваемой сфере несут как федеральные, так и региональные органы государственной власти. Вместе с тем приоритет в обеспечении прав национальных меньшинств принадлежит федеральным органам государственной власти. Это вытекает из Конституции, которая относит к ведению Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защиту прав национальных меньшинств; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, культурного и национального развития Федерации (п. "в", "е" ст. 71).

Полномочия органов государственной власти в указанных отношениях разграничиваются не только Конституцией, но и другими правовыми актами. Например, ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5003) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта, относит, в частности, решение таких вопросов, как поддержка региональных и местных культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и других предметов этнокультурной направленности, организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации (п. 20, 54 ч. 2 ст. 26.3). Закон РФ от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3804) закрепляет компетенцию Российской Федерации в сфере охраны, изучения и использования языков народов России (ст. 6). ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208) устанавливает правомочия как федеральных, так и региональных органов государственной власти по защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (ст. 5, 6).

Общие направления, по которым государства призваны осуществлять защиту национальных меньшинств, указаны в соответствующей Рамочной конвенции, принятой Советом Европы 1 февраля 1995 г. (ратифицирована ФЗ от 18 июня 1998 г.//СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1256). Ими являются: недискриминация; содействие установлению действительного равенства; содействие созданию условий для сохранения и развития культуры и сохранению религии, языка и традиций; свобода собраний, ассоциаций, слова, мысли, совести и религии; доступ к средствам массовой информации и их использование; языковая свобода (употребление языка меньшинства в частной и общественной жизни, а также в административных органах; пользование собственным именем; топографические названия на языке меньшинства); образование (изучение языка меньшинства и преподавание на нем; свобода создания учебных заведений); трансграничные контакты; участие в экономической, культурной и общественной жизни; участие в ведении государственных дел; запрещение насильственной ассимиляции.

Защита национальных меньшинств в Российской Федерации обеспечивается (см. также комм. к п. "в" ст. 71 и ст. 69):

- имплементацией норм международного права, касающихся названных общностей, в правовую систему России (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 69 Конституции);

- принятием необходимых федеральных законов и в соответствии с ними законов субъектов Федерации, гарантирующих равенство прав и свобод, возможность полноценного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении публичных дел, особенно тех, которые затрагивают их интересы;

- развитием институтов самоорганизации национальных меньшинств, таких, как национально-культурные автономии и консультативные советы по делам этих автономий при федеральных, региональных и местных органах власти (ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии"//СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965), общины и иные объединения малочисленных народов (ст. 10, 12 ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации") и др.;

- установлением уголовной ответственности за нарушение равноправия граждан, возбуждение национальной, расовой вражды, геноцид (ст. 136, 282, 357 УК);

- правосудием, осуществляемым в том числе с учетом этнических обычаев и традиций (ст. 14 ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации");

- признанием юрисдикции межгосударственных органов и права каждого обращаться в них, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции).

Чьи права защищаются - этнических общностей или отдельных лиц, принадлежащих к ним? По общему правилу, объектом судебной защиты являются индивидуальные права (ст. 46 Конституции). Вместе с тем коллективные права - реальность. Они, например, непосредственно названы в ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (ч. 1 ст. 8).

Юридическое признание прав этнических общностей как таковых предполагает возможность их защиты, в том числе в суде. Иногда подобное происходит. Так, Конституционный Суд Республики Дагестан, рассматривая дело о национально-территориальных избирательных округах, пришел к выводу о том, что их образование в некотором количестве допустимо, ибо позволяет согласовать принцип равенства избирательных прав граждан с идеей равноправия народов (Постановление от 14 января 1999 г.//Собрание законодательства Республики Дагестан. 1999. N 1. Ст. 2773).

Защита национальных меньшинств, как правило, сопровождается предоставлением им дополнительных прав и гарантий. Какими могут быть пределы предпочтений? Конституционный Суд РФ признал, что равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (Постановление от 3 мая 1995 г. N 4-П//СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1764; Определение от 18 июля 2006 г. N 342-О). Европейский Суд, слушая дело о применении языков в системе образования Бельгии, сформулировал подход для определения наличия запрещенной дискриминации: а) выявленные факты свидетельствуют о различном обращении; б) различие является бесцельным, т.е. оно не может быть объективно и разумно обосновано с учетом целей и последствий рассматриваемой меры; в) отсутствие разумной соразмерности между используемыми средствами и поставленной целью (Решение от 23 июля 1968 г.). Иначе говоря, следуя этой логике, можно утверждать: дополнительные права, гарантирующие особое положение национальным меньшинствам, не дискриминационны, если неравенство подхода непроизвольно, поддается объяснению, оправданно, рационально.

Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности корреспондирует с предыдущими положениями как комментируемой статьи, так и ст. 71 Конституции. Имеется в виду создание надлежащих условий для строгого и неуклонного соблюдения всеми Конституции, законов и основанных на них иных нормативных правовых актов. Обязанность соблюдать Конституцию и законы - одна из основ конституционного строя (ч. 2 ст. 15 Конституции). Высшей ступенью законности является соблюдение и обеспечение конституционной законности.

Современное понимание законности как требования, направленного на точное, неукоснительное и неуклонное соблюдения всеми субъектами норм права, связано с провозглашением России правовым государством, что означает связанность самого государства правом, обеспечение им прав и свобод человека, правопорядка, доверия к закону. По своему содержанию законность находится в тесной связи с демократией, верховенством закона, предполагает единообразное понимание законоположений на всей территории страны.

Обеспечение законности означает как равенство граждан перед законом и судом, создание возможностей для фактической реализации законов и иных правовых актов всеми физическими и юридическими лицами, государственными органами и должностными лицами, муниципальными образованиями путем их соблюдения, применения, исполнения, выполнения, так и неотвратимость наказания за совершение правонарушений, наличие надлежащего правоохранительного механизма для эффективной борьбы с противоправными проявлениями, общих (экономических, политических, нравственных и психологических), а также специальных гарантий законности: надзора и контроля за ее состоянием; эффективной системы мер юридической ответственности, защиты и восстановления нарушенного права; мер по совершенствованию законодательства, выявлению, предотвращению и профилактике правонарушений. Все это требует совместных усилий, взаимодействия, согласованных действий различных ветвей власти на всех уровнях государственной организации. Это основная функция судебной власти, прерогатива прокурорского надзора, милиции и других правоохранительных структур. Так, более четырех пятых решений Конституционного Суда посвящены защите и восстановлению нарушенных законом основных прав и свобод человека.

Обеспечение правопорядка, понимаемого как состояние упорядоченности регулируемых правом общественных отношений в результате последовательного осуществления законности, охватывает широкий круг вопросов. Правопорядок отражает реальный уровень соблюдения законности, предполагает борьбу с правонарушениями, применение мер принуждения и т.д. В своей основе правопорядок выступает как воплощение законности в конкретных общественных отношениях и предполагает устойчивость правовых связей и отношений. Установление и обеспечение правопорядка требуют: согласованной законодательной базы; единства действий Федерации и ее субъектов; проведения общей стратегии борьбы с преступностью; совершенствования правоохранительной, судебной и прокурорской систем; укрепления правосознания и повышения правовой культуры граждан; преодоления правового нигилизма; устранения различного рода факторов, дестабилизирующих правопорядок. Именно поэтому нужны совместные усилия Федерации и ее субъектов, их органов государственной власти.

Касаясь понятия "основы правопорядка", Конституционный Суд в Определении от 8 июня 2004 г. N 226-О по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод статьей 169 ГК (ВКС. 2004. N 6), отвергая утверждение заявителя о неопределенности данного понятия применительно к сделкам, противоречащим основам правопорядка указал, что, как и всякие оценочные понятия, оно наполняется содержанием в зависимости от того, как его трактуют участники гражданского оборота и правоприменительная практика, однако они не являются настолько неопределенными, что не обеспечивает единообразного понимания указанного положения ГК, поскольку антисоциальные сделки заведомо и очевидно для участников гражданского оборота противоречат основам правопорядка, что выявляется в ходе судопроизводства с учетом всех фактических обстоятельств, характера допущенных правонарушений и их последствий.

Отнесение полномочий по обеспечению общественной безопасности к совместному ведению объясняется необходимостью создания условий и установления запретов в целях предотвращения и устранения факторов, причин и условий, создающих угрозу обществу, жизни и здоровью населения, имуществу граждан и юридических лиц. Этим предметом охватывается та часть национальной безопасности, обеспечение которой эффективнее вести совместно Федерацией и ее субъектами. Полномочия в этой сфере включают: определение правовых, экономических, социальных, управленческих и иных основ безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, мер по предупреждению аварий, пожаров, природных и техногенных катастроф, по их локализации и ликвидации; разработку и принятие единых правил, нормативов обращения с различными опасными веществами и источниками (пестицидами, агро- и другими химикатами, ядовитыми, взрывчатыми материалами и т.д.); регулирование их правового режима (правил приобретения, хранения, обращения, использования); осуществление контроля и надзора за соблюдением установленного порядка приобретения оружия, движения транспорта, проведения операций по ликвидации последствий катастроф и т.п.

Режим пограничных зон как предмет совместного ведения означает как его совместное установление, осуществление и защиту, так и: регламентирование правил въезда (прохода), пересечения границы, проживания, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств, использования земель; установление порядка ведения на границе либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности; санитарные и другие специальные меры и режимы (учет, содержание и использование российских маломерных судов, содержание и выпас скота, ведение исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальном море и внутренних водах России, водах пограничных рек, озер и иных водоемов; установление режима в пунктах пропуска через границу, захода, пребывания иностранных судов в портах (на рейдах) Российской Федерации). Мероприятия в этой области ложатся как на специальный федеральный пограничной орган, так и на иные органы исполнительной власти (главным образом на органы милиции), а также на местное самоуправление. Нормативное же регулирование в этой сфере, установление ответственности за нарушение режима осуществляются преимущественно федеральными органами законодательной и исполнительной власти.

в) Указанные в комментируемом пункте предметы ведения содержат проистекающие из права собственности правомочия Федерации и ее субъектов владеть, пользоваться и распоряжаться землей, недрами, водными, природными ресурсами, представляющими собой материальные основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Отнесение данных правомочий к совместному ведению имеет целью распределить бремя их ведения между Федерацией и ее субъектами и тем самым обеспечивать учет и согласование взаимных интересов по их рациональному использованию. При этом данные правомочия непосредственно не связываются с тем, чей собственностью являются земля, недра и т.д. - федеральной, субъекта Федерации, муниципальной или частной. Эти предметы ведения и правомочия по их реализации призваны гарантировать возможность фактически обладать указанными объектами, совместно использовать их надлежащим путем, а также сообща определять их юридическую судьбу путем изменения принадлежности в согласованных пределах. Собственно законодательное регулирование этих предметов - принятие законов - включено в п. "к" комментируемой статьи (см. комм. к данному пункту). Будучи составными частями права собственности, данные правомочия регулируются как в рамках публичных, так и гражданско-правовых отношений. Кодексами (Гражданским, Земельным, Лесным, Водным, Градостроительным), законами (о недрах и др.), указами Президента и постановлениями Правительства, которыми регулируются вопросы пользования, владения, аренды, управления, продажи, доверительного управления, отчуждения, государственной регистрации, прекращения и ограничения прав, разрешения споров, осуществления контроля за соблюдением законодательства, устанавливается ответственность за нарушение правил пользования, эксплуатации и т.п.

Многие субъекты Федерации по данному предмету совместного ведения принимают собственные законы, подзаконные акты, которыми регулируются вопросы их государственной собственности. Так, Законом от 27 января 2005 г. "Об управлении государственной собственностью Республики Саха (Якутия)" (Якутские ведомости. 2005. N 10) установлены организационные и правовые основы управления ею, в том числе земельными участками, определены порядок владения, пользования и распоряжения собственностью Республики, ответственность за нарушение данного Закона. При этом под управлением госсобственностью Закон понимает деятельность государственных органов по реализации ими полномочий владения, пользования и распоряжения ее объектами, представляющими собой имущество, предназначенное для осуществления полномочий органов власти, находящиеся в ее собственности акции, движимые и недвижимые вещи, средства республиканского бюджета, внебюджетные, валютные средства, ценные бумаги, патенты и иные имущественные права, созданные, приобретенные или полученные в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Саха (Якутия). Перечень не подлежащего отчуждению госимущества утверждается ежегодно парламентом Республики.

г) Разграничение государственной собственности охватывает вопросы определения собственника, передачи объектов госсобственности из ведения Федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных и субъекта Федерации органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам (министерствам, агентствам, службам и т.д.). Закрепление этого предмета совместного ведения связано с процессом приватизации, становлением новых хозяйственных и гражданско-правовых отношений и направлено на то, чтобы избежать односторонних действий и решений заинтересованных сторон и лиц, исходя из необходимости: сохранения имущества, которое может находиться только в государственной собственности (федеральной или субъекта Федерации), а также в целях недопущения разрыва технологического единства инженерных, учебных, лечебно-профилактических комплексов (систем); обеспечения централизованного управления ими и соблюдения необходимых требований к организации их безопасной эксплуатации; предотвращения их выведения из состава объектов, не являющихся автономными по характеру их функционирования, и т.д. Пообъектное отнесение государственного имущества к собственности федеральной или субъекта Федерации должно, согласно ст. 214 ГК, осуществляться в порядке, установленном законом (он пока не принят).

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122 (СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607) установил следующий общий порядок передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Федерации в федеральную или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную или собственность субъекта Федерации.

Имущество, которое может находиться в собственности трех указанных субъектов, подлежит безвозмездной передаче в собственность друг другу, в случае если, во-первых, нахождение указанного имущества в федеральной, субъекта Федерации или муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между их органами власти и органами местного самоуправления. Во-вторых, если указанное имущество используется названными органами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии со ст. 26.11 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Постановлением Конституционного Суда от 30 июня 2006 г. N 8-П (СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117) положения абз. 15 и 16 ч. 11 ст. 154 ФЗ N 184 в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку данные законоположения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления субъекта Российской Федерации на такую передачу.

Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование, в собственность которых передано имущество, несут бремя его содержания с даты возникновения права собственности, которое регистрируется одновременно с правами на земельные участки и возникает с даты, указанной в решении о передачи.

Наделение правом собственности на объекты культурного наследия федерального значения, необходимое для обеспечения осуществления органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления установленных федеральными законами полномочий, производится с учетом положений ФЗ от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и в предусмотренных данным Законом случаях.

Следует заметить, что вплоть до принятия Конституционным Судом 30 июня 2006 г. Постановления N 8-П по запросу Правительства Москвы существовало мнение, согласно которому имущественные отношения между субъектом Федерации и Российской Федерацией являются гражданско-правовыми. Конституционный Суд не согласился с таким мнением и выработал, по сути, базовую правовую позицию, согласно которой "...отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обуславливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу, не регулируются" (абз. 2 п. 2.2 Постановления). Чрезвычайно важным представляется вывод Суда о том, что "разграничение государственной собственности и регламентация передачи имущества в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются посредством специальных норм, содержащихся в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними в рамках данного предмета совместного ведения законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации" (абз. 4 п. 2.2 Постановления).

д) Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории составляют взаимосвязанную сферу совместного ведения, охватывающую собственно пользование природными объектами, всеми благами природы, правовую и другие виды охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Природопользование включает земле-, водо-, лесо- и недропользование, использование растительного (вне лесов) и животного мира, атмосферного воздуха и космоса. Федерация осуществляет правовое регулирование этих объектов совместно с субъектами, устанавливает их режимы (порядок и правила пользования, требования по научно обоснованному, рациональному и комплексному использованию, их воспроизводству, сохранению и улучшению). Вопросы природопользования являются предметом регулирования Земельного (2001 г.), Водного (2006 г.), Лесного (2006 г.) и других кодексов, федеральных законов "О недрах", "О животном мире", "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности", "Об охране атмосферного воздуха", "Об охране окружающей среды", "О карантине растений", "О рыболовстве и сохранении биологических ресурсов", "О ветеринарии", "Об экологической экспертизе" и др. В них разграничиваются полномочия Федерации и ее субъектов в конкретных областях регулирования, даются исчерпывающие перечни объектов регулирования, определяются органы управления, виды охраны и ее организация, права и обязанности пользователей этих объектов природы, виды, способы и условия пользования, цели экономического регулирования, ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании конкретных объектов природы.

Охрана окружающей среды означает необходимость сохранения и восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду, ликвидация ее последствий и включает мероприятия как правового, так и технологического, экономического, биотехнического и тому подобного характера. Обязанности государства принять достаточные меры для защиты природы, окружающей среды, территорий, людей от вредных воздействий, предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера корреспондирует праву каждого на благоприятную окружающую среду (см. комм. к ст. 42). Обобщенное формулирование этого предмета ведения в комментируемом пункте преследует цель возложить как на Федерацию, так и на ее субъекты заботу по охране окружающей среды, включающей разработку, принятие и обеспечение мер по рациональному и обоснованному использованию и охране земли (ее сохранению, борьбе с эрозией, рекультивации т.д.), недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, по сохранению чистоты воздуха и воды, воспроизводству природных богатств, учету природных ресурсов, осуществлению других природоохранных мероприятий, в том числе в сфере международного сотрудничества, участия в деятельности международных природоохранных организаций и выполнения ряда универсальных (например, по защите озонового слоя Земли) и региональных программ по этим вопросам. Сфера охраны окружающей среды предполагает наличие как федеральной, так и региональных систем органов исполнительной власти, ведающих управлением, надзором, контролем, составляющим совместные задачи как Федерации, так и регионов по определению их статуса, компетенции и т.д. (законы: "Об экологической экспертизе", "Об отходах производства и потребления"//СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009; "О безопасности гидротехнических сооружений"//СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589 и др.).

Субъекты Федерации принимают свои законы, которыми с учетом собственных природных, географических, экологических и других особенностей регулируют отношения в области использования редких и исчезающих диких животных и растений на своей территории, защиты зеленых насаждений, экологического контроля и т.п. (например, законы г. Москвы "О комплексном природопользовании в городе Москве", "О защите зеленых насаждений" и др.).

Особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Эти природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Федерация совместно со своими субъектами устанавливает категории и виды, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, порядок осуществления государственного управления ими, контроля, организации охраны. ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от 4 декабря 2006 г.//СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2006. N 550. Ст. 3279) различает следующие их категории: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты (Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"//Ведомости РФ. 1995. N 7. Ст. 258).

Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в этой сфере, а также органов местного самоуправления, предусматриваются: формы координации деятельности по конкретным категориям особо охраняемых природных территорий; особенности их использования, разработки природных ресурсов, ограничения прав пользователей; финансовое, имущественное, санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий; виды ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Охрана памятников истории и культуры требует совместного ведения как в силу их нахождения на всей территории федеративного государства, так и в силу общей заинтересованности Федерации и ее субъектов в обеспечении их сохранности, эффективного использования в научных, воспитательных, эстетических, патриотических и иных целях. Новый ФЗ от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; в ред. от 29 декабря 2004 г., от 3 июня 2005 г. и от 18 декабря 2006 г.) в отличие от ранее действовавшего Закона "Об охране и использовании памятников истории и культуры", регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов России и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и выполнение конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Объекты культурного наследия определяются ФЗ как уникальная ценность для всего многонационального народа России и неотъемлемая часть всемирного культурного наследия, а их государственная охрана - как одна из приоритетных задач органов государственной власти Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

Предметами регулирования со стороны Федерации являются отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия; особенности владения, пользования и распоряжения ими как особым видом недвижимого имущества; порядок формирования и ведения единого их государственного реестра; общие принципы государственной охраны таких объектов.

К объектам культурного наследия Закон относит объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Они подразделяются на памятники, ансамбли, достопримечательные места и другие виды.

К полномочиям Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия Закон относит: установление, в определенных им случаях, ограничений при пользовании ими и земельными участками или водными объектами, в пределах которых они располагаются; проведение единой инвестиционной политики в области их государственной охраны; утверждение федеральных целевых программ по их сохранению, использованию, популяризации и охране; обеспечение сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения; установление общих принципов их содержания и установления границ территорий и зон охраны; формирование и ведение совместно с субъектами Федерации единого государственного реестра таких объектов и др.

Под государственной охраной объектов культурного наследия Федеральный закон понимает систему правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами власти Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за их сохранением и использованием. Государственный контроль осуществляется федеральным и субъектов Федерации органами, уполномоченными осуществлять в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В развитие данного предмета совместного ведения многие субъекты Российской Федерации приняли свои законы, например Закон Республики Татарстан от 1 апреля 2005 г. "Об объектах культурного наследия в Республики Татарстан" (Ведомости Госсовета Татарстана. 2005. N 4. Ч. 1. Ст. 340), Закон Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2004 г. "Об объектах национального культурного достояния народов Республики Саха (Якутия)" (Якутские ведомости. 2004. N 40).

е) При комментировании п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции, закрепившего такие предметы совместного ведения, как общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, следует обратить внимание на понятие "общие вопросы", под которыми, очевидно, подразумеваются те из них, которые требуют единого правового регулирования в масштабах Федерации и одновременно устанавливают разграничение полномочий совместного ведения между Федерацией и ее субъектами, соотношение их объемов и пределов. По общему конституционному правилу, эти пределы определяются самой Федерацией в виде общих вопросов или принципов путем принятия федеральных законов, которые в силу их верховенства по отношению к правовым актам субъектов Федерации содержат общефедеральные нормы, базовые, основные положения, общие начала регулирования тех или иных общественных отношений, конкретизация, детализация и развитие которых осуществляются субъектами Федерации самостоятельно. В целом критерии отнесения того или иного вопроса или принципа к категории общих являются достаточно неоднозначными, порождают неопределенность и двусмысленность, неадекватную реакцию со стороны субъектов Федерации и нуждаются в определении федеральным законом.

Федерация определяет прежде всего государственную политику в области образования, под которым понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства и который сопровождается констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней (цензов). Организационной основой этой политики является Федеральная программа развития образования, утвержденная ФЗ от 10 апреля 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639) и получившая в 2005 г. статус национального проекта. В ней определяется стратегия приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Главными целями Программы определены развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности. С этой целью предусматривается: обширный комплекс мероприятий по обеспечению условий для реализации равных прав граждан на образование всех уровней и ступеней, создание нормативной базы, экономических механизмов развития системы образования, его ресурсного обеспечения; введение государственных образовательных стандартов, соответствующих современному российскому и мировому уровню техники, науки, культуры; развитие системы подготовки и переподготовки работников образования, их социальная поддержка и др. Определенные цели и задачи в области образования развиваются региональными программами, учитывающими национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности этих конкретных регионов и направленными на решение вопросов самими субъектами Федерации.

К основным принципам государственной политики в области образования Закон РФ от 10 июля 1992 г. (в ред. от 5 декабря 2006 г.) относит: гуманистический характер образования; единство федерального, культурного и образовательного пространства; общедоступность; светский характер образования; свободу и плюрализм; демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений. ФЗ от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", в ред. от 3 ноября 2006 г. (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135; 2006. N 43. Ст. 4413) в дополнение к этим принципам называет: суверенность прав субъектов Федерации в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов; непрерывность и преемственность процесса образования; конкурентность и гласность при определении приоритетных направлений науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников и др. Законом регулируется тот круг отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации. В части "общих вопросов" федеральные законы в сфере образования являются законами прямого действия и применяется на всей территории России.

Кроме разграничения компетенции между органами власти в области образования Федерация определяет задачи по обеспечению и защите конституционного права граждан на образование (см. комм. к ст. 43). К ним относятся: создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования; определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц; правовое регулирование их отношений в данной области. На уровне Федерации устанавливаются: государственные гарантии прав граждан и общие вопросы языковой политики в области образования; государственные образовательные стандарты; общие основы системы образования; образовательные программы; формы обучения и виды образовательных организаций, учреждений; требования к содержанию образования и к организации учебного процесса; прием граждан в общеобразовательные и иные учреждения образования, управление системой образования, в том числе определяется исчерпывающая компетенция Федерации и ее субъектов в лице их органов государственной власти и органов управления образованием и устанавливается, что она может быть изменена только законом. Основной объем работы по организации, финансированию и другим видам обеспечения образования выполняется непосредственно субъектами Федерации.

Общие вопросы науки и государственной научно-технической политики определены ФЗ от 23 августа 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137; в ред. от 4 декабря 2006 г.). Управление этой сферой осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления в пределах, не нарушающих свободу научного творчества. В целях обеспечения научной и (или) научно-технической деятельности федеральные органы осуществляют выбор приоритетных направлений развития науки и техники, формируют, финансируют и реализуют федеральные научные и научно-технические программы и проекты, устанавливают системы экономических и иных льгот в целях стимулирования научной деятельности и использования ее результатов, содействуют развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности субъектов Федерации. Финансирование научной деятельности базируется на целевой ориентации и множественности источников. Средства на финансирование научных исследований и разработок гражданского назначения выделяются из федерального бюджета в размере не менее 4 процентов расходной части федерального бюджета.

Обозначенные в комментируемом пункте "общие вопросы культуры" охватывают регулирование культурной деятельности в области: выявления, изучения, охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры; художественной литературы, кинематографии, сценического, пластического, музыкального искусства, архитектуры и дизайна, фотоискусства, художественных народных промыслов и ремесел, музейного дела и коллекционирования, книгоиздания, библиотечного и архивного дела; телевидения, радио и других аудиовизуальных средств; эстетического воспитания, художественного образования и иной деятельности, направленной на сохранение, распространение и освоение культурных ценностей. "Основами законодательства РФ о культуре" 1992 г., в ред. 2006 г. (СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4627), федеральными законами от 22 августа 1996 г. "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4136), от 29 декабря 1994 г. "О библиотечном деле" (в ред. от 22 августа 2004 г. - СЗ РФ. 1995. N 1, ст. 1; 2004. N 35, ст. 9607), от 26 мая 1996 г. "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591), от 6 января 1999 г. "О народных художественных промыслах" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234) и иными, впервые принятыми в истории России законами создана правовая база сохранения и развития различных сфер культуры, урегулированы вопросы их организации, взаимоотношения между государством, гражданами, учреждениями, организациями и предприятиями культуры. Ими в конечном счете созданы гарантии прав человека на пользование достижениями культуры, на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную и образовательную деятельность.

Принципы государственной политики в области физической культуры и спорта как составной части культуры и области социальной деятельности, направленной на физическое развитие человека, определены ФЗ от 29 апреля 1999 г. "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", в ред. от 25 октября 2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2206; 2006. N 44. Ст. 4536). В нем предусмотрен широкий комплекс организационных, финансовых, экономических средств и мероприятий, определена компетенция федеральных и субъектов Федерации органов исполнительной власти в сфере управления и контроля за исполнением законодательства в области физической культуры и спорта.

Таким образом, общие вопросы образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, как полномочия и предметы совместного ведения, определяются Федерацией, исходя из необходимости обеспечения развития всех отраслей науки, единого культурно-воспитательного пространства, закрепления основных принципов организации науки, сохранения и приумножения культурного достояния страны, определения научно обоснованных систем физической подготовки населения, а также решения иных вопросов в этих сферах (организация международных научных, культурных, спортивных и иных связей и т.п.).

ж) Отнесение в п. "ж" к совместному ведению Федерации и ее субъектов лишь координации вопросов здравоохранения призвано определить и очертить функции государства в этой области, установить, что все остальное, что касается охраны здоровья, медицинской помощи и ее организации, финансирования программ охраны и укрепления здоровья (см. комм. к ст. 41), в равной мере является совместной заботой Федерации и ее субъектов. Координация вопросов здравоохранения включает формирование общей концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, фармацевтической и других видов деятельности, связанных с гарантированием права на охрану здоровья и медицинскую помощь, обеспечением безопасности населения, установлением нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных на обеспечение санитарно-эпидемического благополучия, организации и проведения профилактики, диагностирования и лечения заболеваний. Координационная деятельность связана и с финансированием федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятием мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения и поощрением деятельности, направленной на эти цели. Вместе с тем Федерация обеспечивает единую в масштабе всей страны фармакопею, устанавливает обязательные медицинские стандарты и санитарные правила, регулирует вопросы санитарно-эпидемиологической службы, осуществляет подготовку медицинских работников, их аттестацию, а также выполняет международные договоры, осуществляет сотрудничество в этих сферах с иностранными государствами и международными организациями.

Компетенция Федерации и ее субъектов в этой области разграничена "Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 г., в ред. ФЗ от 2 февраля 2006 г. (Ведомости РФ. 1993. N 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 640), Законом от 28 июня 1991 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", в ред. от 29 декабря 2006 г. (Ведомости РФ.1991. N 27. Ст. 920; СЗ РФ. 2006. N 31. Ч. 1), Ст. 3436), федеральными законами "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650), "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736; 2006. N 28. Ст. 2879), "О предупреждении туберкулеза в Российской Федерации" (СЗ РФ. N 21. Ст. 2581; 2004. N 35. Ст. 3607) и др.

Функция защиты семьи, материнства, отцовства и детства, как и сфера охраны здоровья, следует из характеристики государства как социального института (см. комм. к ст. 7), в котором им обеспечивается государственная поддержка. Это означает, что функции государства в этой сфере не ограничиваются регулированием брачно-семейных отношений, а нуждаются в более широком по масштабам и содержанию внимании со стороны Федерации и ее субъектов. Связано это прежде всего с гарантированием защиты материнства, отцовства, детства, семьи, с возложением как на родителей равных прав и обязанностей заботиться о детях, об их воспитании, так и на трудоспособных детей заботы о нетрудоспособных родителях (см. комм. к ст. 38). В целях обеспечения государством гарантированной защиты Федерация совместно с субъектами устанавливает общие начала их защиты, определяет категории лиц, нуждающихся в ней, предусматривает различные льготы для многодетных семей, одиноких матерей и отцов, детей с физическими недостатками, инвалидов, а также семей, потерявших кормильца, организует и обеспечивает помощь в воспитании детей самими гражданами или через сеть специальных детских учреждений (детские дома, школы-интернаты и т.п.).

Государственная политика в интересах детей определена ФЗ от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в ред. от 20 июля 2000 г. (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802). Она является приоритетной областью деятельности, включает осуществление прав детей, недопущение их дискриминации, содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества. К основным принципам деятельности в этой сфере Законом отнесены: установление государственных минимальных стандартов основных показателей качества жизни детей; формирование федеральных целевых программ защиты прав ребенка и поддержки детства; установление льгот в целях экономического стимулирования участников мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей; установление порядка судебной защиты прав и законных интересов ребенка. Нормы о защите семьи, материнства, отцовства и детства включены в СК (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16; 1998. N 26. Ст. 3014), а также в ФЗ от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной помощи" (СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699), от 16 апреля 2001 г. "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" (РГ. 2001. 20 апреля), "Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177; 2006. N 2. Ст. 174) и др.

Федеральным законодательством установлена, в частности, единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства. Законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929; 2006. N 50. Ст. 5285) устанавливаются виды таких пособий (по беременности и родам, при рождении ребенка, на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им 1,5 лет, ежемесячное пособие на ребенка), право на их получение, период выплаты и размеры. КЗоТ предусмотрены отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет, а также отпуск женщинам, усыновившим детей, и т.д. С 1 января 2007 г. началась реализация нацпроекта стимулирования рождаемости двух и более детей посредством выдачи сертификатов на так называемый "материнский капитал".

Федерация, ее субъекты обеспечивают государственную поддержку женских, молодежных, детских и других общественных объединений, деятельность которых направлена на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, на охрану и защиту их прав (ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", в ред. от 22 августа 2004 г. (СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2503; 2004. N 35. Ст. 3607).

Под социальной защитой понимается система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер государственной поддержки различных категорий граждан (инвалидов, пожилых, пострадавших от аварий, катастроф и т.п.). Эта система включает как пенсионное обеспечение, так и пособия, иные гарантии социальной защиты (создание социальных служб, установление стандартов социального обслуживания, видов помощи, управление социальным обслуживанием и др.). Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации в конкретных областях социальной защиты осуществляется федеральными законами путем установления исчерпывающих перечней прерогатив Федерации и ее субъектов. В Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", например, использован перечневый метод, а в Законе "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872) - "остаточный" принцип, т.е. все, что урегулировано Законом, находится в ведении Федерации. Субъекты Федерации вне полномочий органов государственной власти Федерации, предусмотренных Законом, осуществляют собственное правовое регулирование социального обслуживания, представляющего собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Вполне естественно, что реализация всех этих задач осуществляется Федерацией и субъектами совместно, с учетом конкретных условий региона. В ведении субъектов Федерации находятся почти все учреждения социального обеспечения: детские дома, дома инвалидов, ветеранов и т.п.

Система социального обеспечения как составная часть системы социальной защиты охватывает прежде всего правовое регулирование пенсионного обеспечения, установление основ обязательного социального страхования и различных материальных компенсаций (на медицинское, лекарственное и санаторно-курортное, транспортное обеспечение и обслуживание различных категорий граждан - участников Великой Отечественной войны, лиц, награжденных некоторыми орденами и медалями, участников ликвидации Чернобыльской и других техногенных катастроф и др.). Многие субъекты Федерации устанавливают дополнительные региональные меры социальной защиты: повышенные пенсии, надбавки к ним, иные меры социальной поддержки, направленные на улучшение социального обеспечения граждан (см. комм. к ст. 39).

з) Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий требуют, как правило, совместных усилий Федерации и ее субъектов, на территории которых они произошли, соучастия, взаимодействия федеральных и региональных властей. На уровне Федерации устанавливается правовой режим чрезвычайного положения (см. комм. к ст. 88), а также регламентируются меры защиты населения и территорий от различных чрезвычайных ситуаций (ФЗ от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в ред. от 18 декабря 2006 г. (СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648; РГ. N 290. 2006. 23 декабря), вводятся меры профилактического характера (законы "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"//Ведомости РФ. 1995. N 10. Ст. 348; "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней"//СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4756), обеспечиваются режимы карантина, борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, а также санитарно-эпидемиологический (ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"//СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650), ветеринарный и фитонадзор, контроль за качеством продуктов питания, импортируемых в страну, и т.д. Федерацией определяется статус специализированных органов по осуществлению мер в этой сфере (МЧС, органов санэпиднадзора, служб спасения и др.).

Комментируемый предмет совместного ведения в той или иной форме находит отражение и в законодательстве субъектов Федерации. Так, Устав Камчатской области предусматривает право населения на дополнительную социальную защиту в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера в области, "находящейся в сейсмоактивном районе Российской Федерации, где сконцентрированы и интенсивно проявляются наиболее опасные природные явления: землетрясения, вулканические извержения, цунами, оползни, сели, обвалы" (ст. 5).

и) Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении с ее субъектами и, как и в ряде других случаев, очерчивает, по существу, полномочия Федерации в этой сфере.

К основным началам - принципам налогообложения НК относит:

1. Всеобщность и равенство налогообложения - каждое лицо обязано уплачивать законно установленные налоги и сборы. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога.

2. Налоги и сборы не могут носить дискриминационный характер и применяться в зависимости от социальных, национальных, религиозных и иных критериев подобного рода. Не допускается установление дифференцированных ставок налогов и сборов и налоговых льгот, вычетов в зависимости от форм собственности, гражданства или места происхождения капитала.

3. Экономические основания налогов и сборов не могут быть произвольными. Недопустимы те из них, которые препятствуют реализации гражданами своих конституционных прав (ст. 38 НК).

4. При установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения: налогоплательщик (субъект налога); объект и источник налога; единица налогообложения; налоговая ставка (норма налогового обложения); сроки уплаты налога; бюджет или внебюджетный фонд, в который зачисляется налоговая сумма. Акты о налогах и сборах должны обладать определенностью, быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).

5. Не допускается установление налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство России, ограничивающих (прямо или косвенно) свободное перемещение товаров (работ, услуг) или финансовых средств в пределах России, создающих препятствия для осуществления не запрещенной законом экономической деятельности физических или юридических лиц, организаций.

6. Никто не обязан уплачивать налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом.

7. Общим правилом действия актов о налогах и сборах, ухудшающих или изменяющих положение налогоплательщика, является непридание таким актом обратной силы. Исключение составляют случаи, непосредственно предусмотренные в п. 3 ст. 5 НК, а также прямое указание об обратной силе в актах, улучшающих положение налогоплательщиков.

Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Субъекты Федерации в своих законах о налогах и сборах должны учитывать такие конституционные принципы, как принцип равенства и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод. Принцип равенства предполагает, что оно достигается посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным.

Важнейшим общим принципом налогообложения является закрепленное ч. 3 ст. 75 Конституции (см. комм. к ней) правило о том, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в России устанавливаются федеральным законом. Субъекты Федерации, следовательно, не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией и федеральным законом, что вытекает из принципа обеспечения проведения Правительством единой финансовой политики, составной частью которой является налоговая политика (см. комм. к ст. 114). Устанавливаемые субъектами Федерации налоги и сборы, таким образом, не должны нарушать установленные Конституцией принципы и права гражданина и человека, не могут противоречить общим принципам налогообложения в Российской Федерации, а должны предусматривать их позитивные дополнения в виде льгот по их уплате, отражающих интересы региона, и т.д.

Региональными налогами (сборами) субъектов Федерации признаются те, которые устанавливаются в соответствии с НК, вводятся в действие законами субъектов Федерации и обязательны к уплате на их территории, содержат такие существенные элементы налогообложения, как налоговая льгота, налоговая ставка в пределах, установленных НК, порядок и сроки оплаты, формы отчетности по данному региональному налогу.

Виды региональных налогов исчерпывающим образом определены в НК. Ими являются налоги:1) на имущество организаций; 2) на игорный бизнес; 3) транспортный налог.

Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с НК, нормативными актами представительных органов местного самоуправления. К ним относятся налоги: земельный и на имущество физических лиц (см. комм. к ст. 57).

к) Перечисленные в п. "к" отрасли законодательства: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, об охране окружающей среды - взаимосвязаны с указанными в п. "б"-"з" комментируемой статьи предметами совместного ведения Федерации и ее субъектов, поскольку все указанные отрасли законодательства регулируют те или иные правоотношения, отражающие предметы совместного ведения. Объем полномочий Федерации в указанных отраслях законодательства определяется тем, что в масштабе всей Федерации должны действовать систематизированные законодательные акты, регулирующие порядок издания актов, виды и формы ответственности за отдельные правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие общезначимые принципы, основания, пределы разделения компетенции между органами, уполномоченными разрешать дела в той или иной сфере, виды санкций, общие правила их применения и т.п. Поскольку каждой из перечисленных отраслей законодательства присущ собственный предмет регулирования, объем должен определяться Федерацией по типу либо основ законодательства, либо - с общего согласия - федерального кодекса, закрепляющего возможность отдельных субъектов Федерации по своему желанию принимать собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить общефедеральным, сужать либо расширять установленные ими пределы, объем регулирования. В настоящее время приняты Семейный (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16), новые Лесной, Земельный, Водный, Трудовой, Жилищный кодексы, а также обновлено законодательство о недрах, об охране окружающей среды, другие акты, касающиеся регулирования названных общественных отношений.

Последнее десятилетие смело можно охарактеризовать как этап бурного расцвета нормотворчества субъектов Федерации в указанных отраслях законодательства. Следует при этом отметить, что все более широкое распространение получают как систематизация - объединение в одном законе ранее существовавших разрознено актов, например об отдельных видов административных правонарушений и ответственности за их совершение (Закон Республики Башкортостан (РБ) от 4 июня 2004 г. "Об административных правонарушениях"), так и принятие собственных кодексов, т.е. кодификация группы общественных отношений (Семейный кодекс РБ), либо принятие законов, отсутствующих на федеральном уровне, например законы "О семейном детском доме в Республике Саха (Якутия)", "О патронажном воспитании" Республики Башкортостан, "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства" Воронежской области, который нуждающимися в социальной защите семьями признает: а) неполные семьи, состоящие из одного родителя (или заменяющего его лица) и детей; б) приемные (опекунские) семьи; в) многодетные семьи; г) семьи, в которых оба супруга являются студентами (учащимися) очного обучения; д) молодые семьи (т.е. семья супругов, вступивших в брак в возрасте до 25 лет) в течение первых двух лет с момента регистрации брака; е) семьи, в которых отец, мать ребенка являются инвалидом; ж) семьи, в которых отец ребенка в возрасте до 3 лет призван для прохождения срочной службы (Коммуна. N 138. 2000. 15 августа).

л) Содержащееся в п. "л" наименование предмета совместного ведения - кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат - отражает разделение этих органов на звенья, существование различных порядков их назначения, требований, предъявляемых к ним. Применительно к кадрам судебных органов - судьям всех федеральных судов речь идет об участии субъектов Федерации в определении их статуса, требований и условий занятия должности, о формировании персонального состава судов как на этапе подбора кандидатур, об их аттестации (например, квалификационными коллегиями судей субъектов Федерации), так и путем использования процедур согласования кандидатур на должности председателей судов субъекта РФ. Формы, процедуры, порядок совместного ведения по вопросу о кадрах судебных органов устанавливаются Законом РСФСР "О судоустройстве", ФКЗ об арбитражных и военных судах, ФЗ о статусе судей в России, Положением о квалификационных коллегиях судей РФ. Полномочиями в этой сфере наделен Президент РФ, председатели Верховного и Высшего Арбитражного судов, а также аналогичные должностные лица субъектов Федерации.

Вопрос о судебных кадрах получил новое содержание в связи с учреждением в 1998 г. института мировых судей - государственных судей низшей инстанции, признаваемых судьями субъектов Федерации, правовой статус которых регулируется как федеральными, так и законами субъектов Федерации в пределах компетенции, отнесенной к их ведению (их общее число первоначально было определено в 6,5 тыс.). ФЗ "О мировых судьях" закрепил за Федерацией право определять общие требования, предъявляемые к кандидатам на должность мирового судьи, устанавливать гарантии его статуса, общие правила нарезки судебных участков, основные принципы материально-технического обеспечения судей и их аппаратов. На усмотрение субъектов Федерации отнесены определение 1) территориальной подсудности мирового судьи, 2) порядка формирования данного института и 3) правового статуса аппарата мировых судей.

Применительно к кадрам правоохранительных органов речь идет об определении в законах и о совместном осуществлении единой кадровой политики, включающей участие субъектов Федерации в назначение прежде всего руководителей территориальных федеральных органов исполнительной власти (например, системы МВД, начальника управления (отдела) Судебного департамента и др.), а также о подготовке таких кадров, об определении их статуса, условий прохождения службы, об установлении им различных гарантий, льгот и т.д. По общему правилу, если федеральным законом не определяются требования к работникам правоохранительных органов и это не отнесено к ведению Федерации, субъекты осуществляют собственное правовое регулирование. Если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия совместного ведения, федеральный законодатель предусматривает возможность согласования с законодательным или исполнительным органом власти субъекта Федерации назначение их руководителей.

Правовая позиция Конституционного Суда по вопросу о кадровом обеспечении территориальных органов исполнительной власти России была сформулирована в его Постановлении от 10 декабря 1997 г. N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877). Суд пришел к выводу, что приоритетное значение в данном вопросе совместного ведения имеет решение федерального органа исполнительной власти. В Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728) Конституционный Суд указал, что данным порядком не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования соответствующих согласительных и юрисдикционных процедур.

Совместное ведение вопросов об адвокатуре и нотариате обусловлено гарантированием государством каждому права на получение квалифицированной юридической помощи (см. комм. к ст. 48), а также обеспечением граждан государственным нотариальным обслуживанием. Комплекс вопросов этой сферы решается Основами законодательства РФ о нотариате, а постоянное управление осуществляется Министерством юстиции РФ и органами юстиции субъектов Федерации (министерствами, управлениями, департаментами).

м) Комментируемый пункт закрепляет в качестве предмета совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Под данными общностями надо понимать коренные малочисленные народы, наделенные по Конституции особым статусом (ст. 69). Его признание ставит перед государством задачу создания условий для развития названных народов в соответствии с их потребностями. Указанным целям служит защита их среды обитания и образа жизни.

ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" определяет: традиционный образ жизни малочисленных народов - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований (п. 2 ст. 1); исконную среду обитания малочисленных народов - исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни (п. 3 ст. 1).

Названные среда обитания и образ жизни объявляются как охраняемые государством ценности. Это согласуется с международно-правовыми нормами. Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. (ратифицирована ФЗ от 17 февраля 1995 г.//СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254) призывает договаривающиеся стороны обеспечить уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни (ст. 8). Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г. нацеливает государства признавать и поддерживать самобытность коренного населения, их культуру и интересы (принцип 22). Схожие положения содержит Конвенция МОТ N 169 от 26 июня 1989 г. "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах". Такой подход обусловлен своеобразием данных этнических общностей: малочисленностью и, следовательно, большей уязвимостью при сохранении традиционного уклада жизни; особой связью с землей (средой обитания), которая для них, живущих рыболовством, охотой, оленеводством, собирательством, образует материальную и духовную основу жизнедеятельности. При этом, решая проблему защиты исконной среды обитания и образа жизни, государство не только способствует выживанию этнических общностей, но и создает предпосылки для использования накопленных ими знаний и навыков рационального взаимодействия человека с природой и для его выживания в экстремальных условиях, в каких обычно пребывают, например, малочисленные народы Севера.

Отнесение рассматриваемых вопросов к совместному ведению Федерации и ее субъектов вполне объяснимо. С одной стороны, тем, что существует необходимость в выработке общих принципов и подходов, ибо коренные малочисленные народы проживают на территориях почти трех десятков субъектов Федерации; соответственно федеральные начала обеспечивают равноправие этих народов на уровне гарантированных в России стандартов, дают органам государственной власти субъектов Федерации ориентиры в правозащитной области. С другой стороны, учитывается, что каждый из народов обладает спецификой (по видам и обыкновениям традиционной деятельности, численности, характеру расселения, культуры и т.п.) и является неотъемлемой частью населения субъектов Федерации, которые и должны обеспечивать "привязку" общеправовых предписаний к конкретным условиям бытия данных этнических общностей.

Разграничение предметов ведения и полномочий в указанной сфере осуществляется на основе Конституции и федеральных законов. Этот вопрос достаточно полно разрешен ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (ст. 5, 6). ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта, относит, в частности, решение такого вопроса, как организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации (п. 54 ч. 2 ст. 26.3).

Констатируя, что ответственность в принятии мер возлагается на Федерацию и ее субъекты, одновременно следует подчеркнуть, что она неравнозначна. Если исходить из Конституции, относящей признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, использование и охрану земель и других природных ресурсов, местного самоуправления к основам конституционного строя (ст. 2, 9, 12), а также из того, что в исключительном ведении Федерации находятся территория России, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экологического и национального развития Федерации (п. "б", "в", "е" ст. 71), то можно сделать вывод о приоритетности федеральных усилий в рассматриваемой области.

Региональное нормотворчество - компонент защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Однако оно допустимо только по вопросам совместного ведения (например, тем, которые названы в п. "б", "в", "д", "е", "к" и "м" ч. 1 ст. 72 Конституции) и вне пределов ведения Федерации. Названные вопросы ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти" конкретизированы и определены в части решаемых органами государственной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 26.3); по этим вопросам данные органы власти имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов РФ, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ч. 3.1 ст. 26.3).

Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей осуществляется в общем контексте с регулированием и защитой прав национальных меньшинств (см. комм. к п. "в" ст. 71 и к "б" ч. 1 ст. 72) и их специфической группы - коренных малочисленных народов (см. комм. к ст. 69). Однако федеральными законами (прежде всего "О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации"; "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"//СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122; "О животном мире"//СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; "Об особо охраняемых природных территориях"//СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; "О соглашениях о разделе продукции"//СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18; Земельный кодекс РФ//СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"//СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. 1. Ст. 5270) предусматриваются и специальные меры, в том числе:

- выделение земель традиционного природопользования малочисленных народов, а также возможность установления особого правового режима использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности этих народов;

- предоставление малочисленным этническим общностям права на приоритетное использование животным миром, а также квот на добычу (вылов) водных биоресурсов;

- выделение материальных и финансовых средств на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, стимулирование их традиционной хозяйственной деятельности посредством дотаций и льгот по налогообложению;

- возложение обязанности на субъектов, ведущих работы по разведке и добыче минерального сырья на территориях проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, заключать с этими народами соответствующие соглашения, принимать меры по защите их среды обитания и образа жизни, выплачивать компенсации;

- ограничение нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности в местах их традиционного проживания и хозяйствования;

- совершенствование законодательства под углом зрения исключения экоцида исконной среды обитания малочисленных народов.

н) Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления предполагает законодательное регулирование этой сферы как федеральными законами, так и актами субъектов Федерации. Оно направлено на реализацию принципов разделения властей и единства системы государственной власти (см. комм. к ч. 3 ст. 5, ст. 10), а также следует из признания в Российской Федерации местного самоуправления одной из основ конституционного строя (см. комм. к ст. 12, 130-133). Поскольку речь идет об установлении общих принципов, подлежащих по своей природе законодательному урегулированию, это соответствует конституционным задачам законодательной власти как Федерации, так и ее субъектов. При этом наиболее сложной проблемой для Федерации, как показывает практика, в частности, Конституционного Суда, является определение пределов, ограничивающих самостоятельный выбор субъектов при осуществлении ими собственного правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти и сферы местного самоуправления. Очевидно, что под такими общими принципами понимаются прежде всего те, которые содержатся в Конституции и сформулированы как основы конституционного строя, общие начала организации государственной власти: верховенство Конституции и законов Федерации; равноправие ее субъектов; самостоятельность и полнота государственной власти в пределах полномочий, отнесенных к собственному ведению; построение системы органов государственной власти на основе разделения властей и другие наиболее значимые предписания, которые не препятствуют реализации субъектами Федерации их статуса, учету их особенностей, не сужают возможности субъектов регулировать организацию системы органов власти на своей территории.

Модели организации законодательной и исполнительной властей в субъектах отличаются разнообразием как в распределении полномочий, так и в определении форм взаимодействия, обусловленного разным статусом самих субъектов (республики являются государствами, ряд областей и краев имеют в своем составе автономные округа и т.д.). Однако установление и соблюдение общих принципов организации системы органов власти не означают полного однообразия, полного копирования федеральной схемы, унификации структуры этих органов, игнорирования разнообразия в этой сфере. Они призваны способствовать выработке и применению инструментов, позволяющих избежать перекосов в понимании и реализации принципов народовластия, самостоятельности субъектов Федерации.

Именно такой подход воспринят ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в ред. 2000-2006 гг. (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005).

Существенной новеллой при определении этим Законом "общих принципов" является определение основ статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. К общим началам отнесены: постоянно действующий их характер; установление их наименования и структуры (одно- или двухпалатной) с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации; установление конституцией или уставом числа депутатов, в том числе работающих на постоянной основе, и срока их полномочий и др. При определении основных полномочий законодателя субъекта Федерации использован метод деления их на осуществляемые в форме закона (п. 2 ст. 5) или постановления законодательного органа (п. 3 ст. 5).

ФЗ от 4 июля 2003 N 95-ФЗ ввел еще одну новую новеллу - о том, что федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать их права, обязанности и ответственность, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным настоящим ФЗ. Указанные требования распространяются также на указы Президента и постановления Правительства.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), Закон об общих принципах отнес решение более чем 60 вопросов, в том числе: материально-технического и финансового обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта Федерации, проведение выборов и референдумов; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, а также ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий; передача объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность; создание и обеспечение охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами); планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель; строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; организация транспортного обслуживания населения; обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях; организация обязательного медицинского страхования неработающего населения; социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей; социальная поддержка ветеранов труда, лиц, семей, имеющих детей, малоимущих граждан и др. Тем самым Федеральный закон в систематизированном виде впервые детализировал и четко определил предметы ведения и полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения. Конструктивной новеллой Закона явились внесенные в 2003 г. дополнения о принципах разграничения полномочий между краем, областью и входящими в их состав автономными округами.

Применительно к органам исполнительной власти субъекта Федерации общими принципами их организации и деятельности Законом признаны: возможность установления должности высшего должностного лица субъекта Федерации (по предложению Президента РФ оно назначается законодательным органом на срок не более 5 лет); наименование должности устанавливается субъектами РФ самостоятельно; досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации в случае его отставки в связи с выражением ему недоверия представительным органом, его отставки по собственному желанию, отрешения его от должности Президентом РФ, его отзыва избирателями субъекта Федерации в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Федерации. При этом следует отметить, что Постановлением Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728) данное положение было дисквалифицировано ввиду отсутствия в нем четких правовых оснований для отзыва, процедурных гарантий в виде требования положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Федерации (т.е. 50 процентов их голосов плюс 1 голос). Суд признал, что эти пробелы создают возможность для произвольного применения института отзыва, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Установление общих принципов организации системы местного самоуправления как предмет совместного ведения связано с его признанием одной из основ конституционного строя. По своему конституционному смыслу местное самоуправление является частью единой структуры организации публичной власти, ее самостоятельной формой и конституционно обязательным атрибутом, гарантирующим права граждан на участие в управлении местными делами. И Федерация, и ее субъекты заинтересованы в существовании общих основ и принципов организации, обеспечения и гарантирования местного самоуправления, которое представляет собой "право и действенную способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения" (Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.).

Основы местного самоуправления, общие для всех субъектов Федерации принципы организации его системы закрепляются Конституцией (см. комм. ст. 12, 130-133), федеральными законами, среди которых особое место занимает ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в ред. 2004-2006 гг. (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3832; 2006. N 31. Ч. 1. Ст. 3452). В нем по новому были развиты конституционные принципы и основы местного самоуправления, сформулированы и закреплены его законодательные, территориальные, финансово-экономические основы, унифицированные для всей правовой системы страны понятия, термины, сущность и место самоуправления в системе конституционных ценностей. К общим принципам этой сферы жизнедеятельности федеральный законодатель относит: сочетание институтов непосредственной и прямой демократии как главных форм осуществления местного самоуправления, способы волеизъявления граждан через представительные и исполнительные органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, местный референдум, собрания (сходы) и иные демократические формы существования местного самоуправления; сочетание государственных и общественных начал при осуществлении местного самоуправления, местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории; экономическую и финансовую самостоятельность, самофинансирование и самообеспечение местного самоуправления; самостоятельность и независимость в пределах своей компетенции каждого муниципального образования; сочетание федерального и субъектов Федерации регулирования правовых основ, ответственности органов местного самоуправления и его должностных лиц перед населением и государством, перед физическими и юридическими лицами; гарантированность судебной защиты местного самоуправления и др. Вся совокупность установленных Законом общих принципов, понятий, полномочий, основ, гарантий и ответственности в сфере местного самоуправления не только не лишает субъекты Федерации права принимать собственные законы, учитывающие региональные, исторические, социально-экономические, национальные и иные местные условия и традиции, а, наоборот, позволяет им конкретизировать, дополнять, развивать основы местного самоуправления, расширить его пределы, максимально учитывать специфику территорий, национальные и иные особенности населения.

За годы, прошедшие после принятия Конституции РФ, по существу создана система федерального и субъектов Федерации законодательства в сфере местного самоуправления, включающая основополагающие федеральные законы: "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497), "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464), "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224), "О закрытом административно-территориальном образовании" (ВВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. N 49. ст. 5503), "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965) и др. Полномочия муниципальных образований и их органов в области муниципальной собственности урегулированы Гражданским, Лесным, Водным и иными кодексами, федеральными законами "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества", в ред. от 23 июня 1999 г. и от 5 августа 2000 г. (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3173; 2000. N 32. Ст. 3332). Весьма обширной на сегодняшний день является и законодательная база субъектов Федерации в области местного самоуправления, включая законы об административно-территориальном устройстве, о статусе депутатов представительного органа местного самоуправления, о муниципальной службе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о порядке их образования, преобразования, реорганизации и упразднения. Благодаря всей совокупности этих актов общие принципы, основы, атрибуты и иные признаки, критерии и начала местного самоуправления, иными словами, этот относительно новый для современной России институт демократической организации публичной власти на местах получил достаточно развитое законодательное обоснование, способствующее его становлению, упрочению и совершенствованию.

о) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение ее международных договоров призваны направлять и поощрять участие субъектов в реализации международных и внешнеэкономических отношений, международных договоров, регулирование которых является прерогативой Федерации, а непосредственное осуществление предполагает и участие субъектов Федерации. Речь идет прежде всего о координации связей в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях с иностранными партнерами (субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями зарубежных стран, международными организациями, органами государственной власти иностранных государств - с согласия Правительства РФ), осуществляемых субъектами Федерации в рамках федеральных и собственных программ, а также об осуществлении внешнеэкономических связей, касающихся инвестиционных проектов, внешнеторговой деятельности, технологического сотрудничества и т.п. Применительно, например, к внешней торговле ФЗ от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", в ред. от 2 февраля 2006 г. (СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850) устанавливает механизмы ее координации, включающей согласование разработки и реализации уполномоченным федеральным органом решений, планов, программ, проектов, договоров, затрагивающих интересы субъектов и находящихся в их компетенции, непосредственное участие их органов исполнительной власти в разработке предложений по совершенствованию экспорта-импорта, контроля за ними, таможенного регулирования, приграничной торговли, созданию и обеспечению деятельности свободных экономических зон, стимулированию внешнеэкономических связей хозяйствующих субъектов.

ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231) устанавливает общий порядок координации указанных связей и единые для всех субъектов правовые гарантии обеспечения их прав и законных интересов при установлении и развитии таких связей. В поэлементный состав координации этой сферы деятельности Закон включает: право органов государственной власти субъекта Федерации на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении указанных связей; обязательность согласования проектов соглашений с федеральными органами исполнительной власти, их регистрации в порядке, установленном Правительством РФ, и опубликования. По своему статусу заключенные субъектами Федерации соглашения независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами, право заключения которых принадлежит только России как суверенному государству и субъекту международного права.

2. Часть 2 анализируемой статьи, установившая, что положения ст. 72 в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет целью не только подтвердить равноправие субъектов Федерации (см. комм. к ч. 1 и 4 ст. 5) применительно к определению и реализации ими совместных с Федерацией предметов ведения и полномочий, но и придать им императивный характер, общеобязательность при соблюдении и применении независимо от тех или иных особенностей статуса субъектов, обусловленных, в частности, заключением договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъекта, которые начиная с 2003 г. допускаются только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Проект договора должен быть одобрен законодательным органом субъекта Федерации, подписывается его высшим должностным лицом и Президентом России, затем последний в течение 10 дней вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Практика последних лет показывает, что такого рода договоры станут исключительным инструментом только применительно к тем субъектам, которые реально нуждаются в преференциях (например, Чеченская Республика). Существовавшая в 90-х годах ХХ в. договорная практика нарушала принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти, том числе в том его смысле, который отражен в комментируемом положении ч. 2 ст. 72 Конституции.

 

Статья 73

 

Комментируемая статья посвящена третьему способу определения предметов ведения и полномочий - формулированию исключительной сферы ведения субъектов Федерации. Содержание статьи находится в системной связи со ст. 71 и ч. 1 ст. 72 Конституции, рядом других ее статей, которые устанавливают общие начала федеративного устройства (ст. 5), конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами (ч. 2 и 3 ст. 11), формулируют положения о статусе субъектов, порядке его определения и изменения. Многие полномочия субъектов определены в самой Конституции в виде прав и обязанностей: осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения Федерации и совместного ее ведения с субъектами (ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76); самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти (ст. 77); взаимно делегировать полномочия (ч. 2 и 3 ст. 77); устанавливать права субъектов в отдельных сферах жизни, например устанавливать свои государственные языки (ст. 68), иметь своих представителей в Совете Федерации; обращаться в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции (ч. 5 ст. 125) и проверке конституционности положении подведомственных ему актов; согласовывать вопрос о назначении прокурора субъекта Федерации (ч. 3 ст. 129); одобрять поправки к гл. 3-8 Конституции (ст. 136) и др. Однако осуществление указанных полномочий регламентируется самой Федерацией, в том числе путем определения пределов их ведения.

Формулировка комментируемой статьи об обладании субъектами Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и полномочий по предметам совместного ведения с субъектами провозглашает презумпцию их полномочий, компетенции их органов государственной власти в тех областях, которые составляют их собственный, исключительный предмет регулирования, управления, организации и принятия решений. Подобный метод определения полномочий и предметов ведения субъектов Федерации предполагает установление ими в своих конституциях, уставах, законах и иных нормативных правовых актах своих полномочий, компетенции органов власти и т.д. Это позволяет не устанавливать закрытые, исчерпывающие перечни, открывает простор для самостоятельности в реализации государственной власти на территории субъекта, разумеется, в соответствии с основами конституционного строя, с учетом верховенства Конституции и приоритета федеральных законов, их действия в случае противоречия им законов и иных правовых актов субъекта Федерации.

Конституционный Суд в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" указал, что признанием содержащихся в Конституции Республики Алтай положений о ее суверенитете не соответствующими Конституции не затрагивается вся полнота власти, которой она обладает в силу ст. 5 (ч. 3), 73 и 76 (ч. 4) Конституции РФ. По смыслу ст. 73 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 3-5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота государственной власти республики как субъекта Федерации в указанных пределах не означает, что такую власть она осуществляет в качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции РФ как высшего акта суверенной власти многонационального народа России (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728).

Наконец, при раскрытии смысла и значения положений рассматриваемой статьи, ее терминологии необходимо исходить из того, что разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется как самой Конституцией, федеральными законами, так и договорами (см. комм. к ст. 11). Последние, однако, не могут сузить или расширить пределы ведения субъектов, отражают договорную сферу федеративных отношений, наличие асимметричности в федеративном устройстве и фактической "разностатусности" субъектов при общем для всех конституционно-правовом статусе равноправных субъектов Федерации. Важно, чтобы сочетание всех этих свойств, начал федерализма, их соотношение способствовали как развитию Федерации, так и устранению деструктивных моментов, нарушающих единство, целостность и другие фундаментальные основы конституционного строя России.

 

Статья 74

 

1. Часть 1 комментируемой статьи гарантирует экономическое единство территории Российской Федерации, которое является элементом федеративного устройства России, дополняющим единство системы ее государственной власти.

Положения ч. 1 ст. 74 корреспондируют ч. 1 ст. 8 Конституции, гарантирующей в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Они связаны и с другими ее нормами, закрепляющими право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); право частной собственности (ст. 35); финансовые основы (ст. 75, п. "а" и "в" ч. 1 ст. 114); запрет издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55). В своей совокупности приведенные положения создают предпосылки для развития рыночной экономики, а предписания, изложенные в ч. 1 комментируемой статьи, являются одним из важнейших условий ее нормального функционирования.

Изложенные в рассматриваемой части конституционные требования воспроизводятся ГК, который провозглашает свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 1). Они отражаются и в других правовых актах. В частности, в Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", с изм. от 2 января 2000 г. (Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499; СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 124), запрещающем органам государственной власти принимать акты и (или) совершать действия, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, и устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона России в другой (ст. 7); в НК (часть первая) (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824), согласно которому не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории Федерации товаров (работ, услуг) или денежных средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия законной деятельности налогоплательщика (ч. 4 ст. 3).

Юридическое содержание требований, сформулированных в ч. 1 ст. 74, сводится к следующему.

Во-первых, они распространяются на отношения, складывающиеся в пределах территории Федерации.

Во-вторых, их адресатами являются субъекты, наделенные правом принимать нормативно-правовые решения, т.е. органы публичной власти.

В-третьих, запрещается принятие норм, предусматривающих таможенные границы внутри России. При этом имеются в виду границы, подобные таможенным, в смысле ст. 2 ТК от 28 мая 2003 г. (СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066), с особым режимом перемещения через них товаров с целью защиты экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, упорядочения связей российской экономики с мировым хозяйством.

В-четвертых, признается недопустимым установление также каких-либо пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, т.е. запрет на подобного рода нормотворчество носит абсолютный характер. Именно по этим обстоятельствам Конституционный Суд Постановлением от 4 апреля 1996 г. N 9-П (СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909) квалифицировал соответствующие правовые нормы, ставящие регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства в зависимость от уплаты сборов, как препятствующие реализации ими основных прав и свобод, в том числе права свободно пользоваться и распоряжаться имуществом, свободно перемещать товары, услуги и финансы.

В-пятых, предполагается, что правовые акты, ограничивающие экономическую свободу путем необоснованного введения названных запретов, будут признаваться юридически недействительными, опротестовываться прокуратурой, отменяться в установленном порядке или аннулироваться судами. Так, Конституционный Суд Республики Карелии, руководствуясь положениями Конституции (ст. 74) и Конституции Республики Карелии, гарантирующей свободу экономической деятельности и предпринимательства (ч. 3 ст. 6), своим Постановлением от 19 апреля 1995 г. (ВКС РФ. 1995. N 4) признал полностью неконституционным Закон Республики Карелия "О порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия" от 26 марта 1992 г., которым вводились пошлины на вывозимый за пределы республики круглый лес в размере 400 процентов рыночных (договорных) цен, лицензирование деятельности по вывозу этого леса с территории Карелии и санкция за неисполнение Закона в размере 10-кратной рыночной цены фактически вывозимой древесины.

За установление подобных норм должностные лица могут привлекаться к ответственности: административной (ст. 14.9 КоАП), уголовной (ст. 169, 178 УК) и гражданско-правовой (ст. 1069 ГК). Причем в последнем случае ответственность по возмещению вреда, возникающего в результате издания незаконного акта, несут также соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает исключения из общего правила, допуская в отдельных случаях возможность введения ограничений в сфере экономической деятельности. При этом, во-первых, речь идет об изменении режима, а не об абсолютном запрете деятельности экономических субъектов; во-вторых, ограничения касаются перемещения товаров и услуг, но не финансов; в-третьих, особые правила устанавливаются с учетом конкретных обстоятельств и только федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Подобные ограничения не исключаются в условиях чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 56 Конституции). Оно может вводиться в соответствии с ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277), когда происходят стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, имеется угроза насильственного изменения конституционного строя, и сопровождаться установлением мер, предусматривающих в том числе ограничения на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств (п. "г" ст. 8). В ч. 3 ст. 56 Конституции записано, что не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные, в частности, частью 1 ст. 34.

Федеральные законы предусматривают различного рода ограничения по перемещению товаров и услуг также в некоторых других случаях. К ним относятся: введение военного положения (п. 1 ст. 8 ФКЗ от 30 января 2002 г. "О военном положении"//СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375); введение на отдельных территориях карантина, других ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней животных (ст. 3, 9, 13, 15, 17-19 Закона РФ от 14 мая 1993 г. "О ветеринарии"//Ведомости РФ. 1993. N 24. Ст. 857); проведение комплексных мероприятий в целях предупреждения возникновения и распространения, а также ликвидации инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей (ст. 29-33 ФЗ от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"//СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650); пограничный режим (ст. 16-21 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. с изм. от 24 марта 2001 г. "О Государственной границе Российской Федерации"//Ведомости РФ. 1993. N 17. Ст. 594; СЗ РФ. 2001. N 13. Ст. 1147). Специальные ограничения устанавливаются для некоторых видов имущества, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (ч. 2 ст. 129 ГК (часть первая). К ним относится, например, оружие (ст. 6, 28 ФЗ от 13 декабря 1996 г. "Об оружии"//СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681).

Названные случаи сужения свободы экономической деятельности согласуются с положениями Конституции о том, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ч. 3 ст. 55). Они соответствуют международно-правовым стандартам (см. ст. 4, 5 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; ст. 4, 12 Международного пакта о гражданских и политических правах; ст. 15, 18 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; ст. 1 Протокола N 1 к данной Конвенции).

 

Статья 75

 

1. Предметом регулирования данной статьи являются важнейшие элементы финансовой системы РФ: деньги, орган их эмиссии - ЦБ РФ, система налогов, общие принципы налогообложения и сборов, государственные займы. Из содержания статьи следует, что указанные элементы, рассматриваемые в контексте проблемы федеративного устройства РФ, выполняют интегративную функцию. Они выступают необходимым фактором единства федеративного государства, которое трудно представить без общей денежной единицы, единого эмиссионного органа, а также без определения на уровне федеральных законов системы налогов, общих принципов налогообложения и сборов, а также порядка государственных заимствований.

Положения комментируемой статьи развиваются в ФЗ от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке РФ (Банке России)". В соответствии с ними официальной денежной единицей (валютой) РФ является рубль; один рубль состоит из 100 копеек (ст. 27). Следует заметить, что копейка является единицей исчисления рубля, но не самостоятельной денежной единицей.

ФЗ о ЦБ РФ (Банке России) предусматривает, что банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории РФ (ст. 29). ГК РФ содержит положение о том, что рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории РФ; платежи на территории РФ, согласно ГК, осуществляются путем наличных и безналичных расчетов (п. 1 ст. 140).

Пункт 4 ст. 4 ФЗ о ЦБ РФ относит к функции Банка России установление правил осуществления расчетов в РФ. На этом основании решением Совета директоров ЦБ РФ от 6 ноября 2001 г. в РФ установлен предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке в сумме 60 тыс. рублей (Указание ЦБ РФ от 14 ноября 2001 г. N 1050-У). Аналогичные меры - установление лимитов наличных расчетов между организациями - ранее предусматривались на основании Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. "О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения".

Федеральным законом от 22 мая 2003 г. "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" предусматривается обязательное применение контрольно-кассовой техники, включенной в Государственный реестр, применяется на территории РФ в обязательном порядке всеми организациями и индивидуальными предпринимателями при осуществлении ими наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт в случаях продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (ст. 2). Случаи, когда организации и индивидуальные предприниматели вправе не применять ККМ, предусмотрены в данном ФЗ.

Исключительность рубля как расчетной денежной единицы обеспечивается законодательством РФ. Закон РФ от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей" предусматривает, что информация о товарах (работах, услугах) в обязательном порядке должна содержать цену в рублях (абз. 4 п. 2 ст. 10). В рублях определяются доходы, расходы, превышение доходов над расходами и иные показатели федерального бюджета (например, ФЗ от 19 декабря 2006 г. "О Федеральном бюджете на 2007 г."). Аналогичным образом принимаются бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований.

Что касается НК, то он рассматривает рубль как денежную единицу, используемую при исполнении налоговой обязанности. Так, например, взыскание налога может производиться с рублевых расчетных (текущих) счетов, а при недостаточности средств на рублевых счетах - с валютных счетов налогоплательщика; взыскание налога с валютных счетов производится в сумме, эквивалентной сумме платежа в рублях по курсу ЦБ РФ, установленному на дату продажи валюты. При взыскании средств, находящихся на валютных счетах, руководитель (заместитель руководителя) налогового органа направляет поручение банку на продажу валюты налогоплательщика (абз. 2 и 3 п. 5 ст. 46).

Порядок использования иностранной валюты в качестве средства платежа регулируется ФЗ от 10 декабря 2003 г. "О валютном регулировании и валютном контроле", который запрещает валютные операции между резидентами (гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими в РФ, а также некоторыми другими лицами, относящимися к данной категории), за исключением случаев, предусмотренных в названном ФЗ (ст. 9). Нерезиденты между собой, а также резиденты и нерезиденты осуществляют валютные операции без ограничений в порядке, предусмотренном названным ФЗ (ст. 6, 11).

Часть 1 комментируемой статьи относит денежную эмиссию к исключительной компетенции ЦБ РФ. ФЗ о ЦБ РФ (Банке России) воспроизводит данное конституционное положение, предусматривая, что эмиссия наличных денег и организация наличного денежного обращения осуществляются ЦБ монопольно (п. 1 ст. 4). В Законе также подчеркивается, что эмиссия наличных денег (банкнот и монет), организация их обращения и изъятия из обращения на территории РФ осуществляются исключительно Банком России (ст. 29). Данные положения корреспондируют п. "ж" ст. 71 Конституции, согласно которому денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации.

Введение и эмиссия каких-либо других денег, кроме рубля, не допускается. Никакие банки, государственные органы и организации, в том числе в субъектах РФ, не вправе выпускать какие-либо банкноты, монеты, другие денежные единицы и денежных суррогаты.

2. Защита и обеспечение устойчивости рубля являются основной функцией ЦБ РФ. Это достигается, например, тем, что ЦБ РФ осуществляет валютные интервенции, т.е. куплю-продажу иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег. Кроме того, ЦБ РФ устанавливает ориентиры роста денежной массы, устанавливает процентные ставки по осуществляемым им операциям для воздействия на рыночные процентные ставки, определяет нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервных требований), и другие меры (ст. 35, 37, 38, 41, 42 ФЗ о ЦБ РФ).

Среди осуществляемых ЦБ РФ мер защиты и обеспечения устойчивости рубля следует также назвать установление и публикацию официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю в официальном издании - "Вестнике Банка России" (ст. 7, 52); выпуск банкнот и монет Банка России нового образца, изъятие из обращения банкнот и монет Банка России старого образца (ст. 31) обмен ветхих и поврежденных банкнот в соответствии с установленными правилами, который проводится без ограничений (ст. 32).

Комментируемая статья предусматривает, что защита и обеспечение устойчивости рубля осуществляются ЦБ РФ независимо от других органов государственной власти. Конституция предусматривает, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10); государственную власть в РФ осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (ч. 1 ст. 11).

Возникает вопрос: является ли ЦБ РФ органом государственной власти, учитывая, что его нельзя отнести ни к одной из ветвей государственной власти? Однако и Президент также напрямую не отнесен ни к одной из названных ветвей, хотя за ним признается осуществление государственной власти. Аналогичные затруднения возникают и при определении статуса прокуратуры.

Грамматический анализ данного конституционного положения (в части слов "независимо от других органов государственной власти") подводит к выводу, что ЦБ РФ является органом государственной власти. Главным образом этот вывод подтверждается характером конституционных полномочий ЦБ РФ, которые предполагают возможность применения им мер принуждения (Определение Конституционного Суда от 14 декабря 2000 г. N 268-О; в указанном Определении ЦБ РФ не называется органом государственной власти, но отмечено, что Банк обладает полномочиями, которые по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти).

В соответствии с ФЗ о ЦБ РФ Банк России, к примеру, вправе применять следующие меры принуждения: приостанавливать действие лицензий на осуществление банковских операций и отзывает их; осуществлять выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты (п. 8 и 17 ст. 4, ст. 59); при нарушении нормативов обязательных резервов Банк России имеет право списать в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, сумму недовнесенных средств, а также взыскать с кредитной организации в судебном порядке штраф в размере, установленном Банком России (ст. 38). Кроме того, издаваемые по вопросам компетенции ЦБ РФ нормативные акты: указания, положения и инструкции - обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц; названные нормативные акты, по общему правилу, подлежат государственной регистрации (ст. 7).

Тем не менее ЦБ РФ по своей природе является прежде всего банком, кредитным учреждением, хотя и осуществляющим конституционные функции органа государственной власти.

Независимость ЦБ РФ обеспечивается особым порядком назначения на должность и освобождения от должности Председателя Центрального банка. В соответствии с п. "г" ст. 83 Конституции кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ в Государственную Думу представляет Президент, который также ставит перед Государственной Думой вопрос и об освобождении от должности Председателя ЦБ РФ. В п. "в" ст. 103 Конституции предусмотрено, что назначает на должность и освобождает от должности Председателя ЦБ РФ Государственная Дума.

На обеспечение независимости ЦБ РФ направлены положения ФЗ о ЦБ РФ. Так, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов (ст. 2); годовой отчет Банка представляется им ежегодно в Государственную Думу (ст. 25); правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком самостоятельно (ст. 7). Гарантии самостоятельного осуществления функций заложены в законоположениях об органах управления ЦБ РФ (гл. III ФЗ о ЦБ РФ).

3. Согласно ч. 3 ст. 75 Конституции, система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом. Понятие "система налогов" не тождественно понятию "перечень налогов" или "совокупность налогов". Система предполагает наличие тесной взаимосвязи между установленными налогами: регулирование одного налога должно учитывать регулирование другого, а иногда и участвовать в нем. Например, при налогообложении налогом на добычу полезных ископаемых их стоимость может быть определена расчетным способом, т.е. путем сложения материальных расходов, понесенных налогоплательщиком в связи с добычей полезных ископаемых. В свою очередь материальные расходы определяются на основании ст. 254 НК, которая регулирует налог на прибыль организаций (подпункт 1 п. 4 ст. 340 НК).

Налоги всегда имеют экономическое основание в виде собственности, предпринимательской либо трудовой деятельность и т.п., а потому должны быть соразмерными, т.е. их взимание не должно подрывать это основание. Как указал Конституционный Суд в Постановлении 4 апреля 1996 г. N 9-П, налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным. Иное ведет к нарушению конституционных прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ, ее ст. 34, 35 и др. Соблюдение принципа соразмерности налогообложения во многом достигается путем системного регулирования налогов, что обусловлено еще и природой конкретных налогов. Например, объектом налога на прибыль организаций является прибыль, которая, по общему правилу, определяется как доходы, уменьшенные на величину расходов (ст. 247 НК). В свою очередь к расходам относятся суммы налогов и сборов, таможенных пошлин и сборов, начисленные в установленном порядке законодательством РФ (подпункт 1 п. 1 ст. 264 НК).

Таким образом, налог на прибыль уменьшается на суммы других начисленных налогов и сборов.

При установлении специальных налоговых режимов законодатель также исходит из наличия системы налогов, решая, от каких налогов налогоплательщик, применяющий конкретный специальный налоговый режим, будет освобожден, а какие налоги для него сохраняются. Так, например, при применении упрощенной системы налогообложения организациями они освобождаются от обязанности по уплате налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций, единого социального налога, а также налога на добавленную стоимость (кроме случаев ввоза товаров на таможенную территорию РФ). Иные налоги уплачиваются организациями, применяющими упрощенную систему налогообложения, в соответствии с законодательством о налогах и сборах (п. 2 ст. 346.11 НК).

Федеральным законом, которым устанавливается система налогов, поступающих в федеральный бюджет, является НК. Однако данный федеральный закон предусматривает систему не только налогов, но и сборов, причем предусмотренные им налоги и сборы поступают не только в федеральный бюджет, но и в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований (см. комм. к ст. 57 о федеральных, региональных и местных налогах и сборах).

Например, ряд федеральных налогов являются регулирующими, т.е. частично поступают в федеральный бюджет, а частично в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. Также и некоторые региональные налоги поступают не только в бюджет субъекта РФ, но и частично в бюджеты муниципальных образований (положения гл. 7, 8 и 9 БК РФ, в ред. от 30 декабря 2006 г.). Объяснение этому можно найти, рассматривая комментируемую статью в контексте других конституционных положений, с учетом развивающих их положений федерального законодательства.

Как правило, понятия "налоги" и "сборы" употребляются в тексте Конституции вместе. Так, Конституция предусматривает, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57); в ведении РФ находятся федеральные налоги и сборы (п. "з" ст. 71); обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов (п. "б" ст. 106); органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).

Вместе с тем в некоторых статьях Конституции понятие "налоги" употребляется самостоятельно: законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (ст. 57); законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства (ч. 3 ст. 104). В ч. 3 комментируемой статьи понятие "налоги" также употребляется самостоятельно.

Как налоги, так и сборы представляют собой конституционно допустимую форму ограничения права собственности, поэтому их установление возможно только посредством принятия закона. В отличие от сборов взимание налогов как индивидуально безвозмездных денежных платежей несет в себе большее вмешательство в право собственности. Налоги являются необходимым условием существования государства.

Таким образом, для налогов Конституция предусматривает повышенные требования как с точки зрения защиты прав граждан и их объединений (запрет на придание обратной силы законам о налогах, установление системы налогов федеральным законом), так и с позиций охраны интересов государства (всеобщность налогообложения, безусловный характер налоговой обязанности, обязательное наличие заключения Правительства на законопроекты о введении или отмене налогов).

В соответствии с п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1); по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2).

Таким образом, вполне закономерно, что и система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются в НК. Данный федеральный закон закрепляет принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов субъектов РФ и местных налогов, отнеся названные принципы к категории общих принципов налогообложения и сборов в РФ (подпункт 3 п. 2 ст. 1). Согласно НК, региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК и законами субъектов Федерации о налогах и обязательны к уплате на территории соответствующих субъектов. Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов РФ в соответствии с НК и законами субъектов РФ о налогах. При установлении региональных налогов законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ определяют в порядке и пределах, которые предусмотрены НК, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются НК (п. 3 ст. 12).

Что касается местных налогов, то ими признаются налоги, которые установлены НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований (п. 4 ст. 12).

Общие принципы налогообложения и сборов главным образом сформулированы в ст. 3 НК, которая, например, в п. 5 предусматривает, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК либо установленные в ином порядке, чем это определено НК. Это также объясняет тот факт, что НК содержит систему не только налогов, но и сборов, которые подразделяются на федеральные, региональные и местные.

4. Часть 4 комментируемой статьи посвящена государственным займам. В систему органов государственной власти входят органы государственной власти РФ и ее субъектов (ст. 5 и 11 Конституции). Именно поэтому статья 817 ГК под государственными понимает займы, заемщиками по которым являются РФ и ее субъекты: государственные займы - это договоры, заимодавцем по ним является гражданин или юридическое лицо. Комментируемое конституционное положение указывает на то, что государственные займы выпускаются. Действительно, как предусмотрено указанной статьей ГК РФ, договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг. Данные бумаги удостоверяют право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

Федеральным законом, которым определяется порядок выпуска государственных займов, является БК РФ*(10). В соответствии с положениями БК (в ред. от 30 декабря 2006 г.) РФ привлекает займы от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками (ст. 89). Что касается субъектов РФ, то они привлекают займы от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства субъекта Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств (ст. 90).

Как видно из приведенных положений БК, только РФ вправе привлекать займы от иностранных государств и международных финансовых организаций. Представляется, что допустимость подобного ограничения вытекает из комментируемой статьи Конституции, которая, как уже отмечалось выше, при ее рассмотрении в контексте проблемы федеративного устройства, имеет интегративную направленность. Это, однако, не означает принципиальной невозможности субъектов РФ обладать правом привлечения иностранных займов, которое может быть для них предусмотрено с санкции федерального законодателя. Это подтверждается изменениями БК, вступающими в силу с 1 января 2008 г.

Муниципальные заимствования также предусмотрены в ст. 90 БК РФ (в ред. от 30 декабря 2006 г.), однако, по буквальному смыслу комментируемой статьи Конституции, они не являются государственными, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Вместе с тем, не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обуславливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - РФ и субъектов РФ (Определение Конституционного Суда от 2 ноября 2006 г. N 540-О). Из этого следует, что займы, выпускаемые органами местного самоуправления, не должны выводиться из-под действия ч. 4 ст. 75 Конституции.

Одна из главных идей комментируемой статьи состоит в запрете выпуска принудительных государственных займов, что имело место в недавнем прошлом нашей страны. Поэтому комментируемая статья имеет специальную оговорку о добровольной основе размещения государственных займов, которая распространяется и на муниципальные заимствования. Это реализовано в ГК РФ, в соответствии с которым правила о договоре государственного займа применяются к займам, выпускаемым муниципальным образованием (п. 5 ст. 817).

 

Статья 76

 

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет основы федерального правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации. Установлено, что по этим предметам ведения (см. комм. к ст. 71) или, иначе говоря, в этих пределах принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. В данном случае конкретизируются предмет ведения и полномочия Российской Федерации, названные в п. "а" ст. 71 Конституции, и приводятся формы важнейших федеральных правовых актов. Кроме названных правовых актов по этим предметам ведения принимаются: в связи с внесением изменений в Конституцию - особый правовой акт, именуемый "Закон Российской Федерации о поправке к Конституции" (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ//СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408), а также во всех других случаях - указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления палат Федерального Собрания (ст. 90, ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103, 115, п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции).

Федеральные конституционные законы и федеральные законы не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Вместе с тем они имеют верховенство на всей территории страны. Иные акты, входящие в правовую систему Российской Федерации (за исключением Закона о поправке к Конституции), издаются в соответствии с этими законами.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией (ч. 1 ст. 108). Согласно Конституции, путем их издания: осуществляется принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65), изменение статуса субъекта Федерации (ч. 5 ст. 66); утверждается описание и порядок официального использования государственных флага, герба и гимна Российской Федерации (ч. 1 ст. 70); определяются порядок проведения общероссийского референдума (п. "в" ст. 84), режим военного положения (ч. 1, 2 ст. 56), обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения, статус Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103), порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114); устанавливается судебная система (ч. 3 ст. 118), полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ч. 3 ст. 128), порядок созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 125). В иных случаях издаются федеральные законы.

Понятие "федеральный закон" иногда употребляется в Конституции не в специальном смысле (как акт, отличающийся от федерального конституционного закона), а в общеродовом, собирательном значении, охватывающем все виды федеральных законов. Именно в этом качестве упоминается федеральный закон в ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 55, п. "а" ст. 71, ч. 3 ст. 90, п. "а" ч. 2 ст. 125 и в некоторых других статьях Конституции.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Подобное согласуется с положениями Конституции о суверенитете Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), обеспечивает единство экономического, политического и правового пространства.

Юридическое содержание прямого действия федеральных законов заключается в том, что они не нуждаются в подтверждении со стороны каких-либо органов государственной власти и местного самоуправления и применяются непосредственно всеми субъектами права. На это обращалось внимание в Постановлении Конституционного Суда от 30 сентября 1993 г. N 18-П (ВКС. 1994. N 6). В нем, в частности, отмечалось, что федеральные законы, принятые в сфере ведения Российской Федерации, действуют непосредственно и подлежат применению на всей ее территории; распространение действия этих законов на территории республик специальным законодательным актом республик противоречит понятию исключительного федерального ведения. В последующем Конституционный Суд, дополняя сказанное, с позиций принципа верховенства Конституции и федеральных законов констатировал, что субъект Федерации не может изменять установленные Конституцией приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией России и федеральными законами (Определение от 27 июня 2000 г. N 92-О//СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117).

Прямое действие федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, не исключает издания подзаконных актов Президентом и Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами. При этом, однако, данные акты не могут противоречить законам и отменять их. Суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимают решения в соответствии в законом (ч. 2 ст. 120 Конституции).

Порядок принятия, подписания, обнародования и вступления в силу федеральных конституционных законов и федеральных законов устанавливается Конституцией (см. комм. к ст. 105-108) и ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801). В частности, как определено названным ФЗ, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом (ст. 3) и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

2. Часть 2 комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные с правовым регулированием в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данную сферу можно характеризовать как такой круг вопросов (см. комм. к ч. 1 ст. 72), за решение которых несут ответственность Российская Федерация и образующие ее субъекты. Это означает, что правовое регулирование по данным вопросам осуществляется в особом правовом режиме. Конституционный Суд, касаясь указанной проблемы, пришел к выводу о том, что выработка правовых норм здесь должна строиться на основе достижения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов, взаимоуважения и взаимной ответственности с обязательным использованием согласительных процедур (Постановление Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. N 12-П // ВКС. 1994. N 4-5).

В упоминавшемся выше Постановлении Конституционного Суда от 30 сентября 1993 г. N 18-П обращалось внимание федеральных органов государственной власти на необходимость разработки механизма согласования правового регулирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время данные отношения регулируются статьей 26.4 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005).

ФЗ от 6 октября 1999 г. определяет также, что:

- субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев;

- по вопросам совместного ведения, решение которых отнесено указанным Законом к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации (ч. 2 ст. 26.3), данные органы власти имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ч. 3.1 ст. 26.3);

- по вопросам совместного ведения, решение которых отнесено указанным Законом к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 2 ст. 26.3), могут приниматься федеральные законы, которые, однако, не должны включать положения, определяющие объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий региональными органами власти (ч. 3 ст. 26.3).

Конституционный Суд, касаясь рассматриваемых отношений, дополнительно к вышеназванным правовым позициям также констатировал:

- ч. 2 ст. 76 Конституции регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами Федерации (Постановление от 9 января 1998 г. N 1-П//СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429);

- вопросы совместного ведения могут регулироваться не только федеральным законом, но и иными федеральными нормативными правовыми актами (по смыслу Постановления от 27 января 1999 г. N 2-П//СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866);

- установления федерального законодателя действуют непосредственно и не нуждаются в подтверждении в законодательстве субъектов Федерации (по смыслу Постановления от 9 июля 2002 г. N 12-П//СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909);

- признание за субъектами Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом (Постановление от 15 декабря 2003 г. N 19-П//СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. 2. Ст. 5101).

3. Часть 3 комментируемой статьи выделяет федеральные конституционные законы как обладающие более высокой юридической силой в сравнении с обычными федеральными законами; последние не могут противоречить федеральным конституционным законам. Иная субординация - внутри систем каждого из названных видов законов - не предусмотрена. Это подтвердил Конституционный Суд. В Определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О (СЗ РФ. 1999. N 52, Ст. 6460) он констатировал: "в ст. 76 Конституции не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относятся не к ведению Конституционного Суда РФ, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов".

Соответствие федеральных законов федеральным конституционным законам обеспечивается посредством принципа правоприменения, согласно которому суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции, федеральному конституционному закону, федеральному закону и другим нормативным правовым актам, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу (ч. 3 ст. 5 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1).

4. Часть 4 комментируемой статьи содержит ряд важных положений о правовом регулировании субъектов Федерации. Во-первых, называются пределы такого регулирования; это та часть отношений и вопросов (они обозначаются в конкретных федеральных законах), которая находится вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Во-вторых, устанавливается, что данным правом в равной степени наделяются все субъекты Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В-третьих, фиксируется, что субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование по вопросам, находящимся в их ведении, или, говоря иначе, они самостоятельны в принятии необходимых правовых актов по этим вопросам, обладают правом регулировать указанные отношения полностью, исчерпывающим образом; принятые в таких случаях акты субъектов Федерации не требуют подтверждения федеральными органами (Постановление Конституционного Суда от 7 июня 1993 г. N 14-П//ВКС. 1994. N 4-5). В-четвертых, определяется правовая система актов субъектов Федерации, которые принимают законы (их упоминание придает использованию этой правовой формы обязательность, особое юридическое значение, в том числе в смысле государственной защиты) и иные нормативные акты (в ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005) дополнительно названы, например, такие акты, как постановления законодательного органа (ч. 3 ст. 5), указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации (ч. 1 ст. 22)). В-пятых, "собственное правовое регулирование" отношений, о которых идет речь в ч. 4 комментируемой статьи, дополняет регулирование, осуществляемое субъектом Федерации по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В-шестых, если субъект Федерации не реализует предоставленные ему нормотворческие полномочия, то непосредственно применяются федеральные нормы, а также федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в соответствующей сфере (Постановление Конституционного Суда от 3 ноября 1997 г. N 15-П//СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241).

5. В ч. 5 комментируемой статьи закрепляется гарантия верховенства федеральных законов на территории Российской Федерации (см. комм. к ч. 2 ст. 4). Одновременно устанавливается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае если законы и другие правовые акты субъектов Федерации, а также иные правовые акты, изданные в Российской Федерации, вступают в противоречие с федеральным законом, действует федеральный закон.

Названные законы и все иные акты, изданные в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции). Субъекты Федерации в нормотворческой деятельности обязаны руководствоваться федеральными нормативными актами, принятыми в развитие федеральных законов или при их отсутствии, например указами Президента РФ, а также исходить из норм договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции. Последнее требование в равной мере может быть адресовано и другому участнику таких договоров - федеральным органам государственной власти.

Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых субъектом Федерации, возложен на прокуратуру (ст. 1 Закона РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации", в ред. от 17 ноября 1995 г.//СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472). Прокурор вправе опротестовывать данные правовые акты, противоречащие Конституции и федеральным законам, обращаться в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Федерации федеральному закону. При этом, как подчеркнул Конституционный Суд, реализация указанного полномочия прокурором (обращение в суд) не должна приводить к подмене функций органов законодательной власти (Постановление от 11 апреля 2000 г. N 6-П//СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774).

В приведенном Постановлении Конституционный Суд, обосновывая право суда общей юрисдикции осуществлять проверки закона субъекта Федерации на предмет его соответствия федеральному закону, очертил границы такого нормоконтроля. В частности, было обращено внимание на то, что общие суды не могут аннулировать закон, а вправе лишь признать его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией порядке конституционного судопроизводства.

ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 9, 19) в целях обеспечения законности предоставляет право Президенту требовать от законодательного органа и высшего должностного лица субъекта Федерации приведения принятых ими нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией и федеральными законами (наличие рассогласованности должно подтверждаться решением суда). В случае если требование Президента в установленные сроки не исполняется, законодательный орган может быть распущен, а полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации досрочно прекращены. Названные законоположения были признаны Конституционным Судом не противоречащими Конституции РФ (Постановление от 4 апреля 2002 г. N 8-П//СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497).

Правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, их объединений, могут быть обжалованы в суд (ст. 46 Конституции).

6. Часть 6 комментируемой статьи фиксирует гарантии верховенства закона и иного нормативного правового акта субъекта Федерации, принятого им в рамках полномочий собственного правового регулирования (т.е. вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), в соотношении с федеральным законом. Установлено: если возникают противоречия между ними, то действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Такой подход согласуется со ст. 73 Конституции (см. комм. к ст. 73), находит поддержку в решениях Конституционного Суда (например, его Постановление от 3 июня 1993 г. N 13-П//ВКС. 1994. N 4-5).

Вместе с тем ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ч. 3 ст. 3) установил порядок разрешения коллизий в подобных случаях. В частности, он определил: если орган государственной власти субъекта Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.

Контроль за актами, принятыми субъектом Федерации в порядке ч. 6 комментируемой статьи, находится в компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, проверяющих их на предмет соответствия своей конституции (уставу) (ч. 1 ст. 27 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1), а также судов общей юрисдикции, осуществляющих в установленных пределах нормоконтроль с позиций федерального закона. Конституционный Суд не уполномочен проверять данные законы в порядке абстрактного нормоконтроля (п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции), но он вправе это делать, если имеет место жалоба на нарушение конституционных прав и свобод граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (Определение Конституционного Суда от 31 мая 1999 г. N 60-О//СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2891).

 

Статья 77

 

1. Часть 1 комментируемой статьи формулирует основные положения об органах государственной власти субъектов Федерации. Эти органы осуществляют на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами (ч. 2 ст. 11 Конституции).

ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; с изм. и доп.) определил, что систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; высшее должностное лицо субъекта Федерации (эта должность может быть установлена конституцией (уставом) субъекта Федерации); иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (ст. 2).

Федеральные органы государственной власти (прокуратура, федеральные суды, федеральные органы налоговой полиции и др.), функционирующие на территории субъекта Федерации, не входят в систему органов государственной власти соответствующего субъекта. По отношению к этим федеральным органам субъекты Федерации могут обладать определенными полномочиями, но в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами. Именно принимая во внимание сказанное, Конституционный Суд в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П (СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700) признал неконституционными нормы Устава Читинской области, согласно которым область, вопреки ч. 1 ст. 78 Конституции, присваивала себе право согласовывать назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также считала обязательным свое мнение при назначении на должность председателя областного суда и председателя областного арбитражного суда. В последующем Конституционный Суд, касаясь указанных отношений, обратил внимание на следующее: согласование с законодательным органом субъекта Федерации при назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти возможно, если подобное предусмотрено федеральным законом и на соответствующий орган возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения; этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728). Схожим образом Конституционный Суд высказался применительно к назначению руководителей территориальных органов налоговой полиции (Определение от 28 ноября 2000 г. N 225-О//СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4862); руководителей региональных органов внутренних дел (Определение от 21 декабря 2000 г. N 246-О//СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 215); судей федеральных судов, функционирующих в субъектах Федерации (Определение от 21 декабря 2000 г. N 252-О//СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 273).

Возможны ситуации, когда федеральные органы государственной власти уполномачиваются осуществлять определенные функции в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Подобное вытекает, например, из ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которому Конституционный Суд может пользоваться правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля (ч. 1 п. 7 ст. 3). Иначе говоря, не исключено, что Конституционный Суд будет обладать правом разрешать конституционные (уставные) споры в правовых границах соответствующего субъекта Федерации, выступать как бы его органом конституционного правосудия, не утрачивая, естественно, статуса федерального суда, в том числе в отношениях с данным субъектом Федерации.

Субъект Федерации самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти. Это проявляется прежде всего в их структуре. Например, в большинстве республик имеются президенты (Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия) и др.), но среди них есть и такие, где президента нет (Карелия, Коми); законодательные (представительные) органы чаще формируются как однопалатные органы, но имеются и двухпалатные (Свердловская область); в 16 субъектах Федерации (по состоянию на 1 января 2007 г.) действовали конституционные (уставные) суды, а в 34 - уполномоченные по правам человека; встречаются специфические образования: Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера в составе Думы Ханты-Мансийского автономного округа. По-разному именуются законодательные органы государственной власти (Хурал, Народное Собрание, Государственный Совет, Парламент, Законодательное Собрание, Дума) и главы исполнительной власти (Президент, Губернатор, Мэр, Глава Республики, Глава Администрации), разнятся численность депутатов законодательных органов, организация исполнительной власти (в Свердловской области и городе Москве наряду с главами исполнительной власти действует Правительство, а в Республике Карелии Председатель Правительства является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики, избираемым всем населением), компетенция образуемых органов и характер отношений между ними.

Самостоятельность субъектов Федерации при создании системы органов государственной власти имеет пределы. Они определяются, во-первых, основами конституционного строя и, во-вторых, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Согласно основам конституционного строя, данная система органов государственной власти должна вписываться в представления о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентироваться на человека, его права и свободы (ст. 2), опираться на народ как единственный источник власти (ст. 3), строиться на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из властей (ст. 10), исходить из верховенства Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11).

ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержит более конкретные положения, развивающие важнейшие элементы статуса органов государственной власти субъектов Федерации.

Правоположения о системе органов государственной власти субъектов Федерации формулируются в решениях Конституционного Суда. В частности, развернуто его позиция по данному вопросу представлена в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П (СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409). Им определено, что субъекты Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных правовых актов. При этом они, руководствуясь основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, другими положениями Конституции и конкретизирующими их федеральными правовыми актами, должны обеспечивать необходимое разделение властей, их самостоятельность и взаимодействие. Такой баланс властей может быть достигнут, если глава исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации будет непосредственно избираться населением; получит право подписывать, обнародовать и отклонять принятые областные законы; если его полномочия будут уравновешиваться адекватными полномочиями законодательного органа. Конституционный Суд, опираясь на конституционный принцип единства государственной власти, пришел к выводу, что субъекты Федерации в основном должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной властей. В последующем данная правовая позиция Конституционного Суда в части прямых выборов высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) была пересмотрена Судом, который признал конституционно допустимым федеральное регулирование о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями указанных лиц по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта (Постановление от 21 декабря 2005 г. N 13-П//СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336).

Положения, созвучные названным, нашли отражение в некоторых других постановлениях Конституционного Суда:

- от 1 февраля 1996 г. N 3-П (СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700), которым признается обязательность участия главы администрации в подписании и обнародовании областных законов, его самостоятельность при решении вопросов освобождения от должностей своих заместителей и руководителей органов администрации области, подотчетность администрации законодательному органу, но только в рамках парламентского контроля;

- от 10 декабря 1997 г. N 19-П (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877), которым подтверждается право законодательного органа участвовать в формировании органа исполнительной власти области, законодательно определять схемы управления областью, структуру органов исполнительной власти, порядок организации и деятельности исполнительного органа власти;

- от 29 мая 1998 г. N 16-П (СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2626), в котором сделан вывод о недопустимости даже временного совмещения государственной службы с осуществлением депутатских полномочий;

- от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728), в котором признается допустимым: отрешение от должности высших должностных лиц субъектов Федерации в связи с неправомерным поведением при наличии соответствующего решения суда; участие законодательного органа в назначении членов Правительства Республики, но не всех, а только некоторых из них; прекращение полномочий высших должностных лиц с использованием института отзыва, но лишь при установлении четких правовых оснований отзыва, гарантий прав участников данных отношений и исключении облегченности процедуры в сравнении с выборами.

В определениях Конституционного Суда от 9 апреля 2002 г. N 162-О и от 11 мая 2004 г. N 139-О (ВКС. 2003. N 1; 2004. N 6) констатировалось, что установление права депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации исполнять свои обязанности как на постоянной оплачиваемой, так и на непостоянной основе без отрыва от основной деятельности означает возможность выбора депутатами формы деятельности в составе данного законодательного органа. В то же время, определяя порядок формирования действующей на профессиональной постоянной основе части парламента, законодатель субъекта Федерации призван установить надлежащее правовое основание и процедуры, гарантирующие равноправие депутатов и исключающие принятие по данным вопросам произвольных, субъективных решений. Недопустимо, сказано в Определении Суда от 11 марта 2005 г. N 72-О (ВКС. 2005. N 5), разноуровневое гарантирование независимости депутатов в зависимости от формы осуществления ими депутатской деятельности.

В экстраординарной ситуации, которая, например, имела место в Чеченской Республике (Постановление Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. N 10-П//СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424) соответствующие органы государственной власти на временной основе могут учреждаться федеральными органами - Президентом (Указ от 8 июня 2000 г. N 1071 "Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике", с изм. от 19 января 2001 г.//СЗ РФ. 2000. N 24. Ст. 2545; 2001. N 4. Ст. 278), что согласуется полномочиями Президента (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80 Конституции).

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет положение о том, что органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Федерации. Подобное ее построение обусловлено предназначением органов данной власти, их нацеленностью на решение повседневных социально-экономических задач, требующих порой высокой оперативности, дисциплины и слаженности действий.

Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства системы государственной власти в Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции). Оно предполагает большую структурно-функциональную схожесть (совместимость) названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и соподчиненности.

В российском законодательстве нет четкого определения конституционного понятия "единая система исполнительной власти". Этот пробел отчасти восполнен рядом решений Конституционного Суда. В соответствии с ними элементами единой системы исполнительной власти являются:

- высшее должностное лицо субъекта Федерации, которое представляет собой звено в единой системе исполнительной власти в Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Федерации исполнения на территории этого субъекта не только его конституции (устава), законов и иных нормативных актов, но и Конституции, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ (Постановление от 21 декабря 2005 г. N 13-П//СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336);

- возможность федеральных органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти, обеспечивать законность и определенные контрольные функции в отношении соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации (Постановление от 20 июля 1999 г. N 12-П//СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3989);

- обязательность решений и указаний федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728);

- право органов государственной власти субъектов Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законом, участвовать в решении вопросов о назначении и освобождении от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (Определение от 28 ноября 2000 г. N 225-О//СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4862);

- подчинение федеральных и региональных органов исполнительной власти единым принципам и правилам функционирования единой системы исполнительной власти (Определение от 6 декабря 2001 г. N 249-О//СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 374).

Единство системы исполнительной власти гарантируется прежде всего общеправовыми средствами: верховенством Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента (ч. 2 ст. 90), постановлений и распоряжений Правительства (ч. 2 ст. 115); Конституционным Судом, охраняющим Конституцию (ст. 125); федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействиям) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 120); прокуратурой, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации (ст. 2 ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472).

Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент. В соответствии с Конституцией он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Содействовать Президенту в осуществлении его полномочий, в том числе по обеспечению единства системы исполнительной власти, призваны полномочные представители Президента в семи федеральных округах. Они, согласно действующему Положению (утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849, с изм. от 30 января 2001 г.//СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; 2001. N 6. Ст. 551), выполняют преимущественно контрольно-координационные, аналитические и информационные функции, находятся в непосредственном контакте с Руководителем Администрации Президента.

На обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти нацелен Государственный совет РФ, учрежденный Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 (СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3633). Он, в соответствии с Положением, утвержденным названным Указом, возглавляется Президентом, объединяет действующих высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации и является совещательным органом, вырабатывающим рекомендации.

Организующее начало в системе исполнительной власти исходит от Правительства РФ. Конституция возлагает на него обязанности по проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и т.д. (ч. 1 ст. 114). С учетом этого федеральное Правительство управомочивается обеспечивать единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направлять и контролировать деятельность ее органов; в частности, оно по вопросам совместного ведения России и ее субъектов координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляет контроль за ними, прилагает усилия для устранения разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 13, 43, 44 ФКЗ от 11 апреля 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712).

Целям обеспечения единства системы исполнительной власти служат специальные правовые акты - Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30//СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305) и Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725//СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5311), принятое в соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730).

Единство системы, отражающееся в том числе в соподчиненности входящих в нее органов исполнительной власти, не означает, однако, что органы исполнительной власти субъектов Федерации лишены самостоятельности. Принцип единства системы не противоречит принципу собственной компетенции, понимаемому как обладание кругом функций и полномочий, в который никто не вправе вмешиваться, и ответственности за осуществление предоставленной компетенцией.

В то же время, как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., до сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, а также нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти. Президент полагает, что норма ч. 2 ст. 77 Конституции в полной мере пока так и не реализована и что Правительству следует еще раз изучить этот вопрос и представить необходимые предложения, в том числе с учетом установленных критериев оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов РФ.

 

Статья 78

 

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет положения о территориальных органах исполнительной власти и назначаемых должностных лицах. Данные органы и лица входят в систему соответствующих федеральных органов исполнительной власти - федеральных министерств, служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945).

Названные территориальные органы могут создаваться, реорганизовываться и ликвидироваться федеральными министерствами и ведомствами. Решения по этому поводу они принимают исходя из федеральных законов, собственных потребностей и материально-финансовых возможностей. Учитываются состав, предельная численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утверждаемые постановлением Правительства РФ.

Месторасположение территориальных органов способно ограничиваться конкретными регионами, охватывать территории не одного, а нескольких субъектов Федерации, по вертикали доходить до уровня местного самоуправления (типичный пример - федеральные органы налоговой полиции). Особую разновидность составляют территориальные органы, образуемые в федеральных округах в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2000. N 34. Ст. 3473).

Территориальные органы исполнительной власти объединяет ряд общих моментов: они входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти; представляют собой своеобразную организационно-правовую форму деятельности федеральных министерств и ведомств, ибо их назначение - осуществлять полномочия данных федеральных органов; действуют на основе Конституции, федеральных правовых актов, включая акты федеральных министерств и ведомств; финансируются за счет федерального бюджета; обладают правом принятия в пределах своей компетенции решений, которые, в случае нарушения законодательства или превышения полномочий, отменяются федеральным исполнительным органом, а также могут быть оспорены в суде; обладают правами юридического лица; координируют свои отношения с органами исполнительной власти субъектов Федерации (данные отношения регулируются специальными актами - Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", Положением о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725//СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730; N 50. Ст. 5311); руководители территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности вышестоящим органом федеральной исполнительной власти, в отдельных случаях - по согласованию с органами государственной власти субъекта федерации (с учетом, что принятия решения по этому вопросу, как подчеркнул Конституционный Суд, в конечном счете остается за самим федеральным органом (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; Определение от 21 декабря 2000 г. N 246-О//СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 215). Приведенные и некоторые другие положения отражены в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (п. 5.1-5.7), утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 (СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305).

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти необходимо отличать от представительств этих органов за рубежом. Они открываются по решению Президента на основе соответствующих предложений министерств, функционирующих под руководством Президента и Правительства РФ. Их назначение и статус определяется Указом Президента РФ от 14 июня 1997 г. N 582 "Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом" (СЗ РФ. 1997. N 24. Ст. 2743).

2. Часть 2 ст. 78 предусматривает регулирование в системе исполнительной власти посредством соглашений между федеральными органами и органами субъектов Федерации. Данные соглашения не замещают традиционные способы управомочивания органов государственной власти с помощью федеральных законов и иных правовых актов, а дополняют их.

Из приведенных конституционных положений и складывающейся государственной практики следует, что соглашения: 1) заключаются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, конкретными представителями которых могут быть не только органы общей компетенции, но и отраслевые или функциональные органы исполнительной власти; 2) инициируются федеральными органами исполнительной власти, но при этом не исключена и мотивированная инициатива органов исполнительной власти субъектов Федерации; 3) касаются вопросов передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий исполнительным органам субъекта Федерации, что предполагает финансовое обеспечение этих полномочий, федеральный контроль за их осуществлением, возможность пересмотра договоренностей и отзыва переданных полномочий в случае ненадлежащего использования. При этом передаются только те полномочия, которые реализуются в сфере вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; 4) оформляют передачу федеральным органом исполнительной власти органам исполнительной власти субъекта Федерации не своих полномочий как таковых, а только права региональным органам временно осуществлять некоторые из полномочий, принадлежащих соответствующему федеральному органу исполнительной власти; 5) основываются на Конституции и федеральных законах.

Отношения, связанные с заключением рассматриваемых соглашений, регулируются статьей 26.8 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; с изм. и доп.).

Порядок подготовки и согласования проектов соглашений, а также порядок утверждения соглашений Правительством РФ и порядок внесения в них изменений и (или) дополнений определяются Правительством РФ. (До 13 августа 2006 г. данные отношения регулировались Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2004 г. N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" (СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 870), которое в настоящее время Правительством отменено (СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3682)).

3. Часть 3 комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные с передачей полномочий органами исполнительной власти субъекта Федерации федеральным органам исполнительной власти. В соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26.8) исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации. Поскольку инициатива в данном случае принадлежит субъекту Федерации, то предполагается, что он и должен отрегулировать детали рассматриваемой процедуры.

Необходимо отметить, что, как определил ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26.9), федеральные органы государственной власти могут временно осуществлять отдельные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации на основе указа Президента, принятого по согласованию с Советом Федерации. Это признается допустимым в случае, если:

- в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с названным Законом;

- возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Федерации просроченная задолженность субъекта Федерации по исполнению долгового или бюджетного обязательств, определенная в порядке, установленном БК, превышает 30 процентов собственных доходов субъекта Федерации;

- при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации допускается нарушение Конституции, федерального закона, нормативных правовых актов Президента и Правительства, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

4. Часть 4 ст. 78 закрепляет функцию Президента и Правительства по обеспечению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Ее осуществление является одной из гарантий суверенитета и целостности российского государства, эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти. Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные суды, прокуратура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству в этой сфере отводится особая роль.

Президент и федеральное Правительство решают указанную задачу в соответствии с Конституцией. Это предполагает, что они, во-первых, берут под защиту ценности, нашедшие закрепление в Конституции, и прежде всего в качестве основ конституционного строя; во-вторых, действуют в пределах установленной компетенции, используя конституционные и иные законные меры; в-третьих, обеспечивая суверенитет, целостность и безопасность страны, в отсутствии необходимых законов непосредственно руководствуются Конституцией. Последнее положение получило подтверждение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 6589).

Президент обладает широкими возможностями для обеспечения полномочий федеральной государственной власти. Это может быть осуществлено путем: назначения полномочных представителей (п. "к" ст. 83 Конституции); образования специального органа - Совета Безопасности (п. "ж" ст. 83); использования согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 85); издания обязательных к исполнению указов и распоряжений (ст. 90); инициирования принятия федеральных законов (ч. 1 ст. 104); приостановления действий актов органов исполнительной власти субъектов федерации (ч. 2 ст. 85); обращения с запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности правовых актов и по другим основаниям, предусмотренным Конституцией (ст. 125), а также в иные федеральные суды (ст. 85); введения военного или чрезвычайного положения (ст. 87, 88). Названным целям служат и положения ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 9, 19), согласно которым Президент вправе в установленном порядке досрочно прекращать полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (в случае если он не приводит принятый им правовой акт в соответствие с Конституцией и федеральными законами) и высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) путем отрешения его от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Федерации (в случае если данное лицо, в частности, не отменяет противоречащих Конституции и федеральным законам свои акты, грубо нарушает Конституцию, федеральные законы и указы Президента, ненадлежаще исполняет свои обязанности), а также отрешения от должности в связи с утратой доверия Президента за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Правительство РФ самостоятельно решает ту же задачу в рамках своих полномочий (ст. 114 Конституции). При этом используются схожие способы: принятие постановлений и распоряжений, обязательных к исполнению в Российской Федерации (ст. 115); законодательная инициатива (ч. 1 ст. 104); дача заключений на законопроекты в случаях, предусмотренных частью 3 ст. 104; обращение в Конституционный Суд (ст. 125). В соответствии с ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712) Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12); по вопросам совместного ведения оно координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 43), вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов данных органов в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 44).

По смыслу ст. 114 (п. "ж") Конституции предполагается, что Правительство может обеспечивать полномочия федеральной государственной власти также по поручению Президента. Однако, как подчеркивалось, в частности, в уже упомянутом Постановлении Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. N 10-П, эти поручения должны быть согласованы с полномочиями Правительства.

 

Статья 79

 

Данная статья говорит о праве РФ принимать участие в межгосударственных объединениях. В определенном смысле законодатель следует примеру некоторых конституционных актов европейских государств. Между тем само по себе право на участие в международных институциях не связано напрямую с закреплением такого права в конституционном законе. Подтверждением является то очевидное обстоятельство, что РФ стала членом ряда международных образований вне зависимости от даты принятия действующей Конституции. Условия вступления государства в международное объединение зависят от согласованных его членами положений учредительного акта о порядке принятия в состав его членов.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 7 Устава Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. членом Содружества может стать государство, которое разделяет цели и принципы Содружества и принимает на себя обязательства, содержащиеся в Уставе, путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов.

Комментируемая статья говорит об участии РФ в международных объединениях практически без указания каких-либо юридических и других признаков, т.е. говорит о международных образованиях в самом широком смысле. Исходя из этого, под международными объединениями допустимо подразумевать международные политические, военные и экономические объединения и союзы государств, межправительственные универсальные и региональные международные организации, компетентные в области международной политики и экономики международных отношений, науки и культуры и т.д.

Анализ содержания ст. 79 Конституции позволяет сделать вывод о том, что РФ вправе вступать как в международные объединения, компетенция которых по вопросам сотрудничества ее членов ограничена принятием рекомендательных норм, так и в объединения, наделенные правом принимать нормативные документы и решения, юридически обязательные для участвующих в них государств. Участие в международном объединении означает, что РФ пользуется уставными правами и выполняет обязательства по учредительному договору и решения, принимаемые международным органом в соответствии с его компетенцией.

Комментируемая статья вне зависимости от характера международного объединения, его целей, задач и компетенции устанавливает два условия, при наличии которых РФ может вступить в члены того или иного международного органа.

Анализируемая статья различает участие РФ в международных органах, учредительные акты которых не требуют передачи им полномочий, и членство в международных объединениях, договоры о создании которых содержат положения о передаче им соответствующих полномочий. Под передачей полномочий в данном случае можно понимать добровольный отказ России от части своих суверенных прав, относящихся к определенной сфере международного сотрудничества, и передачу их органам международного объединения на основе соглашения между государствами - участниками международного договора о создании такого объединения.

Передача полномочий различного юридического значения осуществляется международными актами о создании международных организаций. Это относится как к организациям с надгосударственными полномочиями, органы которых вправе принимать в соответствии с уставными постановлениями обязательные для государств-членов решения, так к организациям, не обладающим правом принимать юридически обязательные решения для государств-членов.

Комментируемая статья содержит два важных ограничения на вступление России в международное объединение, требующее по международному договору передачи принадлежащих РФ полномочий. Во-первых, передача полномочий недопустима, если бы это имело своим следствием ограничение прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, участие в международном объединении не должно каким-либо образом противоречить основам конституционного строя РФ.

Следовательно, данное положение не только вводит определенные требования к учредительным актам международных объединений, но и служит дополнительной гарантией защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя РФ.

Что касается практики применения данной статьи, то в качестве примера передачи Россией юрисдикционных полномочий можно сослаться на Протокол о введении в действие Положения о Главном командовании Объединенных Вооруженных Сил Содружества Независимых Государств от 9 октября 1992 г. (Бюллетень МД. 1994. N 4).

Согласно данному Протоколу, Главное командование уполномочивалось принимать нормативные акты, обязательные для государств-участников (п. 4.1), применять нормы международного права и устанавливать факты несоответствия внутригосударственных нормативных актов нормам международного права, толковать национальное право государств-участников (п. 4.2).

Установленное распределение голосов для принятия решений квалифицированным большинством с учетом экономического потенциала государств по конкретным экономическим вопросам, закрепленное в п. 10 Положения о Межгосударственном экономическом комитете Экономического союза (Бюллетень МД. 1995. N 1) дает некоторые основания для признания наличия отдельных черт надгосударственного характера.

Конституция Российской Федерации не устанавливает специального порядка введения таких договоров в силу.

Согласно п. "д" ст. 15 ФЗ о международных договорах, международные соглашения об участии РФ в международных союзах, международных организациях и иных международных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий государства или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ, подлежат ратификации. При этом упоминание в данном контексте признания юридической обязательности решений международных органов не расширяет содержания ст. 79 Конституции, а скорее уточняет его.




<< Глава 2.
Права и свободы человека и гражданина (ст.ст. 17 - 64)

Глава 4.  >>
Президент Российской Федерации (ст.ст. 80 - 93)
Содержание
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая культура",...